Eine Modernisierungsagenda für die öffentliche Verwaltung

POSITION | DIGITALISIERUNGSPOLITIK | ÖFFENTLICHE VERWALTUNG

Eine Modernisierungsagenda für die öffentliche Verwaltung Impulspapier des BDI-Expertenrates Moderner Staat

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V.06.19.54

Position | Digitalisierungspolitik | Öffentliche Verwaltung Eine Modernisierungsagenda für die öffentliche Verwaltung

Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis Kernbotschaften............................................................................................................................................................................... 4 Einleitung ........................................................................................................................................................................................... 7 01. Strukturen auf Bundesebene koordiniert vernetzen...................................................................................................10 02. Zusammenarbeit der föderalen Ebenen verbessern...................................................................................................13 03. Rechtsetzung und Gesetzesvorbereitung modernisieren.........................................................................................16 04. Verfahren und Prozesse serviceorientiert gestalten ..................................................................................................20 05. Innovations- und Transformationsmanagement zentral verankern.......................................................................25 06. Personal gezielt fördern und Fähigkeiten erweitern...................................................................................................28 Ausblick.............................................................................................................................................................................................33 Impressum........................................................................................................................................................................................34

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Kernbotschaften

Kernbotschaften Wirtschaft und Gesellschaft stehen aufgrund von Digitalisierung, Klimakrise, demografischem Wandel und einer Vielzahl weiterer Herausforderungen vor fundamentalen Transformationen. Deutschland verfügt über eine grundsätzlich leistungsfähige öffentliche Verwaltung, die Rechtsstaatlichkeit, Verlässlichkeit und Sachkompetenz vereint. Damit jedoch Unternehmen diese Herausforderungen erfolgreich bewältigen und zugleich als Chancen nutzen können, muss die öffentliche Verwaltung in Deutschland deutlich kooperativer, nutzerfreundlicher, agiler und digitaler werden. Eine solche öffentliche Verwaltung ist für Unternehmen eine unverzichtbare Voraussetzung für internationale Wettbewerbsfähigkeit und damit ein entscheidender Standortfaktor.

Dieses Impulspapier entstand aus der engen Zusammenarbeit eines prominent besetzten Rates aus Expertinnen und Experten mit dem Bundesverband der Deutschen Industrie. Es soll Mut machen, jetzt die Weichen für die Zukunft zu stellen und die notwendigen Veränderungen anzugehen. Aufgeteilt auf sechs Themenkomplexe werden konkrete Maßnahmen identifiziert, die die nächste Bundesregierung priorisiert anpacken sollte. Alle Vorschläge zielen darauf ab, die bestehenden Stärken und die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung zu erhalten und ihre Innovations- und Transformationsfähigkeit auszubauen.

Strukturen auf Bundesebene 01 koordiniert vernetzen Die aktuellen Strukturen und Arbeitsweisen der Bundesregierung erschweren die Bewältigung zukünftiger Herausforderungen, die horizontale Vernetzung und mehr Kooperation erfordern und in der Bewältigung von Querschnittsaufgaben bestehen. Das betrifft insbesondere die Digitalisierung und Transformation der Verwaltung, deren Planung und Umsetzung bislang noch über mehrere Ressorts verteilt ist. Die neue Bundesregierung sollte deshalb ein Bundesministerium für die Digitalisierung von Verwaltung und Recht sowie für digitale Infrastruktur einrichten, um Modernisierungs- und Transformationsbedarfe über Ressortgrenzen hinweg konsolidiert und entschieden vorantreiben zu können.

Unterstützt werden sollte dieses zentral koordinierende Ministerium auf operativer Ebene durch eine leistungsstarke und marktwirtschaftlich orientierte Digitalagentur.

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Zusammenarbeit der föderalen 02 Ebenen verbessern Neben der horizontalen Vernetzung auf Bundesebene sollte auch die vertikale Zusammenarbeit der föderalen Ebenen verbessert werden, um im Normalbetrieb effizient arbeiten und in Ausnahmesituationen schnell reagieren zu können. Um den Föderalismus als robustes Fundament unserer Demokratie zu stärken, müssen die Verantwortlichkeiten und Kompetenzen zwischen Bund, Ländern und Kommunen geschärft und Komplexität reduziert werden. Die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung sollte auf allen Ebenen beschleunigt und nach einheitlichen Vorgaben und Standards gestaltet werden. Dazu sollte die Digitalagentur damit beauftragt werden, digitale Angebote zu entwickeln und über einen zentralen digitalen Marktplatz bereitzustellen. Dort können Länder und Kommunen diese Angebote abrufen und zur Erfüllung eigener sowie delegierter Bundesaufgaben nutzen. Dafür müssen einheitliche Standards, Regeln, Schnittstellen und Plattformen festgelegt werden. Darüber hinaus sollte es ein umfassendes Audit von Bundesbehörden geben sowie regelmäßige Krisenübungen entwickelt werden, mit denen auch die Zusammenarbeit der föderalen Ebenen trainiert wird.

Rechtsetzung und Gesetzesvor03 bereitung modernisieren In der Vorbereitung von Gesetzen sollte ihre spätere Umsetzung stärker berücksichtigt und die Wirksamkeit anhand klar definierter Erfolgskriterien überprüfbar gemacht werden. Gute Gesetze brauchen eine klare Zielorientierung, eine agile Suche nach den besten Lösungen zur wirksamen Umsetzung und einen aufwandsarmen, pragmatischen Vollzug. Die Bundesregierung sollte daher ein angepasstes Standardvorgehen für die Vorbereitung ihrer Gesetzentwürfe festlegen, das es ermöglicht, über die Inhalte des geplanten Gesetzes zu diskutieren, bevor einzelne Paragrafen ausgearbeitet werden.

Ermöglicht wird dies unter anderem durch die Festlegung klarer Ziele und Erfolgskriterien zu Beginn des Gesetzgebungsprozesses. Außerdem sollte ein „DigitalCheck“ durchlaufen werden, um frühzeitig Hindernisse für einen digitalen Vollzug zu identifizieren.

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Verfahren und Prozesse service04 orientiert gestalten Die öffentliche Verwaltung in Deutschland steht grundsätzlich für verlässliche und rechtsstaatliche Prozesse.

Aber Verwaltungsverfahren sind derzeit meist langwierig, umständlich und zu wenig nutzerorientiert. Deshalb braucht die öffentliche Verwaltung ein neues Ambitionsniveau, bei dem Prozesse stets digital, von Ende zu Ende und aus Perspektive der Nutzerinnen und Nutzer entworfen werden. Die neue Bundesregierung sollte zunächst digitale Prozesse als Standard definieren und dieses politische Ziel mit einer Frist untermauern, ab der Daten und Nachweise zwischen Bundesministerien und ihren nachgeordneten Behörden ausschließlich digital ausgetauscht werden dürfen. Zudem sollte die Bundesregierung den Aufbau eines nutzerfreundlichen Ökosystems für digitale Identitäten und ein behördenübergreifendes Nutzerkonto mit Hochdruck vorantreiben, um Behördengänge in Zukunft überflüssig zu machen.

Innovations- und 05 Transformations­management zentral verankern

Kernbotschaften

Personal gezielt fördern und 06 Fähigkeiten erweitern Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sind der entscheidende Faktor, um die öffentliche Verwaltung so zu transformieren, dass sie Wirtschaft und Gesellschaft bei der Bewältigung der anstehenden Herausforderungen effektiv unterstützen kann. Die öffentliche Verwaltung sollte befähigt werden, Personal flexibler einzusetzen und stärker projektbasiert zu arbeiten. Es sollte eine Kultur etabliert werden, die Mut zur Entscheidungsfindung fördert und einen konstruktiven Umgang mit Fehlern ermöglicht. Notwendig ist dafür eine umfassende Modernisierung des Dienst- und Tarifrechts. Eine zusätzliche Diversitätsoffensive bei der Rekrutierung kann gleichermaßen zur Attraktivität als Arbeitgeber wie zur Entwicklung einer neuen Transformations- und Projektkultur beitragen. Für einen kontinuierlichen Transfer von Kompetenzen und Verständnis sollte der Wechsel vom öffentlichen Sektor in die Privatwirtschaft und umgekehrt nicht Ausnahme, sondern Regel sein.

Innovation und Transformation dürfen nicht als einmalige, punktuelle Anpassungen verstanden, sondern müssen Teil des Selbstverständnisses einer sich den aktuellen Anforderungen anpassenden Verwaltung werden.

Hierbei gilt es insbesondere Behördenleitungen daran zu messen, ob sie ihr Haus zukunftsfähig aufgestellt haben und sie zur Erfüllung klar definierter Anforderungen für die Weiterentwicklung ihrer Behörde zu verpflichten. Die jährlichen Ziele sollen von den Behördenleitungen in Abstimmung mit der Fachaufsicht festgelegt werden. Zudem braucht es einen wirkmächtigen Treiber, der unabhängig vom politischen Tagesgeschäft für eine anhaltende und tiefgreifende Reformation der öffentlichen Verwaltung eintritt. Die Bundesregierung sollte deshalb auf den wertvollen Erfahrungen des Normenkontrollrates aufbauen und diesen zu einem Rat für Staats- und Verwaltungsmodernisierung weiterentwickeln. Ein erfolgreiches Innovations- und Transformationsmanagement erfordert darüber hinaus eine entsprechende finanzielle Ausstattung aller föderalen Ebenen.

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„Die Leistungsfähigkeit des deutschen Staates und seiner Verwaltung entspricht nicht mehr dem Niveau, das Unternehmen heute benötigen, um eigenen Herausforderungen aufgrund von Digitalisierung, Klimakrise oder demografischem Wandel angemessen zu begegnen. Die Wirtschaft ist – ebenso wie die Bürgerinnen und Bürger – auf eine öffentliche Verwaltung angewiesen, die kooperativer, nutzerfreundlicher, agiler und digitaler agiert. Deutschland soll auch in Zukunft ein erfolgreicher und attraktiver Wirtschaftsstandort sein.

Mit Entschlusskraft muss die Politik in Bund und Land jetzt dafür sorgen, die öffentliche Verwaltung für diesen Modernisierungsprozess zu befähigen.“

Iris Plöger Mitglied der Hauptgeschäftsführung, BDI e.V.

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Einleitung

Einleitung Ausgangslage: Ein Standort unter Druck Eine leistungsfähige und nutzerfreundliche öffentliche Verwaltung ist nicht nur eine Frage von Komfort und Service für Bürgerinnen und Bürger. Für Unternehmen ist sie die unverzichtbare Voraussetzung für internationale Wettbewerbsfähigkeit und damit entscheidend für Standortentscheidungen im internationalen Wettbewerb.

Zuletzt hat dieser Standortfaktor immer weiter an Bedeutung gewonnen. Denn die deutsche Industrie – egal ob börsennotierter Konzern oder mittelständisches Familienunternehmen – erlebt aktuell den umfassendsten Strukturwandel seit Jahrzehnten. Die notwendigen Klimaschutzanstrengungen zwingen zu einer anderen Energieversorgung und weniger CO2-Verbrauch, unterbrochene Lieferketten und Fachkräftemangel erschweren eine dauerhaft verlässliche Produktion, die Digitalisierung erfordert völlig neue Prozesse und Produkte und die Elektromobilität führt zu fundamentalen Veränderungen in deutschen Schlüsselbranchen.

