Prefacio, por Andrea Repetto

experiencias institucionales circundantes desempeñan un papel en la política local. Esto también es cierto en el caso de los mecanismos de democracia directa iniciados por la ciudadanía. A medida que más vecinos de un país adoptan y utilizan los referéndums, es más probable que ese país siga su ejemplo. Al ampliar el estudio tanto geográfica –para incluir todo el mundo– como temporalmente, desde principios del siglo xx hasta la actualidad, este análisis representa un enfoque innovador para el estudio comparativo de la democracia directa.

Con el objetivo de facilitar la lectura, el capítulo procede de la siguiente manera. En primer lugar, se desarrolla una nueva teoría general que explica cómo los factores locales y el entorno internacional afectan la probabilidad de adopción de referéndums de iniciativa ciudadana en un país determinado. A continuación, se explica cómo se operacionaliza el objeto de estudio, la adopción de mecanismos de democracia directa iniciados por los ciudadanos, utilizando así una medida que captura la capacidad de jure de dichos mecanismos en todos los países del mundo, desde 1900 (o desde su independencia) hasta el presente. La tercera sección del capítulo describe y muestra cómo se aprehenden las variables explicativas. En la cuarta sección, se discuten los resultados obtenidos y se utilizan algunos casos ejemplares para describir las interacciones que afectan la probabilidad de que un país concreto adopte algún instrumento que active la votación popular convocada por iniciativa ciudadana. La última sección reflexiona sobre el análisis y ofrece algunas conclusiones al respecto.

Una revisión histórica muestra que, en cualquier Estado, la adopción de la democracia directa siempre ha sido resultado de una combinación de ciertas causas generales más otros factores exclusivos de ese país, de forma muy parecida a como Huntington describió la difusión de la democracia en La tercera ola (1991: 107). La difusión de ideas representa una parte importante de este relato. Como se ha mostrado en el capítulo anterior, es difícil aislar a Sullivan en Estados

Arend Lijphart afirmó en una ocasión que, “cuando los gobiernos controlan el referéndum, tienden a utilizarlo sólo cuando esperan ganar” (1984: 203). Sin embargo, incluso teniendo en cuenta la selección de Lijphart de 36 democracias, los datos demuestran que, cuando los gobiernos utilizan mecanismos de democracia directa iniciados por las autoridades, el porcentaje de éxito es sólo de 60%. Este simple hecho ilustra un problema de esa máxima de Lijphart, por lo que preguntarse por las condiciones en las que se aprueban los referéndums es una cuestión importante. Además, aunque en estudios anteriores se ha examinado la relación entre el diseño institucional y la celebración de votaciones populares, el proceso por el que el diseño institucional afecta el índice de éxito de los referéndums en gran medida aún no se explora. Este capítulo aborda estas cuestiones examinando los resultados de las votaciones de democracia directa celebradas a escala nacional en todo el mundo desde 1980 (con un número de observaciones de 1141). Al hacerlo, esta investigación supera dos problemas recurrentes en la bibliografía especializada: la forma en que se han operacionalizado los quórums y la falta de atención que se ha prestado hasta ahora a la direccionalidad de las preguntas planteadas a la ciudadanía.

La primera sección de este capítulo explora los efectos contradictorios de la democracia en el destino electoral de las votaciones populares. A continuación, se describe la importancia de la arquitectura institucional que rodea a esas votaciones y cómo ésta determina su índice de éxito. La tercera sección describe cómo se realiza el estudio estadístico (desarrollado al detalle en el apéndice de este capítulo) y discute sus resultados.

El análisis que sigue muestra con claridad que el éxito de los referéndums iniciados de arriba hacia abajo es más probable cuando un sistema político muestra niveles más bajos de democracia y participación, se requieren quórums más bajos para su aprobación y la votación se produce durante el “periodo de luna de miel” de un gobierno. Sin embargo, para los mecanismos de iniciativa ciudadana, la historia es totalmente diferente. Su éxito depende de los niveles más altos de participación, de los quórums más bajos requeridos para la aprobación, de las peores condiciones económicas y de que la votación se produzca una vez transcurrido el “periodo de luna de miel” del gobierno. Otras hipótesis alternativas que se han propuesto para explicar la tasa de éxito de las votaciones populares –como la diversidad de una sociedad, la concurrencia de la votación (con unas elecciones generales) y los requisitos de doble mayoría– no superan las pruebas empíricas.

La máxima de Lijphart enunciada arriba se basó en el estudio de diferentes tipos de regímenes democráticos, todos los cuales se agrupan cómodamente en el extremo superior del continuo democráticoautoritario. Este argumento fue perfeccionado aún más por la teoría del jugador con veto, mejor ejemplificada en los trabajos de Tsebelis (2002) y Hug (2004), que entre otras cosas muestran cómo, en situaciones en que los legisladores disponen de información completa, de hecho, los plebiscitos no deberían siquiera ser convocados (Hug, 2004). Sin embargo, las pruebas demuestran que las autoridades siguen recurriendo regularmente a los plebiscitos y la probabilidad de que el statu quo cambie o se mantenga a su favor dista mucho de ser muy alta. El Brexit de David Cameron, el Acuerdo de Paz de Colombia de Juan Manuel Santos y la reforma constitucional italiana de Matteo Renzi son sólo algunos de estos ejemplos.

