CIUDAD DIFUSA

1 ÍNDICE 1. INTRODUCCIÓN............................................................................................................................. 2 2. CONTEXTO.......................................................................................................................................3 3. MODELO URBANO: DIFUSIÓN, FRAGMENTACIÓN, ESPECIALIZACIÓN Y PRIVATIZACIÓN..................................................................................................................................6 3.1 URBANISMO DE LAS AFINIDADES..................................................................................... 6 3.2 URBANISMO FRAGMENTADO, ESPECIALIZADO Y DIFUSO........................................ 8 3.3 NORDELTA.............................................................................................................................. 13 4. PLANIFICACIÓN REGIONAL.................................................................................................... 15 4.1 LOS PRIMEROS PLANES REGIONALES............................................................................ 16 4.2 ESTRATEGIA TERRITORIAL EUROPEA............................................................................ 18 4.3 GOVERNANCE........................................................................................................................18 4.4 EUSKAL HIRIA, LA CIUDAD-REGIÓN VASCA................................................................. 20 5. BIBLIOGRAFÍA..............................................................................................................................22

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1. INTRODUCCIÓN El objetivo de esta monografía es sumergirnos en el análisis de la producción teórica de pensadores y explorar las ideas y conceptos que han desarrollado en torno a esta nueva forma de ciudad. Uno de los principales hallazgos en esta investigación es la idea compartida por varios de estos pensadores de que la ciudad contemporánea ha experimentado una descentralización, una homogeneización y una expansión a gran escala. Esto se atribuye a los nuevos procesos sociales, económicos, tecnológicos y culturales que están moldeando nuestra sociedad.

Para ilustrar y contextualizar estas reflexiones teóricas, se utilizarán imágenes de la ciudad de Rosario, un ejemplo concreto de cómo estos cambios han impactado en el entorno urbano. Las fotografías capturan los elementos arquitectónicos, los espacios públicos y las características distintivas de la ciudad, mostrando cómo ha evolucionado en respuesta a los procesos mencionados.

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2. CONTEXTO Durante aproximadamente cinco mil años de historia humana, existieron principalmente dos tipos de asentamientos predominantes y bien definidos: el pueblo rural y la ciudad. Este sistema prevaleció hasta finales del siglo XVIII, cuando ocurrió un cambio significativo con la Revolución Industrial.

(Blumenfeld, 1967).

La Revolución Industrial representó un cambio fundamental en los métodos de producción al introducir una revolución mecánica que sustituyó la producción artesanal. Esto dio lugar a la división del trabajo y un notable aumento en la productividad, lo que condujo a una importante concentración de población en las ciudades. Las personas buscaban empleo en las industrias y mejores oportunidades, lo que resultó en un significativo crecimiento demográfico en los núcleos urbanos (Caballero, 1993; Blumenfeld, 1967).

En el lapso de una sola generación entre 1760-1790, se experimentaron avances técnicos que posibilitaron un aumento ilimitado de la producción industrial; el desarrollo de las industrias y su concentración, atrajeron a numerosas familias, de los distritos agrícolas, asentándose en barrios compactos construidos en las proximidades de las fábricas, así nacieron, de pronto, nuevas ciudades, y muchas de las antiguas crecieron en forma desmesurada (Benévolo, 1967).

En este contexto de la Revolución Industrial y su profundo impacto en las ciudades, se observa una transformación importante en la estructura urbana. Desde el punto de vista cuantitativo la ciudad va a ser violentamente trastocada y esto va a tener que ver con dos fenómenos concomitantes, por un lado el aumento del crecimiento vegetativo, y por el otro los movimientos de población. En este estallido de la población de la ciudad del Siglo XIX, estos dos fenómenos actúan superpuestos. Por un lado hay un efectivo aumento de las tasas de nacimientos y disminución de defunciones -vinculado a las mejoras de la condiciones de vida- y por el otro se produce el ingreso masivo de población rural a la ciudad (Caballero, 1993).

Este desplazamiento de las áreas rurales a las urbanas está impulsado por dinámicas socioeconómicas, como el parcelamiento de campos, la aparición de la empresa rural, la expulsión de los intrusos de la propiedad feudal. Donde había un estado de indefinición de la propiedad, que permitía que hubiera muchos intrusos que estaban instalados en la propiedad feudal. Cuando se cercan los campos estos sectores deben fugarse pues están afectando el nuevo concepto de propiedad y al mismo tiempo el nuevo rendimiento de la producción rural vinculado a mejoras tecnológicas hace que haya mucha población ahora innecesaria en el proceso de producción. Se produce más con mucha menos mano de obra. Todo este sector de población innecesaria -intrusos expulsados o mano de obra no requerida tienen que ir a parar inexorablemente a la ciudad (Caballero, 1993).

4 Además hay una política desde el estado tendiente a forzar este procedimiento ya que aparecen las leyes contra la vagancia -en realidad contra la desocupación- que penaba con cárcel a toda persona que fuera encontrada vagando sin ocupación fija. Este mecanismo presionado por el sistema jurídico hace que estos sectores tengan que acabar inevitablemente en la ciudad (Caballero, 1993).

A su vez aparece otro fenómeno más complejo de índole más estrictamente cultural. Donde en la ciudad aparecen otras cuestiones no sólo referidas a la oferta de empleo sino también a la oferta de consumos culturales, educacionales, sanitarios, etc. La ciudad parece un lugar más adecuado para recibir ofertas vinculadas a los servicios (Caballero, 1993).

