CIUDADANÍA EN EXPANSIÓN orígenes y funcionamiento de la democracia directa contemporánea
david altman
Índice
Prefacio, por Andrea Repetto Nota sobre esta edición 1. Innovaciones democráticas para gobiernos representativos
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Parte I Orígenes 2. Abriendo caminos: el renacimiento de la democracia directa en la era del Estado-nación
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3. Adopción de mecanismos de democracia directa de iniciativa ciudadana desde la primera Guerra Mundial
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Parte II Naturaleza 4. ¿Sesgo del statu quo? El cambio político por medio de la democracia directa
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5. ¿Izquierda o derecha? Investigación de posibles sesgos ideológicos en la democracia directa contemporánea
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Parte III Reforma 6. ¿Por qué adoptar la democracia directa? Mucho más que una simple votación
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7. ¿Cómo se puede mejorar la democracia directa? Comisiones ciudadanas y contrapropuestas ciudadanas
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8. Conclusiones: un nuevo equilibrio democrático
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Bibliografía
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1. Innovaciones democráticas para gobiernos representativos
La democracia no existe en un estado estático, sino en un estado de flujo constante. Cuando el gobierno representativo deja de funcionar como se esperaba y hay una demanda de cambio, se abren dos vías (no excluyentes) de mejora que permitirían a las democracias conservar sus fundamentos de libertad y equidad entre los ciudadanos. La primera implica ajustar las instituciones existentes (como el sistema electoral), que tiende a preservar el poder político en manos de políticos ambiciosos. La segunda implica la introducción de mecanismos innovadores de gobernanza, mediante los cuales se incluye, en cierta medida, a nuevos actores en el proceso de toma de decisiones. Ciudadanía en expansión se centra en esta última opción y sostiene que, al mantener los fundamentos normativos de las democracias, los referéndums iniciados por los ciudadanos constituyen una vía importante y viable entre el menú de innovaciones que se han propuesto para revigorizar los actuales regímenes democráticos, especialmente en el contexto de sociedades muy desiguales. Si bien se reconoce que los referéndums iniciados por los ciudadanos pueden ser “secuestrados” por líderes populistas o apropiados por miembros extremistas de la sociedad, este libro explica además cómo –cuando las consultas se diseñan adecuadamente– estos riesgos pueden minimizarse y las posibilidades multiplicarse, ya que el voto popular empodera a los ciudadanos, los reencanta con la política, desencapsula a los partidos políticos, desactiva la violencia social y rompe algunas de las barreras institucionalizadas a la rendición de cuentas que surgen en los sistemas representativos. Existen innumerables perspectivas sobre cómo reformar o mejorar las democracias actuales. De hecho, la reforma de las instituciones representativas existentes es (posiblemente) tan importante como la
18 innovaciones democráticas adopción de la democracia directa. Por lo tanto, el argumento que sigue no pretende sugerir que las demandas de cambio deban limitarse a nuevas formas de participación cívica por medio de la democracia directa. La lista de tareas pendientes en lo que respecta a los regímenes representativos sigue siendo increíblemente larga. Por ejemplo, ¿cómo podemos controlar la influencia del dinero en la política? ¿O mejorar la representación? ¿O aumentar la participación? ¿O maximizar la competencia? Abordar plenamente cada una de estas preocupaciones (y muchas otras) podría tener un enorme impacto en la forma en que los ciudadanos experimentan la democracia, pero eso está fuera del alcance de este trabajo. Aun así, Ciudadanía en expansión afirma que los referéndums, especialmente cuando están en manos de los ciudadanos, ofrecen mucho más que una válvula de seguridad, simple y pragmática, en momentos críticos en los que la democracia representativa parece no funcionar como se espera. Este capítulo introductorio procede de la siguiente manera. La sección que continúa esboza y evalúa algunas de las muchas propuestas de innovación institucional que se han ofrecido en respuesta al cansancio democrático contemporáneo. Argumento que hay dos caminos claros hacia la reforma: ajustar las instituciones representativas o adoptar nuevas formas de participación ciudadana. Las propuestas de esta última variedad pueden subdividirse en dos grupos: las que abogan por avanzar hacia foros deliberativos/participativos o, como sugiere este libro, por incorporar instituciones de democracia directa. En la siguiente sección se define qué es y qué no es la democracia directa. En la tercera sección se exponen algunas de las preocupaciones más citadas sobre la relación entre el gobierno representativo y la democracia directa. Este capítulo finaliza con una visión general de la estructura del libro y el contenido de cada capítulo.