En América Latina, una región en la que la apelación directa a la ciudadanía parece ser cada vez más popular, muchos autores no ven en los plebiscitos más que el uso de recursos institucionales por parte

Una somera revisión de los recientes mecanismos de democracia directa iniciados por los ciudadanos que se han celebrado en Suiza revela un patrón estridente y conservador (por ejemplo, la prohibición de construir nuevos minaretes, los límites a la inmigración, la deportación de delincuentes extranjeros y la ampliación de la libertad de portar armas). Dado el poder gravitatorio de Suiza en términos de democracia directa –probablemente no haya ningún otro lugar en el mundo donde la participación directa de los ciudadanos en la toma de decisiones políticas sea tan intensa y frecuente–, es razonable preguntarse si este aspecto conservador es una característica generalizable de la democracia directa contemporánea.1

1 Este sabor conservador también es perceptible en los primeros intentos de democracia directa en el contexto helvético. Es interesante observar que, aunque el primer referéndum federal obligatorio –que fue una iniciativa descendente– permitió la emancipación judía (16 de enero de 1866), al mismo tiempo, la primera iniciativa popular intentó reducir los derechos de esa misma minoría haciendo imposible la shejitá (el método judío y kosher de sacrificio de animales), véase Erlanger (2006). En 1892, asociaciones cantonales de protección de animales en Berna y Argovia lanzaron una iniciativa popular federal contra la shejitá. Aunque el Consejo Federal y la Asamblea Federal se movilizaron para rechazarla, fue aceptada el 20 de agosto de 1893. La prohibición de la shejitá entró en vigor a principios de 1894 y hoy en día se entiende que fue un acto antisemita, ya que su objetivo final era limitar la inmigración judía a Suiza (Erlanger, 2010). Un análisis actual de la religión y la democracia directa en Suiza puede encontrarse en Christmann (2010) y Christmann y Danaci (2012).

Para dar una idea de lo mordaces que se han vuelto las campañas en Suiza, la figura 5.1 muestra una selección de carteles de propaganda política distribuidos por el ultraconservador Schweizerische Volkspartei [Partido Popular Suizo] (svp) durante las recientes campañas de referéndums sobre inmigración y control de fronteras.2 Empezando por la parte superior izquierda, el cartel a dice “parar sí” a la iniciativa de inmigración; el cartel b: “Iván S., violador, ¿pronto será suizo? Contraproyecto no/Iniciativa de deportación sí”; el cartel c: “¿Perder la seguridad? ¿Perder el empleo? Schengen no”; el cartel d: “Crear seguridad”; el cartel e: “Voto popular del 8 de febrero de 2008/¡No a la libre inmigración de delincuentes! Libre circulación de personas con Rumania y Bulgaria no”; el cartel f: “¿Gobierno extranjero? Derecho de voto de los extranjeros 2xno”.

Más allá de los fuertes eslóganes, las imágenes también son gráficamente impactantes. De nuevo, moviéndose de izquierda a derecha, de arriba a abajo, presentan: a] un grupo multirracial de manos con diferentes colores de piel recogiendo (o incluso robando) pasaportes suizos; b] la imagen de un individuo con un nombre típicamente de Europa del Este en una postura amenazante; c] una mujer aterrorizada; d] una oveja negra expulsada del rebaño suizo (blanco);3 e] dos ladrones que no parecen suizos (es decir, no blancos) que roban en una casa, y f] tres individuos de “aspecto extranjero” que se ciernen sobre la urna electoral, dos de los cuales parecen ser islámicos (ya que la mujer lleva un niqab), mientras que el tercero es una caricatura de un matón o miembro de una banda. Todos los carteles utilizan la misma combinación de colores: negro, rojo y blanco.

No es difícil encontrar ejemplos de este modelo conservador más allá de las fronteras suizas. Abundan los ejemplos similares y recien-

2 Los carteles de la figura 5.1. representan sólo una pequeña selección de la increíblemente prolífica colección de material gráfico que se ha utilizado en las campañas de democracia directa en Suiza.

La Biblioteca Nacional de Suiza dispone de una amplia colección en www.posters.nb.admin.ch. Los carteles 1-4 se reproducen aquí con autorización del Partido Popular Suizo y los carteles 5-6 se reproducen con autorización del ala juvenil del Partido Popular

Suizo. 3 El cartel de la oveja negra se ha reproducido en muchos otros países y contextos de Europa, como España, Alemania, Austria y los

Países Bajos.

¿Son importantes los mecanismos de democracia directa iniciados por los ciudadanos? ¿Realmente marcan una diferencia en cómo se juega el juego político? En este capítulo se abordan estas cuestiones y se argumenta que es fundamental mirar más allá de los resultados inmediatos, que estos dispositivos de verdad marcan una diferencia sustancial independientemente de quiénes sean los ganadores, qué política apoyen o cuáles sean sus inclinaciones ideológicas (como se ha estudiado en los dos capítulos anteriores). Aunque la sabiduría popular tiende a evaluar los mecanismos iniciados por los ciudadanos en función de sus resultados electorales, éstos son sólo un aspecto a tener en cuenta cuando se estudia el polifacético mundo de la democracia directa.

En este capítulo se argumenta que estos mecanismos tienen importantes efectos indirectos que afectan la vida democrática general de un sistema político, incluso si los resultados no favorecen a los que desencadenaron la votación. Estos efectos se producen en dos ámbitos principales: el propio sistema político (generando incentivos para el consenso político, moderando las mayorías circunstanciales y ampliando el campo de juego) y la relación entre las instituciones representativas y la ciudadanía (aumentando la congruencia política, el empoderamiento de las mujeres, la participación cívica y la satisfacción con la democracia, y ampliando los temas sujetos a consideración popular).

Para abordar la discusión planteada, el presente capítulo describe primero el impacto que tienen los referéndums de iniciativa ciudadana en el sistema político en su conjunto, especialmente en los ámbitos de la creación de consenso y la ampliación del terreno político más allá de las instituciones representativas. En segundo lugar, se aborda cómo su mera existencia afecta la relación entre las institu-