El desarrollo del transporte a larga distancia, como los ferrocarriles, junto con las comunicaciones por telégrafo eléctrico en el siglo XIX, permitió la expansión de las ciudades en extensas regiones.

Esto favoreció aún más el crecimiento demográfico de los centros urbanos. Sin embargo, hubo limitaciones

internas

que

frenaron

temporalmente

ese

crecimiento

demográfico.

Los

desplazamientos dentro de las ciudades aún se realizaban a pie o en vehículos de tracción animal, lo que limitaba el alcance de las ciudades a una distancia de aproximadamente tres millas desde el centro. Además, la falta de ascensores restringía el crecimiento vertical de las ciudades. El único crecimiento posible en ese momento era aprovechar al máximo cada centímetro cuadrado de espacio disponible. Esta fue solo una fase transitoria en el crecimiento de las ciudades (Blumenfeld, 1967).

La transformación de la ciudad se inició hacia finales del siglo XIX y principios del siglo XX con la aparición del teléfono, el tranvía eléctrico, el metro, el freno hidráulico en los ascensores y la construcción en hierro. (Caballero, 1993. Blumenfeld, 1967). Aún mayores impactos causaron en la ciudad el automóvil y el camión. Con esta última adquisición, la ciudad rompió su cascarón, saliendo del convertida en metrópoli (Blumenfeld, 1967).

El rápido proceso de crecimiento de población pone en crisis la rígida estructura física de la ciudad preindustrial. Estas ciudades que tenían un crecimiento muy lento, a lo que se sumaba la propia condición física -la mayoría de ellas amuralladas restringidas en su expansión, dejando en su interior a una ciudad relativamente pequeña pero densamente ocupada. Eran ciudades que dejaban muy pocos intersticios en donde se pudieran agregar nuevos componentes. Por lo tanto el fenómeno demográfico se encontrará con una estructura inelástica que se comporta muy mal ante esta instancia (Caballero, 1993).

La migración centrípeta, es decir, la que se dirige desde el campo hacia la ciudad, continúa con la misma intensidad; pero es ese momento se inicia otra oleada migratoria de igual potencia, si bien en sentido inverso, es decir, centrífugo, desde la ciudad propiamente dicha hacia sus suburbios (Blumenfeld, 1967).

5 La interacción de estas dos tendencias ha engendrado la nueva forma de asentamiento urbano que es la metrópoli. Lo que conocemos por este nombre ya no es aquella institución del pasado, ya no es lo que antes se entendía por “la ciudad”, y, por otro lado, no es tampoco “el campo” precisamente (Blumenfeld, 1967).

No se puede negar que el crecimiento de las enormes metrópolis ha planteado serios problemas.

Entre estos, los principales son: la congestión de tráfico, la polución del aire por los humos industriales, las basuras domésticas y el humo procedente del carburante de los vehículos. Frente al problema de la ciudad industrial surgen los primeros planteos. La primera familia de ejemplos, son la que denominamos como Urbanismo Crítico parte de un rechazo radical a la ciudad existente y plantea la salvación vinculada con la generación de nuevas comunidades acotadas y reducidas que van a funcionar como ideas de sustitución del caos urbano de la ciudad industrial. En la segunda familia, son lo que denominamos como Urbanismo técnico-burocrático que se sitúan en una posición opuesta a los anteriores ya que por el contrario van a plantear actuaciones concretas en la ciudad existente a los efectos de mejorar sus condiciones de habitabilidad, funcionamiento, y permitir los crecimientos que aparecían como imposibles en la ciudad industrial, etc. Se intenta entender y aceptar la problemática de la ciudad para transformarla. A diferencia de grupos para los que la salvación era abandonar la ciudad existente, estos otros proponían la reivindicación de la ciudad existente (Caballero, 1993).

Luego de la Segunda modernidad y su revolución urbana las cuales produjeron modelos y dieron nombre al urbanismo. Se sitúa la tercera modernidad y su revolución urbana están dando lugar a nuevas actitudes frente al futuro, nuevos proyectos, formas de pensar y de actuar diferentes: es lo que llamaremos de ahora en adelante urbanismo o “nuevo urbanismo” (Acher, 2004).

Han surgido nuevos inventos, como el vídeo, el teléfono móvil, los ordenadores portátiles o Internet, de gran importancia en la vida urbana. La generalización del segundo automóvil y del AVE ha contribuido a modificar profundamente el territorio (Acher, 2004).

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3. MODELO URBANO: DIFUSIÓN, FRAGMENTACIÓN, ESPECIALIZACIÓN Y PRIVATIZACIÓN La expansión de la ciudad y la democratización del automóvil han dado lugar a un modelo urbano conocido como "Ciudad Difusa". Este modelo se caracteriza por una baja compacidad urbana, lo que resulta en una movilidad individual y una dependencia del automóvil en lugar del transporte público.

La ciudad dispersa ocupa una gran extensión de suelo, presenta una especialización funcional que limita el contacto entre diferentes grupos sociales y genera segregación según la capacidad económica (Salvador, 2012).

3.1 URBANISMO DE LAS AFINIDADES Desde una perspectiva Social el fenómeno de la "ciudad difusa" ha dado lugar a un nuevo estilo de vida en el que los individuos se relacionan y socializan principalmente con personas que comparten similitudes con ellos. Esto ha llevado a una marcada tendencia hacia la "homogeneidad social" como uno de los elementos centrales del nuevo tipo societal (Svampa, 2004).