La fatiga democrática y las opciones para la innovación democrática Muchas democracias electorales se enfrentan actualmente a problemas de descontento social y a la percepción de una pérdida de legitimidad. Aunque estos gobiernos democráticos fueron, por definición,
2. Abriendo caminos: el renacimiento de la democracia directa en la era del Estado-nación
Al estudiar la adopción de los mecanismos de democracia directa iniciados por los ciudadanos en cualquier país, siempre se encuentra la paradoja de por qué crearían los políticos herramientas institucionales que limitaran su capacidad de decisión, por qué establecerían un dispositivo para que los ciudadanos se interpusieran en el camino de una legislación encaminada y dominada por los partidos. Detrás de las afirmaciones retóricas que apelan a los valores democráticos y al empoderamiento de los ciudadanos –incluso las más sinceras– existe una estructura de incentivos que podría hacer atractivo para los políticos impulsar la incorporación de los referéndums de iniciativa ciudadana en el repertorio institucional. Tras revisar la experiencia de los primeros países que en la modernidad acogieron los mecanismos de democracia directa iniciados por los ciudadanos (Suiza, Alemania y Estados Unidos), este capítulo reúne las explicaciones teóricas que ofrece la bibliografía actual y que fueron, de hecho, principalmente acogidos a estos casos nacionales particulares, sin que existiera una única teoría comparativa sobre el tema. Así, este capítulo se divide en dos grandes secciones. La primera examina los tres casos históricos y la segunda comienza a trazar un marco teórico que se pondrá a prueba a escala internacional en el siguiente capítulo. Aunque la incorporación de la democracia directa ha recibido un tratamiento previo considerable, la mayoría de estos trabajos se centra en el análisis de la aplicación de plebiscitos o referéndum obligatorios (denominados anteriormente mecanismos de democracia directa “de arriba hacia abajo”) y tienen menos que decir sobre los referéndums abrogativos o propositivos. Probablemente, esto se
54 orígenes deba a que los mecanismos de democracia directa iniciados por los ciudadanos se utilizan en muchos menos lugares que los mecanismos iniciados por las autoridades (véase el cuadro A2.1 del apéndice).1 Son pocos los estudios que han intentado construir de manera específica una teoría sobre la introducción de dichos mecanismos en los sistemas institucionales desde una perspectiva comparativa y prácticamente ninguno lo ha abordado de una forma empírica y trasnacional. Con ello, este capítulo, así como el que sigue, intentan cambiar esta situación y abonar a la discusión sobre el tema. El problema principal al que nos enfrentamos es que, a pesar de que existen varias ideas inconexas que explican los motivos de la adopción de los mecanismos de democracia directa de arriba hacia abajo, no existe una teoría general sobre la inclusión de los referéndums iniciados por la ciudadanía. Esto podría deberse a la percepción de que su incorporación parece configurarse como eventos altamente idiosincrásicos y dispersos, y por lo tanto no son propensos a la teorización general. En este sentido, Bogdanor afirma que deberíamos admitir “la derrota en la búsqueda de proposiciones y teorías generales para explicar por qué algunos países utilizaron el referéndum y otros no” (1994: 87). Al estudiar el caso de Estados Unidos, Matsusaka (2005a: 197) se enfrenta a Bogdanor cuando afirma que “todavía no entendemos por qué ciertos estados acogieron el proceso y otros no”. Aunque tenemos pocos argumentos para abordar la paradoja de la integración de este tipo de mecanismos, la situación no es tan desesperada como parece a primera vista, porque a veces se pueden detectar algunos “elementos comunes” (Butler y Ranney, 1978: 18). En términos generales, hay dos fuentes de las que puede proceder el impulso de los mecanismos de democracia directa: la ciudadanía o los políticos. Cuando la demanda de implantación de referéndums proviene de los ciudadanos, suele responder a una desconexión entre los partidos y el electorado (Scarrow, 1999). Es decir, el sistema representativo es incapaz de canalizar y atender las preocupaciones de 1 Desde 1980, 132 países han tenido al menos un referéndum y sólo 23 han utilizado al menos un referéndum iniciado por la ciudadanía en el ámbito nacional. No obstante, otros 30 países cuentan con la arquitectura institucional que permitiría su uso, pero en los que nunca se han utilizado. En el próximo capítulo se profundiza en este tema.
