BESVÆR ASGEIR SOLSTAD PER ARNE TUFTE CHRISTIAN POPPE PRIVATØKONOMISKE(RED.) UTFORDRINGER OG ØKONOMISK RÅDGIVNING I KREDITTSAMFUNNET PENGERTIL
PENGER TIL BESVÆR
Asgeir Solstad, Per Arne Tufte og Christian Poppe (red.) PENGER TIL BESVÆR Privatøkonomiske utfordringer og økonomisk rådgivning i kredittsamfunnet universitetsforlaget
© Universitetsforlaget 2022 ISBN 978-82-15-06364-5 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med rettighetshaverne er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning og kan straffes med bøter eller fengsel. Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til: Universitetsforlaget AS Postboks 508 Sentrum 0105 www.universitetsforlaget.noOsloOmslag:NinaLykkeSats:ottaBOK Trykk og innbinding: 07 Media – 07.no Boken er satt med: ITC New Baskerville Std 10,5/13,5 Papir: 90 g Amber Graphic 1,25 NO - 1470 07MEDIA 20410379 MILJØMERKET TRYKKERI
Innhold Forord 11 Innledning ......................... 13 Asgeir Solstad Velferdsstaten og gjelds- og betalingsproblemene ............... 14 Bokas deler og kapitler 18 Avslutning ........................ 23 Referanser ....................... 24 DEL KREDITTSAMFUNNET1 ................... 25 Kapittel Kredittsamfunnet1 ................... 27 Christian Poppe Innledning ....................... 27 Vendepunktet ..................... 27 Norsk lånekultur 30 Lån til boliginvestering ............ 30 Uttak av egenkapital .............. 32 Lån til forbruk 33 Kredittsamfunnet: lån som ulikhetsskapende mekanisme ........ 34 Kredittsamfunnet – lånefinansiert velferd som risiko 37 Markedsutviklingen ................ 38 Avslutning ........................ 39 Referanser 39 Kapittel 2 Penger – et sosialt fenomen 41 Asgeir Solstad Innledning ....................... 41 Et historisk perspektiv 41 Georg Simmel: Pengenes filosofi ..... 42 Vi skaper penger i relasjonene ....... 43 Penger og rasjonalitet 47 Pengene, deres omgivelser og individene ..................... 50 Referanser ....................... 51 Kapittel Betydningen3 av økonomisk kunnskap ... 53 Christian Poppe og Per Arne Tufte Introduksjon 53 Bakgrunn ........................ 53 «Financial literacy» ................ 54 «Financial capability» 54 «Financial well-being» ............ 55 Antakelser om sammenhengen mellom kunnskap og trygghet 56 Data, utvalg og metode ............. 58 Variabler ......................... 58 Resultater 60 Diskusjon og kommentareravsluttende..................... 61 Vedlegg 63 Referanser 66 Kapittel 4 Hva koster det å leve? Referansebudsjett som et verktøy for velferdsstaten ...... 69 Marthe Hårvik Austgulen Introduksjon 69 Referansebudsjettenes historie og utbredelse ........................ 70 Teoretiske grunnlag for referansebudsjett .................. 71 Teori om relative behov ........... 71 Teori om menneskelige behov og kapabiliteter .................... 71 Teori om standardpakker .......... 72 Ulike metoder for å konstruere referansebudsjett 73 Det norske referansebudsjettet ....... 75 Teoretisk og metodisk fundament ... 75 Forbruksnivå og utvikling over tid 76 Bruk av referansebudsjett – et verktøy for velferdsstaten .................. 80 Likviditetsberegninger ved låneopptak ..................... 80 Fastsetting av offentlige satser for livsopphold 80
6 Innhold Undervisning, økonomisk rådgivning og informasjon om personlig økonomi ............... 80 Som levekårsindikator i ulike gruppers argumentasjon 80 Som grunnlag og utgangspunkt for forskning om velferd og levekår .... 81 Bruk av referansebudsjett i andre land ........................... 81 Diskusjon ........................ 81 Avslutning 83 Referanser ....................... 83 Kapittel 5 Det koster fremdeles å være kul: Forbrukets betydning for sosial inkludering blant barn og unge 86 Mari Rysst Innledning ....................... 86 Ulike teoretiske tilnærminger til «forbruk» 87 Oppvekst i Norge: store variasjoner ... 88 Identitet og tilhørighet ............. 90 Refleksjoner rundt det «å være kul»: maktrelasjoner blant barn og unge ... 92 Utenforskap, forbruk og barn under offentlig omsorg 93 Konklusjon ....................... 96 Referanser ....................... 97 DEL KREDITTSAMFUNNET2 BETALINGSPROBLEMEROG 99 Kapittel Betalingsproblemer6 som sosiale problemer ......................... 101 Asgeir Solstad Innledning 101 Sosiale problemer og privatøkonomi .. 101 Lavinntekt ....................... 103 Fattigdom – et vanskelig begrep å definere 104 Utsatthet – en utvidet forståelse av ressursmangel ..................... 105 SIFOs referansebudsjett som konkretisering av situasjoner med lavinntekt ........................ 107 Marginalisering og fattigdom 109 Hva betyr alt dette for økonomisk rådgivning? ....................... 111 Referanser 111 Kapittel Introduksjon7 til atferdsøkonomi ....... 113 Ragnhild Dybdahl og Henriette Risvoll Hvorfor er psykologi relevant for økonomisk rådgivning? ............. 113 Økonomi, helse og livskvalitet: Hva gjør dårlig økonomi med oss? ........ 113 Kriser og traumeperspektiv på fattigdom 115 Atferdsøkonomi beslutningspsykologiog ............... 115 Motivasjon – hva får mennesker til å handle? .......................... 116 Beslutningspsykologi ............... 117 Hvordan bruker vi informasjon når vi tar beslutninger? 118 Hvordan kan vi bruke denne kunnskapen i praksis? .............. 119 Avsluttende ord 119 Referanser ....................... 120 Kapittel 8 Gjeld og psykisk helse ............... 122 Arne Holte Gjeldsutfordringen 122 Covid-19 ........................ 123 Slik gikk det ikke ................. 123 Hvorfor ikke Norge? 124 Gjeld og psykisk helse 124 Fattigdom ...................... 125 Usikret gjeld .................... 126 ADHD 131 Søvn ........................... 132 Andre helseplager ................ 132 Bolig 133 Utdanning ...................... 135 Barn ........................... 136 Opplevd økonomisk stress 138
7Innhold Boligprisene 140 Nabolaget 141 Lånerenten ..................... 141 Lånevolumet 141 Begrensninger 142 Oppsummering og konklusjon ....... 142 Referanser ....................... 143 Kapittel 9 Gjeld og selvmord ................... 148 Arne Holte Selvmord ......................... 148 Globale kriser ..................... 149 Økonomiske kriser og arbeidsledighet ................... 150 Gjeld ............................ 150 Oppsummering og konklusjon 156 Referanser 157 Kapittel Økonomisk10 rådgivning og betalingsproblemer .................. 162 Hélène Fellman Perspektiver 162 Plan for dette kapittelet ............. 162 Om avhengighet .................. 163 Om endringsprosesser 164 Om tilbakefall .................... 166 Vaner og valg ..................... 166 Fortell om en vane 167 Valg som prosess 168 Implikasjoner for vår praksis ......... 169 Vår posisjon ..................... 170 Hvor i endringsprosessen er vi? 170 Se på automatikk i egne responser .. 170 Å kontakte skam ................. 170 Vanen er utgangspunktet, valget er utfordringen og målet ............ 171 Å analysere personens erfaringer ... 171 Avslutning med et forsøk på konklusjon ....................... 171 Referanser ....................... 171 DEL KREDITTSAMFUNNET3 OG ØKONOMISK RÅDGIVNING ......................... 173 Kapittel 11 Gjeld, frihet og økonomisk rådgivning i kredittsamfunnet 175 Christian Poppe Innledning ....................... 175 Frihet ........................... 175 Gjeld som sosial relasjon 177 Frihet fra gjeld .................... 178 Bakkebyråkratiets veikart til frihet .... 180 Portvokterrollen 180 Tilbyderrollen ................... 181 Sanksjonsrollen .................. 183 Hvor fri går det egentlig an å bli fra gjeld? ......................... 183 Avslutning ........................ 185 Referanser 186 Kapittel Økonomisk12 rådgivningskompetanse i Nav – en nøkkeltjeneste i spenn mellom skjønnsutøvelse og tillit ........ 188 Per Arne Tufte Innledning 188 Økonomisk rådgivning i Nav ........ 189 Økonomisk rådgiving i et profesjonsperspektiv 191 Tillitsperspektiv ................... 192 Metode .......................... 193 Analyse av økonomiske rådgiveres kompetanse ...................... 194 Diskusjon: Mekanismer for å sikre tillit i en skjønnsbasert tjeneste 197 Skjønnsutøvelse og autonomi 198 Kvalitetssikring og tillit ............ 199 Rollekonflikt og tillit – rådgiver som advokat eller megler 200 Ansvarliggjøring (accountability) mellom kontroll og tillit ........... 201 Strukturelle mekanismer for ansvarliggjøring .................. 201 Kunnskaps- og kompetansemessige mekanismer for ansvarliggjøring 203