Gute Rahmenbedingungen sind entscheidend dafür, dass diese immensen Herausforderungen von Unternehmen zugleich als Chancen genutzt werden können. Deshalb ist die Erhaltung unseres gesellschaftlichen Wohlstandes mittelfristig nur möglich, wenn sich Unternehmen auf eine leistungsfähige, sichere, einfache und serviceorientierte Verwaltung verlassen können.

Deutschland verfügt über eine äußerst leistungsfähige öffentliche Verwaltung, die im Hinblick auf Rechtsstaatlichkeit, Sachkompetenz und Verlässlichkeit ohne Zweifel zu den Weltmarktführern zählt. Mit motivierten Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern arbeitet sie weitestgehend frei von Korruption und in normalen Zeiten erwartbar und gründlich.

Demgegenüber steht zum einen jedoch eine nur schwach ausgeprägte Nutzerfreundlichkeit und Veränderungsfähigkeit. Leistungen werden zu selten aus Perspektive der Nutzerinnen und Nutzer geplant und viel zu häufig auf Grundlage verwaltungsinterner oder politischer Belange, was sowohl Bürgerinnen und Bürger als auch Unternehmen betrifft. Letztere jedoch mit besonderer Stärke, denn mit rund 200 Behördenkontakten pro Jahr sind Unternehmen „Poweruser“ der öffentlichen Verwaltung.

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Zum anderen hat sich die Digitalisierung behördlicher Prozesse nicht annähernd im selben Tempo entwickelt, mit dem sie in anderen Lebensbereichen bereits Einzug gehalten hat. Wie schleppend die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung hierzulande voran kommt, zeigt auch der Vergleich mit anderen Ländern, wie zum Beispiel im „Digital Economy and Society Index“. Unternehmen sehen sich in Deutschland weiterhin langwierigen, aufwendigen und papiergebundenen Verfahren gegenüber.

Digital Economy and Society Index Der Digital Economy and Society Index (DESI) der Europäischen Kommission analysiert jährlich die digitale Leistungsfähigkeit aller EU-Mitgliedsstaaten.

Untersucht werden die fünf Dimensionen Konnektivität, Humankapital, Nutzung von Internetdiensten, Integration digitaler Technologien und Digitale öffentliche Dienstleistungen. 2020 belegte Deutschland insgesamt Platz 12 von damals 28 EU-Ländern.

Betrachtet man jedoch die für dieses Papier maßgebliche fünfte Dimension, zeigt sich ein anderes Bild.

Im Bereich E-Government landet Deutschland mit Platz 21 abgeschlagen auf einem der hinteren Ränge.

DESI zeigt für Deutschland also ein großes Verbesserungspotenzial, das hierzulande jedoch nur unzureichend genutzt wird – insbesondere im Vergleich zu anderen EU-Ländern: Seit 2017 ist Deutschland um vier Plätze abgestiegen.

Die öffentliche Verwaltung muss in ihren historisch gewachsenen, häufig auch von inneren Zielkonflikten geprägten und wenig auf Kooperation angelegten Strukturen Antworten auf zunehmend dynamische und komplexe Zusammenhänge in Wirtschaft und Gesellschaft finden. Diese Antworten münden für Unternehmen meist nicht in mehr Effizienz, Effektivität und Geschwindigkeit, sondern in einer höheren Regelungsdichte und zusätzlicher Bürokratie. Trotz vielfacher Bestrebungen zur Reduktion unnötiger Bürokratie1 haben die Belastungen seit 2011 zugenommen, wie der Jahresbericht des Normenkontrollrates für das Jahr 2020 zeigt. Fast drei Viertel dieser zusätzlichen Belastungen entfielen auf die Wirtschaft. Die skizzierten Herausforderungen zu bewältigen und unternehmerische Kernaufgaben innovativ zu erfüllen, wird dadurch

U.a. Bürokratieentlastungsgesetz I (BEG I) im Jahr 2015, Bürokratieentlastungsgesetz II (BEG II) im Jahr 2017 und Bürokratieentlastungsgesetz III (BEG III) im Jahr 2019.

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immer schwieriger. Die bei der Digitalisierung beobachtete Innovations- und Transformationsschwäche der öffentlichen Verwaltung manifestiert sich unter anderem auch in der unzureichenden Umsetzung der Energiewende, der zögerlichen Bekämpfung der Klimakrise oder der dürftigen Umsetzung von Homeschooling während in der Corona-Pandemie.

Besonders relevant werden diese Schwächen auch mit Blick auf die demografische Entwicklung. Etwa 1,3 Millionen Beschäftigte des öffentlichen Sektors werden bis 2030 in Pension oder Rente gehen. Das Bundesverwaltungsamt beispielsweise wird in den nächsten acht Jahren fast 40 Prozent seiner Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter verlieren. Um diese Entwicklung abzufedern, wird die öffentliche Verwaltung nicht nur neues Personal gewinnen, sondern auch ihre Arbeitsweise anpassen müssen.

Damit die öffentliche Verwaltung in Deutschland – in Ballungsgebieten genauso wie in ländlichen Regionen – leistungsfähig bleibt, muss sie kooperativer, agiler und digitaler werden. Dafür sind umgehend gewaltige Kraftanstrengungen nötig, die gleichzeitig eine einmalige Chance zur Bewältigung der enormen Herausforderungen unserer Gegenwart bieten.

Damit diese umfassende Transformation gelingt, braucht es vor allem einen starken politischen Willen zur Veränderung („Tone at the Top“), eine zielgerichtete Umsetzung mit Erfolgskontrolle und die ständige Bereitschaft umzusteuern sowie einen klaren Blick auf die relevantesten Probleme:

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2022 online umgesetzt werden müssen, sind bisher nur wenige deutschlandweit verfügbar.

Die hohe inhaltliche Sachkompetenz im öffentlichen Dienst geht noch zu selten mit ähnlich starken Kompetenzen in den Bereichen Prozessteuerung, Projektsteuerung, Transformationsmanagement und entsprechender Möglichkeiten der Digitalisierung einher.

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Vor dem Hintergrund des großen Vertrauens von Bevölkerung und Unternehmen in die öffentliche Verwaltung, der hohen Sachkompetenz ihrer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sowie der Innovationskraft des Standortes Deutschland gibt es allen Grund, mit Zuversicht auf die anstehende Transformation zu blicken. Entscheidend für ihren Erfolg sind der Gestaltungswille, die Verantwortungsübernahme und die Entscheidungsbereitschaft der Politik.

Was wir mit diesem Impulspapier ­erreichen wollen Angesichts des erkennbar hohen Problembewusstseins in der aktuellen politischen Debatte und der anstehenden Bundestagswahl besteht die einmalige Gelegenheit, jetzt die Weichen für die Zukunft zu stellen. Zur Sicherung des Standortes Deutschland und des Wohlstandes muss die öffentliche Verwaltung besser werden. Dazu müssen die richtigen Ideen mit der nötigen Ambition und klarer Zuständigkeit verknüpft werden.

Mrd. Euro

4,1

Dieses Papier greift aus der Perspektive der Industrie bestehende Vorschläge zu Reformen der öffentlichen Verwaltung auf, gibt neue Anregungen und will Mut machen, die nötigen Veränderungen jetzt beherzt anzugehen – und zwar als Chefinnensache bzw. Chefsache der künftigen politischen Führung unseres Landes. Ziel ist es, die Verwaltung durch entschlossene Strukturreformen zu befähigen, die Transformation von Wirtschaft und Gesellschaft effektiv zu unterstützen.

Mehrbelastung durch Bürokratie sind für Unternehmen in Deutschland seit 2011 hinzugekommen.

Es fehlen passende Strukturen, um schnell und zielgerichtet auf neue Rahmenbedingungen und ressortübergreifende Herausforderungen zu reagieren.

Die Prozesse der administrativen Zusammenarbeit zwischen Bund, Ländern und Kommunen, sowie auch innerhalb derselben Verwaltungsebene, sind teils ineffizient und erschweren innovative Ansätze sowie die Umsetzung von Gesetzen.

Für Gesetze fehlen in der Regel klar formulierte und messbare Ziele und Prüfsteine, um ihre Wirksamkeit regelmäßig prüfen zu können.

Die Digitalisierung kommt trotz großer Kraftanstrengungen nicht schnell genug voran. Von den 575 Verfahren, die laut Onlinezugangsgesetz (OZG) bis Ende

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Einleitung

Alle in diesem Impulspapier genannten Maßnahmen zielen deshalb darauf ab, die bestehenden Stärken und die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung zu erhalten und ihr Innovations- und Transformationsfähigkeit auszubauen.

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Einleitung

Der BDI-Expertenrat Moderner Staat

Vorgehensweise und Aufbau

Der Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. (BDI) hat einen prominent besetzten Expertenrat Moderner Staat initiiert, um Politik und Verwaltung bei der Bewältigung der anstehenden Transformationsherausforderungen beratend zu unterstützen und den Anliegen der Wirtschaft eine Stimme in der öffentlichen Diskussion zu verleihen.

Es existieren zahlreiche Vorschläge, wie die öffentliche Verwaltung in Deutschland verbessert werden sollte.2 Der Expertenrat hat unter anderem diese Vorschläge als Basis genommen und darauf aufbauend das vorliegende Impulspapier entwickelt.

Mitglieder

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Prof. Dr. Gerhard Hammerschmid,Professor für Public and Financial Management, Hertie School Dr. Matthias Heiden, CFO, Software AG Dr. Gunther Kegel, Präsident, ZVEI | CEO, Pepperl+Fuchs Dr. Martin Klein, General Manager Public Services Industries, SAP Christa Koenen, CIO/CDO, DB Schenker Frank Mattern, Geschäftsführer, Frank Mattern Advisory and Investments Iris Plöger, Mitglied der Hauptgeschäftsführung, BDI Stefan Schaible, Global Managing Partner, Roland Berger Dr. Jochen Schmitz, CFO, Siemens Healthineers Dorothea Störr-Ritter, Mitglied, Nationaler Normenkontrollrat | Landrätin, Landkreis Breisgau-Hochschwarzwald Dr. h. c. Frank-Jürgen Weise, Vorsitzender des Vorstands, Gemeinnützige Hertie-Stiftung

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Unter anderem folgende Dokumente wurden berücksichtigt:

. Nationaler Normenkontrollrat (2021). Leistungsfähige Verwaltung – . . . . .

Zukunftsfester Staat.

Nationaler Normenkontrollrat (2021). Monitor Digitale Verwaltung #5.

Nationaler Normenkontrollrat (2020): JAHRESBERICHT 2020 des Nationalen Normenkontrollrates.

Nationaler Normenkontrollrat (2019). Erst der Inhalt, dann die Paragrafen.

Nationaler Normenkontrollrat (2017). Mehr Leistung für Bürger und Unternehmen: Verwaltung digitalisieren. Register modernisieren.

Heilmann, T. und Schön, N (2020). NEUSTAAT: Politik und Staat müssen sich ändern. 64 Abgeordnete & Experten fangen bei sich selbst an – mit 103 Vorschlägen. FBV.

Bei den in diesem Papier vorgeschlagenen Maßnahmen zur Modernisierung der öffentlichen Verwaltung Deutschlands wurde insbesondere Wert darauf gelegt, der neuen Bundesregierung konkrete Vorschläge zur Umsetzung in den ersten 100 Amtstagen bzw. innerhalb der Legislaturperiode zu unterbreiten. Alle Vorschläge sind nach Meinung des BDI-Expertenrates Moderner Staat zeitnah umsetzbar und stehen vor dem Hintergrund der knappen Ressourcen der öffentlichen Hand in einem eindeutig positiven Kosten-Nutzen-Verhältnis.