En este contexto, surge el concepto del "Urbanismo de las Afinidades", que se refiere a la creación de enclaves o comunidades fortificadas donde se facilita la sociabilidad entre personas que comparten intereses, valores y características similares “entre-nos”. Estos enclaves no existen de manera aislada, sino que están interconectados con otros enclaves y a menudo cuentan con una serie de servicios y comodidades, como instituciones educativas, instalaciones deportivas y centros comerciales, que refuerzan la interacción social entre sus habitantes (Svampa, 2004).

Esta tendencia hacia la homogeneidad y la creación de enclaves protegidos ha llevado a la formación de lo que se conoce como el "modelo de la burbuja". Dentro de estas burbujas, las personas experimentan un alto grado de seguridad y comodidad al relacionarse con individuos similares a ellos.

Esto ha resultado en una socialización caracterizada por la autonomía hacia adentro, donde las personas, especialmente los niños, disfrutan de libertad en un entorno altamente protegido y confiable, lo que puede acelerar su desarrollo. Pero puertas afuera de la burbuja, los individuos, especialmente los jóvenes que crecen en este ambiente pueden enfrentar dificultades para desenvolverse de manera autónoma fuera de la burbuja, debido a la falta de exposición a la diversidad y la autonomía limitada fuera de ella pueden resultar en una falta de habilidades y experiencia para lidiar con entornos urbanos más heterogéneos y desafiantes (Svampa, 2004).

Esto recuerda a la visión de Hazeldon para Heritage Park, la cual es más bien “Una versión actualizada, de alta tecnología, de la ciudad medieval, protegida por gruesas murallas, almenas, fosos

7 y puentes levadizos, una ciudad aislada de los riesgos y los peligros del mundo; una ciudad hecha a medida de individuos que desean controlar y monitorear su propia proximidad: algo semejante, según él mismo dijo (...) una mezcla de claustro y fortaleza” (Bauman, 2004). “Si uno puede comprarse una residencia en Heritage Park, pasará gran parte de su vida alejado de los riesgos y peligros turbulentos, poco hospitalarios y aterrador mundo que empieza junto afuera de las puertas de la ciudad” (Bauman, 2004).

La ciudad difusa son espacios o lugares émicos son aquel que “Consiste en “vomitar”, expulsando a los otros considerados irremediablemente extraños y ajenos: prohibiendo el contacto físico, el diálogo, el intercambio social y todas las variedades de commercium, comensalidad o connubium. (...) La estrategia “émica”, son como siempre son la separación espacial, los guetos urbanos, el acceso selectivo a espacios y la prohibición selectiva de ocuparlos” (Bauman, 2004).

La ciudad difusa también ha llevado a una clara división entre espacios regulados y no regulados.

Por un lado, existen áreas altamente reguladas y protegidas, como las comunidades cerradas, mientras que, por otro lado, existen áreas menos reguladas y más desprotegidas, como las calles y barrios abiertos. Esta división se refleja en la psicología de las personas, creando una percepción binaria de "nosotros" y "otros". Además, esta división ha dado lugar a la categorización de la diferencia. Las personas dentro de la burbuja a menudo tienden a ver a quienes están fuera como categorías sociales en lugar de individuos (Svampa, 2004).

El "Urbanismo de las Afinidades" es reforzado por el mercado inmobiliario donde se divide a la ciudad en diferentes segmentos en función de la capacidad económica de las personas. Esto significa que hay áreas donde solo pueden acceder aquellos con más dinero, mientras que otros se ven limitados a vivir en zonas menos privilegiadas. Esta segmentación del mercado se debe a dos razones principales. Por un lado, los inversores inmobiliarios buscan reducir los riesgos de los emprendimientos inmobiliarios al dirigirse a un grupo específico de compradores con mayor capacidad adquisitiva. Por otro lado, las personas que buscan vivienda también prefieren vivir cerca de otras personas en su misma situación económica, es decir tienen el deseo de estar próxima a sus semejantes (Figura 6). Esta situación crea una ciudad fraccionada con diferentes áreas que reflejan las divisiones socioeconómicas creando una especie de "ciudad caleidoscópica" donde los diferentes estratos socioeconómicos se encuentran separados. Este tipo de estructura residencial segregada, se manifiesta como un mecanismo de “distinción espacial jerarquizada” que perpetúa la desigualdad y la separación entre las diferentes clases sociales en la ciudad. A su vez, en una sociedad estratificada, el patrón de comportamiento de desear estar junto a los semejantes produce una cascada de movimientos de rechazo a los no-semejantes (Abramo, 2012).

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Figura 6. Publicidad La dispersión suburbana dispersa, con sus características de viviendas unifamiliares, amplios jardines y centros comerciales, es ampliamente promovida tanto por el mercado inmobiliario como por los medios de comunicación. Esta promoción ha contribuido a arraigar en el imaginario colectivo la idea de que este modelo representa un refugio seguro y cómodo (López de Lucio, 1993). Por un lado, el atractivo de vivir en un entorno suburbano con viviendas espaciosas y áreas verdes es innegable y ha llevado a muchas personas a elegir esta forma de vida. Sin embargo, es fundamental comprender que este modelo también tiene sus desafíos

relacionados con la movilidad y la

segregación.

3.2 URBANISMO FRAGMENTADO, ESPECIALIZADO Y DIFUSO La ciudad contemporánea se ha fragmentado es decir hay determinadas áreas de la ciudad con nula o poca conexión entre ellas, debido a la especialización funcional, donde cada área se caracteriza por una función predominante, lo que influye en cómo las personas asocian ciertas zonas con grupos sociales específicos. Estos dos conceptos, especialización funcional y caracterización social del espacio, están interconectados, ya que la especialización funcional transforma la percepción social del espacio (López de Lucio, 1993).