8 Innhold Oppsummering 204 Referanser 205 Kapittel 13 Veileder til bruk ved økonomisk rådgivning – en introduksjon .......... 207 Egil Rokhaug Innledning 207 Veilederens beskrivelse av økonomisk rådgivning ....................... 207 Nærmere avgrensning av begrepet økonomisk rådgivning .............. 208 Annet veiledningsmateriell ved økonomisk rådgivning 209 Veilederens beskrivelse av kunnskapskrav og innhold i tjenesten .......... 209 Økonomisk rådgivning og gjeldsordningsloven 210 Veilederens omtale av rollen som økonomisk rådgiver ................ 211 Nærmere om saksavgrensningrådgivernes................... 212 Kartleggingen av brukerens økonomiske og sosiale situasjon 213 Innledende kontakt med kreditorene – fullmakter med videre ............ 214 Tiltak 215 Standard for gjeldsordningerutenrettsligeiNav.............. 217 Åpning av gjeldsforhandlingerutenrettslige 217 Gjeldsforhandlingene .............. 218 Forslag til gjeldsordning, særlig om endringer i skyldnerens økonomi 218 Forhandlinger med offentlige kreditorer ........................ 219 Avsluttende bemerkninger – veien fremover ......................... 219 Referanser ....................... 220 Kapittel Forebygging14 av psykiske helseproblemer som følge av gjeld 221 Arne Holte Bakgrunn ........................ 221 Psykisk helse 221 Psykiske problemer 221 Landets viktigste ressurs ........... 222 Voldsom satsing .................. 222 Ingen effekt 222 Mer behandling hjelper ikke ....... 223 Forebygging .................... 223 Gjeld 223 Hvem, hva, hvor? ................ 223 Hjelpsøkende atferd .............. 224 Gjeldsrådgivning 225 Systematisk litteratursøk 225 RCT og virkeligheten ............. 225 Helt galt ........................ 226 DeCoDer 226 HOPE ......................... 227 Litteraturstudie .................. 227 Rask psykisk helsehjelp (RPH) 227 Samlokalisering .................. 227 Samarbeid helse og långiver ....... 228 WhatsApp 228 Veileder for finansinstitusjonene .... 229 Utlånsrenten .................... 230 Velferdsordninger 230 Arbeidsmarkedspolitikk 231 Tillit ........................... 231 Kostnadseffektivitet ................ 231 Kombinasjon av psykoterapi og gjeldsrådgivning ................. 232 Samlokalisering av helse og velferd .. 232 Forebyggende gjeldsrådgivning 232 Svært lønnsomt .................. 233 Forebygging eller behandling? ..... 233 Oppsummering og konklusjon 234 Referanser ....................... 235 Kapittel 15 Når håpet svinner. Hva skjer når tiltak ikke virker eller er tilgjengelige? ....... 238 Hanne Amb Hovda Innledning 238 Nettverk etter soning (NES) ......... 239 Kulturell kapital ................... 239 Sosial kapital 239 Det handler om å bygge opp mer å tape enn å vinne på kriminaliteten .... 240
9Innhold Hvorfor jobbe med gjeldsarbeid blant domfelte? 240 En håpløs historie ................. 241 Straffegjeld – følelsen av straff på livstid 243 Lua i hånda – tilgjengelighet til råd og veiledning ..................... 244 Tilgjengelighet betyr av og til forskjellsbehandling ............... 245 Makt/avmakt – en sosialfaglig tilnærming 245 Empowerment sett i lys av samfunnsarbeid ................... 246 Kan avmakt empowerment?paralysere.................... 246 Apati, tafatthet og dialogens kraft .... 246 Avmaktsfølelse hos hjelperen 247 Loven – til for alle? 247 Mestringsstrategier ................ 247 Hvordan hjelper man folk som har dette som bakteppe? 248 Kontroll på gjelden gir livslyst ........ 249 Avslutning ........................ 249 Referanser 250 DEL KREDITTSAMFUNNET4 OG HJELP TIL SELVHJELP ....................... 251 Kapittel Digitaliserte16 selvhjelpsverktøy og økonomisk styring ................... 253 Linda Skalde Innledning ....................... 253 Regjeringens digitaliseringsstrategi ... 253 Visjonen – drømmen om Gjeldsfloka 255 Regulering og ny teknologi gir nye muligheter og utfordringer .......... 257 Betydningen for Nav 258 Betydningen for individet ........... 259 Forebygging av økonomiske problemer 260 Etablering av sammenhengende tjenester sammen med andre ........ 261 Fremtidens digitale muligheter ...... 261 Referanser 262 Kapittel Selvhjelp17– muligheter og begrensninger 263 Hilde Elisabeth Johansen Innledning ....................... 263 Finansnæringen og personlig økonomi ......................... 263 Hvorfor er Finans Norge opptatt av temaet opplæring i personlig økonomi? ....................... 263 Lang tradisjon for å fremme bedre økonomiforståelse 264 Hvorfor er det viktig med kunnskap i personlig økonomi? ............... 265 Mye å lære, men alt er ikke livsviktig ........................ 265 Opplæring i personlig økonomi er nødvendig 265 Både fagkunnskap og pedagogikk 265 Krevende økonomisk hverdag ...... 265 Hvilke muligheter og begrensninger ligger i selvhjelp? 266 Foreldre spiller en viktig rolle ...... 266 Som å frelse menigheten .......... 267 Skolen som arena for opplæring 267 Opplæring virker ................ 267 Hva må læres? .................... 267 Skolemenynettverket og finansnæringen – opplæring basert på samarbeid ..................... 268 Stort omfang 269 Råd og tips 269 Virkemidler og ressurser: innhold og bruk .......................... 269 Oppsummering 274 Referanser ....................... 275
10 Innhold DEL INTERNASJONALEKREDITTSAMFUNNET:5PERSPEKTIVER .......... 277 Kapittel Financial18advice in the Netherlands ..... 279 Marcel Warnaar Introduction 279 The Netherlands and the European Union ........................... 279 Cultural differences 279 Juridical: Consumer Credit Directive ....................... 280 Prevalence and causes of financial problems in the Netherlands ........ 281 Prevalence ...................... 282 Preventive actions 282 A new law 282 Licences ........................ 282 Supervisor ...................... 283 Ban on commissions 283 Early warning systems ............. 284 Collective financial guidance ........ 284 Financial education 284 Adult education ................. 284 Moneywise Platform .............. 284 Nibud 284 Future developments ............... 285 References ....................... 285 Kapittel 19 Debt counselling in the UK ........... 287 Sharon Collard and Jamie Evans Introduction 287 The UK’s debt counselling landscape ........................ 287 What is debt counselling in the UK? ........................... 287 The size of the debt-counselling sector and the types of debtcounselling organisations .......... 288 Funding for debt counselling 289 The types of debt counselling advisers provide .................. 289 Adviser roles and experience 290 Quality and effectiveness 290 The quality of debt-counselling services ......................... 291 The effectiveness of debt-counselling services ......................... 291 Innovation ........................ 293 Channel innovation 293 Process innovation ................ 294 Policy innovation ................. 295 Consumer vulnerability 296 What is consumer vulnerability? ..... 296 How many debt-counselling clients are in vulnerable situations? 296 What is expected of debt counsellors in the fair treatment of vulnerable clients? 297 The impact of the COVID-19 pandemic ............... 298 The impact on individuals and households in the UK 298 The impact on the demand for debt counselling ................. 299 The impact on the supply of debt counselling ...................... 299 Conclusions ....................... 299 References 300 Forfattere ......................... 304 Stikkord 306
Det er mange grunner til å lage en bredere an lagt bok om økonomisk rådgivning. En god, praktisk grunn er at økonomisk rådgivning som et av virkemidlene for å sikre borgeres velferd har vært en del av velferdstjenestens «verktøy kiste» i omtrent tretti år nå. Det er rimelig å se litt nærmere på hva vi har lært om hva gjelds problemer og andre økonomiske utfordringer innebærer for folk. Og det er fornuftig å belyse hvilke rammer den økonomiske rådgivningen har, og reflektere omkring hvordan den utøves. I dette perspektivet er boka et forsøk på å lage et utkikkspunkt for å forstå dette fagfeltet, og dermed også bidra til forutsetninger for debatt og videre fagutvikling i økonomisk rådgivning. Samtidig har det vært viktig å skaffe utdanninge ne i økonomisk rådgivning et bidrag til utvalget av lærebøker som kan brukes i faget. Noen vil kanskje oppleve boka sprikende i form og innhold. En del av kapitlene er vi tenskapelige i form og innhold, mens andre kapitler bærer preg av å være kunnskapsopp summeringer og faglige refleksjoner omkring sentrale emner. Her er også en tredje kategori tekster. Det er presentasjoner av praktikeres erfaringer fra arbeid med folks gjeldsutfordrin ger. Disse tekstene er holdt i en mer essayistisk stil, som vi mener gjør dem nære, og i stand til å formidle hvor krevende gjeldsproblemer kan oppleves å være. Vi har også valgt å inkludere to internasjonale bidrag i boka. For utviklingen av økonomisk rådgivning her i landet er innspill og ideer fra andre land viktige. Dette er grunnen til at vi mot slutten av boka har med et bidrag fra Nederland, som kan kaste lys overBodø,EU-lan25. april 2022 Asgeir Solstad, Christian Poppe og Per Arne Tufte (redaktører) denes måte å sikre husholdene rettigheter og tilgang til økonomiske rådgivning på. Det andre bidraget viser en litt annerledes tilnærming til de samme temaene fra Storbritannia. På tross av mangfoldet i boka ser vi at den har mangler. Vi har for eksempel ikke med bi drag om økonomisk rådgivning til innvandrere, og noen vil hevde at kjønnsperspektivet er lite ivaretatt. Dette er delvis forståelige kritikker, samtidig som det illustrerer at feltets unge al der kan forklare at det er mye det ennå ikke er forsket på. Det er også stort spenn i tekstenes faglige utgangspunkter. Mange av kapitlene er sosio logiske i sin tilnærming, andre har psykologi og psykisk helse som innfallsvinkel, mens atter andre kapitler har sin forankring i sosialt ar beid eller jus. Dette illustrerer at økonomisk rådgivning er et flerfaglig felt, hvor tverrfaglig samarbeid kan bidra til både god fagutvikling og bedre løsninger i det lokale arbeidet for å hjelpe mennesker med gjelds- og betalingsproblemer.