3. Adopción de mecanismos de democracia directa de iniciativa ciudadana desde la primera Guerra Mundial
Este capítulo ofrece una nueva teoría sobre por qué, cuándo y dónde se adoptan los mecanismos de democracia directa iniciados por los ciudadanos en la arquitectura institucional de un país o una jurisdicción política, mediante un análisis estadístico comparativo a gran escala. Espero mostrar que la adopción de dichos mecanismos responde tanto a factores nacionales como internacionales, con lo cual voy más allá de las explicaciones centradas en el ámbito del país que se ofrecen en el capítulo anterior, a pesar de que las lecciones de ese análisis histórico inspiraron en gran medida este enfoque. Para empezar, es muy poco probable que un país adopte referéndums de iniciativa ciudadana a menos que exista una exigencia de cambio en esa dirección por parte de los ciudadanos o de algunos políticos clave. Si existe tal demanda, la experiencia previa de haber tenido un mecanismo de democracia directa a escala nacional (independientemente de su tipo y de sus resultados) hace más probable la adopción de los referéndums impulsados por los ciudadanos. Además, como dichos mecanismos representan la antítesis de lo que es un régimen autoritario típico, es más probable adoptarlos cuanto más democrático sea el país. Sin embargo, esto es sólo una parte de la historia respecto de tan importantes instrumentos, a disposición de la ciudadanía al momento de ejercer la soberanía por medio de una votación directa popular. La mayoría de los regímenes no están aislados del mundo, por más que alguno quiera estarlo; el “contagio” es un hecho. Lo que ocurre fuera de sus fronteras influye en cada país y las innovaciones y las
86 orígenes experiencias institucionales circundantes desempeñan un papel en la política local. Esto también es cierto en el caso de los mecanismos de democracia directa iniciados por la ciudadanía. A medida que más vecinos de un país adoptan y utilizan los referéndums, es más probable que ese país siga su ejemplo. Al ampliar el estudio tanto geográfica –para incluir todo el mundo– como temporalmente, desde principios del siglo xx hasta la actualidad, este análisis representa un enfoque innovador para el estudio comparativo de la democracia directa. Con el objetivo de facilitar la lectura, el capítulo procede de la siguiente manera. En primer lugar, se desarrolla una nueva teoría general que explica cómo los factores locales y el entorno internacional afectan la probabilidad de adopción de referéndums de iniciativa ciudadana en un país determinado. A continuación, se explica cómo se operacionaliza el objeto de estudio, la adopción de mecanismos de democracia directa iniciados por los ciudadanos, utilizando así una medida que captura la capacidad de jure de dichos mecanismos en todos los países del mundo, desde 1900 (o desde su independencia) hasta el presente. La tercera sección del capítulo describe y muestra cómo se aprehenden las variables explicativas. En la cuarta sección, se discuten los resultados obtenidos y se utilizan algunos casos ejemplares para describir las interacciones que afectan la probabilidad de que un país concreto adopte algún instrumento que active la votación popular convocada por iniciativa ciudadana. La última sección reflexiona sobre el análisis y ofrece algunas conclusiones al respecto.