Das vorliegende Papier gliedert sich in sechs Themenkomplexe

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Strukturen auf Bundesebene Zusammenarbeit der föderalen Ebenen Gesetzesvorbereitung und Rechtsetzung Verfahren und Prozesse Innovations- und Transformationsmanagement Kompetenzen und Fähigkeiten

Nach einer Statusanalyse wird jeweils ein Zielbild definiert für dessen Verwirklichung abschließend konkrete Handlungsmaßnahmen empfohlen werden. Diese werden, wo möglich, unterschieden in Maßnahmen, die die neue Bundesregierung in den ersten 100 Tagen anpacken sollte und Maßnahmen, die sie innerhalb ihrer regulären Amtszeit bis Ende 2025 umsetzen sollte.

. Dresdner Forderungen für die digitale Verwaltung von morgen. Vorgestellt

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beim Fachkongress des IT-Planungsrats im März 2021. Abgerufen am 18.08.2021 unter https://www.it-planungsrat.de/fileadmin/itplanungsrat/der-it-planungsrat/fachkongress/fachkongress_2021/Tag_2_ Kommunaleverwaltung_weiterdenken.pdf.

Ausgewählte Positionen politischer Parteien, darunter die Wahlprogramme zur Bundestagswahl 2021 von CDU/CSU, Bündnis 90/Die Grünen, SPD, FDP und Die Linke.

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Strukturen auf Bundesebene koordiniert vernetzen Zur Bewältigung der aktuellen Herausforderungen brauchen die Strukturen und Arbeitsweisen der Bundesregierung ein Update, das Verantwortung eindeutig zuweist und zugleich auf mehr Kooperation und horizontale Vernetzung setzt.

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01

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Strukturen auf Bundesebene koordiniert vernetzen

Problemdefinition

Delivery Units in Großbritannien

Die Regierungs- und Verwaltungsstrukturen auf Bundesebene haben sich bislang als leistungsfähig erwiesen. Die Bundesbehörden versammeln in Form ihrer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ein hohes Maß an Expertise und Kompetenz.

Im Vereinigten Königreich wurde 2001 erstmals eine ‚Delivery Unit‘ eingerichtet. Dabei handelt es sich um ein kleines Team, das auf verschiedenen Ebenen die jeweilige politische Führung bei der Umsetzung priorisierter Ziele unterstützt. Das Gremium arbeitet partnerschaftlich mit verschiedenen Abteilungen der politischen Führung zusammen, um zu den ihm zugeteilten Themen kontinuierlich Daten und Kennzahlen zu erhalten. Darauf aufbauend kann die Delivery Unit beurteilen, ob die geplanten Ergebnisse tatsächlich erreicht werden. Bei drohenden Planabweichungen ergreift sie Maßnahmen, wie beispielsweise weiterführende Analysen, das Anbieten technischer Unterstützung oder das Zusammenbringen der relevanten Stakeholder für weitere Entscheidungen.

Darüber hinaus fördert sie die Durchsetzungsfähigkeit proaktiv durch das Einbeziehen von Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in die Planung und deren fortlaufende Weiterqualifizierung.

Gleichzeitig führen die vertikalen Strukturen innerhalb streng getrennter Ressorts sowie ihrer nachgeordneten Behörden und Instituten zu Silodenken und unzureichender Zusammenarbeit. Abstimmungen und Entscheidungen über Ressortgrenzen hinweg sind zeitraubend und ineffizient, was sich beispielsweise in der langsamen Digitalisierung der Verwaltung niederschlägt.

Die Herausforderungen von heute erfordern eine starke horizontale Vernetzung und Koordination der Bundesbehörden, insbesondere der Bundesministerien sowie eine stärkere Prozess- und Projektorientierung innerhalb von Ressorts und über Behördengrenzen hinweg.

Themen wie der demografische Wandel, der Weg zur Klimaneutralität oder die Digitalisierung liegen alle quer zum klassisch vertikalen Ressortzuschnitt und erfordern deshalb neue Formen der Zusammenarbeit auf Bundesebene.

Zielbild Das Ziel der neuen Bundesregierung muss sein, verwaltungsinterne Zuständigkeiten, Hierarchien und Entscheidungsstrukturen zu modernisieren und Projektstrukturen als Standard zu etablieren.

Querschnittsthemen müssen stärker als solche hervorgehoben und bearbeitet werden. Dies gelingt nur im Rahmen stärker horizontal ausgerichteter Strukturen.

Außerdem dürfen nicht nur neue Strukturen in Form von Ministerien und nachgeordneten Behörden geschaffen werden, es müssen auch nicht mehr benötigte Strukturen abgeschafft werden, um über Kapazitäten für die neuen Aufgaben in Zeiten angespannter öffentlicher Haushalte zu verfügen.

Handlungsempfehlungen Für die ersten 100 Tage

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Um Modernisierungs- und Transformationsbedarfe innerhalb der öffentlichen Verwaltung, insbesondere im Bereich der Digitalisierung, konsolidiert und entschieden vorantreiben zu können, führt an einer zentralen politischen Steuerung der Digitalisierung aber auch anderer wichtiger Querschnittsthemen kein Weg vorbei. Dafür sollte die neue Bundesregierung ein Bundesministerium für die Digitalisierung von Verwaltung und Recht sowie für digitale Infrastruktur einrichten.

– Dieses muss die zentrale Koordination von Vorhaben übernehmen, wie z. B. des Onlinezugangsgesetzes (OZG) und der IT-Konsolidierung des Bundes.

– Dies kann nur mithilfe einer klaren Aufgabenund Entscheidungsabgrenzung zu anderen Ministerien sowie einem eigenen Budget gelingen. Das zu gründende Ministerium muss z. B. im Rahmen der IT-Konsolidierung klare Entscheidungsbefugnisse über alle anderen Ressorts hinweg sowie Umsetzungsverantwortung erhalten.

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– Analog zum Finanzministerium sollten alle größeren Digitalvorhaben der einzelnen Ressorts unter einem Digitalvorbehalt des neuen Ministeriums stehen. So kann sichergestellt werden, dass jedes Digitalvorhaben mit den bundeseinheitlichen Planungen harmoniert und die Ziele wirksam und praxistauglich umgesetzt werden.

– Das zu gründende Ministerium sollte sich explizit nicht nur auf die Digitalisierung der Verwaltung fokussieren, sondern die Transformation der Verwaltung insgesamt vorantreiben.

– Da diese Transformation auch die Dienst- und Arbeitsverhältnisse der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes betrifft, sollte die Gestaltung der entsprechenden rechtlichen Grundlagen ebenfalls ins Ressort des neu zu gründenden Ministeriums fallen (Personal gezielt fördern und Fähigkeiten erweitern).

– Des Weiteren übernimmt das Ressort auch die interdisziplinäre Aus- und Weiterbildung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter aller anderen Ministerien und fungiert als gemeinsame Schnittstelle aller Ministerien zum Statistischen Bundesamt. In dieser Rolle übernimmt das Haus auch die Fachund Rechtsaufsicht über das Statistische Bundesamt sowie die Verantwortung für die Modernisierung und Interoperabilität staatlicher Register.

– An zentraler Stelle im neuen Ressort sollte zudem die Funktion der/des derzeit dem Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI) zugeordnete Bundes-CIO angesiedelt werden.

Diese wäre zur Koordination über Ressortgrenzen hinweg eine starke Ergänzung des neuen Ressorts.

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Um vollständig leistungsfähig zu sein, sollte das neue zentral koordinierende Bundesressort außerdem rasch durch eine leistungsstarke Durchführungsinstitution in Form einer Digitalagentur unterstützt werden. Dabei ist unbedingt auf die Bündelung von Kompetenzen und ein gutes Zusammenspiel mit bestehenden Organisationen wie der FITKO oder dem ITZBund zu achten.

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Strukturen auf Bundesebene koordiniert vernetzen

Bis zum Ende der Legislaturperiode Mittelfristig muss eine Reduzierung der 963 Behörden und Institutionen des Bundes angestrebt und umgesetzt werden. Dies kann durch die Zusammenfassung von Aufgaben und Zuständigkeiten geschehen, aber auch durch die regelmäßige Überprüfung und Neubewertung staatlicher Aufgaben und der dazu notwendigen Strukturen.

Die „Digital Transformation Agency“ in Australien Die australische Regierungsbehörde Digital Transformation Agency (DTA) wurde mit dem Ziel etabliert, die Dienstleistungserbringung der öffentlichen Verwaltung stärker im Interesse von Bürgerinnen, Bürgern und Unternehmen zu gestalten. Um das Ziel der Nutzerorientierung zu erreichen, nimmt die DTA eine zentrale Rolle bei der Koordinierung von Themen rund um die Informations- und Kommunikationstechnik (IKT) ein. Die Behörde fungiert als Beraterin für die Regierung unter anderem für Investitionsvorhaben im Zusammenhang mit IKT, monitort die Digitalstrategie, Investitionen und das gesamte digitale Portfolio. Durch gemeinsame Strategien, Standards und Plattformen sowie eine zentral koordinierte Beschaffung und Personalqualifizierung soll die Vernetzung und die Fähigkeiten der australischen Behörden gesteigert werden. Das Ziel der DTA: schnelle und transparente Prozesse für die Kundinnen und Kunden der Verwaltung. Fragt man die Australierinnen und Australier scheint dieses Ziel aufzugehen: Vier von fünf Befragten sind der Meinung, dass die digitalen Dienste der australischen Regierung besser oder gleichwertig mit denen des privaten Sektors sind.

02

Zusammenarbeit der föderalen Ebenen verbessern Problemdefinition Der historisch gewachsene Föderalismus hat sich in Deutschland bewährt und bildet ein starkes Fundament für unsere Demokratie. Gleichzeitig birgt der Föderalismus in seiner jetzigen Form aber auch Probleme, die immer deutlicher werden. Insbesondere in krisenbedingten Ausnahmesituationen, wie z. B. durch die CoronaPandemie seit 2019 oder dem starken Anstieg der Zahl der Asylbewerberinnen und -bewerber 2015/16, zeigten sich die Schwächen des deutschen Föderalismus: Unklare Kompetenzen, unnötige Doppelarbeit bei gleichzeitigem Personalmangel, fehlende Erhebung und Austausch von Daten durch nicht vorhandene oder inkompatible IT-Systeme sowie unzureichende Zusammenarbeit sowohl zwischen als auch innerhalb der föderalen Ebenen.

Besonders deutlich zeigten dies in den letzten Monaten die schwerfälligen Runden der Ministerpräsidentinnen und -präsidenten sowie langwierige und abstimmungsintensive Prozesse zwischen Bund und Ländern, deren Ergebnisse nicht nur weitgehend unverbindlich, sondern zudem Bürgerinnen, Bürgern und Unternehmen zum Teil nur schwer zu vermitteln waren.

Verantwortlichkeiten und Kompetenzen zwischen Bund, Ländern und Kommunen zu schärfen und damit Komplexität zu reduzieren sowie Zuständigkeitskonflikte zu vermeiden.

Die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung muss auf allen Ebenen beschleunigt und nach einheitlichen Vorgaben gestaltet werden, um einen reibungslosen, interoperablen und effizienten Datenaustausch zu ermöglichen (Verfahren und Prozesse serviceorientiert gestalten).

Die Resilienz der öffentlichen Verwaltung muss auf allen Ebenen gestärkt werden, um für Ausnahmesituationen gewappnet zu sein – ob durch Naturgeschehen wie die jüngste Flutkatastrophe oder humanitäre Notlagen wie die Flüchtlingskrise.