Når ei bok er fullført, er det alltid noen å takke. Først og fremst er det forfatterne av de ulike bidragene i boka som fortjener applaus. Med så mange deltakere i et prosjekt stiller det krav til hver enkelt om å levere bidrag innen frister som avtales, og respondere raskt på ulike henvendelser. Disse kravene har forfatterne av disse tekstene virkelig innfridd. De har også bidratt i forfattermøter med innsikter og kunn skaper som har gjort boka godt. Vi vil også takke forlaget for tålmodighet og støtte fram mot noe vi mener er blitt et nyttig redskap for økonomisk rådgivning i Norge.
Forord
Drivkraften i husholdenes gjeldsutvikling har vært en historisk sterk vekst i boligverdiene. Store boliglån og etter hvert også forbrukslån og kredittkortgjeld er vanlige i husholdene, og finansinstitusjonenes tilbud og virksomhet både utvikler og vedlikeholder denne situasjonen. Kredittsamfunnet
kjennetegnes av at mye av velferden folk flest omgir seg med til daglig –alt fra bolig og bil til mye annet forbruk – for deles via lånefinansiering på kredittmarkedet.
Innledning1
Dette har gitt folk muligheter til å finansiere boliger og forbruk langt utover hva sparepen ger kan gjøre. Det har også gitt nye muligheter for verdiakkumulering som de fleste opplever som befriende. Samtidig er låneopptak også løfter til långivere om tilbakebetaling gjennom framtidige inntekter. Når disse uteblir som føl ge av for eksempel arbeidsledighet, sykdom, 1 Takk til Christian Poppe for innspill og bidrag til poenger i denne teksten. samlivsbrudd, uheldig spekulasjon eller andre grunner, oppstår betalingsproblemer i et om fang vi ikke hadde før disse liberaliseringene. Folks private økonomiske utfordringer knyttes med dette enda sterkere til hvordan pengemar ked, finanspolitikk, arbeidsmarkedspolitikk, boligpolitikk og velferdspolitikk er innrettet, og tilfører betalingsproblemer stor kompleksi tet. Kredittsamfunnet gir altså muligheter for rikdom, men byr også på en betydelig risiko – en risiko som er sosialt skjevt fordelt. Poppe (kap. 1) skiller mellom «investeringshushold» og «kontanthushold». Investeringshusholdene er den store majoriteten av husholdene som har tilgang til lån, og dermed muligheter for å generere verdier gjennom å investere i bolig og andre markedsomsettelige verdier. Kontant husholdene omfatter dem som ikke får låne penger til bolig fordi de ikke har tilstrekkelig inntektsgrunnlag og egenkapital. De er derfor henvist til å benytte seg av dyr, usikret kreditt – forutsatt at de er kredittverdige – og taper velferd rent generelt sammenlignet med in vesteringshusholdene, og har ofte større risiko for betalingsproblemer enn kreditthusholdene. Likevel finnes det investeringshushold som lever med betydelig utrygghet. De med lav inntekt, høy gjeld og tilgang til lite verdier utover sik kerhet for boliglån rammes hardere av risiko ens effekter fordi negative utviklinger for folks privatøkonomi rammer disse gruppene tidlig. I sum viser dette at kredittsamfunnet gir økte forskjeller mellom folk. Selv om det ikke er full overlapping mellom Poppes begrep om kontanthushold og lavinntektshusholdene, kan økningen i andelen lavinntektshushold i Norge illustrere denne utviklingen. I 2019 levde 13,1 prosent av befolkningen i hushold med lavinn
Asgeir Solstad Selv om boka kan framstå som en forvirren de oppfyllelse av en visjon Mao Zedong skal ha hatt om å «la hundre blomster blomstre og hundre tankeretninger strides», er det likevel en slags orden i bokas oppbygging og vinkling. Som vi kommer tilbake til senere i innlednin gen, er den bygget opp over fem deler, som alle tar utgangspunkt i begrepet «kredittsamfun net», som Christian Poppe redegjør nærmere for i kapittel 1. Gjelds- og betalingsproblemer i Norge må sees i lys av liberaliseringene av finans- og boligmarkedene tidlig på åttitallet. Disse endringene ga først husholdene tilgang på lån sikret i verdien av egen bolig. Senere fikk de også utstrakt tilgang på lån til forbruksformål –gjennom enten nye eller refinansierte boliglån, og i form av usikrede forbrukslån og ramme kreditt knyttet til lønnskontoer og kredittkort.
Den norske velferdsstatens virkemidler for mennesker med betalingsproblemer består i
14 Asgeir Solstad hovedsak av to tiltak. Det ene er økonomisk rådgivning gjennom Nav. Det andre er mulighet for gjeldsordning med hjemmel i gjeldsord ningsloven (1993), som forvaltes av namsman nen. Disse tiltakene må sees i lys av at Norge er et av landene som er preget av den nordiske modellen for organisering av en velferdsstat. Denne typen av velferdsstat har to vesentlige trekk. Det ene er at den er omfordelende. Høye inntekter beskattes langt mer enn lave og mid lere inntekter. Omfordelingen – sammen med andre tiltak – har ført til at inntekts- og formu esforskjellene mellom folk har vært moderate. Det andre trekket er at det er en omfattende velferdsstat, preget av mange universelle løs ninger, som også innebærer et stort mangfold av tjenester og ytelser. Disse grunntrekkene har gitt «(…) en oppfatning og forventning om et offentlig, kollektivt ansvar for en høy grad av sosial trygghet og sosial likhet i samfunnet», som Kildal og Kuhnle (2011, s. 19) uttrykker det. Disse to trekkene ved velferdsstaten er relevante for historien om hvordan og hvorfor økonomisk rådgivning ble et tydeligere fag i Norge.
Alt dette gjør betalingsproblemer til spørsmål som myndighetene må forholde seg til, og finne løsninger på, innen rammen av velferdsstaten. Dette utgjør bakgrunnen for at vi har gjort dette begrepet om kredittsamfunnet til et omdrei ningspunkt for boka. Dermed kan boka også fungere som et virke middel for å åpne dette feltet for mange. En av de sentrale utfordringene for velferdstjenestene er å gripe kompleksiteten som ligger bak de livsutfordringene mange opplever. Gjelds- og betalingsproblemer er elementer i veldig mange kompliserte livssituasjoner hvor velferdstjeneste ne bistår folk til å finne måter å løse eller leve med ulike konsekvenser av helse- og sosialutford ringer. Likevel er det fremdeles mange uklarhe ter og vansker rundt det å integrere økonomisk rådgivning i det helse- og sosialfaglige arbeidet. Økonomisk rådgivning er blitt en spesialisttje neste i velferdsforvaltningen med de fordeler og ulemper som følger av det. De erfaringene og den kunnskapen som kommer til uttrykk i denne boka, bør kunne åpne for en langt større variasjon i hvordan økonomisk rådgivning blir en ressurs i helse- og sosialfaglig arbeid. Velferdsstaten og gjelds- og betalingsproblemene
Som nevnt har kredittfinansiering ført til at den enkelte låntaker får et omfattende ansvar for sin økonomiske situasjon. Selv om bankene foretar en kredittvurdering før et lån tildeles, må den enkelte i prinsippet selv bære risikoen for tap på store lån i forhold til inntekt, også om årsaken til at lån ikke kan betjenes ligger utenfor låntakerens kontroll. Konsekvensene av dette risiko- og ansvarsbildet slo hardt inn over mange på slutten av 80-tallet og tidlig på 90-tallet. Da «stupte» boligprisene, rentene økte radikalt, og mange ble arbeidsledige som følge av dårlige tider i næringslivet. Mange fikk sitt økonomiske liv ødelagt som følge av ubetalte lån etter salg av bolig med store tap. Andre havnet i lignende situasjon som følge av arbeidsledighet, og høye renter gjorde det krevende å betjene alle økonomiske forpliktelser (se f.eks. Lunde, 1990; Lunde & Poppe, 1991).