Adopción de los mecanismos de democracia directa de iniciativa ciudadana: el rompecabezas Una revisión histórica muestra que, en cualquier Estado, la adopción de la democracia directa siempre ha sido resultado de una combinación de ciertas causas generales más otros factores exclusivos de ese país, de forma muy parecida a como Huntington describió la difusión de la democracia en La tercera ola (1991: 107). La difusión de ideas representa una parte importante de este relato. Como se ha mostrado en el capítulo anterior, es difícil aislar a Sullivan en Estados
4. ¿Sesgo del statu quo? El cambio político por medio de la democracia directa
Arend Lijphart afirmó en una ocasión que, “cuando los gobiernos controlan el referéndum, tienden a utilizarlo sólo cuando esperan ganar” (1984: 203). Sin embargo, incluso teniendo en cuenta la selección de Lijphart de 36 democracias, los datos demuestran que, cuando los gobiernos utilizan mecanismos de democracia directa iniciados por las autoridades, el porcentaje de éxito es sólo de 60%. Este simple hecho ilustra un problema de esa máxima de Lijphart, por lo que preguntarse por las condiciones en las que se aprueban los referéndums es una cuestión importante. Además, aunque en estudios anteriores se ha examinado la relación entre el diseño institucional y la celebración de votaciones populares, el proceso por el que el diseño institucional afecta el índice de éxito de los referéndums en gran medida aún no se explora. Este capítulo aborda estas cuestiones examinando los resultados de las votaciones de democracia directa celebradas a escala nacional en todo el mundo desde 1980 (con un número de observaciones de 1 141). Al hacerlo, esta investigación supera dos problemas recurrentes en la bibliografía especializada: la forma en que se han operacionalizado los quórums y la falta de atención que se ha prestado hasta ahora a la direccionalidad de las preguntas planteadas a la ciudadanía. La primera sección de este capítulo explora los efectos contradictorios de la democracia en el destino electoral de las votaciones populares. A continuación, se describe la importancia de la arquitectura institucional que rodea a esas votaciones y cómo ésta determina su índice de éxito. La tercera sección describe cómo se realiza el estudio estadístico (desarrollado al detalle en el apéndice de este capítulo) y discute sus resultados.
118 naturaleza El análisis que sigue muestra con claridad que el éxito de los referéndums iniciados de arriba hacia abajo es más probable cuando un sistema político muestra niveles más bajos de democracia y participación, se requieren quórums más bajos para su aprobación y la votación se produce durante el “periodo de luna de miel” de un gobierno. Sin embargo, para los mecanismos de iniciativa ciudadana, la historia es totalmente diferente. Su éxito depende de los niveles más altos de participación, de los quórums más bajos requeridos para la aprobación, de las peores condiciones económicas y de que la votación se produzca una vez transcurrido el “periodo de luna de miel” del gobierno. Otras hipótesis alternativas que se han propuesto para explicar la tasa de éxito de las votaciones populares –como la diversidad de una sociedad, la concurrencia de la votación (con unas elecciones generales) y los requisitos de doble mayoría– no superan las pruebas empíricas.
Los efectos de la democracia y el diseño institucional en las votaciones populares La máxima de Lijphart enunciada arriba se basó en el estudio de diferentes tipos de regímenes democráticos, todos los cuales se agrupan cómodamente en el extremo superior del continuo democráticoautoritario. Este argumento fue perfeccionado aún más por la teoría del jugador con veto, mejor ejemplificada en los trabajos de Tsebelis (2002) y Hug (2004), que entre otras cosas muestran cómo, en situaciones en que los legisladores disponen de información completa, de hecho, los plebiscitos no deberían siquiera ser convocados (Hug, 2004). Sin embargo, las pruebas demuestran que las autoridades siguen recurriendo regularmente a los plebiscitos y la probabilidad de que el statu quo cambie o se mantenga a su favor dista mucho de ser muy alta. El Brexit de David Cameron, el Acuerdo de Paz de Colombia de Juan Manuel Santos y la reforma constitucional italiana de Matteo Renzi son sólo algunos de estos ejemplos. En América Latina, una región en la que la apelación directa a la ciudadanía parece ser cada vez más popular, muchos autores no ven en los plebiscitos más que el uso de recursos institucionales por parte
