Velferdsstaten og gjelds- og betalingsproblemene

tekt (SSB, 2020). I Statistisk sentralbyrås rapport fra 2019 (s. 4) var noen av funnene:

Et flertall av lavinntektsgruppene som vi ser på i denne rapporten opplever i større grad dårlige boforhold enn befolkningen i stort, samt at en stor del har høy boutgiftsbelastning og opplever boutgiftene som svært tyngende. Mange av gruppene rapporterer også om økonomiske problemer, og det er langt større andeler som ikke klarer å betale en uforutsett utgift enn befolkningen som helhet.

Alt dette gjør betalingsproblemer til spørsmål som myndighetene må forholde seg til, og finne løsninger på, innen rammen av velferdsstaten. Dette utgjør bakgrunnen for at vi har gjort dette begrepet om kredittsamfunnet til et omdreiningspunkt for boka.

Dermed kan boka også fungere som et virkemiddel for å åpne dette feltet for mange. En av de sentrale utfordringene for velferdstjenestene er å gripe kompleksiteten som ligger bak de livsutfordringene mange opplever. Gjelds- og betalingsproblemer er elementer i veldig mange kompliserte livssituasjoner hvor velferdstjenestene bistår folk til å finne måter å løse eller leve med ulike konsekvenser av helse- og sosialutfordringer. Likevel er det fremdeles mange uklarheter og vansker rundt det å integrere økonomisk rådgivning i det helse- og sosialfaglige arbeidet. Økonomisk rådgivning er blitt en spesialisttjeneste i velferdsforvaltningen med de fordeler og ulemper som følger av det. De erfaringene og den kunnskapen som kommer til uttrykk i denne boka, bør kunne åpne for en langt større variasjon i hvordan økonomisk rådgivning blir en ressurs i helse- og sosialfaglig arbeid.

Den norske velferdsstatens virkemidler for mennesker med betalingsproblemer består i hovedsak av to tiltak. Det ene er økonomisk rådgivning gjennom Nav. Det andre er mulighet for gjeldsordning med hjemmel i gjeldsordningsloven (1993), som forvaltes av namsmannen. Disse tiltakene må sees i lys av at Norge er et av landene som er preget av den nordiske modellen for organisering av en velferdsstat. Denne typen av velferdsstat har to vesentlige trekk. Det ene er at den er omfordelende. Høye inntekter beskattes langt mer enn lave og midlere inntekter. Omfordelingen – sammen med andre tiltak – har ført til at inntekts- og formuesforskjellene mellom folk har vært moderate. Det andre trekket er at det er en omfattende velferdsstat, preget av mange universelle løsninger, som også innebærer et stort mangfold av tjenester og ytelser. Disse grunntrekkene har gitt «(…) en oppfatning og forventning om et offentlig, kollektivt ansvar for en høy grad av sosial trygghet og sosial likhet i samfunnet», som Kildal og Kuhnle (2011, s. 19) uttrykker det. Disse to trekkene ved velferdsstaten er relevante for historien om hvordan og hvorfor økonomisk rådgivning ble et tydeligere fag i Norge.

Som nevnt har kredittfinansiering ført til at den enkelte låntaker får et omfattende ansvar for sin økonomiske situasjon. Selv om bankene foretar en kredittvurdering før et lån tildeles, må den enkelte i prinsippet selv bære risikoen for tap på store lån i forhold til inntekt, også om årsaken til at lån ikke kan betjenes ligger utenfor låntakerens kontroll. Konsekvensene av dette risiko- og ansvarsbildet slo hardt inn over mange på slutten av 80-tallet og tidlig på 90-tallet. Da «stupte» boligprisene, rentene økte radikalt, og mange ble arbeidsledige som følge av dårlige tider i næringslivet. Mange fikk sitt økonomiske liv ødelagt som følge av ubetalte lån etter salg av bolig med store tap. Andre havnet i lignende situasjon som følge av arbeidsledighet, og høye renter gjorde det krevende å betjene alle økonomiske forpliktelser (se f.eks. Lunde, 1990; Lunde & Poppe, 1991).