El carácter marcadamente insular de las nuevas formas urbanas resalta la tendencia hacia una ciudad segregada y dividida, la “ciudad de islas” (Figura 8) La misma se caracteriza por el desarrollo y dispersión de fragmentos urbanos no integrados entre sí. Las ciudades latinoamericanas alcanzaron una fase de desarrollo urbano que deja de lado la ciudad tradicionalmente abierta y signada por la existencia de espacios públicos (Janoschka, 2002).

Las estructuras insulares de la ciudad latinoamericana, que se han convertido en elemento determinante de la transformación y el desarrollo del espacio urbano, abarcan cuatro dimensiones

9 -islas de riqueza, producción, consumo y precariedad-. Estas se "superponen" sobre los ejes radiales y sectoriales de los modelos más antiguos, o se desarrollaron a partir de ellos (Janoschka, 2002).

Figura 8. Modelo de la Ciudad Latinoamericana Asimismo se observa la desaparición del espacio rural y la ruralización perceptiva y visual del espacio urbano (Figura 7). Este fenómeno se atribuye a la descentralización de actividades y al desarrollo de una extensa red de transporte público y privado, que han difuminado el límite de la ciudad. Esto conduce a una ciudad fragmentada en la que el paisaje rural desaparece como paisaje específico, mientras que el paisaje urbano adopta características rurales en términos de su apariencia visual, aunque no necesariamente en términos de su funcionalidad (López de Lucio, 1993).

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Figura 7. Barrio cerrado en Funes Otra característica destacada es la pérdida de forma y límites claros de la ciudad (Figura 9). La ciudad contemporánea se ha vuelto grande y está compuesta por fragmentos con conexiones limitadas, lo que resulta en que las personas conozcan solo la parte de la ciudad donde residen y trabajan, sin comprender completamente su estructura total (López de Lucio, 1993).

Figura 9. Vista aérea de Rosario Además, se observa un mayor consumo de suelo y una menor intensidad de uso (Figura 10) en la ciudad contemporánea. A pesar de mantener o incluso reducir la población, la ciudad continúa expandiéndose debido al desarrollo urbano con baja densidad, que ocupa más territorio. Esto significa que se requiere más espacio para satisfacer las mismas necesidades (López de Lucio, 1993).

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Figura 10. Mayor ocupación de suelo La movilidad en las regiones urbanas contemporáneas presenta un fenómeno contradictorio. Por un lado, el crecimiento de la población y la especialización funcional han aumentado la necesidad de movilidad, ya que las distancias entre lugares cotidianos son mayores (Figura 11). Sin embargo, el transporte público es costoso e ineficiente debido a inversiones fijas en infraestructura, altos costos de operación ya que la baja compacidad no justifica el medio de transporte público. Esto genera una polarización en la posibilidad de los medios de acceder al espacio urbano, donde la clase alta, tiene mayor capacidad para conocer el espacio urbano, mientras que la clase baja están confinadas a nichos donde no tienen acceso al transporte (López de Lucio, 1993).

Figura 11. Autopista Rosario Hay una transformación del concepto de espacio público, donde el espacio público en esencia es la calle y la plaza, las cuales se caracteriza por ser espacios plurifuncionales, continuos y con libre y gratuidad para todas las personas, pero estas características han sido alteradas en la ciudad contemporánea y por ende el espacio público se ha transformado en un espacio fragmentado, con una especialización funcional y restricción a un determinados grupos sociales surgiendo el concepto de “espacio comunitario restringido” (Figura 12). Y una transformación del concepto de lo urbano donde la ciudad se caracteriza por la heterogeneidad, densidad, pero esto ha sido alterado por la

12 homogeneización espacial, social, económica, como consecuencia de la fragmentación del espacio, especialización funcional y segregación (López de Lucio, 1993).

Figura 12. Portal Rosario Según el informe realizado por Sustainable Prosperity tomado como base de datos el análisis de la Municipalidad Regional de Halifax en Nueva Escocia, Canadá se estima que el coste de construcción de la ciudad dispersa duplica el coste de la ciudad compacta, pero el coste de mantenimiento de los servicios llega a triplicarse (Figura 13). No es posible mantener a costes razonables ni los servicios sanitarios, ni los educativos, ni los de dependencia, pero tampoco los de seguridad, policía, bomberos, etc… lo que lleva a considerar el modelo como totalmente insostenible.

Figura 13. Esquema de costes Suburbano y Urbano

13 Las viviendas situadas en la «ciudad dispersa» dependen del vehículo privado, precisando casi un automóvil por habitante mayor de edad, generando unos grandísimos costes para cualquier tipo de desplazamiento. Estas urbanizaciones, generan mucha «movilidad no deseada». Para una empresa privada de transporte no es rentable dar servicio a las referidas urbanizaciones, por su baja densidad y para las Administraciones Públicas es ruinoso atender las necesidades de desplazamiento de sus moradores.

Lo mismo que sucede con el transporte ocurre con el resto de servicios e infraestructuras urbanos. El agua, el alcantarillado, la electricidad, las redes para las nuevas tecnologías, etc. no son solo muy caras de implantar, son muy caras de mantener en la «ciudad dispersa». Por supuesto, los servicios de salud, educación, no pueden ser ubicados en estas urbanizaciones por su baja densidad. Tampoco existen condiciones adecuadas para la implantación del pequeño comercio de cercanía. Es decir, todos los servicios que ofrece la ciudad compacta no pueden ser implantados en la ciudad dispersa.