5. ¿Izquierda o derecha? Investigación de posibles sesgos ideológicos en la democracia directa contemporánea
Una somera revisión de los recientes mecanismos de democracia directa iniciados por los ciudadanos que se han celebrado en Suiza revela un patrón estridente y conservador (por ejemplo, la prohibición de construir nuevos minaretes, los límites a la inmigración, la deportación de delincuentes extranjeros y la ampliación de la libertad de portar armas). Dado el poder gravitatorio de Suiza en términos de democracia directa –probablemente no haya ningún otro lugar en el mundo donde la participación directa de los ciudadanos en la toma de decisiones políticas sea tan intensa y frecuente–, es razonable preguntarse si este aspecto conservador es una característica generalizable de la democracia directa contemporánea.1
1 Este sabor conservador también es perceptible en los primeros intentos de democracia directa en el contexto helvético. Es interesante observar que, aunque el primer referéndum federal obligatorio –que fue una iniciativa descendente– permitió la emancipación judía (16 de enero de 1866), al mismo tiempo, la primera iniciativa popular intentó reducir los derechos de esa misma minoría haciendo imposible la shejitá (el método judío y kosher de sacrificio de animales), véase Erlanger (2006). En 1892, asociaciones cantonales de protección de animales en Berna y Argovia lanzaron una iniciativa popular federal contra la shejitá. Aunque el Consejo Federal y la Asamblea Federal se movilizaron para rechazarla, fue aceptada el 20 de agosto de 1893. La prohibición de la shejitá entró en vigor a principios de 1894 y hoy en día se entiende que fue un acto antisemita, ya que su objetivo final era limitar la inmigración judía a Suiza (Erlanger, 2010). Un análisis actual de la religión y la democracia directa en Suiza puede encontrarse en Christmann (2010) y Christmann y Danaci (2012).
146 naturaleza Para dar una idea de lo mordaces que se han vuelto las campañas en Suiza, la figura 5.1 muestra una selección de carteles de propaganda política distribuidos por el ultraconservador Schweizerische Volkspartei [Partido Popular Suizo] (svp) durante las recientes campañas de referéndums sobre inmigración y control de fronteras.2 Empezando por la parte superior izquierda, el cartel a dice “parar sí” a la iniciativa de inmigración; el cartel b: “Iván S., violador, ¿pronto será suizo? Contraproyecto no/Iniciativa de deportación sí”; el cartel c: “¿Perder la seguridad? ¿Perder el empleo? Schengen no”; el cartel d: “Crear seguridad”; el cartel e: “Voto popular del 8 de febrero de 2008/¡No a la libre inmigración de delincuentes! Libre circulación de personas con Rumania y Bulgaria no”; el cartel f: “¿Gobierno extranjero? Derecho de voto de los extranjeros 2xno”. Más allá de los fuertes eslóganes, las imágenes también son gráficamente impactantes. De nuevo, moviéndose de izquierda a derecha, de arriba a abajo, presentan: a] un grupo multirracial de manos con diferentes colores de piel recogiendo (o incluso robando) pasaportes suizos; b] la imagen de un individuo con un nombre típicamente de Europa del Este en una postura amenazante; c] una mujer aterrorizada; d] una oveja negra expulsada del rebaño suizo (blanco);3 e] dos ladrones que no parecen suizos (es decir, no blancos) que roban en una casa, y f] tres individuos de “aspecto extranjero” que se ciernen sobre la urna electoral, dos de los cuales parecen ser islámicos (ya que la mujer lleva un niqab), mientras que el tercero es una caricatura de un matón o miembro de una banda. Todos los carteles utilizan la misma combinación de colores: negro, rojo y blanco. No es difícil encontrar ejemplos de este modelo conservador más allá de las fronteras suizas. Abundan los ejemplos similares y recien2 Los carteles de la figura 5.1. representan sólo una pequeña selección de la increíblemente prolífica colección de material gráfico que se ha utilizado en las campañas de democracia directa en Suiza. La Biblioteca Nacional de Suiza dispone de una amplia colección en www.posters.nb.admin.ch. Los carteles 1-4 se reproducen aquí con autorización del Partido Popular Suizo y los carteles 5-6 se reproducen con autorización del ala juvenil del Partido Popular Suizo. 3 El cartel de la oveja negra se ha reproducido en muchos otros países y contextos de Europa, como España, Alemania, Austria y los Países Bajos.