Handlungsempfehlungen Für die ersten 100 Tage

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Der Bund sollte die neu zu gründende Digitalagentur (Strukturen auf Bundesebene koordiniert vernetzen) damit beauftragen, „Government as a Service“-Angebote zu entwickeln. Ziel sollte dabei sein, einen zentralen Marktplatz für digitale Lösungen zu schafMit den „Dresdner Forderungen für fen, d.h. wenn der Bund neue, durch die Verwaltung von morgen“ meldeandere föderale Ebenen umzusetzende ten sich im März 2021 fünf Städte Maßnahmen beschließt, können Länzu Wort und forderten einen ande- also gerade einmal 16 von der und Kommunen dort einheitliche ren Föderalismus. Essen, Freiburg, digitale Lösungen abrufen – mit Schnitt575 Leistungen des Köln, Leipzig und München erklärstellen zu anderen Fachverfahren und Onlinezugangsgesetzes ten, dass sie der kommunalen Selbstöffentlichen Einrichtungen. Voraussetverwaltung zum Trotz gern Aufgaben sind bisher zung dafür sind einheitliche Standards, an Bund und Länder abgeben möch- flächendeckend verfügbar. Regeln, Schnittstellen und Plattformen, ten. Dies kann zu Recht als Paradigdie an zentraler Stelle festgelegt wermenwechsel bezeichnet werden. Die Städte kritisieren, den müssen. So kann auch ein marktbasierter Wettdass die komplexe Verwaltungsdigitalisierung in keinem bewerb um die besten Lösungen angestoßen werden.

Verhältnis zu ihren knappen Digitalressourcen stünde.

Fragen von Datenschutz und Sicherheit bezüglich Sie sehen großen Handlungsbedarf bei der Komplexieinzelner Programme und Anbieter für die öffenttät von Verantwortlichkeiten, der digitalen Daseinsvorliche Verwaltung sollten ebenfalls zentral auf Bunsorge, der fehlenden Zentralisierung von IT-Verfahren desebene geklärt werden. und Prozessen sowie bei der mangelnden Fokussierung Das Onlinezugangsgesetz (OZG) verpflichtet Bund, Länder und Kommunen bis Ende 2022 ihre Verwalauf Nutzerinnen und Nutzer. tungsleistungen über Verwaltungsportale auch digital Zielbild anzubieten. In den ersten 100 Tagen der 20. Legislaturperiode müssen zum einen Impulse gesetzt werZiel ist es, den Föderalismus als robustes Fundament den, die eine zeitliche Einhaltung dieser Frist sicherstellen. Zum anderen muss auch stärker Sorge dafür unserer Demokratie zu stärken. Hierfür gilt es, die

2,8

%

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getragen werden, dass Verwaltungsleistungen nach gleichen Standards digitalisiert werden, um eine reibungslose und interoperable Zusammenarbeit zwischen den föderalen Ebenen sowie zwischen Verwaltung und Unternehmen zu garantieren.

In den ersten 100 Tagen sollte zudem ein umfassendes Audit angestoßen werden, um die Krisenfestigkeit der Bundesbehörden zu prüfen und regelmäßige Stresstests („Krisenübungen“) zu entwickeln. Die Übungen sollen auch der Identifikation von Schwachstellen bei der Zusammenarbeit der föderalen Ebenen insbesondere in Ausnahmesituationen dienen – dazu zählen Naturkatastrophen, humanitäre Notlagen, aber auch Stoßzeiten mit stark erhöhtem Arbeitsaufkommen.

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Cybersicherheitsübung des NATO Cyber Defence Centre of Excellence Das NATO Cooperative Cyber Defence Centre of Excellence (CCDCOE) veranstaltet seit 2010 jährlich die mehrtägige Übung „Locked Shields“ in Estlands Hauptstadt Tallinn. Sie ist international eine der größten und komplexesten Live-Fire-Cyber-Abwehrübungen, bei der sich die Teilnehmenden in Echtzeit gegen eine Vielzahl unterschiedlichster Cyber-Angriffe zur Wehr setzen müssen. Simuliert werden dabei möglichst reale Szenarien, die neben der IT von Unternehmen auch kritische Komponenten wie die Strom- und Wasserversorgung sowie das nationale Verteidigungssystem umfassen. Die Herausforderungen orientieren sich am aktuellen Stand der Technik und beziehen u. a. Auswirkungen von Deep Fakes in die Szenarien mit ein. 2021 waren an der Echtzeit-Simulation über 2.000 Expertinnen und Experten aus fast 30 Ländern beteiligt. Im Allgemeinen trainieren die Teams neben den fachlichen Fähigkeiten, Reaktion und Kommunikation in Stresssituationen. Die Führungskräfte üben Koordinierungs- und Entscheidungsprozesse für den Ernstfall. Übungen wie „Locked Shield“ sind interaktive Lernerfahrungen, die die Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Akteuren erproben und so dafür sorgen, dass im Ernstfall das nötige Wissen um Fähigkeiten, Prozesse, Techniken oder Kommunikationsabläufe vorhanden ist.

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Zusammenarbeit der föderalen Ebenen verbessern

Bis zum Ende der Legislaturperiode

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Zwingend notwendig ist eine deutlich größere Offenheit von Bund, Ländern und Kommunen, innerhalb ihrer Kompetenzen gemeinsam bestehende Handlungsspielräume zu nutzen und dabei maximale Flexibilität zu zeigen. Hierfür müssen die wichtigsten Aufgaben und Entscheidungsbefugnisse der jeweiligen föderalen Ebenen analysiert, Klarheit geschaffen und die Finanzausstattung entsprechend ausgestaltet werden. Ziel ist es, dass die föderalen Ebenen bis hin zu den Kommunen klare und nachvollziehbare Aufgaben mit entsprechenden „Preisschildern“ haben.

Die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung darf nicht mit dem OZG aufhören. Auch bereits digitalisierte Verwaltungsleistungen müssen regelmäßig auf den Prüfstand gestellt werden: Gibt es neue technologische Möglichkeiten? Welche Lösungen werden von anderen Staaten verwendet, und wie sind die Erfahrungen damit? Wie kann das Thema gemeinsam auf europäischer Ebene vorangetrieben werden?

Nur so kann das Schlagwort „E-Government“ langfristig erfolgreich mit Inhalt gefüllt werden.

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BRZ PortalAustria Ein Blick nach Österreich, einem Nachbarstaat mit ähnlichen Strukturen samt Föderalismus, lohnt sich trotz aller Größenunterschiede: Im Digital Economy and Society Index erreicht Österreich im Bereich Digitale Verwaltung Platz 8 und liegt weit vor Deutschland (Platz 21). Mit der bundeseigenen Bundesrechenzentrum GmbH (BRZ), verfügt Österreich seit 1997 über einen Umsetzungsmechanismus für seine Digitalstrategie. Für alle Organe der öffentlichen Verwaltung in Österreich (Gemeinden, Städte, Länder und Bundesorganisationen) stehen über das Portal „BRZ PortalAustria“ rund 450 Verwaltungsleistungen zentral sowie orts- und zeitunabhängig zur Verfügung.

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Zusammenarbeit der föderalen Ebenen verbessern

Mit Stresstests auf Ausnahmesituationen vorbereiten „Gute und ruhige Zeiten sollten wir nutzen und bewusst angespannt sein, um uns auf das vorzubereiten, was kommen könnte. Dann kann man in der Krise ruhig und besonnen bleiben. Für den öffentlichen Dienst bedeutet das: Jede Behörde auf Ebene des Bundes, der Länder und der Kommunen sollte in Eigenregie alle fünf, noch besser alle drei Jahre einen Stresstest durchführen mit der Fragestellung: Was passiert im Fall einer außergewöhnlichen Belastung? Welche Ressourcen können schnell genutzt werden? Das fordert auch der Normenkontrollrat schon seit einigen Jahren. Der öffentliche Bereich sollte quasi Reservisten bereithalten, damit Behörden sich im Fall der Fälle gegenseitig helfen können.“

Dr. h. c.

Frank-Jürgen Weise Vorsitzender des Vorstands, Gemeinnützige Hertie-Stiftung

Positivbeispiel Bundesbeschaffung GmbH „Mit der Bundesbeschaffung GmbH (BBG) zeigt Österreich seit 2001, wie Kompetenzen sinnvoll an zentraler Stelle gebündelt werden können. Die BBG ist Einkaufspartnerin der öffentlichen Hand und als solche Dienstleisterin für Bundesministerien, Länder, Kommunen, staatliche Unternehmen und viele mehr. Diese zentrale Beschaffungsstelle kann nicht nur professioneller und effizienter arbeiten, als wenn jede Behörde für sich allein kämpft, sondern durch größere Aufträge auch bessere Preise erzielen. Das Besondere an der BBG ist, dass öffentliche Stellen ihre Angebote auf freiwilliger Basis nutzen können. Sie muss also mit ihren Leistungen überzeugen und tut dies mittlerweile sehr erfolgreich.“

Prof. Dr. Gerhard Hammerschmid Professor für Public and Financial Management, Hertie School

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Rechtsetzung und Gesetzesvorbereitung modernisieren Gute Gesetze brauchen eine klare Zielorientierung, eine agile Suche nach den besten Lösungen zur wirksamen Umsetzung und einen aufwandsarmen, pragmatischen Vollzug. In diesem Sinne müssen Rechtsetzung und Gesetzesvorbereitung neu gedacht werden.

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03

Position | Digitalisierungspolitik | Öffentliche Verwaltung Eine Modernisierungsagenda für die öffentliche Verwaltung

Rechtsetzung und Gesetzesvorbereitung modernisieren

Hintergrund

Die Parlamente müssen außerdem auf den technologischen und gesellschaftlichen Wandel reagieren und die ohnehin hohe Regelungsdichte führt zu weiterwachsender Komplexität, wann immer ein Gesetz geändert wird. Hinzu kommt, dass der Vollzug von Gesetzen oft noch in überwiegend analogen Verfahren erfolgen muss. Dadurch wird die Wirksamkeit von Gesetzen geschwächt und das Verwaltungshandeln verliert an Effektivität – zum Nachteil von Bürgerinnen, Bürgern und Unternehmen.

Für einen modernen und innovationsfördernden Industriestandort ist nicht nur die Umsetzung von Gesetzen und die damit verbundene Interaktion mit der Verwaltung, sondern schon die Rechtsetzung entscheidend.

Sie schafft die Voraussetzung für eine effektive, kooperative und digitale Verwaltung.

Ein gutes Gesetz ist nicht nur verfassungskonform, sondern zunächst einmal überhaupt erforderlich. Darüber hinaus ist ein gutes Gesetz verständlich und klar formuliert – sodass es keiner jahrelangen Rechtsprechung bedarf, um es zu interpretieren – es ist wirksam – in dem Sinne, dass es die angestrebten Ziele tatsächlich erreicht – es ist für die öffentliche Verwaltung widerspruchsfrei, effektiv und effizient vollziehbar, und es ist für Unternehmen aufwandsarm einzuhalten.