Por lo tanto, los habitantes de estas pequeñas ciudades monotemáticas, dispersas por el territorio, deben buscar la mayoría de los bienes y servicios que precisan para la vida cotidiana desplazándose en sus vehículos privados, con el costo añadido que ello implica.

Figura 14. Cuanto más densa es una zona, menos costoso resulta proporcionar infraestructura y servicios en la Halifax Regional Municipality.

3.3 NORDELTA El sistema urbano de Buenos Aires se ha visto sometido a un proceso de transformaciones estructurales tan profundo que ha supuesto una ruptura con las pautas tradicionales de expansión

14 urbana. Cabe señalar que la reconfiguración urbana a partir de 1990 se efectuaba a través de enclaves insulares y cerrados, orientados hacia adentro y separados del espacio público por medidas de seguridad y control. Como exponente de estos cambios, los Barrios Privados del Gran Buenos Aires ya se extienden en un espacio de 500 km2, equivalente a dos veces y medio la superficie de la parte central de la metrópoli, la Capital Federal (Janoschka, 2003).

Nordelta, el emprendimiento inmobiliario más grande de la historia argentina (Figura 15), se podría caracterizar como el conjunto de una veintena de Barrios Privados con una infraestructura común que supera todo lo conocido en las urbanizaciones privadas del espacio suburbano de Buenos Aires: Nordelta abarca un espacio de 1.600 hectáreas; tiene sus propias escuelas y centros de educación terciaria, espacios recreativos, áreas comerciales (hipermercados y shopping center), oficinas, centros médicos y culturales. Nordelta, ubicado a treinta kilómetros de distancia del centro de la urbe, tiene su propia autopista de acceso e incluso dos estaciones de tren que lo comunican directamente con el resto de la metrópoli y sus 13 millones de habitantes. Pero cabe señalar que Nordelta, diseñado para dar espacio de vida a más de 20.000 familias, es decir unos 80.000 habitantes, es mucho más que el mero conjunto de los “insumos” mencionados. Mencionando palabras del programa de marketing de esta ciudad privada, comercializada bajo el nombre de Ciudad Pueblo, es “el camino para vivir mejor”.

Este emprendimiento que está separado herméticamente del resto de la vida urbana por el servicio de seguridad privada y un permanente sistema de control por cámaras, es la perfección de un estilo de vida que se masificó a partir de los años 1990 en Buenos Aires. Aquel nuevo estilo de vida, producto de la nueva formación económica, rompe claramente con las tradicionales pautas de estructuración urbana, que caracterizaron a Buenos Aires a lo largo de la mayor parte del siglo XX (Janoschka, 2003).

Figura 15. Comparativa de escala de Nordelta y la Ciudad de Rosario.

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4. PLANIFICACIÓN REGIONAL Patrick Geddes (1854-1933) fue el primero en detectar el potencial de la inserción de la ciudad en su región y de establecer los vínculos entre lo urbano y lo natural, comprometiendo el conjunto del territorio al servicio del hombre, y por lo tanto de las ciudades. El origen de su indagación sobre la región se resume en la máxima de “para planificar, antes que nada, comprender". La región expresa el conocimiento organizado de ese territorio. Geddes introdujo una “perspectiva interdisciplinar” en la planificación urbanística para la que la ciudad es una organización humana arraigada en la historia y en el medio ambiente. Para ello fomenta el análisis regional “regional survey” (Vegara Alfonso, Luis de las Rivas Juan, 2004).

La dimensión regional, unida a la reflexión sobre el desarrollo sostenible y a temas como el growth management, la administración inteligente -smart- del desarrollo y la transformación urbana, son imprescindibles para mejorar la situación (Vegara Alfonso, Luis de las Rivas Juan, 2004).

En “Cities in Evolution” (1915) se interesa por explicar el proceso de desarrollo de la gran aglomeración urbana moderna mostrando ya el fenómeno del “urban sprawl”, e intuyendo la megalópolis contemporánea, temas sin duda también hoy ligados al renacimiento de la planificación regional: no le gusta utilizar el término metrópolis y acuña el de conurbación, concepto con el que explica el sistema urbano complejo formado por agrupaciones de ciudades industriales y otros núcleos próximos que conservan su identidad. Aunque aparezcan satélites o ciudades dormitorios, las relaciones de dependencia son más intensas en la aglomeración urbana que en la conurbación, que es siempre policéntrica y más inestable (Vegara Alfonso, Luis de las Rivas Juan, 2004).

En su artículo “The Valley in the Town” Geddes desarrolla la visión que trata de articular, desde una perspectiva global, las interrelaciones entre ciudad y territorio. Por ello la planificación necesita del estudio del suelo y del subsuelo, del clima y de la vida silvestre, de los recursos naturales y de los asentamientos humanos, con sus exigencias sociales y económicas. Además cada caso es irrepetible, Geddes habla de un “alma de la ciudad”, del carácter de cada lugar (Vegara Alfonso, Luis de las Rivas Juan, 2004).

Geddes influye en Lewis Mumford que propone un concepto de región apoyado en el conocimiento y un regionalismo que exprese la esperanza de relaciones más equilibradas entre las actividades humanas y las realidades territoriales. Anticipa la necesaria búsqueda de un equilibrio entre población, producción y recursos naturales, anticipándose así al desarrollo sostenible, a la necesidad de mantener el consumo de los recursos naturales dentro de los límites de su renovación efectiva. En 1925, Clarence Stein hablaba de ciudad dinosaurio, Mumford describe la cuarta migración, la localización dispersa de la población en las regiones urbanas por efecto de las nuevas tecnologías,

16 ferrocarril, autopistas, teléfono, aviones, etc. Anticipa también un concepto de ciudad región donde se produce una interacción positiva entre ciudad y naturaleza, con formas de asentamiento más equilibradas. Sugiere que es necesario garantizar un mínimo de compacidad y mezcla de usos en los asentamientos para un balance regional y social positivos. Los centros urbanos deben ser rehabilitados mediante acciones de “conservation surgery", idea de Geddes, conservando su centralidad (Vegara Alfonso, Luis de las Rivas Juan, 2004).