6. ¿Por qué adoptar la democracia directa? Mucho más que una simple votación
¿Son importantes los mecanismos de democracia directa iniciados por los ciudadanos? ¿Realmente marcan una diferencia en cómo se juega el juego político? En este capítulo se abordan estas cuestiones y se argumenta que es fundamental mirar más allá de los resultados inmediatos, que estos dispositivos de verdad marcan una diferencia sustancial independientemente de quiénes sean los ganadores, qué política apoyen o cuáles sean sus inclinaciones ideológicas (como se ha estudiado en los dos capítulos anteriores). Aunque la sabiduría popular tiende a evaluar los mecanismos iniciados por los ciudadanos en función de sus resultados electorales, éstos son sólo un aspecto a tener en cuenta cuando se estudia el polifacético mundo de la democracia directa. En este capítulo se argumenta que estos mecanismos tienen importantes efectos indirectos que afectan la vida democrática general de un sistema político, incluso si los resultados no favorecen a los que desencadenaron la votación. Estos efectos se producen en dos ámbitos principales: el propio sistema político (generando incentivos para el consenso político, moderando las mayorías circunstanciales y ampliando el campo de juego) y la relación entre las instituciones representativas y la ciudadanía (aumentando la congruencia política, el empoderamiento de las mujeres, la participación cívica y la satisfacción con la democracia, y ampliando los temas sujetos a consideración popular). Para abordar la discusión planteada, el presente capítulo describe primero el impacto que tienen los referéndums de iniciativa ciudadana en el sistema político en su conjunto, especialmente en los ámbitos de la creación de consenso y la ampliación del terreno político más allá de las instituciones representativas. En segundo lugar, se aborda cómo su mera existencia afecta la relación entre las institu-
184 reforma ciones representativas y la ciudadanía. Por último, la tercera sección argumenta que dichos mecanismos funcionan mejor que otras alternativas democráticas señaladas por los estudiosos (descentralización, deliberación o democracia electrónica) para tratar el malestar democrático antes descrito.
Efecto de los mecanismos de democracia directa por iniciativa ciudadana en el juego político La mera presencia de referéndums iniciados por los ciudadanos altera el juego democrático. Muchos de los detractores de la democracia directa basan sus quejas en el hecho de que premian de forma desproporcionada las políticas extremistas, ya que los que se e ncuentran en los extremos del espectro político son los actores que más utilizan estas instituciones. Aunque estos temas se trataron con más detalle en los dos capítulos anteriores, aquí expando las razones por las que los detractores de la democracia directa están ampliamente equivocados. A pesar de que dichos mecanismos son instituciones mayoritarias por excelencia, de forma paradójica también generan justo lo que buscan sus detractores: incentivos para la negociación y el consenso amplio. Además, amplían las alternativas de debate público, ofrecen oportunidades a los perdedores de la política legislativa y abren perspectivas para la inclusión institucional de aquellos que, debido al sistema electoral (o a cualquier otra razón), suelen estar excluidos o subrepresentados en el juego representativo típico. Considerados induvidualmente, los referéndums iniciados mediante recolección de firmas pueden ser excluyentes y rígidos de la misma manera que las elecciones ordinarias, pero, como grupo de instituciones, estos mecanismos suelen contener más que excluir, y a comprometerse más que a imponerse.
Creación de consenso Una vez que un grupo interesado (organización no gubernamental, partido político, etc.) organiza un referéndum –ya sea para revocar
7. ¿Cómo se puede mejorar la democracia directa? Comisiones ciudadanas y contrapropuestas ciudadanas
Este capítulo desarrolla las razones por las que las poliarquías actuales necesitan una actualización, “mejorando la calidad de la esfera pública”, tal como sugiere Fung (2003). En consideración con lo argumentado desde el principio del libro, los mecanismos de democracia directa iniciados por los ciudadanos constituyen una vía importante y viable entre el menú de innovaciones democráticas para vigorizar los regímenes democráticos actuales, especialmente en el contexto de sociedades muy desiguales. A sabiendas de que dichos mecanismos pueden ser explotados por grupos con opiniones políticas extremas, este capítulo esboza, empero, una nueva propuesta institucional destinada a ampliar las opiniones públicas sobre un tema polémico, ofreciendo una alternativa a ambos lados de la votación popular mediante un nuevo tipo de foro denominado “comisiones ciudadanas deliberativas”. El resultado es una combinación factible de las tres corrientes de la democracia: representativa, directa y deliberativa. Mediante un ejemplo empírico, el capítulo demuestra cómo la existencia de estas instituciones podría haber resuelto algunos de los problemas inherentes a la democracia representativa y directa.