Zielbild

In Anbetracht der bestehenden Herausforderungen muss die Gesetzesvorbereitung neu gedacht werden: Bevor konkrete Paragrafen formuliert werden, sollten Regelungen erst einmal inhaltlich konzipiert werden – in Form von Ziel- und Eckpunktepapieren – unterstützt durch möglichst breites und erprobtes PraxisEtwa 80 Prozent der vom Bundestag wissen, das u. a. über Verbände gezielt seit seinem Bestehen verabschiedeten abgerufen werden kann. Dazu müssen Gesetze sind von der jeweiligen Bunin der Vorbereitung eine klare Zieloridesregierung vorbereitet und initiiert entierung, eine agile Suche nach der worden. Der Gesetzesvorbereitung in besten Lösung zur wirksamen Umsetden Bundesministerien kommt daher zung und ein allseits aufwandswarmer eine bedeutende Rolle für die Recht- der Gesetze auf Vollzug im Mittelpunkt stehen. Das gilt insbesondere für Bundesgesetze, setzung zu. Sie ist ein Schlüsselprozess Bundesebene wurden in die im föderalen System vorwiegend der öffentlichen Verwaltung. den Bundesministerien durch andere Ebenen vollzogen wererarbeitet.

Die großen Stärken der Gesetzesvorbeden. Dabei sollte die Wirksamkeit von reitung und Rechtsetzung in DeutschGesetzen anhand festgelegter Erfolgsland liegen in der hohen Fachkompetenz und dem juristikriterien überprüft werden können, und ihr Vollzug schen Sachverstand in den Ministerien. Die Fachressorts sollte von Beginn an standardmäßig als digitaler Prohaben einen großen Anteil an der Rechtsgestaltung, zess entworfen und gestaltet werden. weil viele Gesetzentwürfe dort erarbeitet werden und immer mehr Gesetze die Ministerien ermächtigen, VerHandlungsempfehlungen ordnungen zu erlassen.

80

%

Für die ersten 100 Tage In den vergangenen Jahren ist es schwieriger geworden, gute Gesetze zu erlassen. Kurze Medienzyklen und eine wachsende politische Polarisierung verlangen oft schnelle politische Antworten, die sorgfältiges Abwägen und den notwendigen Austausch mit verschiedenen Interessengruppen in den Hintergrund drängen. Dies zeigt sich unter anderem in den immer kürzer werdenden Beteiligungsfristen für Stellungnahmen zu Gesetzesentwürfen, die zum Teil nur noch wenige Tage umfassen und für eine fundierte Einschätzung keine Zeit lassen.

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Die neue Regierung sollte ein angepasstes Standardvorgehen für die Vorbereitung ihrer Gesetzentwürfe festlegen, z. B. in der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO):

– Noch vor dem Beginn der Gesetzesvorbereitung sollten Ziel und Erfolgskriterien des politischen Vorhabens in einem Zielepapier definiert werden.

Dazu gehören eine genaue Erfolgsdefinition mit messbaren Größen und ein präziser Zeithorizont.

– Verschiedene Möglichkeiten zur Umsetzung die17

Position | Digitalisierungspolitik | Öffentliche Verwaltung Eine Modernisierungsagenda für die öffentliche Verwaltung

ser Ziele sollten mithilfe von Wirkungs- und Vollzugsmodellen ermittelt und abgewogen werden.

In Gesetzgebungslaboren können Vorschläge und Ideen interdisziplinär, agil und evidenzbasiert entwickelt und frühzeitig auf ihre Praxistauglichkeit getestet werden. Wenn Bundesgesetze von Kommunen vollzogen werden, sollten Kommunalvertreterinnen und -vertreter bereits in den Laborprozess intensiv eingebunden werden. Zu einer evidenzbasierten Gesetzesvorbereitung gehört auch die fundierte Datenanalyse, mit der eine neue evidenzbasierte Entscheidungskultur etabliert wird.

– Noch vor dem Entwurf einer ersten Textfassung sollte ein Eckpunktepapier erstellt werden, das die politischen Ziele sowie Erkenntnisse aus den Wirkungs- und Vollzugsmodellen zusammenfasst.

– Dieses Eckpunktepapier sollte Gegenstand einer umfassenden Konsultation von Interessenvertreterinnen und -vertretern sein. Bereits heute ist die Einbindung relevanter Interessengruppen in der Gesetzesvorbereitung eine große Stärke der deutschen Rechtssetzung. Es muss aber sichergestellt werden, dass die Interessengruppen ihre Rolle als praxisnaher Resonanzboden auch wahrnehmen können. Die neue Bundesregierung sollte deshalb einen verbindlichen Prozess für die Einbindung von Interessengruppen mit ausreichenden und verbindlichen Fristen festlegen, die nur in engen Ausnahmefällen abgekürzt werden dürfen.

– Jeder Gesetzentwurf sollte einen „Digital-Check“ durchlaufen, um frühzeitig Hindernisse für einen digitalen Vollzug zu identifizieren, z. B. als Digitaltauglichkeitsprüfung im Rahmen der Gesetzesfolgenabschätzung. Dabei sollten bereits die Datenarchitektur und Informationen zur technischen Datenstruktur berücksichtigt werden, sodass nur noch Gesetze in Kraft treten, bei denen eine digitale Vollzugslösung für alle Verpflichteten einsatzbereit ist.

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Rechtsetzung und Gesetzesvorbereitung modernisieren

Bis zum Ende der Legislaturperiode

.

Die zahlreichen bestehenden Leitfäden und Vorgaben für bessere Rechtsetzung müssen in einem Leitfaden konsolidiert werden, um die Erstellung von Gesetzesentwürfen zu erleichtern.

Gesetze, die in keiner staatlichen Daueraufgabe münden, deren definierte Ziele also im Rahmen einer Projektstruktur abgedeckt werden können, sollten grundsätzlich an ein Verfallsdatum gekoppelt werden.

Die Nachverfolgung der Wirksamkeit von Gesetzen anhand der festgelegten Indikatoren sollte zudem nicht nur punktuell, sondern als dauerhaftes Gesetzesmonitoring etabliert werden. Die einzelnen Kennzahlen sollten auf einer Übersicht fortlaufend aktualisiert und öffentlich einsehbar dargestellt werden.

Regelmäßig sollte sich der Bundestag der Umsetzung und Wirksamkeit von beschlossenen Gesetzen widmen.

Für eine effektive digitale Verwaltung und die Realisierung des „Once-Only-Prinzips“ müssen Rechtsbegriffe technisch und rechtlich harmonisiert und modularisiert werden. Dazu ist ein verfahrens- und zuständigkeitsübergreifendes Projekt erforderlich.

Eine solche Modularisierung dient der Abbildung in Datenstrukturen (Datenmodule, Datenfelder), um die Zusammenarbeit verschiedener Behörden zu vereinfachen und bestehende Datensätze nutzbar zu machen. Dazu sollten bundeseinheitliche Referenzen in einem bundesweit verbindlichen „Data Dictionary“ und zusätzlichen bereichsspezifischen „Data Dictionaries“ aufgebaut und in der Gesetzesformulierung genutzt werden.

Bei neuen Gesetzen sollten vermehrt risikobasierte Ansätze genutzt werden, analog zum Vorgehen der Europäischen Kommission bei der neuen KI-Verordnung. Der Umfang gesetzlicher Vorgaben sollte stärker auf die Risiken spezifischer Anwendungen zugeschnitten sein: Je risikoärmer Technologien sind, desto zurückhaltender sollten regulatorische Vorgaben sein.

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Position | Digitalisierungspolitik | Öffentliche Verwaltung Eine Modernisierungsagenda für die öffentliche Verwaltung

Neues Standardvorgehen für Gesetzentwürfe

Neues Standardvorgehen für Gesetzentwürfe



Entwicklung von Wirkungs- und Vollzugsmodellen Austausch mit Interessengruppen, Normvollziehenden und IT-Personal

Zielepapier

 Eckpunktepapier

Hausabstimmung Ressortabstimmung Austausch mit Interessengruppen, Normvollziehenden und IT-Personal Evtl. Kabinettsabstimmung

 Erster Textentwurf

Hausabstimmung Ressortabstimmung Einholung schriftlicher Stellungnahmen von Interessengruppen (Mindestfrist 4 Wochen) Evtl. Kabinettsabstimmung



Rechtsprüfung Neutrale Qualitätskontrolle Digital-Check

Referentenentwurf

Kabinettsbefassung

 Regierungsentwurf

Ministerien

Neutrale Instanz

Bundesregierung

Quelle: BDI 19

04

Verfahren und Prozesse serviceorientiert gestalten Verwaltungsverfahren sind zu langwierig, zu umständlich und zu wenig nutzerorientiert.

Mit einem neuen Ambitionsniveau müssen Prozesse stets digital, von Ende zu Ende und aus Perspektive der Nutzerinnen und Nutzer entworfen werden.

Hintergrund Die öffentliche Verwaltung in Deutschland steht für verlässliche und rechtsstaatliche Prozesse. Das Ergebnis ist eine starke und nahezu korruptionsfreie Verwaltung, der Bürgerinnen und Bürger ein hohes Maß an Vertrauen entgegenbringen. Dennoch sind Verwaltungsverfahren derzeit oft langwierig, papierlastig und zu stark nach innen gerichtet. Gerade in der CoronaPandemie waren Vorgänge, die papiergebunden waren und ein persönliches Erscheinen voraussetzen, oft hinderlich. Digitale Alternativen wie der elektronische Personalausweis haben nur eine geringe Verbreitung, da sie als wenig nutzerfreundlich wahrgenommen werden.

20

3

Mit Ausnahme der Personalakten

4

Stand: 14.09.2020

2013 wurde das E-Government-Gesetz (EGovG) zur Förderung der elektronischen Verwaltungsarbeit in den Bundesbehörden verabschiedet. Ein Kernelement stellt die Einführung der elektronischen Akte (E-Akte) dar. Bis zum 1. Januar 2020 wurden die Behörden des Bundes verpflichtet, ihre Akten elektronisch zu führen.

Während bei einigen Bundesbehörden, wie z. B. dem Bundesgerichtshof oder dem Bundesfinanzhof,3 eine vollständige Umsetzung im Verwaltungsbereich gelang, beginnt bei anderen erst die Pilotierung (z. B. Bundeskanzleramt und Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz) oder ist bisher nur teilweise umgesetzt (z. B. Bundesnetzagentur, Bundesamt für Justiz).4

Position | Digitalisierungspolitik | Öffentliche Verwaltung Eine Modernisierungsagenda für die öffentliche Verwaltung

Zielbild Die öffentliche Verwaltung braucht für ihre Verfahren und Prozesse auf allen Ebenen ein neues Ambitionsniveau, bei dem Prozesse stets digital und aus der Perspektive der Nutzerinnen und Nutzer – also der Unternehmen ebenso wie der Bürgerinnen und Bürger – gedacht und entworfen werden (Rechtsetzung und Gesetzesvorbereitung modernisieren).

Eine moderne Verwaltung kehrt die Beweislast für digitale Prozesse um: Digitale Prozesse auf allen Ebenen sind der Standard für Verwaltungshandeln, während papiergebundene Kommunikation nur in Ausnahmefällen verwendet wird und begründet werden muss.

Ein zeitgerechter und produktiver Umgang mit Daten ermöglicht Schnittstellen für Fachverfahren sowie Unternehmen und behält dennoch die Themen Datenschutz und -sicherheit im Blick.

Nötig ist ein neues Selbstverständnis staatlich Agierender im 21. Jahrhundert. Dieses ist geprägt durch Zielorientierung, Nutzerzentrierung sowie prozess- und projektorientiertes Arbeiten. Bei Forderungen, die von Seiten der Politik an Gesellschaft oder Wirtschaft gerichtet werden, sollte die öffentliche Verwaltung stets als Vorbild agieren und als „First Mover“ vorangehen.