El concepto de contraurbanización trató de explicar el declive metropolitano en Estados Unidos y Gran Bretaña, apoyándose en un fenómeno demográfico inverso

al de urbanización, con

crecimientos difusos y en pequeñas ciudades o en medios rurales. Otros autores hablaron de desurbanización, como una tendencia “natural” de lo urbano hacia un modelo difuso o interpretaron la dinámica urbana de la suburbanización en un momento todavía embrionario de transformaciones metropolitanas de gran escala (Vegara Alfonso, Luis de las Rivas Juan, 2004).

Las redes de infraestructuras son las que garantizan los niveles de accesibilidad, comunicación y nodalidad origen de las funciones de centralidad, que permiten la corrección del modelo urbano difuso hacia una región policéntrica. La capacidad de actuar de forma colaborativa entre ciudades, de crear sinergias y simbiosis. Lo problemático es que el patrón de cada región varía profundamente, no solo por cuestiones de desarrollo, sino culturales, con desigualdades en las formas de poblamiento y con economías llenas de intangibles (Vegara Alfonso, Luis de las Rivas Juan, 2004).

4.1 LOS PRIMEROS PLANES REGIONALES Recordemos la ya clásica definición de ordenación del territorio: “expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad (...) cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio”. Denomina así una concepción de la ordenación del territorio como disciplina científica a la vez que técnica administrativa y que política, concebida como una aproximación interdisciplinar; la mejora de la calidad de vida; la gestión responsable de los recursos naturales y la protección del ambiente y la utilización racional del territorio (Vegara Alfonso, Luis de las Rivas Juan, 2004).

La planificación regional surge a escala metropolitana y aspira a controlar el crecimiento en las grandes ciudades el urban sprawl. Los primeros planificadores del siglo XX desarrollan una visión que desborda la escala local (Vegara Alfonso, Luis de las Rivas Juan, 2004).

Al principio la dualidad ciudad-campo (lo rural y lo urbano) fue determinante. Una idea que en la Ciudad Jardín de Ebenezer Howard es evidente. Aunque la añoranza del campo tiene componentes derivados de la migración masiva del campo a la ciudad, como nostalgia de los orígenes, culturalmente está asociada a la búsqueda de un espacio más sano, más natural, en el que librarse de

17 los males urbanos. Abercrombie mostró cómo esa cultura de la conversación del campo, de los sistemas rurales más que de la naturaleza salvaje, inscrita en un territorio muy humanizado, podía ser el fundamento de la planificación regional. La consolidación de este paisaje es el primer objetivo de una planificación que debe reorientar la expansión de las grandes áreas urbanas (Vegara Alfonso, Luis de las Rivas Juan, 2004).

Lewis Mumford & Benton Mackayer, uno de los primeros promotores de la planificación ecológica y gran conocedor de la cultura forestal. En 1929 se presenta el Plan fundado en propuestas para frenar la centralización y fomentar una equilibrada distribución regional de industria, equipamientos y servicios. El plan no planteaba una reestructuración administrativa, y al no contar con aprobación oficial, las propuestas perdieron su ambición original. La inversión en infraestructuras, con la introducción de Parkways, la creación de parques y áreas de ocio y, sobre todo, los grandes programas de vivienda social, son los verdaderos logros que han permanecido (Vegara Alfonso, Luis de las Rivas Juan, 2004).

Hay casos paralelos en Europa, como la propuesta de E. May para el programa urbano de las “Siedlungen” en Frankfurt, entre 1925 y 1930. En este caso se propone la idea de un sistema urbano polinuclear constituido por una ciudad central ligada a sus nuevos satélites y adaptada a las condiciones del territorio y del paisaje. Sin duda el tema de la movilidad era clave en la percepción de la región metropolitana (Vegara Alfonso, Luis de las Rivas Juan, 2004).

Sin embargo la dualidad rural y urbano, ya no sirve para diferenciar realidades hoy próximas. Se habla generalmente de regiones urbanas para referirse al área de influencia de la ciudad, pero los fenómenos asociados a la configuración de ese entorno, interpretados antes como procesos de suburbanización, son hoy más complejos y tienen más que ver con lo estrictamente urbano. El fenómeno de difusión espacial de lo urbano lleva a hablar del nuevo modelo urbano: la ciudad difusa o ciudad dispersa, donde el consumo de espacio se incrementa enormemente y donde aparentemente las opciones de localización están mucho más abiertas. El asunto es si estas ciudades podrán abordar con éxito sus conflictos. De hecho hoy la planificación regional encuentra su justificación en fundamentos más amplios, donde el interés medioambiental convive con la búsqueda de eficacia económica y de equidad entre las regiones y sus ciudadanos. Y es aquí donde la organización administrativa del territorio plantea no pocas dificultades. La evolución de la planificación nos enseña que la región, más que un concepto administrativo, es un aglutinador de la experiencia y del saber que puede ser expresado con coherencia espacial (Vegara Alfonso, Luis de las Rivas Juan, 2004).