Denne krisen førte til krav fra mange hold om tiltak fra offentlige myndigheter. Det ene var krav om at bankene måtte ta noe ansvar for

sine utlån, og ikke overlate all risiko og alt ansvar til låntakerne. Det måtte komme ordninger som regulerte finansmarkedet, slik at sjansen for at låntakere ikke fikk gjeld de ikke kunne betale, ble kraftig redusert. Det andre var krav om at velferdsstaten måtte ha ordninger for disse situasjonene. Summen av reguleringer av finansmarkedet og de offentlige hjelpetiltakene definerer et «frirom» som beskytter låntakerne, og åpner for løsninger som gjør det mulig å komme ut av selv omfattende betalingsproblemer. Det tok tid før slike ordninger kom på plass. Under selve krisen på slutten av 80-tallet ledet advokat Leon Bodd en aksjon som frontet saken i offentligheten. Sammen med medhjelpere bisto han også folk i vansker med gratis råd og veiledning. Mellom 1991 og 1993 hadde Forbrukerrådets økonomiske rådgivningstjeneste dette ansvaret på oppdrag fra myndighetene, som i 1993 gjorde rådgivningen til et offentlig ansvar (Wærstad, 1994).

I 1993 vedtok Stortinget gjeldsordningsloven, som trådte i kraft fra 1994. Loven innebærer – enkelt og litt ufullstendig forklart – at namsmannen kan gjennomføre forhandlinger med kreditorer og skyldner med sikte på å få til en frivillig nedbetalingsavtale, som kan vare fra fem til sju år. Den som skylder penger, må først gi fra seg oppsparte midler og selge alt som kan gi inntekter til kreditorene, uten at skyldneren mister en rimelig levestandard. Deretter må skyldnere under gjeldsordning akseptere å betale et nærmere bestemt månedlig beløp i hele perioden ordningen varer, og ellers gi fra seg alle ekstra inntekter i perioden.

Når perioden er over, forplikter kreditorene seg til å slette alle krav selv om bare deler av kravet er nedbetalt ved ordningen. På den måten blir den som skyldte pengene, fri til å starte et nytt økonomisk liv. Dersom forhandlinger ikke fører fram, kan tingretten i henhold til nærmere bestemte vilkår stadfeste en tvungen gjeldsordning.

Det andre tiltaket er som nevnt rådgivning. Ansvaret for den økonomiske rådgivningen ble lagt til kommunene etter perioden hvor Forbrukerrådet hadde hatt ansvar for et slikt tilbud. Da Nav-reformen kom i 2006, ble tilbudet tatt inn som en del av de kommunale tjenestene i Nav-kontorene. Rådgivningen er hjemlet i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (LOST) § 17.

Begge disse tiltakene må sees i lys av at de er tillagt institusjoner med doble oppgaver. På den ene siden skal både namsmann og Nav yte tjenester som hjelper personer med betalingsproblemer ut av det uføret de befinner seg i. På den andre siden har begge et samfunnsansvar knyttet til å sikre en høy betalingsmoral i befolkningen. Det har konsekvenser for løsningene som velges, og hva slags rolle rådgivere har. Løsningene må ikke virke støtende i møte med samfunnet. Det må ikke framstå slik at låntakere kan «rive» ut penger til forbruk som det ender med at kreditorene må betale, uten at låneadferden har noen følger for låntakerens situasjon. Det mener man vil svekke betalingsmoralen og dermed tilliten mellom långivere og låntakere som økonomien er avhengig av. Navs rådgivere har også en «portvaktfunksjon» (Terum, 2003), som forplikter dem til å prioritere hvem de hjelper, og i mange tilfeller knytte vilkår til bistand. Slike vilkår fungerer både som virkemiddel for å motivere brukere til innsats for egen sak, og som disiplinerende grep overfor brukere.

Følgen av det doble mandatet for rådgivernes yrkesrolle er en komplisert yrkesrolle. I noen sammenhenger opptrer de som brukeres «advokat» overfor offentlige og private kreditorer. I andre sammenhenger blir de «meklere» mellom kreditorer og låntakere. Det doble oppdraget og den uklare rollemiksen kan være vanskelig for kreditorer, låntakere og andre parter å forstå, og gi grunnlag for misforståelser. For låntakere/ brukere kan det også gi en erfaring av å være alene i møte med et krevende byråkrati – uten noen støtte fra noen som entydig fyller en advokatrolle. I ytterste konsekvens blir dette et rettssikkerhetsspørsmål, hvor brukere kan føle seg overkjørt.