Denne krisen førte til krav fra mange hold om tiltak fra offentlige myndigheter. Det ene var krav om at bankene måtte ta noe ansvar for tekt (SSB, 2020). I Statistisk sentralbyrås rapport fra 2019 (s. 4) var noen av funnene: Et flertall av lavinntektsgruppene som vi ser på i denne rapporten opplever i større grad dårlige boforhold enn befolkningen i stort, samt at en stor del har høy boutgiftsbelastning og opple ver boutgiftene som svært tyngende. Mange av gruppene rapporterer også om økonomiske problemer, og det er langt større andeler som ikke klarer å betale en uforutsett utgift enn befolkningen som helhet.
I 1993 vedtok Stortinget gjeldsordnings loven, som trådte i kraft fra 1994. Loven inne bærer – enkelt og litt ufullstendig forklart – at namsmannen kan gjennomføre forhandlinger med kreditorer og skyldner med sikte på å få til en frivillig nedbetalingsavtale, som kan vare fra fem til sju år. Den som skylder penger, må først gi fra seg oppsparte midler og selge alt som kan gi inntekter til kreditorene, uten at skyld neren mister en rimelig levestandard. Deretter må skyldnere under gjeldsordning akseptere å betale et nærmere bestemt månedlig beløp i hele perioden ordningen varer, og ellers gi fra seg alle ekstra inntekter i perioden. Når perioden er over, forplikter kreditorene seg til å slette alle krav selv om bare deler av kravet er nedbetalt ved ordningen. På den må ten blir den som skyldte pengene, fri til å starte et nytt økonomisk liv. Dersom forhandlinger ikke fører fram, kan tingretten i henhold til nærmere bestemte vilkår stadfeste en tvungen gjeldsordning.Detandretiltaket er som nevnt rådgivning. Ansvaret for den økonomiske rådgivningen ble lagt til kommunene etter perioden hvor Forbru
Begge disse tiltakene må sees i lys av at de er tillagt institusjoner med doble oppgaver. På den ene siden skal både namsmann og Nav yte tjenester som hjelper personer med betalings problemer ut av det uføret de befinner seg i. På den andre siden har begge et samfunnsansvar knyttet til å sikre en høy betalingsmoral i be folkningen. Det har konsekvenser for løsninge ne som velges, og hva slags rolle rådgivere har. Løsningene må ikke virke støtende i møte med samfunnet. Det må ikke framstå slik at låntakere kan «rive» ut penger til forbruk som det ender med at kreditorene må betale, uten at låneadfer den har noen følger for låntakerens situasjon. Det mener man vil svekke betalingsmoralen og dermed tilliten mellom långivere og låntakere som økonomien er avhengig av. Navs rådgivere har også en «portvaktfunksjon» (Terum, 2003), som forplikter dem til å prioritere hvem de hjel per, og i mange tilfeller knytte vilkår til bistand. Slike vilkår fungerer både som virkemiddel for å motivere brukere til innsats for egen sak, og som disiplinerende grep overfor brukere.
15Innledning kerrådet hadde hatt ansvar for et slikt tilbud. Da Nav-reformen kom i 2006, ble tilbudet tatt inn som en del av de kommunale tjenestene i Nav-kontorene. Rådgivningen er hjemlet i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvalt ningen (LOST) § 17.
Enoverkjørt.annenutfordring økonomiske rådgivere møter, er kompleksiteten i situasjonen for hus sine utlån, og ikke overlate all risiko og alt an svar til låntakerne. Det måtte komme ordninger som regulerte finansmarkedet, slik at sjansen for at låntakere ikke fikk gjeld de ikke kunne betale, ble kraftig redusert. Det andre var krav om at velferdsstaten måtte ha ordninger for disse situasjonene. Summen av reguleringer av finansmarkedet og de offentlige hjelpetiltakene definerer et «frirom» som beskytter låntakerne, og åpner for løsninger som gjør det mulig å komme ut av selv omfattende betalingsproble mer. Det tok tid før slike ordninger kom på plass. Under selve krisen på slutten av 80-tallet ledet advokat Leon Bodd en aksjon som frontet saken i offentligheten. Sammen med medhjel pere bisto han også folk i vansker med gratis råd og veiledning. Mellom 1991 og 1993 hadde For brukerrådets økonomiske rådgivningstjeneste dette ansvaret på oppdrag fra myndighetene, som i 1993 gjorde rådgivningen til et offentlig ansvar (Wærstad, 1994).
Følgen av det doble mandatet for rådgivernes yrkesrolle er en komplisert yrkesrolle. I noen sammenhenger opptrer de som brukeres «ad vokat» overfor offentlige og private kreditorer. I andre sammenhenger blir de «meklere» mellom kreditorer og låntakere. Det doble oppdraget og den uklare rollemiksen kan være vanskelig for kreditorer, låntakere og andre parter å forstå, og gi grunnlag for misforståelser. For låntakere/ brukere kan det også gi en erfaring av å være alene i møte med et krevende byråkrati – uten noen støtte fra noen som entydig fyller en ad vokatrolle. I ytterste konsekvens blir dette et rettssikkerhetsspørsmål, hvor brukere kan føle seg
Denne forskriften regulerer blant annet hvor mye en bank eller et kredittforetak kan låne ut til et boligkjøp. Her forutsettes det for eksempel at øvre grense for belåning er 85 prosent av boligens verdi, og at øvre totale belåningsgrad 2 Teksten i dette avsnittet bygger på en framstilling i: Poppe, C. & Skuland, S. E. (2021). Virker gjelds registeret. Bankenes erfaringer med og holdninger til gjeldsinformasjonsforetak (SIFO-rapport 08-2021). hold med store gjelds- og betalingsproblemer. Penger inngår i mange av livets områder og påvirker alt fra psykisk helse, barns hverdag, samliv og sosial omgang blant familie og venner til boligkvalitet og løsninger på transportbehov.
16 Asgeir Solstad Statsforvalterne. Programmet har i ulike former vedvart til nå i 2022. Fra 2018 har det også vært gitt tilbud om videreutdanninger i økonomisk rådgivning ved Nord universitet og OsloMet. Det eksisterer også tilbud om et kortere kurs på området ved Universitetet i Agder.
Dessuten kan kunnskap om økonomi, låne- og kredittavtaler og budsjettering noen ganger være mangelfull. Alt dette stiller krav til råd givere om innsikt i og forståelse for helheten den økonomien de skal gi råd og veiledning om, inngår i. Det er en faglig utfordring at hus holdene ofte har behov for en bredere anlagt rådgivning enn den som sikter mot å løse de snevre økonomiske spørsmålene. Det kan dreie seg om å veilede husholdene slik de får innfridd rettigheter de har til ulike økonomiske støna der, og får veiledning og oppfølging omkring tiltak som kan gi økte og mer stabile inntekter av arbeid. For noen hushold kan behovene også være knyttet til budsjettering og bedre planlagt forvaltning av knappe ressurser. Nav har i flere år drevet prosjektet «Helhetlig oppfølging av lavinntektsfamilier» (HOLF) som et tiltak med en slik vid tilnærming (Malmberg-Heimoen et al., 2019). Erfaringene fra dette prosjektet understøtter poenget om en videre kompetan se hos rådgivere – og evne og muligheter til å gi tverrfaglig bistand til familier i krevende livssituasjoner.Etableringen
av økonomisk rådgivning som kommunalt hjelpetiltak representerer en stor kompetanseutfordring for kommunene. Kravet om levering av tilfredsstillende rådgivning er strengt formulert i LOST. Dersom kommunen ikke selv er i stand til å levere de tjenester loven pålegger kommunene, skal den betale andre for å gi den nødvendige bistanden (LOST, § 7). Dette er enten løst ved at kommunen har egne økonomiske rådgivere, eller inngår i ulike for mer for interkommunalt samarbeid som ivaretar dette behovet (Poppe, Borgeraas & Bakkeli, 2020). Likevel både var og er kompetansebeho vet i kommunene på dette området stort. Det daværende Helse- og sosialdirektoratet startet derfor et opplæringsprogram i økonomisk råd givning, som ble gjennomført i samarbeid med
Selv om gjeldsordningsloven og den økono miske rådgivningen er det offentliges hovedtil tak ved gjelds- og betalingsproblemer, finnes det noen økonomiske ordninger som Husbanken forvalter som kan inngå i løsningen av noen økonomiske utfordringer. Det ene er startlån som personer som har vanskelig for å komme inn på boligmarkedet, kan søke om, og bruke til å del- eller fullfinansiere et boligkjøp. Det kan også brukes til å refinansiere dyrere boliglån – mot pant i boligen. Det andre er bostøtteord ningen, som kan benyttes av personer som har lav inntekt og høye boutgifter. Den innebærer at Husbanken etter søknad dekker deler av sø kernes månedlige boutgifter. Myndighetene forsøker også å regulere ban ker og kredittforetaks utlån for blant annet å forebygge gjeldsproblemer. Et av tiltakene er innføringen av boliglånsforskriften. 2 Denne kom i 2015 for å dempe boligprisvekst og vek sten i husholdenes gjeld. Forskriften er vide reført og endret flere ganger. I 2019 ble opp merksomheten rettet mot markedet for usikret kreditt, som ble forsøkt regulert gjennom at for brukslånforskriften ble fastsatt. Disse forskrifte ne skulle bidra til ansvarlig långivning. Dessuten var det også et mål å harmonisere reguleringen av salg av usikrede låneprodukter med tilsva rende bestemmelser for låneprodukter sikret i bolig. Fra 1. januar 2021 er de to forskriftene samordnet til én forskrift – utlånsforskriften.