Prozesse von Ende zu Ende (E2E) zu denken, sollte als Grundprinzip etabliert werden: Selbst vermeintlich einfache Prozesse wie Rechnungslegung sind über komplexe Organisationsstrukturen verteilt. Durch klare Verantwortlichkeiten, weniger Schnittstellen sowie kontinuierliche Prozessharmonisierung und -optimierung kann eine E2E-Prozessführung deutliche Leistungssteigerungen bewirken und den strategischen Fokus beibehalten oder sogar stärken.

Handlungsempfehlungen

Verfahren und Prozesse serviceorientiert gestalten

ten Behörden ausschließlich digital ausgetauscht werden, um einen klaren politischen Willen zu verdeutlichen.

– Grundvoraussetzung hierfür ist auch eine hochwertige und moderne IT-Ausstattung. Diese zahlt außerdem auf die Attraktivität der öffentlichen Verwaltung als Arbeitgeber ein (Personal gezielt fördern und Fähigkeiten erweitern).

– Die „Kann-Vorschrift“ zum digitalen Datenaustausch zwischen staatlichen Stellen in § 5 Abs. 2 E-Government-Gesetz (EGovG) muss verbindlich gemacht werden.

– Der Rechtsvorbehalt in § 35a Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) für die Automatisierung von Verwaltungsleistungen sollte aufgehoben werden.

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Um Behördengänge in Zukunft überflüssig zu machen, sollte die nächste Bundesregierung den Aufbau eines nutzerfreundlichen Ökosystems für digitale Identitäten weiter mit Hochdruck vorantreiben.

Sichere und nutzerfreundliche digitale Identitäten sind eine Schlüsseltechnologie für digitale Verwaltungsverfahren. Bürgerinnen und Bürgern muss es möglich sein, sich allein mit ihrem Smartphone im digitalen Raum gegenüber der Verwaltung aber auch Unternehmen sicher zu identifizieren. Andere Nachweise von Behörden, wie z. B. der Führerschein oder Abschlusszeugnisse von Schulen und Hochschulen sowie Verwaltungsbescheide, sollten ebenfalls digital auf einer solchen Infrastruktur zur Verfügung gestellt werden. Dazu sollte die nächste Bundesregierung ihre Bemühungen an zentraler Stelle bündeln und gemeinsam mit der Wirtschaft eine schlagkräftigen Umsetzungsstruktur etablieren. Mittelfristig muss diese Struktur auch juristische Personen einbinden und dazu an die relevanten Register angeschlossen werden.

Ein Blick nach Norden

Für die ersten 100 Tage

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Digitale Prozesse sind als Standard für Verwaltungshandeln zu definieren.

– Um papiergebundene Prozesse zu ersetzen, sollte in den ersten 100 Tagen ein Zieldatum und eine damit einhergehende Übergangsfrist festgelegt werden, bis wann Daten und Nachweise zwischen allen Bundesministerien und ihren nachgeordne-

Seit Jahren gehört Dänemark zu den Spitzenreitern im Digital Economy and Society Index der EU. Ein wesentlicher Katalysator für die Digitalisierung der dänischen Verwaltung war 2006 die Gleichsetzung von handschriftlicher und digitaler Unterschrift. Seit 2008 existiert ein digitaler Briefkasten, der nicht nur der öffentlichen Verwaltung für die Kommunikation mit Bürgerinnen und Bürgern zur Verfügung steht, sondern auch eigenständig von Unternehmen genutzt 21

Position | Digitalisierungspolitik | Öffentliche Verwaltung Eine Modernisierungsagenda für die öffentliche Verwaltung

werden kann. Mit der NemID steht seit 2010 für alle Däninnen und Dänen ab dem Alter von 15 Jahren eine staatliche Lösung für Log-in und Signatur in der digitalen Kommunikation mit der öffentlichen Verwaltung und als Zugang zum Online-Banking zur Verfügung.

Auf diesen drei Grundpfeilern aufbauend, erfolgen viele Prozesse der dänischen Verwaltung heute bereits automatisiert oder können von Unternehmen ebenso wie von Bürgerinnen und Bürgern selbstständig am PC oder Smartphone erledigt werden. Für weniger digitalaffine Personen stehen in den Ämtern frei nutzbare Computer zur Verfügung, an denen sie allein oder mit Unterstützung des Personals vor Ort Verwaltungsleistungen nutzen können. Dänemark verharrt jedoch nicht auf seinem – im internationalen Vergleich starken – Status quo, sondern arbeitet mit der MitID bereits aktiv an einem Nachfolger der NemID und einer weiteren Optimierung von Sicherheit, Benutzerfreundlichkeit und Flexibilität.

Bis zum Ende der Legislaturperiode

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Von der Behördenleitung bis zu den einzelnen Referaten sollte die Entwicklung von Zielen in Form kurzer,

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Verfahren und Prozesse serviceorientiert gestalten

prägnanter und überprüfbarer Zielkataloge verpflichtend sein.

Für die in der 19. Legislaturperiode begonnene Registermodernisierung muss ein ambitionierter Zeitplan mit konkreten Meilensteinen verabschiedet und das „Once-Only-Prinzip“ im Sinne einer verbesserten Nutzerzentrierung als Standard etabliert werden, d. h.

Unternehmen, Bürgerinnen und Bürger sollten ihre Daten und Angaben künftig nur einmal an den Staat übermitteln müssen.

Regelmäßige Audits von Bundesbehörden, insbesondere mit Augenmerk auf Effizienz- und Effektivitätsprüfungen, wären eine wesentliche Stütze, um die Leistungsfähigkeit und den Modernisierungsgrad einer Behörde zu bestimmen. Zudem sollten die Auditergebnisse veröffentlicht werden, um zwischen den Bundesbehörden durch Benchmarking und einen Modernisierungsindex eine Vergleichbarkeit herzustellen und Lerneffekte zu erzeugen. „Open Government Data“ sollte zur Wirklichkeit werden. Daten der Bundesverwaltung sollten zukünftig grundsätzlich veröffentlicht werden. Davon darf es nur wenige und gut begründete Ausnahmefälle geben.

Diese Daten sollten über offene Schnittstellen standardisiert, maschinenlesbar und im Regelfall frei zum Abruf bereitstehen, um ihre Nutzung zu erleichtern.

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Position | Digitalisierungspolitik | Öffentliche Verwaltung Eine Modernisierungsagenda für die öffentliche Verwaltung

Verfahren und Prozesse serviceorientiert gestalten

Servicementalität gezielt fördern „Die öffentliche Verwaltung ist kein Selbstzweck. Vielmehr geht es darum, dass Dienstleistungen für Unternehmen ebenso wie für Bürgerinnen und Bürger erbracht werden. Das Geschäftsmodell der Verwaltung ist im Grunde ganz einfach: Es werden Dienstleistungen und Infrastruktur zur Verfügung gestellt, und um das zu ermöglichen, werden im Gegenzug Steuern, Gebühren und Abgaben erhoben. Gesellschaft und Wirtschaft sind daher keine ‚Antragssteller‘, sondern diejenigen, denen ein Service zusteht – in diesem Sinne also Kunden. Das ist die Perspektive und das Selbstverständnis, das wir viel stärker in unserer öffentlichen Verwaltung brauchen und deshalb gezielt fördern sollten.“

Dr. Martin Klein General Manager Public Services Industries, SAP

Führerscheinprüfung für Flottenmanagement „Wir haben bei Pepperl+Fuchs eine Flotte von rund 200 Dienstfahrzeugen. Jedes Jahr kommt eigens jemand von der öffentlichen Verwaltung zu uns ins Unternehmen und prüft vor Ort für jede Dienstwagenbesitzerin und jeden Dienstwagenbesitzer, ob diese weiterhin einen gültigen Führerschein hat und für jedes einzelne Fahrzeug, ob es weiterhin versichert ist. Dass diese Informationen noch immer nicht digital und automatisiert ausgetauscht werden, gibt mir sehr zu denken. Zumal dies längst möglich sein sollte, denn die Führerscheine sind von der öffentlichen Verwaltung im Zentralen Fahrerlaubnisregister erfasst und auch die Kommunikation mit unseren Versicherungen funktioniert bereits vollständig digital.“

Dr. Gunther Kegel Präsident, ZVEI | CEO, Pepperl+Fuchs

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Position | Digitalisierungspolitik | Öffentliche Verwaltung Eine Modernisierungsagenda für die öffentliche Verwaltung

Verfahren und Prozesse serviceorientiert gestalten

Prozesse von Grund auf neu denken „Analoge Verwaltungsprozesse sollten nicht einfach nur in ihrer bestehenden und meist überkomplexen Form digitalisiert werden, sondern müssen bei dieser Gelegenheit entlang des Gesamtprozesses neu durchdacht werden. Nur so lassen sich Bürgererlebnis und Effizienz bei Verwaltungsleistungen verbessern.“

Dr. Matthias Heiden CFO, Software AG

Gute IT ist Voraussetzung und Treiber der digitalen Transformation „Eine hochwertige und moderne IT-Ausstattung spielt heute eine wesentlich größere Rolle als noch vor einigen Jahren. Früher wurde sie vor allem als Kostenfaktor wahrgenommen, aber nur mit guter IT kann man Prozesse wirklich automatisieren und vereinfachen. Nur mit ihr kann man Daten und Informationen vorausschauend und in Echtzeit verarbeiten und richtig einsetzen, sodass Kundinnen und Kunden einen echten Mehrwert sehen. IT darf deshalb nicht nur als Kostenpunkt, sondern muss als entscheidender Businessfaktor gesehen werden, als Voraussetzung und zugleich Treiber einer erfolgreichen Digitalisierung und nötigen Transformation.“

Christa Koenen CIO/CDO, DB Schenker

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Innovations- und Transformationsmanagement zentral verankern

05

Hintergrund

Handlungsempfehlungen

Die öffentliche Verwaltung kombiniert nicht nur Stabilität und Verlässlichkeit, sondern hat sich – insbesondere in Krisensituationen – immer wieder als äußerst anpassungsfähig erwiesen.

Für die ersten 100 Tage

Angesichts des enormen Veränderungsdrucks, vor dem unsere Gesellschaft, unsere Unternehmen und die öffentliche Verwaltung stehen, reicht es nicht mehr aus, weitreichende Transformationen nur im Kontext konkreter Krisensituationen anzustoßen.

Auch die Tradition der Schaffung neuer Organisationen zur Bewältigung spezifischer Herausforderungen, wird angesichts der anstehenden Aufgaben nicht immer zum Erfolg führen, sondern kann für zusätzliche Komplexität sorgen.

Stattdessen braucht die öffentliche Verwaltung in Deutschland eine transformativen Paradigmenwechsel, ähnlich den Stein-Hardenberg-Reformen, die zu Beginn des 19. Jahrhunderts die Preußische Verwaltung grundlegend modernisierten und bis heute fortwirken.

Die Herausforderungen der nächsten Jahrzehnte sind mannigfaltig und heute nur unvollständig absehbar.

Sicher ist jedoch, dass sie nur dann zu bewältigen sind, wenn die öffentliche Verwaltung vom Reagieren zum Agieren umschaltet.

Zielbild Wandel durch Innovation und Transformation darf nicht als einmaliger, punktuell zu adressierender Anpassungsprozess verstanden werden, sondern muss Teil des Selbstverständnisses einer sich den aktuellen Anforderungen anpassenden Verwaltung sein.