Representación Gran parte del debate sobre la reforma democrática contemporánea gira en torno a cómo controlar las tendencias plutocráticas de las elecciones, ya que para ser elegido –o incluso para ser propuesto para un cargo– se necesitan grandes recursos, que pocos individuos poseen. Si los ricos y bien conectados pueden (directa o indirecta-
216 reforma mente) comprar su camino al poder, no se puede decir que los ciudadanos sean realmente iguales, pues la inmensa mayoría no tiene los recursos necesarios para hacer lo mismo. El problema va mucho más allá de algunos líderes demasiado ricos elegidos de forma democrática, como Berlusconi en Italia, Piñera en Chile o Trump en Estados Unidos. Este argumento se extiende también a la enorme influencia que tiene la riqueza en nuestra vida política cotidiana. En pocas palabras, una “elección es un método de selección de magistrados que favorece directa e indirectamente a los ricos y evita que los cargos políticos se distribuyan ampliamente entre los ciudadanos de todos los estratos socioeconómicos” (McCormick, 2006: 148). Una cuestión un tanto diferente pero relacionada es lo que Lijphart definió como el “dilema no resuelto de la participación desigual” (1997), que, por supuesto, no puede reducirse a un simple conjunto de mejoras institucionales, como la reforma de la financiación de las campañas o el voto obligatorio. La participación política es un fenómeno complejo que está fundamentalmente relacionado con la naturaleza humana: algunas personas son tímidas y pasivas, mientras que otras son líderes seguros de sí mismos por naturaleza; también hay diferencias “epistemológicas” arraigadas entre los seres humanos (Elster, 1998; Sanders, 1997), como se vio en el capítulo 1. Las diferencias individuales no son intrínsecamente problemáticas, pero hay motivos de preocupación cuando se correlacionan de forma sistemática con la participación democrática y la toma de decisiones. Sea cual sea el medio, los que participan tienden a ser más ricos y a estar mejor educados; parece que, por muy bien intencionadas y reguladas que estén nuestras instituciones democráticas, tienden a reproducir las desigualdades sociales de forma casi universal.1 Desde una perspectiva más neoinstitucionalista, la concientización y la participación de los ciudadanos se consideran una función del grado de competencia política. La bibliografía especializada es muy sólida al afirmar que, cuanto más competitiva es una elección, mayor es la percepción de que cada voto individual afecta al resultado, lo que a su vez aumenta la utilidad esperada del voto y, por lo tanto, impulsa la participación electoral (Aldrich, 1993; Downs, 1957; R iker y 1 Véanse los clásicos de Verba y Nie (1972) y Brady, Verba y Schlozman (1995), entre otros.
8. Conclusiones: un nuevo equilibrio democrático
Ciudadanía en expansión ofrece un estudio trasnacional y longitudinal de la adopción y el funcionamiento de los mecanismos de democracia directa iniciados por los ciudadanos, previendo también un debate sobre sus posibles reformas. Estas instituciones –entendidas como un conjunto de dispositivos que permiten a los ciudadanos expresar sus preferencias de manera directa en las urnas mediante el sufragio universal y secreto como actores tanto de veto (referéndums abrogativos) como proactivos (iniciativas populares)– han cobrado protagonismo en todo el mundo y se consideran, en general, una respuesta potencial a los retos a los que se enfrentan las democracias contemporáneas. Este capítulo final se divide en tres secciones. En primer lugar, se recapitula cada una de las secciones del libro (orígenes, naturaleza y reforma), subrayando las principales conclusiones de cada capítulo. A continuación, en la segunda sección, se discuten algunas implicaciones normativas para el estudio de la democracia y su calidad. Por último, se abren algunas ideas para futuras investigaciones.