17Innledning danning og bolig. De tre førstnevnte pilarene er finansiert av skatteinntekter og til dels stramt regulert av myndighetene. Slik er det ikke med bolig. Fram til liberaliseringen hadde staten et tydelig engasjement i å skaffe boliger, og regu lere boutgiftene, noe som gjorde boligen til en «trygg» pilar i velferdsstaten. Med liberaliserin gene er denne pilaren blitt «vaklende» på to måter. Den ene er at boligframskaffelsen i stor grad er overlatt markedet og markedskreftene. Den andre måten er at myndighetene i stedet for å styre boligmarkedet har valgt å lage tiltak for dem som har vansker med å komme inn på boligmarkedet, eller ikke kan bli del av det. Det er utviklet en selektiv boligsosial politikk. Selektive velferdstiltak er nødvendige, men ut fordrende i velferdsstaten fordi de etablerer et skille mellom dem som er omfattet av en ord ning, og dem som ikke er det. Hovedinnholdet omkring de tre andre pilarene er at alle inn byggere er avhengige av statens ytelser på disse områdene, og gir legitimitet til finansiering og innretning av dem. Når det gjelder selektive tiltak, vil det alltid være slik at det store flertallet ikke trenger hjelpen de representerer, og kan plassere seg på utsiden av dem. Et lite mindre tall blir på den måten prisgitt at et stort flertall som ikke bruker disse tjenestene, er velvillige i sin støtte til dem og aksepterer kostnadene ved ordningene. Denne situasjonen gir risiko for utilstrekkelige løsninger, og det kan bygge opp under sårbarhet og skamopplevelser hos aktive og potensielle brukere av tjenestene. Brukere kan oppleve seg utenfor, noe som gjør det å oppsøke hjelp ekstra belastende. Den økonomiske rådgivningen og gjelds ordningsloven er selektive tiltak for å avhjelpe gjeldsproblemer som følger av den rådende finanspolitikken som angår hushold direkte. Men disse ordningene er også nøkkeltjenester i en boligsosial politikk for å dempe noen av de negative effektene av markedets rolle i bolig politikken. Den økonomiske rådgivningen er sammen med gjeldsordningsloven altså to sen trale tiltak myndighetene har å tilby dem som ikke innfrir forventningene kredittsamfunnet er 500 prosent av årsinntekt. Her skal all gjeld regnes med. Enkelte av kravene i forskriften er ikke absolutte for foretakene. Det åpnes for en viss grad av skjønn på noen punkter. Mange vil hevde at det viktigste virkemiddelet for å reduse re utlånsveksten for usikret gjeld er opprettelsen av gjeldsregisteret. Dette registeret omfatter en oversikt over all usikret gjeld blant nordmenn. Det gjør det mulig for banker og kredittforetak å få oversikt over kunders usikrede gjeld når for eksempel lånesøknader skal behandles. Det er også til hjelp for brukere og rådgivere med be hov for slik oversikt. Registeret, som er hjemlet i gjeldsinformasjonsloven (2017), vil kanskje redusere behovet for rådgivning og gjeldsord ninger over tid. På tross av de tiltak og ordninger som er nevnt her, har det vist seg at behovet for så vel gjeldsordningsloven som den økonomiske råd givningen ikke er blitt mindre etter at krisen tidlig på 90-tallet var over. Selv om både ren tenivået har vært lavt, arbeidsledigheten med få unntak har vært liten og boligmarkedet har fun gert trygt med hensyn til tapsrisiko, har behovet for disse ordningene vært stort. Når vi skal finne forklaringene på dette, er det et poeng at den grunnleggende ansvars- og risikosituasjonen som fulgte med liberaliseringen av kreditt- og boligmarkedet, er vedvarende. Dessuten har prisutviklingen i boligmarkedet vært stor og har ført til stadig økende låneopptak for norske hushold. Mange hushold låner opp mot bolig lånsforskriftens maksimalgrense, som er fem ganger årsinntekten. Det gir risiko når inntekter av ulike grunner ikke kan opprettholdes. Et annet poeng er at liberaliseringen av kreditt markedet har ført til at en del låntakere har kunnet bygge opp stor usikret gjeld som de etter hvert ikke klarer å nedbetale, noe som også har ført til behov for rådgivning og gjeldsordning.
Innretningen av den offentlige bistanden i slike situasjoner kan være en tilleggsutfordring i denne sammenhengen. Det har vært vanlig å si at velferdsstaten er bygget på fire «pilarer». Disse er inntektssikring (trygdeordninger og den økonomiske sosialhjelpen), helsehjelp, ut
Han belyser med andre ord konteksten for bruk av kreditt i husholdenes liv. Det neste kapit let er skrevet av Christian Poppe og Per Arne Tufte, og tar opp betydningen av husholdenes kunnskaper om økonomi og økonomistyring i kredittsamfunnet. «Finansialiseringen» av øko nomien har gitt et mangfold av finansprodukter som er lett tilgjengelige for forbrukerne. Disse produktene er omgitt av avtaler og regler som kan være vanskelige å forstå. Dette gir risiko for at forbrukere med svake kunnskaper om økono mi kommer i vansker, fordi de ikke har forstått konsekvensene av å velge de løsningene de har benyttet seg av. Teksten viser at kunnskap er vik
18 Asgeir Solstad tig, fordi den påvirker holdninger til økonomi og vår evne til erkjennelse av ansvar for den. Jo mer kunnskap man har, desto større vekt legger man på å sørge for at de beslutningene en tar, er godt informerte. Kunnskap om økonomi er ulikt fordelt blant folk. Grupper med lavere inn tekt synes å ha mindre kunnskap om styring og kontroll med penger enn grupper med høyere inntekt. Samtidig representerer den ulike forde lingen av kunnskap en type sosial arv. Der hvor penger har vært et tema gjennom barndom og ungdom, vil det også ofte være lagt et grunnlag for bedre kunnskap og liv med pengene. Dette etterfølges av Marthe Hårvik Austgulens kapittel om referansebudsjetter. Dette er bud sjetter som forteller hva et alminnelig forbruk koster for hushold av ulike størrelser. Det omfat ter utgifter til blant annet mat, klær, barnetilsyn, transport, helse, fritid og kultur for hushold. Slike standardbudsjetter er viktige redskaper for å forstå hva det koster å drive et hushold, og er til nytte for blant annet å ta politiske beslutninger, folks økonomiske planlegging og økonomisk rådgivning. Å lage slike budsjetter krever en rekke avveininger og stiller dem som utformer dem overfor vanskelige vurderinger. Formålet med dette kapitlet er å gi leseren innblikk i grunnlaget for en rekke av valgene som tas, og forutsetninger som gjøres ved utformingen av referansebudsjett. Dette gjøres på to måter. For det første vil kapitlet belyse referansebudsjet tenes historie og utbredelse internasjonalt og hva som skiller ulike teoretiske og metodiske tilnærminger fra hverandre. For det andre vil det plassere det norske referansebudsjettet i det internasjonale landskapet og belyse hvordan det har utviklet seg over tid, og hvordan det er blitt brukt og brukes i dag. Kapitlet avsluttes med en diskusjon om noen av utfordringene tilknyt tet til referansebudsjett og hvilke konsekvenser nøkkelvalg som valg av teoretisk og metodisk tilnærming og målt levestandard har for hvordan budsjettene bør forstås og hva de kan brukes til. Kredittsamfunnet er også barnas samfunn. Dette belyses av Mari Rysst i kapittel 5. Hun stiller spørsmålene: «På hvilke måter er mulig fører med seg, og faller av låne- og kredittka rusellen, som i ulik grad har vært til glede for et stort flertall. Bokas deler og kapitler
3. Kredittsamfunnet og økonomisk rådgivning
Som nevnt tidligere i innledningen har vi gjort begrepet om kredittsamfunnet til omdreinings punktet for økonomisk rådgivning. Konkret innebærer dette at kapitlene i boka er fordelt på fem deler som representerer like mange inn fallsvinkler til belysning av kredittsamfunnet og dets konsekvenser. Lista over delene ser slik ut:
4. Kredittsamfunnet og hjelp til selvhjelp
1. Kredittsamfunnet
5. Kredittsamfunnet: Internasjonale perspektiver Den første delen, som vi har kalt bare «Kreditt samfunnet», består av fem kapitler. Det første av disse, som er skrevet av Christian Poppe, forkla rer begrepet og de privatøkonomiske mekanis mene nærmere. Dette følges opp av et kapittel av Asgeir Solstad om betydningen av penger i husholdene. Det bygger på sentrale historiske, sosiologiske og psykologiske perspektiver på penger, og belyser hvordan relasjoner, hverdags liv og forbruk kan forstås i lys av pengeøkonomi.