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Der Nationale Normenkontrollrat (NKR) hat sich als äußerst wertvolles und hilfreiches Gremium erwiesen, um die Qualität der Rechtssetzung zu bewerten sowie überkomplexe Regelungen und Prozesse aufzuzeigen. So konnten bereits erhebliche Verbesserungen erzielt werden. Die Bundesregierung sollte deshalb das Mandat des NKR erweitern und diesen zu einem „Nationalen Rat für Staats- und Verwaltungsmodernisierung“ ausbauen. So kann er unabhängig vom politischen Tagesgeschäft für eine anhaltende und tiefgreifende Transformation der Verwaltung eintreten. Ziel sollte es sein, in diesem Gremium politischpragmatische und wissenschaftliche Sichtweisen auf Modernisierungsfragen zu bündeln, um sowohl Innovationskraft als auch Umsetzbarkeit zu gewährleisten.

Der Rat für Staats- und Verwaltungsmodernisierung soll die Bundesregierung beraten und seine Empfehlungen in Berichten und Gutachten veröffentlichen.

Die operative Umsetzung der in diesem Papier beschriebenen Transformation der öffentlichen Verwaltung sollte durch die neue Digitalagentur des Bundes unter Aufsicht des Bundesministeriums für die Digitalisierung von Verwaltung und Recht sowie für digitale Infrastruktur erfolgen (Strukturen auf Bundesebene koordiniert vernetzen | Zusammenarbeit der föderalen Ebenen verbessern).

In jedem Ressort sollte ein Projektteam für Transformations- und Innovationsmanagement eingerichtet werden, das als Schnittstelle zum neuen Bundesministerium für die Digitalisierung von Verwaltung und Recht sowie für digitale Infrastruktur fungiert und Transformationsprojekte im eigenen Haus definiert und leitet.

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Innovation und Transformation müssen in Form von Prinzipien und Strukturen als zentrale Elemente verankert werden.

Behördenleitungen auf allen Ebenen müssen Innovation und Transformation als ihre eigene Verantwortung verstehen und sich künftig daran messen lassen, ob sie ihr Haus zukunftsfähig aufgestellt haben.

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Position | Digitalisierungspolitik | Öffentliche Verwaltung Eine Modernisierungsagenda für die öffentliche Verwaltung

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Die Behördenleitungen von Bund und Ländern müssen auf die Erfüllung klar definierter Anforderungen für die Weiterentwicklung ihres Hauses verpflichtet werden. Dies gilt es im Rahmen von Zielvereinbarungen mit Indikatoren zu hinterlegen und deren Erfüllung im Zuge der Fachaufsicht zu prüfen und sicherzustellen. Die jährlichen Ziele werden von den Behördenleitungen in Abstimmung mit der Fachaufsicht festgelegt.

Die neue Bundesregierung sollte die Entwicklung eines konkreten Plans entlang der „Science Based Targets Initiative“ (SBTI) beauftragen, wie die öffentliche Verwaltung bis zum Jahr 2030 Klimaneutralität erreicht und damit als gutes Beispiel vorangeht.

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Bis zum Ende der Legislaturperiode

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Insgesamt gilt, dass – je nach Zielsetzung – kurz- bis mittelfristige Projekte von längerfristigen Daueraufgaben zu unterscheiden sind. Zeitlich begrenzte Aufgaben sollten im Rahmen von Projektstrukturen umgesetzt werden. Am jeweiligen Ende der Projektlaufzeit

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Innovations- und Transformationsmanagement zentral verankern

muss dann entschieden werden, ob das Projekt beendet oder die zu erledigende Aufgabe in eine feste behördliche Struktur überführt wird. Nur Daueraufgaben sollten von vornherein fest im Rahmen behördlicher Strukturen erledigt werden.

Der erhebliche Umfang der Modernisierungs- und Transformationsbedarfe der öffentlichen Verwaltung muss von der Bundesregierung anerkannt und in Zusammenarbeit mit Ländern und Kommunen eine ausreichende Finanzausstattung hierfür sichergestellt werden.

Die nächste Bundesregierung sollte zudem verstärkt auf den Aufbau eines leistungsfähigen „GovTech-Ökosystems“ hinwirken. Dazu gilt es unter anderem Startups und Behörden besser zu vernetzen, rechtliche Hürden zu beseitigen und kulturelle Hindernisse in Form unterschiedlicher Herangehensweisen und Prozesse zu adressieren (Personal gezielt fördern und Fähigkeiten erweitern). Eine leistungsfähige deutsche „GovTech-Branche“ würde sich nicht zuletzt auch positiv auf die Innovationsfähigkeit und digitale Souveränität der öffentlichen Verwaltung auswirken.

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Position | Digitalisierungspolitik | Öffentliche Verwaltung Eine Modernisierungsagenda für die öffentliche Verwaltung

Innovations- und Transformationsmanagement zentral verankern

Bestimmte OZG-Leistungen exemplarisch bis zum höchsten Reifegrad entwickeln „Der Aktuelle Digitalmonitor des Nationalen Normenkontrollrates (NKR) zeigt auf, dass wir eine Digitalisierung der im Onlinezugangsgesetz vorgesehenen 575 Leistungen bis 2022 nicht erreichen werden – schon gar nicht eine, die dem sogenannten Reifegrad 4, d.h. Vollautomatisierung mit Registerdatenaustausch, entsprechen würde. Deshalb wäre es klüger, sich auf wenigere, bedeutende Verfahren zu einigen und diese zeitnah von der Antragstellung bis zum Bescheid durchgängig digital zu entwickeln und länderübergreifend zum Einsatz zu bringen. Dabei sollte auch die bislang noch wenig diskutierte Frage des Einsatzes von KI im Verwaltungsverfahren unbedingt einbezogen werden. Wir dürfen nicht weiter ‚kleckern‘, wir müssen endlich ‚klotzen‘.“

Dorothea Störr-Ritter Mitglied, Nationaler Normenkontrollrat | Landrätin, Landkreis BreisgauHochschwarzwald

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Personal gezielt fördern und Fähigkeiten erweitern Die Voraussetzung für eine erfolgreiche Transformation der öffentlichen Verwaltung sind motivierte, kompetente und veränderungsbereite Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Ohne sie wird die Bewältigung der vielfältigen Herausforderungen nicht gelingen.

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06

Position | Digitalisierungspolitik | Öffentliche Verwaltung Eine Modernisierungsagenda für die öffentliche Verwaltung

Hintergrund Keine der in diesem Papier beschriebenen Veränderungen könnte ohne die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung erfolgreich umgesetzt werden. Mehr noch: Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sind der entscheidende Faktor, um die Verwaltung so zu transformieren, dass sie Wirtschaft und Gesellschaft bei der Bewältigung der anstehenden Herausforderungen im erforderlichen Maße unterstützen kann.

Personal gezielt fördern und Fähigkeiten erweitern

deshalb fehlt ein konsequenter Austausch von Personal zwischen dem öffentlichen und privaten Sektor. Projekte wie Work4Germany des DigitalService4Germany zeigen, dass erfahrene Fachkräfte aus der Wirtschaft schon bei einem temporären Einsatz innovative Ideen in die Verwaltung tragen. In der Breite fehlen solche Ansätze, die der Bewältigung des Rekrutierungs- und Transformationsbedarfs dienen könnten.

Zielbild

Die öffentliche Verwaltung hat gute Startvoraussetzungen, diese anstehende Transformation möglich zu machen. Denn was die öffentliche Verwaltung in Deutschland auszeichnet, ist die Fachkompetenz und hohe Verlässlichkeit ihrer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter.

Erfahrungen aus der Wirtschaft zeigen, dass sich Transformationsaufgaben am besten in flexiblen Projektstrukturen bewältigen lassen. Die öffentliche Verwaltung muss daher durch die Politik befähigt werden, Personal flexibler einzusetzen und stärker projektbasiertes Arbeiten zu etablieren. So können alle Agierenden, die für die Lösung der anstehenden Aufgabe relevant sind, Gleichzeitig steht der öffentliche Dienst vor Herausforderungen, die eine zukunftsgerichtete Transunabhängig von deren Zugehörigkeit zu unterschiedformation der Verwaltung befördern, aber ggf. auch lichen Behörden oder Abteilungen zusammengezogen erschweren können: werden. Dies kann nur innerhalb von Strukturen gelingen, die nicht nur die Projektarbeit Bis 2030 werden über eine Million ermöglichen, sondern auch den vertiMenschen den öffentlichen Dienst kalen (Ministerium – nachgeordnete aus Altersgründen verlassen. AngeBehörden) und horizontalen (verschiesichts des demografischen Wandels dene Abteilungen, Behörden, Minisin Deutschland besteht daher das Rund terien) Austausch fördern. Insgesamt Risiko von erheblichem Personalmuss der öffentliche Dienst eine Kultur mangel. Dieses Risiko macht eine der Mitarbeiterinnen etablieren, die Mut zur Entscheidungsumfassende Digitalisierung der Ver- und Mitarbeiter des findung fördert und einen konstruktiven Umgang mit Fehlern ermöglicht. waltung umso notwendiger, denn Bundesverwaltungsamtes nur mit den dadurch erzielbaren Effizienzgewinnen kann ein Teil des gehen bis 2030 in Rente In der Rekrutierung kann sich die Personalmangels abgefedert werden. oder Pension. öffentliche Verwaltung als hochattrakInsbesondere in den Bereichen IT tiver Arbeitgeber positionieren, der mit und Transformation sowie im Bereich des Projektmaden führenden Unternehmen der Wirtschaft um die besnagements fehlen der öffentlichen Verwaltung Komten Köpfe konkurriert. Die Aufgaben, die im 21. Jahrpetenzen, welche bei der Neuausschreibung von Stelhundert auf den Staat zukommen, sind strategisch hoch len infolge der Personalfluktuation entsprechend zu relevant und bieten insbesondere jungem Nachwuchs definieren und anschließend zu rekrutieren sind. die Möglichkeit, sinnvolle und gesellschaftlich relevante Die Kultur der öffentlichen Verwaltung ist auf die Themen zu bearbeiten. Eine zusätzliche DiversitätsofVermeidung von Fehlern ausgerichtet. Diese an fensive bei der Rekrutierung hinsichtlich persönlicher sich gute Eigenschaft sollte jedoch – im Sinne einer und fachlicher Hintergründe sowie Kompetenzen kann höheren Veränderungsdynamik – mutigen und vorgleichermaßen zur Attraktivität als Arbeitgeber wie zur wärtsgewandten Entscheidungen nicht strukturell Entwicklung einer neuen Transformations- und Proentgegenstehen. jektkultur beitragen. Zur Attraktivität für junge Talente Die Karrierepfade und Besoldungsstufen sehen bisgehören auch Veränderungsmöglichkeiten. Der Wechlang zu wenige Quereinstiege qualifizierter Fachkräfte sel vom öffentlichen Sektor in die Privatwirtschaft aus anderen gesellschaftlichen Bereichen vor. Auch und umgekehrt sollte die Regel sein. Dadurch wird ein

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40

%

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Position | Digitalisierungspolitik | Öffentliche Verwaltung Eine Modernisierungsagenda für die öffentliche Verwaltung

kontinuierlicher Transfer von Kompetenzen und Verständnis in beide Richtungen etabliert.

Darüber hinaus muss Führungskompetenz innerhalb der Verwaltung stärker incentiviert und gefördert werden, indem durch Weiterbildung und im Zuge zusätzlicher Auswahlkriterien gezielt Kompetenzen im Bereich Digitalisierung, Strategiefähigkeit, Projektsteuerung und Umsetzung tiefgreifender Transformationen aufgebaut werden.