En annen utfordring økonomiske rådgivere møter, er kompleksiteten i situasjonen for hus-

hold med store gjelds- og betalingsproblemer. Penger inngår i mange av livets områder og påvirker alt fra psykisk helse, barns hverdag, samliv og sosial omgang blant familie og venner til boligkvalitet og løsninger på transportbehov. Dessuten kan kunnskap om økonomi, låne- og kredittavtaler og budsjettering noen ganger være mangelfull. Alt dette stiller krav til rådgivere om innsikt i og forståelse for helheten den økonomien de skal gi råd og veiledning om, inngår i. Det er en faglig utfordring at husholdene ofte har behov for en bredere anlagt rådgivning enn den som sikter mot å løse de snevre økonomiske spørsmålene. Det kan dreie seg om å veilede husholdene slik de får innfridd rettigheter de har til ulike økonomiske stønader, og får veiledning og oppfølging omkring tiltak som kan gi økte og mer stabile inntekter av arbeid. For noen hushold kan behovene også være knyttet til budsjettering og bedre planlagt forvaltning av knappe ressurser. Nav har i flere år drevet prosjektet «Helhetlig oppfølging av lavinntektsfamilier» (HOLF) som et tiltak med en slik vid tilnærming (Malmberg-Heimoen et al., 2019). Erfaringene fra dette prosjektet understøtter poenget om en videre kompetanse hos rådgivere – og evne og muligheter til å gi tverrfaglig bistand til familier i krevende livssituasjoner.

Etableringen av økonomisk rådgivning som kommunalt hjelpetiltak representerer en stor kompetanseutfordring for kommunene. Kravet om levering av tilfredsstillende rådgivning er strengt formulert i LOST. Dersom kommunen ikke selv er i stand til å levere de tjenester loven pålegger kommunene, skal den betale andre for å gi den nødvendige bistanden (LOST, § 7). Dette er enten løst ved at kommunen har egne økonomiske rådgivere, eller inngår i ulike former for interkommunalt samarbeid som ivaretar dette behovet (Poppe, Borgeraas & Bakkeli, 2020). Likevel både var og er kompetansebehovet i kommunene på dette området stort. Det daværende Helse- og sosialdirektoratet startet derfor et opplæringsprogram i økonomisk rådgivning, som ble gjennomført i samarbeid med Statsforvalterne. Programmet har i ulike former vedvart til nå i 2022. Fra 2018 har det også vært gitt tilbud om videreutdanninger i økonomisk rådgivning ved Nord universitet og OsloMet. Det eksisterer også tilbud om et kortere kurs på området ved Universitetet i Agder.

Selv om gjeldsordningsloven og den økonomiske rådgivningen er det offentliges hovedtiltak ved gjelds- og betalingsproblemer, finnes det noen økonomiske ordninger som Husbanken forvalter som kan inngå i løsningen av noen økonomiske utfordringer. Det ene er startlån som personer som har vanskelig for å komme inn på boligmarkedet, kan søke om, og bruke til å del- eller fullfinansiere et boligkjøp. Det kan også brukes til å refinansiere dyrere boliglån – mot pant i boligen. Det andre er bostøtteordningen, som kan benyttes av personer som har lav inntekt og høye boutgifter. Den innebærer at Husbanken etter søknad dekker deler av søkernes månedlige boutgifter.

Myndighetene forsøker også å regulere banker og kredittforetaks utlån for blant annet å forebygge gjeldsproblemer. Et av tiltakene er innføringen av boliglånsforskriften. 2 Denne kom i 2015 for å dempe boligprisvekst og veksten i husholdenes gjeld. Forskriften er videreført og endret flere ganger. I 2019 ble oppmerksomheten rettet mot markedet for usikret kreditt, som ble forsøkt regulert gjennom at forbrukslånforskriften ble fastsatt. Disse forskriftene skulle bidra til ansvarlig långivning. Dessuten var det også et mål å harmonisere reguleringen av salg av usikrede låneprodukter med tilsvarende bestemmelser for låneprodukter sikret i bolig. Fra 1. januar 2021 er de to forskriftene samordnet til én forskrift – utlånsforskriften.