Principales conclusiones y aportes Las votaciones populares y directas no son nuevas y su uso ha proliferado en todo el mundo, en especial desde la segunda Guerra Mundial. Los mecanismos de democracia directa se han utilizado en democracias y dictaduras, en regímenes presidenciales y parlamentarios, en países pobres, en vías de desarrollo y ricos, en Estados federales y unitarios, tanto en el sur como en el norte, en los niveles de gobierno local, regional y nacional, en tiempos de alegría y en
256 reforma tiempos de penas. Casi todos los temas políticos imaginables se han sometido a la consideración pública en un lugar u otro. Países, estados, provincias, prefecturas y todo tipo de jurisdicciones de todo el mundo se han dejado seducir por el atractivo legitimador de plantear las cuestiones directamente a la ciudadanía. No obstante, la democracia directa dista mucho de ser un grupo monolítico de instituciones, a pesar de que todos los referéndums permiten a los ciudadanos expresar sus preferencias en las urnas mediante el sufragio universal y secreto sobre cuestiones distintas de quién los representará en el gobierno. En realidad, mientras que los mecanismos de democracia directa iniciados por los ciudadanos están orientados hacia el futuro y democratizan la política, otras instituciones de democracia directa –en particular los plebiscitos– están orientados hacia el pasado y potencian el poder de los políticos que los utilizan deliberada y estratégicamente. Cuando el gobierno representativo no funciona como se espera, las frustraciones aumentan y el sistema político se enfrenta a un dilema: o mantiene su curso de acción, sabiendo que su futuro está fuera de su control, o acepta que los cambios son necesarios y se embarca en ellos. Si se aceptan los cambios, el sistema político tiene también dos opciones, que no son necesariamente excluyentes: o bien ajustar las instituciones existentes, o bien volverse más creativo y articular nuevos modos de gobernanza, en los que se incluyan en cierta medida nuevos actores. Sin dejar de lado las mejoras cruciales que deben realizar las instituciones representativas, este libro se ha propuesto estudiar los mecanismos de democracia directa, bajo el supuesto de que constituyen una vía importante y viable entre las muchas innovaciones democráticas que se han sugerido para vigorizar los regímenes democráticos actuales. Aunque en el ámbito académico se han empezado a rellenar los espacios en blanco sobre la compleja relación entre los distintos tipos de referéndums y el gobierno representativo, hasta ahora ninguna teoría ha aportado pruebas convincentes, comparativas y exhaustivas sobre las razones que subyacen a la adopción y a los usos de este tipo de mecanismos, ni sobre sus consecuencias para la vida política. Este libro ha aportado pruebas nuevas, sistemáticas, amplias y comparativas sobre la compleja relación entre la democracia directa y la “simple” democracia representativa.
david altman ciudadanía en expansión Presentada como la solución definitiva ante el déficit de participación ciudadana o como medio para que las decisiones políticas más delicadas cuenten con suficiente legitimidad, la democracia directa ocupa cada vez más espacios en las sociedades de hoy. Los mecanismos de esta singular forma de democracia —plebiscitos, referéndums, iniciativas populares, ejercicios de revocación de mandato, promovidos desde las alturas gubernamentales o surgidos desde abajo mediante la recolección de firmas de la ciudadanía— se han empleado en países tan dispares como Suiza, Estados Unidos o Uruguay, ya para cambiar el statu quo o para preservarlo, ya para introducir cambios legislativos y constitucionales o para impedirlos. En Ciudadanía en expansión David Altman realiza un estudio sin precedentes de las formas, los alcances, los riesgos y las razones de ser de estos dispositivos electorales a lo largo del último siglo, analizando con rigor estadístico cientos de casos en una gran variedad de regiones y circunstancias. Como queda claro en esta obra, lejos de aspirar a reemplazar los actuales sistemas de representación, la democracia directa, cuando es iniciada desde abajo, es una vía para fortalecer los cimientos normativos democráticos y para preservar la libertad y la equidad ciudadanas, particularmente frágiles en sociedades desiguales. El autor combina el conocimiento teórico con una gran habilidad descriptiva y analítica, y presenta de forma exhaustiva las propiedades correctivas y el potencial cívico de los mecanismos de la democracia directa, verdadera llave maestra para contar con una ciudadanía en expansión.