Handlungsempfehlungen Für die ersten 100 Tage

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An zentraler Stelle wird in der neuen Bundesregierung eine Modernisierung des Dienst- und Tarifrechts mit folgenden Zielen entwickelt:

– Die öffentliche Verwaltung sollte sich stärker als attraktiver Arbeitgeber präsentieren, der nicht nur Sicherheit, sondern vor allem spannende und verantwortungsvolle Aufgaben für die Gesellschaft bietet. Erfahrungen aus der Wirtschaft zeigen, dass junge Absolventinnen und Absolventen zunehmend nach einer für sie sinnvollen Aufgabe suchen und flexiblere Arbeitszeiten und Teilzeitmodelle erfragen.

– Offene Stellen müssen verpflichtend intern und extern ausgeschrieben werden, um den Rekrutierungskreis in Anbetracht des Fachkräftemangels groß zu halten.

– Des Weiteren sollten die Personalauswahl für die Verwaltung und das Bewerbungs- und Auswahlverfahren für Kandidatinnen und Kandidaten vereinfacht werden. Anstatt dass jede Einheit ihre Stellen ausschreibt und Kandidatinnen und Kandidaten sich individuell bewerben, sollte auf Bundesebene ein Talentpool geschaffen werden.

Nach dem Vorbild des Europäischen Amtes für Personalauswahl (EPSO) könnten dann für alle Kandidatinnen und Kandidaten laufbahnspezifische Online-Eignungstests zur Vorauswahl durchgeführt werden. Kandidatinnen und Kandidaten würden nicht auf Fachkenntnis, sondern zunächst auf kommunikative und analytische Fähigkeiten geprüft. Anschließend können sie von allen Behörden der drei Ebenen ohne Ausschreibung angesprochen werden und zu weiteren Gesprächen mit Personalverantwortlichen und Fachexpertinnen 30

Personal gezielt fördern und Fähigkeiten erweitern

und Fachexperten eingeladen werden.

– Dabei sollte auch größerer Wert darauf gelegt werden, Positionen nicht nur auf Basis formaler Qualifikationskriterien, sondern mit Blick auf die zu erreichenden Ziele zu besetzen. Gerade im Bereich der Digitalisierung kommt es weniger auf formale Qualifikationen als tatsächliche Erfahrung an, die sich im bisherigen Dienstrecht schwer erfassen lässt.

– Auch die Personalentwicklung sollte neugestaltet werden, unter anderem durch die durchlässigere Gestaltung der Laufbahnen. So müssen Fähigkeiten und Leistungen eine stärkere Rolle in der Entscheidung über den Aufstieg der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter auch quer zu festen Laufbahnwegen spielen können. Außerdem sollten dezidierte Fach-Laufbahnen etabliert werden, die den Aufstieg in höhere Besoldungsgruppen von einer Leitungsfunktion entkoppeln und dadurch attraktivere Karrierepfade für Expertinnen und Experten zum Beispiel im Bereich IT schaffen.

– Überdies sollte eine Rotations- und Projektpflicht eingeführt werden, die Projektarbeit als Standardstation aller Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter definiert und Stationen in anderen Abteilungen und Behörden zur Aufstiegsvoraussetzung macht.

Fakultative, vorübergehende Versetzungen in Unternehmen oder Verbände können sinnvolle Ergänzungen darstellen.

– Für den Aufstieg in Führungspositionen sollten Erfahrungen mit IT- oder Transformationsprojekten Grundvoraussetzung sein.

Bis zum Ende der Legislaturperiode

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Im Rahmen dieser Reform sollte auch die Durchlässigkeit zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor erhöht werden – und zwar in beide Richtungen: Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sollten die Möglichkeit haben für einige Jahre eine Position in der Privatwirtschaft zu übernehmen. Ebenso sollte es zur Regel werden, dass Beschäftigte aus der Privatwirtschaft für eine begrenzte Zeit bzw. für ein bestimmtes Projekt in den öffentlichen Dienst des Bundes wechseln („projektgebundener öffentlicher Dienst“ / „Projekt-Beamte“). Für die öffentlich Beschäftigten sollte sichergestellt werden, dass sie durch die zeitweilige Beschäftigung im privaten Sektor keine Nachteile hinsichtlich ihrer Karriereaussichten und ihrer Altersversorgung in Kauf nehmen müssen. Wenn

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Personal gezielt fördern und Fähigkeiten erweitern

das während des Projekteinsatzes gezahlte Gehalt über dem vorherigen liegt, könnte man dies auch auf die Altersversorgung anrechnen. Umgekehrt sollten im Privatsektor Beschäftigte die im Rahmen ihres Einsatzes im öffentlichen Sektor erworbenen Ansprüche auf Altersversorgung in die Gesetzliche Rentenversicherung übernehmen dürfen.

Die fortlaufende Weiterqualifizierung aller Beschäftigten im öffentlichen Sektor muss sichergestellt werden und als Voraussetzung für den Aufstieg gelten. In diesem Zuge muss vor allem die IT- und Digitalkompetenz gestärkt werden.

Schließlich sollte die öffentliche Verwaltung weitere Ausbildungskapazitäten für IT-Kräfte schaffen, analog zum Medizinstudium der Bundeswehr: Die Studentinnen und Studenten sollten bereits während des Studiums in der öffentlichen Verwaltung beschäftigt sein und sich im Gegenzug verpflichten, anschließend für einen bestimmten Zeitraum für eine Bundesbehörde zu arbeiten. Ebenso wäre es denkbar, spezielle und gut dotierte Stipendienprogramme für IT-Studiengänge aufzulegen, mit denen ein Studium an internationalen Spitzenuniversitäten vollständig finanziert wird. Begleitet von Praktika im öffentlichen Dienst während des Studiums könnte mit einem Stipendium eine befristete Dienstverpflichtung in der Verwaltung verbunden werden.

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Projektmanagement in der öffentlichen Verwaltung stärken „Gutes Transformationsmanagement heißt zunächst einmal mögliche Schwachstellen zu erkennen. Auf dieser Erkenntnis aufbauend müssen Ziele so gesetzt werden, dass sie Veränderungen auslösen. Anschließend müssen Ressourcen mobilisiert werden, um die gesetzten Ziele zu erreichen. Damit das gelingt, braucht man projektbasierte Strukturen. Die Bereitschaft und Fähigkeit, in solchen Strukturen zu denken und diese wo nötig auch aufzubauen, könnte die öffentliche Verwaltung – insbesondere in Krisenzeiten – erheblich schneller und effizienter machen. In der Personalentwicklung, -ausbildung und -weiterbildung müssen hierfür die entsprechenden Weichen gestellt werden.“

Frank Mattern Geschäftsführer, Frank Mattern Advisory and Investments

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Personal gezielt fördern und Fähigkeiten erweitern

Erfolgreich mit Komplexität umgehen

Stefan Schaible Global Managing Partner, Roland Berger

„Von hoher Komplexität sind die meisten Organisationen betroffen, nicht nur die öffentliche Verwaltung. Treiber sind z.B. lange Planungsprozesse, ausufernde Abstimmungsschleifen, überzogene Genauigkeit oder ein zu umfassendes Berichtswesen.

Unsere Erfahrung zeigt, dass Komplexität erfolgreich reduziert und beherrscht werden kann. So hat die führende deutsche Förderbank ihre Produkte vereinfacht und transparenter für Kunden und Vertriebspartner gestaltet. Die Prozesse wurden End-to-End neu aufgesetzt und digitale Lösungen in weiten Teilen von Grund auf neu entwickelt. Sonst wäre die COVID-bedingt stark erhöhte Nachfrage nicht zu bewältigen gewesen. Hierfür hat die Leitungsebene die Beteiligten aktiv mobilisiert und für Veränderungsbereitschaft gesorgt. Eines ist klar: Auch die öffentliche Verwaltung wird ihre Komplexität in den kommenden Jahren erheblich reduzieren und radikale Ansätze wählen müssen. Sonst werden die anstehenden Herausforderungen nicht zu bewältigen sein.“

Das Nicht-Handeln ist die größte Gefahr „Im ‚Nicht-Handeln‘ sehe ich die größte Gefahr. Handeln birgt immer Chance und Risiko. Führt die Entscheidung zu der beabsichtigten Wirkung, dann ist das natürlich bestens. Im umgekehrten Fall ist das erst mal weniger gut, aber aus Fehlern kann und sollte man lernen. Wer nicht handelt, verzichtet sowohl auf die Chance, Dinge richtig voranzubringen als auch auf die Chance, etwas zu lernen. Leider besteht manchmal der Eindruck, dass in der öffentlichen Verwaltung (und nicht nur da) ‚Nicht-Handeln‘ der sicherere Weg zur Karriere ist. Das muss sich ändern. Wir brauchen im öffentlichen Dienst eine Kultur, die Mut zum Handeln macht und Fehler nicht primär bestraft, sondern dafür sorgt, dass man daraus lernt.“

Dr. Jochen Schmitz CFO, Siemens Healthineers

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Position | Digitalisierungspolitik | Öffentliche Verwaltung Eine Modernisierungsagenda für die öffentliche Verwaltung

Ausblick

Ausblick Die deutsche Industrie steht mitten in unserer Gesellschaft vor gewaltigen Herausforderungen. Um den Wohlstand in Deutschland im Angesicht von Klimaerwärmung, Digitalisierung, demographischem Wandel und zunehmenden geopolitischen Spannungen auf internationaler Ebene halten zu können, werden sich viele Bereiche des Lebens im kommenden Jahrzehnt stark verändern müssen.

Für Bewältigung dieser Herausforderungen durch Wirtschaft und Gesellschaft spielt die öffentliche Verwaltung eine entscheidende Rolle. Damit sie dieser Aufgabe gerecht werden kann, wird auch sie um tiefgreifende Reformen nicht umhinkommen. Entscheidend ist, diese Reformen als Chance für eine zukunftsfeste, dauerhaft leistungsfähige, nutzerfreundliche und für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter attraktive öffentliche Verwaltung zu verstehen und zu nutzen.

Dieses Impulspapier macht Vorschläge, wie diese Reformen gelingen können.

Unabhängig von einzelnen Maßnahmen gilt, dass es hierfür in erster Linie einer klaren politischen Ambition und Zielsetzung bedarf. Die Reform der öffentlichen Verwaltung muss von der neuen Bundesregierung mit oberster Priorität als Chefbzw. Chefinnensache verstanden und umgesetzt werden.

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Impressum

Impressum Herausgeber Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. Breite Straße 29 10178 Berlin T.: +49 30 2028-0 www.bdi.eu Redaktion Dominic Glock, Referent Abteilung Digitalisierung und Innovation Anja Mundt, Stv. Abteilungsleiterin Abteilung Recht, Wettbewerb und Verbraucherpolitik Konzeption & Umsetzung Sarah Schwake, Referentin Abteilung Marketing, Online und ­Veranstaltungen Layout Michel Arencibia, Art Director www.man-design.net Druck Das Druckteam www.druckteam-berlin.de Verlag Industrie-Förderung Gesellschaft mbH, Berlin Bildnachweis S. 1: eH_ftJYhaTY | unsplash.com S. 6: FYzUGU5-9R4 | unsplash.com S. 10: f3mHE2UH2zM | unsplash.com S. 16: bW9xO2Vf8xo | unsplash.com S. 20: zwe--GYIZtc | unsplash.com S. 22: 243959675 | © Viacheslav Peretiatko | stock.adobe.com S. 26: 292342304 | © Gorodenkoff Productions OU | stock.adobe.com S. 28: 372199465 | © Rymden | stock.adobe.com S. 33: 36644589 | © kalafoto | stock.adobe.com Stand Oktober 2021 BDI-Publikations-Nr. 0114

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