2. Kredittsamfunnet og betalingsproblemer
19Innledning De psykiske helseutfordringene livet i kreditt samfunnet gir, er temaet i de fire neste kapitlene i denne delen av boka. Først ut er Ragnhild Dybdahl og Henriette Risvoll, som i kapittel 7 belyser hvordan vi kan forstå menneskers økonomiske beslutninger bedre, og hvordan økonomi påvirker mennesker. Som vi har vært inne på, har økonomiske forhold stor betydning for helse og livskvalitet, inkludert psykisk helse.
Dermed er slike adferdsøkonomiske spørsmål viktige for økonomisk rådgivning. Når vi har bedre forståelse for hvordan mennesker rea gerer og handler, er vi også bedre i stand til å gi råd og hjelpe. Denne kunnskapen kan også påvirke vår holdning til andre mennesker og hjelpe oss til å møte mennesker med respekt ogKapittelverdighet.8, som er det første av Arne Hol tes tre kapitler i denne boka, redegjør for hva kunnskapsstatus er når det gjelder sammenheng mellom gjeld og redusert livskvalitet, psykis ke helseplager og psykiske lidelser. Han peker på at gjeld, særlig usikret gjeld, øker risiko for psykiske helseutfordringer. Ifølge Holte viser forskningen at sammenhengen mellom å sette seg i uholdbar gjeld og å slite psykisk – eller motsatt – antakelig er kausal: Uhåndterlig gjeld øker betydelig risiko for psykiske helseplager. Psykiske lidelser øker betydelig risiko for uhånd terlig gjeld. Han viser også til at oppvekst i fat tigdom og/eller i husholdning med uholdbar eller uhåndterlig gjeld henger sammen med dårligere psykisk helse senere i livet. Gjelden kan også hemme tilfriskning fra psykisk lidelse og forverre forløpet. Dette viser Holte til som noe som er særlig tydelig blant mennesker som også strever med alkohol-, stoff-, eller spilleav hengighet.Ikapittel 9 setter Arne Holte søkelyset på sam menhenger mellom gjeld og selvmord. Gjeld er en betydelig risikofaktor for selvmordstanker, selvmordsforsøk og selvmord. Aller størst er risikoen for selvmord ved spillegjeld og blant personer med alkohol-, stoff- og spilleavhen gighet. Det gjelder særlig usikret gjeld som forbruksgjeld og rentebærende kredittkort heter for forbruk viktig for barn og unges sosiale inkludering, spesielt de som vokser opp i fami lier med lav inntekt og/eller under offentlig omsorg? Hvordan kan økonomisk rådgivning ha en rolle i bevisstgjøring rundt betydningen av forbruk for sosial inkludering?» Hun sier at hennes hovedpoeng er å fremme økt bevissthet blant økonomiske rådgivere og økonomiske offentlige forvaltere om forbrukets betydning for sosial inkludering blant barn og unge ge nerelt og blant barn og unge i lavinntektsfami lier og under offentlig omsorg spesielt. Barne konvensjonen understreker barns rett til å bli hørt angående hva som er deres beste. I en slik medbestemmelse er det grunnlag for å hevde at barns stemmer om inkluderende forbruk burde bli hørt, noe som er blitt enda viktigere nå, i ei tid hvor barndommen og samfunnet er blittBokaskommersialisert.andredelhandler om «Kredittsam funnet og betalingsproblemer». Betalingspro blemene er blitt annerledes og mer omfatten de i kredittsamfunnets kjølvann. Det henger sammen med den økte risikoen låntakerne tar ved å ha store lån og bruk av andre finans produkter. Samtidig er kompleksiteten i hus holdenes økonomi blitt større, og det stiller større krav til kunnskap, ferdigheter og evne til økonomisk kontroll. Betalingsproblemenes konsekvenser er betydelige. De kan gi både betydelige psykiske helseutfordringer og sosiale problemer. Det første kapitlet i denne delen – kapittel 6 – behandler betalingsproblemer som sosiale problemer. Det er skrevet av Asgeir Solstad. Et av hans poenger er at betalingspro blemene kan føre til sosial marginalisering – å havne utenfor sosiale arenaer. Det følger av for eksempel å miste kollegafellesskap i jobben man har mistet, og av ikke lenger å kunne beta le for barnas eller egne kultur- og fritidsaktivi teter. Det en lang rekke slike enkelttap som gir et liv med ulike grader av utenforskap. I dette perspektivet er økonomisk rådgivning en viktig innsats for å hjelpe folk til inkludering i sosiale fellesskap som dårlig økonomi har hindret dem tilgang til.
20 Asgeir Solstad ringer ved økonomisk rådgivning i Norge og tar utgangspunkt i at det å bli fri fra gjeld i stor grad handler om å være i en posisjon av avmakt på grunn av gjeld i forhold til dem som har løsningene. Man må altså tilpasse seg makten for å komme ut av problemene. For skyldnere handler det om å være alliert med dem som har makt til å fri dem fra problemene. I Norge er det to instanser som har denne makten: Nav og namsmannen. Samtidig er oppdraget til disse instansene utformet slik at de ikke bare skal bi stå mennesker med betalingsproblemer. Poppe viser til at de også er underlagt et helt sentralt normativt imperativ i samfunnet: at låneforplik telser og andre regninger skal betales til avtalt tid. Det fører til at forfatteren reiser spørsmålet: Hvor fri går det egentlig an å bli fra gjeld? Han konkluderer med at dette ikke primært handler om å bli fri fra gjeld. Det dreier seg om å bli restituert som noen med tilstrekkelig frihet til å fortsette å leve et liv med velferd basert på lånte penger – slik det er vanlig for «vanlige folk» i Norge. Per Arne Tufte ser i sitt kapittel 12 nærmere på den økonomiske rådgivningstjenesten i Nav. Temaet for kapitlet er kompetanse og tillit i økonomisk rådgivning. Data fra økonomiske rådgivere viser at rådgivere med utelukkende sosialfaglig bakgrunn utgjør en liten andel av de økonomiske rådgiverne, og at det er øko nomifaglig bakgrunn som dominerer. Det å ha økonomifaglig bakgrunn henger også sterkt sammen med saksmengden, ikke minst på det høyeste nivået (saker med kreditorforhandlin ger). Økonomisk rådgivning er en tjeneste som er vanskelig å standardisere, og hvor det følgelig er rom for stor autonomi og skjønnsmessige vur deringer. Det reiser spørsmål om hvordan ulike parter – rådsøkere, ledelse og ikke minst kredi torer – kan ha tillit til utførelsen av tjenesten. Et sentralt begrep her er ansvarliggjøring (acco untability). Med utgangspunkt i en inndeling i strukturelle og epistemologiske mekanismer av Molander (2016) har han pekt på ulike me kanismer for å sikre kvaliteten på økonomisk rådgivning gjennom Nav. Eksempler på slike gjeld. Men også mislighold av boliggjeld øker risikoen. Holte tar utgangspunkt i at globale økonomiske kriser med økt arbeidsledighet, mislighold av boligutgifter og økt gjeldsopptak øker selvmordsraten. Men ikke i alle land. Gode velferdsordninger og høy politisk og sosial tillit demper disse effektene. Mens den usikrede gjeldsbyrden og selvmordstallene økte under covid-19-pandemien i mange land, gikk om fanget av både forbruksgjeld og selvmord ned i Norge, stikk i strid med beregninger basert på finanskrisen 2008–2009. Temaet omkring avhengigheter og betalings problemer er omdreiningspunktet for Helene Fellmanns kapittel 10. Hun setter søkelyset på vaner, valg og endringsprosesser, og tar utgangs punkt i at spill, rus, kriminalitet og vold også kan sees som avhengighet av vaner og bestem te handlingsmønstre. Avhengigheten uttryk ker en opplevelse av å ikke kunne velge. For hjelpere kreves det derfor at vi legger vekt på fortellingen om vanen og dens funksjon, slik at fortellingen i seg selv kan skape sammenheng og klarhet rundt noe så uforståelig som det å fortsette et handlingsmønster som på lang sikt skaper alvorlig trøbbel for personen og hens nærmeste. Fellmann hevder at dette krever av oss som hjelpere at vi skiller mellom vaner/ handlingsmønster og valg. Og ikke minst, sier hun, krever det av oss at vi legger fra oss dogmer om det frie valg og avhengighet. Bokas neste del har tittelen «Kredittsamfun net og økonomisk rådgivning». Tekstene hand ler om hva økonomisk rådgivning er, og belyser både veilederrollen og juridiske, metodiske og faglige utfordringer ved denne virksomheten. Økonomisk rådgivning som fag er – som vi også tidligere har pekt på – et barn av kredittsam funnet. Det er behovet for kompetent hjelp ut av de krevende livssituasjonene gjelds- og beta lingsproblemene kan gi, som har skapt grunn laget for utviklingen av faget. Dette innrammes i kapittel 11, som er skrevet av Christian Poppe, og har tittelen «Frihet fra gjeld? Utfordringer for økonomisk rådgivning i kredittsamfunnet». Poppe peker på noen grunnleggende utford
