3.1 El estado intergeneracional

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El surgimiento del estado intergeneracional en América Latina: el rol de la demografía y las políticas en la definición del gasto público

3.1 EL ESTADO INTERGENERACIONAL

Como se comentó previamente, los cambios demográficos tienen impactos fiscales y económicos directos. A medida que la población envejece la demanda de servicios como pensiones, educación, salud y cuidados de largo plazo evoluciona y crea nuevas presiones que deben ser abordadas por las políticas públicas.

El siglo XX fue testigo de la expansión y transformación del rol de los gobiernos en las economías industriales avanzadas. El gasto público aumentó más de cuatro veces como porcentaje del PIB, desde aproximadamente el 10% a principios de siglo a alrededor del 45% al final de dicho siglo. El gasto social se convirtió en la función principal del gobierno. A principios de siglo, el gasto en educación, pensiones, atención médica y en otros programas sociales solo representaba cerca del 10% del gasto público. Al final del siglo XX, dicho gasto absorbía más de la mitad del gasto público total. Este nivel de gasto, junto con la recaudación impositiva que lo financiaba, implicó una transferencia intergeneracional de recursos: los impuestos recaudados, principalmente a los adultos en edad de trabajar, se destinaron al financiamiento del gasto social, orientado, en gran medida, a niños y adultos mayores. El término “ascenso del estado intergeneracional” (Miller, 2011) describe este papel cambiante del Estado en las economías industriales avanzadas. Es probable que, en América Latina, el siglo XXI sea testigo del surgimiento del Estado intergeneracional y, por lo tanto, de nuevos desafíos fiscales. Este cambio será impulsado, en parte, por las fuerzas implacables del envejecimiento poblacional en la región, producto de la expansión del ciclo de vida demográfico moderno: menor cantidad de niños y vidas más prolongadas. Las políticas de gasto social, tanto presentes como futuras, acompañarán este cambio a medida que las economías de la región se vuelven más ricas y las poblaciones envejecen.

El envejecimiento poblacional, es decir, la transición desde una población joven hacia una más envejecida, reestructurará el panorama demográfico de la región. Si bien dicha transición es inevitable, su tiempo y su ritmo variarán de un país a otro. El impacto de este cambio dramático en el panorama demográfico dependerá, en gran medida, de la generosidad de los beneficios públicos y de las políticas que los definan ¿Cómo será el gasto social en una América Latina más

envejecida y más rica? Es razonable suponer que las tasas de matriculación escolar aumentarán, la cobertura de los sistemas de salud se expandirá y una mayor proporción de los adultos mayores recibirán beneficios del sistema de pensiones. Pero ¿Estos beneficios serán provistos por el sector público o por el sector privado? ¿y en qué niveles? Para dar respuesta a estas preguntas, se puede observar la situación actual de los países miembros de la oCdE. En 2045, la América Latina más rica y más envejecida alcanzará niveles de PIB per cápita cercanos a los actuales niveles de los países de la oCdE. La demografía de la región también se irá asemejando cada vez más a la de las naciones de la oCdE. Si bien no es posible predecir cómo evolucionarán las preferencias políticas y sociales en las próximas décadas, los niveles actuales de generosidad de los beneficios públicos de la oCdE representan un punto de referencia útil para simular posibles tendencias. Cabe señalar que la respuesta de la oCdE a estos desafíos no es uniforme: los beneficios públicos en educación, pensiones y atención médica varían de un país a otro, al igual que el papel desempeñado por la intervención estatal en la prestación de tales servicios. Sin embargo, también es probable que las respuestas de los países latinoamericanos a estos desafíos difieran entre si. El gasto público social en educación, pensiones y atención médica para los países de la región en 2045 será el producto de dos grandes componentes: la generosidad de los beneficios públicos y la demografía. Las proyecciones del gasto público requieren una discusión de ambas dimensiones.

En este contexto, el presente capítulo propone una estimación general de las tendencias de gasto. Para tal efecto, se utiliza un marco común a todos los sectores (educación, pensiones y salud) y a todos los países que posibilite la comparación de los cambios entre sectores, países y en el tiempo. Se analiza las tendencias generales de la demografía y de las políticas que configurarán el futuro del gasto público social en América Latina. El propósito no es sustituir las proyecciones cuidadosas y detalladas que se realizan en cada país, sino un análisis complementario. En este sentido, los tres sectores sociales de mayor relevancia (educación, pensiones y, salud y cuidados de largo plazo) se estudian por separado. Cada sección comienza con un análisis de la situación actual en América Latina y los países de la oCdE, así como el papel desempeñado por la demografía y las preferencias de política en la actual configuración del gasto público social. A continuación, se indaga sobre el mediano plazo: América Latina en 2045. El futuro demográfico de América Latina se observa a través de la lente del Estado intergeneracional, haciendo foco en los receptores de transferencias públicas: la población en edad escolar; la población en edad de recibir pensiones; y, en el caso de los servicios de salud y de cuidados de largo plazo, principalmente, la población de edad avanzada.

La figura 3.1 muestra la relación entre el gasto público social como porcentaje del PIB y el producto per cápita para dieciocho países de la región en 2015. El gasto oscila entre un máximo de 21,6% del PIB en Argentina y un mínimo de 5,4% en república dominicana. En promedio, el gasto público social concentra el 12,2% del PIB y la mitad de los países se ubica en un rango que va dese 10,5% hasta 15%. En el cuartil superior de países con alto gasto público social se encuentran, además de Argentina, Brasil (20,9%), uruguay (18,3%) y Costa rica (16,0%). Junto a república dominicana en el cuartil inferior se encuentran guatemala (5,5%), El Salvador (9,1%) y Perú (9,5%). En general, los países más ricos asignan una mayor proporción del PIB al gasto público social. Sin embargo, la varianza del PIB solo explica el 17% de la varianza total del gasto público social.