Denne forskriften regulerer blant annet hvor mye en bank eller et kredittforetak kan låne ut til et boligkjøp. Her forutsettes det for eksempel at øvre grense for belåning er 85 prosent av boligens verdi, og at øvre totale belåningsgrad

2 Teksten i dette avsnittet bygger på en framstilling i: Poppe, C. & Skuland, S. E. (2021). Virker gjeldsregisteret. Bankenes erfaringer med og holdninger til gjeldsinformasjonsforetak (SIFO-rapport 08-2021).

er 500 prosent av årsinntekt. Her skal all gjeld regnes med. Enkelte av kravene i forskriften er ikke absolutte for foretakene. Det åpnes for en viss grad av skjønn på noen punkter. Mange vil hevde at det viktigste virkemiddelet for å redusere utlånsveksten for usikret gjeld er opprettelsen av gjeldsregisteret. Dette registeret omfatter en oversikt over all usikret gjeld blant nordmenn. Det gjør det mulig for banker og kredittforetak å få oversikt over kunders usikrede gjeld når for eksempel lånesøknader skal behandles. Det er også til hjelp for brukere og rådgivere med behov for slik oversikt. Registeret, som er hjemlet i gjeldsinformasjonsloven (2017), vil kanskje redusere behovet for rådgivning og gjeldsordninger over tid.

På tross av de tiltak og ordninger som er nevnt her, har det vist seg at behovet for så vel gjeldsordningsloven som den økonomiske rådgivningen ikke er blitt mindre etter at krisen tidlig på 90-tallet var over. Selv om både rentenivået har vært lavt, arbeidsledigheten med få unntak har vært liten og boligmarkedet har fungert trygt med hensyn til tapsrisiko, har behovet for disse ordningene vært stort. Når vi skal finne forklaringene på dette, er det et poeng at den grunnleggende ansvars- og risikosituasjonen som fulgte med liberaliseringen av kreditt- og boligmarkedet, er vedvarende. Dessuten har prisutviklingen i boligmarkedet vært stor og har ført til stadig økende låneopptak for norske hushold. Mange hushold låner opp mot boliglånsforskriftens maksimalgrense, som er fem ganger årsinntekten. Det gir risiko når inntekter av ulike grunner ikke kan opprettholdes. Et annet poeng er at liberaliseringen av kredittmarkedet har ført til at en del låntakere har kunnet bygge opp stor usikret gjeld som de etter hvert ikke klarer å nedbetale, noe som også har ført til behov for rådgivning og gjeldsordning.

Innretningen av den offentlige bistanden i slike situasjoner kan være en tilleggsutfordring i denne sammenhengen. Det har vært vanlig å si at velferdsstaten er bygget på fire «pilarer». Disse er inntektssikring (trygdeordninger og den økonomiske sosialhjelpen), helsehjelp, utdanning og bolig. De tre førstnevnte pilarene er finansiert av skatteinntekter og til dels stramt regulert av myndighetene. Slik er det ikke med bolig. Fram til liberaliseringen hadde staten et tydelig engasjement i å skaffe boliger, og regulere boutgiftene, noe som gjorde boligen til en «trygg» pilar i velferdsstaten. Med liberaliseringene er denne pilaren blitt «vaklende» på to måter. Den ene er at boligframskaffelsen i stor grad er overlatt markedet og markedskreftene. Den andre måten er at myndighetene i stedet for å styre boligmarkedet har valgt å lage tiltak for dem som har vansker med å komme inn på boligmarkedet, eller ikke kan bli del av det. Det er utviklet en selektiv boligsosial politikk. Selektive velferdstiltak er nødvendige, men utfordrende i velferdsstaten fordi de etablerer et skille mellom dem som er omfattet av en ordning, og dem som ikke er det. Hovedinnholdet omkring de tre andre pilarene er at alle innbyggere er avhengige av statens ytelser på disse områdene, og gir legitimitet til finansiering og innretning av dem. Når det gjelder selektive tiltak, vil det alltid være slik at det store flertallet ikke trenger hjelpen de representerer, og kan plassere seg på utsiden av dem. Et lite mindretall blir på den måten prisgitt at et stort flertall som ikke bruker disse tjenestene, er velvillige i sin støtte til dem og aksepterer kostnadene ved ordningene. Denne situasjonen gir risiko for utilstrekkelige løsninger, og det kan bygge opp under sårbarhet og skamopplevelser hos aktive og potensielle brukere av tjenestene. Brukere kan oppleve seg utenfor, noe som gjør det å oppsøke hjelp ekstra belastende.

Den økonomiske rådgivningen og gjeldsordningsloven er selektive tiltak for å avhjelpe gjeldsproblemer som følger av den rådende finanspolitikken som angår hushold direkte. Men disse ordningene er også nøkkeltjenester i en boligsosial politikk for å dempe noen av de negative effektene av markedets rolle i boligpolitikken. Den økonomiske rådgivningen er sammen med gjeldsordningsloven altså to sentrale tiltak myndighetene har å tilby dem som ikke innfrir forventningene kredittsamfunnet