Innledning følge av uhåndterlig gjeld. Han viser til at perso ner som ender opp med uhåndterlig gjeld, ofte er unge, eneforeldre, har lav inntekt, marginal sysselsetting, og/eller mottar trygd, er langvarig syke eller uføre. Uten profesjonell hjelp sliter mange svært lenge med gjelden. Kapitlet belyser en rekke mulige forebyggende tiltak. Et av disse er at behandlingseffekt og tilfriskning fra vanli ge psykiske lidelser antakelig kan effektiviseres kraftig ved å kople psykoterapi med økonomisk veiledning. Han peker også på at samlokalise ring av velferds- og primærhelsetjenester styrker psykisk helse og livskvalitet blant folk som sliter med gjeld og psykiske vansker. Forfatteren hev der at samlokalisering av primærhelsetjenesten og det lokale Nav-kontoret vil gi bedre forebyg ging og mer effektiv behandling av psykiske helseproblemer, og være økonomisk lønnsomt. Dette henger sammen med at effektiv behand ling vil gi reduserte kostnader til behandling, Den økonomiske rådgivningen og tiltak gjen nom Nav og namsmannen gir utvilsomt resulta ter for mange som har betydelige gjeldsproble mer. Men slett ikke alle opplever at løsningen er tilgjengelig. Hanne Hovda setter søkelyset på «Når håpet svinner: Hva skjer når tiltak ikke virker eller er tilgjengelige?» i sitt kapittel 15. Her introduseres vi for Nettverk etter soning, Oslo Røde Kors og deres arbeid med domfel te. Hovda forsøker å gi en forutsetning for å forstå kompleksiteten i hjelperens rolle som økonomisk rådgiver, men også kompleksiteten i å jobbe med deltakere (som brukere kalles i Nettverk etter soning) og deres gjeld. Hun be lyser avmaktsfølelsen i møte med et system som oppleves lite tilgjengelig, og hvilke mekanismer som slår inn hos de fleste deltakere vi møter. Mange straffedømte strever med et komplekst gjeldsbilde, der erstatningskrav som blir krevet inn av staten (hovedsakelig gjennom Statens innkrevingssentral), kan virke som en uover kommelig utfordring. På den ene siden kan man oppleve å få støtte fra Nav med kanskje bostøtte i tillegg, samtidig som samme stat kre ver inn penger fra midler man ikke har. Dette kan virke direkte demotiverende og rett og slett mekanismer er at rommet for skjønn reduseres ved at brukernes rettigheter i saksbehandlingen utvides, slik at skjønnet spiller mindre rolle. Oppgavene kan også splittes opp mellom flere personer, slik at skjønnet fordeles på flere. Dette kan handle om å organisere arbeidet i team som sammen hjelper den rådsøkende. Andre mekanismer handler om kunnskap, innsikt og erkjennelse. Det dreier seg for eksempel om økt opplæring som kan sikre kvalitet. Dessuten kan rådgivere gis beslutningsstøtte, som handler om løpende tilgang til oppdatert og pålitelig kunnskap. Et eksempel på slik støtte er refe ransebudsjetter, som er nærmere behandlet av Marthe Hårvik Austgulen i kapittel 4. Et annet helt grunnleggende hjelpemiddel i beslutningsstøtte for økonomiske rådgivere er «Veileder til bruk ved økonomisk rådgivning». Denne presenteres nærmere i kapittel 13, som er skrevet av Egil Rokhaug. Han har hatt en sen tral rolle i utformingen av denne. Gjennom det te kapitlet gir han innsikt i hvordan den viktigste praktiske veilederen for økonomisk rådgivning er oppbygget, og hvordan den kan benyttes i det daglige arbeidet. Veilederen inneholder først og fremst grunnleggende informasjon om fremgangsmåter og ferdigheter som er viktig ved økonomisk rådgivning. I framstillingen her er det gitt en kortfattet informasjon om hvordan denne informasjonen framkommer i veilede ren. Siden den er på et relativt grunnleggende nivå, er det viktig å kjenne til at den suppleres av andre veiledere. Disse er også beskrevet i framstillingen her. Viktigst er «Standarden for utenrettslige gjeldsordninger i Nav», som be nyttes av de økonomiske rådgiverne når de skal utforme løsningsforslag utenfor gjeldsordnings loven. Avslutningsvis i kapitlet beskrives hvordan veilederen kan benyttes i praktisk saksgang, fra kartlegging av brukerens økonomiske situasjon, gjennom forhandlingene med kreditorene og fram til det foreligger et forslag som de kan ta stillingForebyggingtil. er også et aspekt ved økonomisk rådgivning. Arne Holtes kapittel 14 ser nærmere på forebygging av psykiske helseproblemer som
21
Bokas siste del har fått tittelen «Kredittsam funnet: Internasjonale perspektiver». Økono misk rådgivning er selvsagt et tilbud i mange land i Europa. Det er nyttig å speile måtene økonomisk rådgivning og gjeldsrådgivning er tilrettelagt på i Norge, mot hvordan tilsvaren de tilbud arter seg i andre land. Derfor har vi inkludert to engelskspråklige kapitler, skrevet spesielt for denne boka, som belyser økonomisk rådgivning i Storbritannia og Nederland. For fatterne av disse kapitlene – Sharon Collard og Jamie Evans fra Storbritannia og Marcel Warner fra Nederland – har samarbeidet med norske forskere på feltet og kjenner derfor den norske tilnærmingen.Detførstebidraget handler om økonomiske rådgivningstjenester i Storbritannia. Det er ikke tilfeldig at dette landet er valgt ut som kontrast til Norge. Storbritannia har kommet desidert lengst i Europa med å tilby digitaliserte råd givningstjenester. De er også langt – kanskje lengst – framme når det gjelder profesjonell økonomisk rådgivning på chat og telefon, med direkte kobling til lokale økonomiske rådgivere hvis brukeren har behov for oppmøtebasert assistanse. Dessuten har systemet en kvalitets sikringsprosedyre på plass, hvor gode poengskå rer er en forutsetning for (videre) finansiering av tjenestene. I motsetning til Norge er rådgiv ningstjenestene lokalisert i ulike nonprofit-or ganisasjoner – såkalte charities – som betjener ulike brukersegmenter i populasjonen. Disse tilbyderne må med jevne mellomrom konkur rere om statlige finansieringsmidler. I tillegg får de gjerne betalt pr. sak fra kreditorsiden. Det skal også nevnes at mange av disse charities har knyttet til seg økonomiske rådgivere på frivillig, forvirrende for straffedømte som skal forsøke å leve et lovlydig liv. For noen svinner håpet, noe som resulterer i at de velger å gå tilbake til det kjente – kriminalitet og/eller rus. Kapitlet tar sikte på å vise hvordan man likevel kan jobbe med «de håpløse tilfellene», og at det er mer enn det tekniske som teller for å få til gode løs ninger.Bokas fjerde del er to kapitler som tar opp at økonomisk rådgivning ikke bare handler om rådgivere og deres samarbeid med brukere, kreditorer og namsmenn. Folk bør selv kunne oppsøke hjelpemidler de kan bruke for å løse gjelds- og betalingsproblemer. Her byr Nav på noen hjelpemidler gjennom sine hjemmesider. Likevel mangler vi i Norge fullgode løsninger på dette feltet. I kapittel 16 diskuterer Linda Skalde behovet for digitale styringsverktøy i husholdsøkonomien. Framstillingen bygger på prosjektet «Gjeldsfloka» som utarbeidet en visjon for hvordan en hensiktsmessig selvhjelps løsning bør være. Den handler om å lage en skyløsning – en portal – i Altinn, der økonomisk informasjon kan samles, deles og visualiseres. Kjernen i skyløsningen er at data som offentlige etater og private aktører allerede har samlet inn om innbyggerne, skal gjenbrukes. Konseptet bygger på prosesser som innhenter, pakker og analyserer data, og er avhengig av gode data delingsprosesser for å utnytte hele potensialet. Dette vil kunne gjøre skyløsningen enkel og oversiktlig for brukere. Det er også viktig å sette nye generasjoner i stand til å manøvrere i kredittsamfunnets «jun gel». I kapittel 16 forteller Hilde Johansen om finansnæringens bidrag til å få temaet inn i sko lens læreplaner. Kapitlet beskriver hvordan man kan arbeide praktisk med å lære unge om per sonlig økonomi. Bankene, særlig sparebankene, har lang tradisjon for å drive med formidling av kunnskap om personlig økonomi. Finans Nor ge, som er finansnæringens hovedorganisasjon, har vært en aktiv pådriver for å få temaet mer systematisk inn i skolen. Kompetanse i personlig økonomi er allmennkunnskap, og samfunns utviklingen gjør at det blir stadig viktigere for
Hverdagen blir stadig mer krevende med fle re økonomiske fristelser, og derfor må opplæ ringen starte tidlig slik at man kan forebygge økonomiske problemer senere i livet. I kapitlet gis en beskrivelse av hvordan finansnæringen samarbeider med skolene om opplæringen, og det gis noen konkrete eksempler på opplærings aktiviteter og nyttige erfaringer fra arbeidet.