Frente al concepto tradicional de “Megacity” que se ha venido aplicando para describir como una realidad geográfica las mas grandes aglomeraciones urbanas, se ha plantado recientemente un concepto operativo de intervención positiva que el de “Supercities” que puede permitirnos abordar la región urbana destacando sus elementos de identidad y articulación interna y externa. El concepto

18 permite integrar el sistema natural en relación con los asentamientos urbanos y aporta referencias para trabajar a una nueva escala del territorio (Vegara Alfonso, Luis de las Rivas Juan, 2004).

4.2 ESTRATEGIA TERRITORIAL EUROPEA La planificación regional se concibe como un instrumento central para afrontar el futuro, cambiando las escalas territoriales de referencia, pensando en las ciudades como sistemas de ciudades, redes de ciudades, asignando papeles específicos al medio rural, introduciendo las lógicas de conservación de la naturaleza y reconociendo la importancia de las regiones urbanas (Vegara Alfonso, Luis de las Rivas Juan, 2004).

Si observamos la Estrategia Territorial Europea, subtitulada Hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio, sus principales objetivos son los característicos de la ordenación territorial orientada por el concepto de desarrollo sostenible: la cohesión económica y social, la conservación de los recursos naturales y del patrimonio cultural y la competitividad más equilibrada del territorio europeo. El crecimiento y la congestión urbana, la invasión de espacio valioso y el exceso en el consumo de suelo de un modelo urbano que se considera impropio de Europa ponen en riesgo estos objetivos. Para conseguirlos simultáneamente se establecen tres directrices que definen el corazón de la política territorial de la UE: El desarrollo de un sistema equilibrado y policéntrico de ciudades y una nueva relación entre campo y ciudad; la garantía de un acceso igualitario a las infraestructuras y al conocimiento; y el desarrollo sostenible, la gestión inteligente y la protección de la naturaleza y del patrimonio cultural (Vegara Alfonso, Luis de las Rivas Juan, 2004).

En la variedad de la experiencia europea de planificacion regional encontramos referencias útiles para los planes y para su eficacia: la relación entre lo estructurante en el territorio y lo local, característico del entorno anglosajón; la capacidad del concierto económico entre las administraciones para la necesaria inversión en las ciudades, básicamente mediante el compromiso de fondos estatales o regionales, en Alemania o Francia; la capacidad de orientar las plusvalías de la nueva urbanización o el sistema de tutela ambiental en Holanda; o la simple riqueza de la estructura de conocimiento relacionada con la planificación, característico de Italia. La planificación en sus diversas formas, es el único instrumento del que disponemos para alcanzar determinados objetivos, sobre todo allí donde el mercado es incapaz de actuar por sí solo, al menos en cuanto garante de los intereses colectivos (Vegara Alfonso, Luis de las Rivas Juan, 2004).

4.3 GOVERNANCE Los poderes locales están muy fragmentados y compiten desde la óptica local para fortalecer sus finanzas y atraer ciertas actividades. En un entorno territorial muy competitivo y abierto, en donde la calidad de los territorios es un factor de atracción, resulta importante la coherencia de los sistemas de

19 gobierno y organización territorial con objeto de coordinar las políticas sectoriales y territoriales de un determinado ámbito (Vegara Alfonso, Luis de las Rivas Juan, 2004).

Algunos hablan con razón de una crisis de governance en la ciudad, término que no se traduce solo como gobierno ya que afecta a la credibilidad de la estructura administrativa, y no solo a la política, y hace referencia al poder de las burocracias locales y a su refugio en la complejidad normativa, fuera del control social. Governance sería gobernabilidad y su ejercicio real, la posibilidad de un despliegue comprensible de la acción de gobernar (Vegara Alfonso, Luis de las Rivas Juan, 2004).

Retomemos la lógica del suburbio. El tradicional sueño americano de lograr para cada familia una parcela de terreno amplia en la que ubicar una vivienda unifamiliar aislada ha condicionado el urbanismo de Estados Unidos durante casi todo el siglo XX. Cada familia necesita varios coches, se aspira a poder desplazarse a diario hacia el lugar de trabajo en el propio vehículo particular y a disponer de un parking barato y cercano a cada lugar en el que se desarrollen funciones urbanas, bien sea la oficina, la casa, el centro comercial o el club deportivo. La construcción de autopistas urbanas, el bajo precio de los coches y de la gasolina ha incentivado siempre esta forma de vivir la ciudad. Hoy día en muchas ciudades americanas se ha llegado a una situación insostenible con crecientes problemas de congestión de tráfico urbano y contaminación. Al mismo tiempo se ha producido un declive generalizado de muchos centros urbanos. Han salido hacia los suburbios las principales actividades tanto residenciales como de oficinas sofisticadas, y no ha sido posible corregir los profundos desequilibrios urbanos derivados de las fuertes diferencias de renta entre las familias americanas. La falta de solidaridad ha llevado a una creciente fragmentación administrativa, cada barrio quiere tener su propia estructura para dotarse de los servicios que necesita sin compartirlos con otras zonas pobres de la ciudad-región. Muchos downtown tienen dificultades para seguir siendo competitivos y atraer actividad económica ya que en muchos casos deben satisfacer servicios utilizados por el conjunto de la ciudad región sin que por ello puedan obtener ingresos especiales más allá de lo que su autonomía fiscal les permite. Sin una solución integrada y solidaria al problema del transporte, a la provisión de infraestructuras y equipamientos, a las opciones residenciales, etc, es difícil plantear un futuro solvente (Vegara Alfonso, Luis de las Rivas Juan, 2004).

Se evidencia así una de las mayores contradicciones de la ciudad americana, la incapacidad para proponer sistemas efectivos de coordinación de los gobiernos de los municipios de las regiones urbanizadas, muy fragmentadas desde el punto de vista político y administrativo, y en un contexto en el que el derecho público se enfrenta con dificultad al privado. Se necesita pensar nuevas estructuras para el gobierno de la ciudad-región, no es posible seguir dejando al mercado que tome todas las decisiones. Muchas decisiones importantes de localización metropolitana las adopta el mercado sin que exista la posibilidad de constatar ampliamente estas decisiones con el conjunto de los actores urbanos implicados (Vegara Alfonso, Luis de las Rivas Juan, 2004).

20 La escala regional manifiesta la superación que la realidad ha impuesto a los límites administrativos.

La escala regional manifiesta la superación que la realidad ha impuesto a los límites administrativos.

De hecho el ajuste de las estructuras administrativas a la escala y a la naturaleza de los problemas urbanos en cada caso, va a ser central. La interrelación entre las escalas de gobierno estatales, regionales y municipales debe reconducirse hacia lógicas de cooperación y concierto (Vegara Alfonso, Luis de las Rivas Juan, 2004).

Es el caso de la ciudad de Toronto que ha desarrollado un ejemplar proceso histórico de transformación administrativa y política. Los antes siete municipios independientes que configuraban este territorio se han unido para formar la nueva ciudad metropolitana con un único Alcalde y un Ayuntamiento común, se trata de un proceso muy singular y democratico de fusión de municipios de un espacio metropolitano. Tras la integración ha sido la redacción del plan metropolitano. Se centraliza el gobierno de la ciudad a la vez que se recomponen las responsabilidades y la fiscalidad local. En este proceso permanecen los siete centros urbanos preexistentes, en torno a lo que antes fueron sus city halls, reconvertidos en centros de servicios locales mediante un amplio programa de consolidación y refuerzo de sus estructuras de centralidad (Vegara Alfonso, Luis de las Rivas Juan, 2004).

4.4 EUSKAL HIRIA, LA CIUDAD-REGIÓN VASCA El primer ejemplo de desarrollo de una planificación regional coherente en España es el de las Directrices de Ordenación Territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco. La planificación supramunicipal está regulada en el País Vasco por la Ley 4/1990, de Ordenación del Territorio. En ella se definen los tres instrumentos de ordenación, a saber, Directrices de Ordenación Territorial, Planes Territoriales Parciales y Planes Territoriales Sectoriales. Las Directrices de Ordenación Territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco organiza Euskadi en 15 áreas funcionales. Para cada área funcional se ha redactado un Plan Territorial Parcial, cuya elaboración suele estar liderada por las Diputaciones Forales correspondientes con la colaboración del Gobierno Vasco y de los municipios afectados. El desarrollo de las Directrices de Ordenación Territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco ha facilitado una visión del País Vasco como una región urbana policéntrica. Euskal Hiria, “la ciudad vasca” en euskera, no es una descripción de una realidad geográfica existente sino la expresión de un proyecto de futuro, un proyecto político, económico, social y territorial tendente a dar estructura y coherencia a la idea de ciudad región en un contexto internacional abierto y competitivo de ciudades globales (Vegara Alfonso, Luis de las Rivas Juan, 2004).

La mejora de las infraestructuras está posibilitando que las opciones de vivienda, de empleo, de educación, de ocio, cultura y de disfrute de la naturaleza y de los pequeños núcleos urbanos, puedan ser compartidas por el conjunto de los habitantes de este territorio. En la nueva economía, operar

21 globalmente requiere un nivel de complejidad extraordinaria. Tal y como ha puesto de manifiesto Saskia Sassen en sus investigaciones, para que las empresas puedan operar globalmente necesitan el apoyo de un complejo de servicios muy especializados (CSE). Este complejo de servicios especializados (capital intelectual, consultoría, asesoramiento jurídico, de marketing, nuevas tecnologías, transporte, servicios financieros, etc.) solo puede ubicarse en nodos urbanos de un cierto tamaño, es decir, en ciudades y territorios de una determinada masa crítica (Vegara Alfonso, Luis de las Rivas Juan, 2004).

El País Vasco puede así dotarse de la “masa crítica” necesaria para afrontar con éxito el reto de la nueva economía. Para ello es esencial dar coherencia a las sinergias derivadas de una articulación coherente del conjunto de su territorio (Vegara Alfonso, Luis de las Rivas Juan, 2004).

La idea de EuskalHira o Euskadi Ciudad Global responde a la oportunidad de buscar interrelaciones y complementariedades entre las capitales vascas, y entre éstas y el resto de núcleos de distinto tamaño que componen el sistema de ciudades del País Vasco. La clave es mantener la identidad de cada una de las ciudades, pueblos y aldeas y alcanzar las ventajas derivadas de una ciudad región coherente, equilibrada y competitiva. Ninguna de las ciudades que componen el sistema urbano vasco, de forma aislada, pueden jugar un papel relevante en el nuevo escenario internacional de ciudades globales, ninguna de las capitales vascas tiene la masa crítica para poder ofrecer el complejo de servicios especializados, las infraestructuras, los equipamientos y las opciones que sí ofrecen las ciudades que están operando con éxito a nivel internacional (Vegara Alfonso, Luis de las Rivas Juan, 2004).

La idea de EsukalHiria o de ciudad región vasca es un proyecto de futuro que se apoya en el policentrismo, identidad y complementariedad entre los diferentes asentamientos que componen estas nuevas realidades que hemos denominado ciudades región (Vegara Alfonso, Luis de las Rivas Juan, 2004).

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