22 Asgeir Solstad alle å ha grunnleggende kunnskap om temaet.
23
Innledning mellom tilbudssiden (leverandører av finansi elle produkter) og etterspørselssiden (forbru kerne) av finansielle tjenester, er det fare for at den mer informerte siden (tilbudet) kan dra fordel av å villede forbruker. Noe regulering av disse markedene anses nødvendig. Forfatteren drøfter også motsetningen mellom de to målene som her trekkes opp: På den ene siden ønsker man en viss markedsorientert tilnærming med en vid tilgang av tilbud og muligheter, mens man på den andre siden ønsker mer regulerte rammer rundt tilgangen til kreditt.
Avslutning Boka er blitt en mangfoldig bok som vi mener gir et bilde av «status» for økonomisk rådgivning i Norge nå. Mangfoldet innebærer at bredden i faget og dets forutsetninger i stor grad er fan get opp. Her vil vi særlig vise til at boka kobler den økonomiske rådgivningen mot utviklin gen av finans- og boligmarkedet i Norge, og at denne boka har gitt sammenhenger mellom psykiske helseutfordringer og gjelds- og beta lingsproblemer bred plass. Det har ikke preget tidligere utgivelser om økonomisk rådgivning i like stor grad. Samtidig viser en slik framstil ling mangler. Vi har for eksempel som nevnt ikke belyst utfordringer ved økonomisk rådgiv ning i et flerkulturelt Norge. Her finnes det lite forskning å bygge på. Vi kan også kritiseres for ikke å gi kjønnsperspektiver større plass rundt et slikt tema. Også dette er et perspektiv hvor kunnskap mangler. Disse poengene illustrerer også at dette er et ungt fag. Det er ikke mer enn førti år siden liberaliseringen av bolig- og finansmarkedene i Norge, og bare drøyt tretti år siden økonomisk rådgivning i offentlig regi ble til her i landet. I et slikt perspektiv kan en bok som denne også tjene som en inspirasjon til å utvikle kunnskapsbasen for økonomisk råd givning. ulønnet basis. Videre er rådgivningstjenestene delvis basert på en rekke standardløsninger som er framforhandlet med kreditorene på forhånd, og som kvalifiserte brukere kan hektes på uten å gå veien om tunge forhandlinger. Nok en viktig forskjell i forhold til den norske løsningen er at økonomiske rådgivere i Storbritannia har en utpreget advokatrolle og ikke en meglerrolle. Det betyr at de tar parti med brukeren, som i den engelske konteksten blir mer å forstå som en kunde. Hovedoppgaven til rådgiverne blir da å ivareta kundens rettigheter overfor kre ditorene. I den forbindelse skal det nevnes at det overordnede sosiale ansvaret for dem som trår feil økonomisk, nylig er utvidet. Tilbydere av varer, tjenester og finansielle løsninger er nå pålagt i lovs form å identifisere sårbare kunder og utvikle en policy for varsom håndtering av mislighold i disse gruppene. Man regner med at rundt halvparten av dem som oppsøker øko nomiske rådgivningstjenester, er å regne som sårbare og dermed som personer som kreditor siden må ta særlig hensyn til. Noe av det interessante med Warners bidrag (kapittel 19) er Nederlands tilknytning til EU. Økonomisk rådgivning i Nederland bør derfor være forankret i EU-lover og retningslinjer. Ka pitlet kan derfor i noen grad leses som et bilde av slike tilbud i EU-land. Warner forteller først om økonomiske vanskers omfang i Nederland, og om hvordan økonomisk rådgivning kan bidra til å redusere disse problemene. Han redegjør videre for et skille i Nederland mellom forebyg gende og kurativ rådgivning. Warner viser videre til at et av nøkkelelemen tene i EU er fri handel med varer og tjenester på tvers av alle EU-landene. Dette bør også gjelde for finansielle produkter og tjenester. Det skal ikke være hindringer for å ta opp lån i et annet EU-land. Likevel er salget av finansielle pro dukter og tjenester på tvers av landegrensene fortsatt lavt. Han peker også på et annet nøkkel element i EU: forbrukerbeskyttelse. Siden det er et betydelig gap i kunnskap og kompetanse
Referanser Kildal, N. & Kuhnle, S. (2011). Velferdsstatens ide grunnlag i perspektiv. I A. Hatald, S. Kuhnle &. T. I. Romøren, Den norske velferdsstaten (s.15–40). Gyldendal forlag. Lunde, T. K. (1990). Nyfattigdommen i Norge: Beta lingsproblemer i levekårsperspektiv. SIFO. Lunde, T. K. & Poppe, C. (1991). Nyfattigdom i Velferdsstaten: Gjeldsproblemer og betalingsvansker i levekårsperspektiv.
24 Asgeir Solstad Molander, A. (2016). Discretion in the Welfare State: Social Rights and Professional Judg ment. European Journal of Social Security, 22(1). Poppe, C., Borgeraas, E. & Bakkeli, N. Z. (2020).
Malmberg-Heimonen,SIFO.I.,Tøge, A. G., Rugkåsa, M., Fossestøl, K., Liodden, T., Bergheim, B., Gyüre, K., Buzungu, H. F. (2019). Helhetlig oppfølging av lavinntektsfamilier. Sluttrapport (revidert utgave) (OsloMet skriftserie nr. 10/2019). OsloMet.
Kompetansesenteret for gjeldsrådgivning i Nord-Trøndelag. Sluttrapport fra en følge-eva luering. SIFO/OsloMet. Terum, L. I. (2003). Portvakt i velferdsstaten: Om skjønn og beslutninger i sosialtjenesten. Kommu Wærstad,neforlaget.K.(1994). Offentlig økonomisk rådgiving: en evaluering av prosjektet «Forbrukernes økonomiske rådgivningstjeneste». SIFO.
9 788215 063645 ISBN 978-82-15-06364-5
Penger til besvær bidrar med viktig vitenskapelig kunnskap til studenter og profesjonelle som møter mennesker med dårlig økonomi i sin yrkesutøvelse. Forfatterne viser hvilke utfordringer betalingsproblemer faktisk gir for den enkelte og for velferdsstaten. De gir også innblikk i rammer og innhold for økonomisk rådgivning, og hva som kan utvikle tjenestene i årene framover. I et samfunn hvor mye av velferden er markedsbasert og lånefinansiert, blir styring av økonomien en utfordring for folk flest. For noen fører brå endringer i livet og reduserte inntekter til betalingsproblemer og press fra en stor gjeldsbyrde. Vanskene som følger av dette, kan gi helseutfordringer og sosiale problemer. Økonomisk rådgivning og offentlig gjeldsordning er velferdsstatens hjelpemidler i møte med mennesker som sliter med betalingsproblemer og uhåndterlig gjeld. Disse tjenestene har likevel en kort historie; det er bare tretti år siden de ble etablert. Boken gir status for økonomisk rådgiving i dag og består av nitten kapitler og fem deler: 1. Kredittsamfunnet 2. Kredittsamfunnet og betalingsproblemer 3. Kredittsamfunnet og økonomisk rådgivning 4. Kredittsamfunnet og hjelp til selvhjelp 5. Kredittsamfunnet: Internasjonale perspektiver Redaktørene: Asgeir Solstad er dosent i sosialt arbeid ved Nord universitet. Per Arne Tufte er førsteamanuensis ved Fakultet for samfunnsvitenskap, OsloMet. Christian Poppe er seniorforsker ved Senter for velferds og arbeidslivsforskning, OsloMet.
