Diplomati

12 Diplomati

Diplomati kommer fra det greske verbet diploun, som betyr å dobbeltbrette. På norsk har vi avledet ordet diplom, en type middelalderdokument eller en premiebekreftelse, fra samme verb. Gamle greske sendebud hadde gjerne et dobbeltbrettet dokument om halsen som ID-papir. Diplomati betyr nå løselig håndtering av relasjoner mellom politiske enheter, altså hvordan de utspiller seg, i hva slags kontekster, med hvilke resultater. Før moderniteten kom, ble begrepet diplomat lite brukt. Dets tre hovedfunksjoner – å representere en politisk enhet overfor andre, å samle informasjon om andre politiske enheter og hva de kommer til å gjøre, og å analysere og rapportere om dette tilbake til egen politisk enhet – ble håndtert av forskjellige typer personell og gikk under forskjellige navn. For eksempel ble den katolske kirkes budbringere i middelalderen kalt missi. De tjente utelukkende som sendebud. Fra tidlig middelalder av hadde Vestkirken, altså den latinsktalende kirken omkring Roma, faste representanter hos den gresktalende Østkirken, altså det vi nå kaller den ortodokse kirken omkring Athos (forutsetningen for denne differensieringen var at keiser Konstantin anla en romersk hovedstad nummer to, Konstantinopel, i år 292). De ble kalt apocrisiarii og var i motsetning til missi i permanent aksjon, men også i motsetning til missi kun i forhold til én spesifikk politisk enhet, kirken i Bysants. Et felles sosialt felt som ville kunne kalles diplomatisk, fantes altså ikke, hvilket vi allerede kan avlese fra det faktum at begrepet ikke fantes. Det er kun i eftertid vi ved hjelp av begrepet diplomati kan fange disse to separate praksisene. Her har vi nok et eksempel på fordelene og ulempene ved å anlegge et begrepshistorisk perspektiv, som diskutert i første kapittel.

Diplomati foregår som utveksling av skrevne tekster og som samtale. Da Winston Churchill slo fast at «jaw jaw is better than war war», var det nok ment som en påminnelse om at man alltid skal snakke med motparter så lenge man kan, for alternativet er krig. Det betyr ikke at de to er direkte motsatte størrelser, slik det ofte gis uttrykk for. Diplomati har et aspekt, såkalt kanonbåtdiplomati, som dreier seg om å true med krig. Diplomati fortsetter også om krig bryter ut, men da uformelt, i kriker og kroker, gjerne via mellommenn i såkalte bakkanaler, snarere enn formelt. Formelle kontakter brytes som en del av krigsutbrudd, og diplomater blir bedt om å forlate vertslandet. Selv ved brudd finnes det i dag imidlertid standardiserte måter å fortsette relasjonene på via mellommenn. I perioden da USA hadde brutt de formelle diplomatiske relasjonene med Cuba (1961–2015), bad amerikanerne simpelthen den sveitsiske ambassaden i Havana om å åpne en såkalt desk som tok seg av amerikanske anliggende på Washingtons vegne. Merk også hvordan dette viser at USA, som har en tradisjon for at man ikke skal snakke med fienden, like fullt finner måter å gjøre nettopp det på. Poenget er å signalisere hjemover og til utvalgte tredjeparter at man er ubesudlet. Da USA for et tiår siden begynte å opprette lister over terrororganisasjoner det var forbudt for amerikanske borgere å snakke med, innebar det på samme vis ikke at all kontakt opphørte, men bare at den tok en mer indirekte form. Det beste argumentet for å fortsette å snakke, er at man før eller senere, når konflikten er over, likevel må gjøre det, om man så vinner eller taper. Om så er, hvorfor ikke like godt begynne nå? Juridisk sett har det siden 1815 vært forbeholdt stater å ha diplomater. Analytisk sett er det imidlertid ikke spesielt fruktbart å tenke slik, for det tåkelegger en masse aktivitet som åpenbart er diplomatisk, og som vi trenger å forstå for å forstå internasjonale relasjoner i stort. På den annen side kan vi ikke bare anlegge et dagligperspektiv og kalle all høflig omgang diplomatisk. Analytisk sett må minst én av partene i en relasjon være representativ for en stat for at relasjonen skal telle som diplomatisk. Om et handelsdepartement, som per definisjon er et statsapparat, delegerer en forretningsmann til å forhandle frem en avtale med et utenlandsk firma, er det handelsdiplomati. Da en delegasjon

aboriginere setter opp en teltambassade utenfor det australske parlamentet i Canberra for noen år siden, var det ikke diplomati, men et forsøk på å opprette sådan. I det parlamentet, som er et australsk statsorgan, eventuelt vil tre inn i en relasjon med teltambassaden, blir relasjonen diplomatisk. Historisk sett har personell som har utført diplomatiske funksjoner, vært variert, men med faste innslag av grupper som handelsfolk og misjonærer.

Om diplomati bredt forstått handler om institusjonalisert samkvem, kan vi spore det tilbake til jegere og sankere, som alltid hadde kontakt med andre likeartede grupper. Gitt at gruppene typisk var på 20 til 200 individer, ville alternativet til slik kontakt være å dø ut på grunn av innavl. Vi har data om variert diplomatisk aktivitet for eksempel mellom såkalte førkontaktgrupper av australske aboriginere. De gav hverandre fritt leide til å hente rød sand som trengtes til ritualer, hadde spesifikke praksiser for å gå til krig og å gjenoppta brutt kontakt, etc.8

Det første diplomatiske system faglitteraturen anerkjenner som diplomatisk, er imidlertid Amarna-systemet som ble introdusert i kapittel syv. I faraoens stentavlebibliotek står forarbeidene til avtaleinngåelser med andre politiske enheter. Det er som nevnt på akkadisk, et sprog som ingen lenger brukte som dagligsprog, og det er standardisert i formen. Tiltaleformen i åpningshilsenen til faraoen var avgjørende. Egypt var den ledende makt, det som på gresk heter hegemon og på latin primus inter pares, altså først blant likemenn. Andre stater ville gjerne bli anerkjent på like linje med faraoen, som bror. Alternativet var sønn, og far–sønnrelasjonen var ikke asymmetrisk, med far overordnet sønn. Underordning ville man jo gjerne unngå, da som nå. Så fulgte lykkeønskninger om god helse og så forslagene til handel, ekteskapsinngåelse, fredsavtaler, allianser mot tredjeparter etc. Vi kjenner til mye tidligere korrespondanse mellom andre politiske enketer som følger samme mal, og vi kjenner til

8 Grunnen til at jeg skriver såkalte førkontaktgrupper, er for å understreke at tanken om at europeerne «oppdaget», tok kontakt med, andre grupper av mennesker, og så delte disse gruppenes eksistens inn i et før og et efter, er eurosentrisk (se kapittel 8). Fra disse gruppenes perspektiv eksisterte de åpenbart også før de ble «oppdaget».

samtidige eksempler som ikke involverte Egypt (samtidige betyr i denne sammenhengen at de også er fra 1300-tallet før vår tid).

To trekk ved Amarna-diplomatiet fortjener spesiell oppmerksomhet fordi de forteller oss noe som kan være generelt om diplomatiets natur. For det første bygger forholdene på en myte, i den allerede nevnte betydningen av begrepet, som en matrise som gjør mer detaljert samhandling mulig. Denne myten er at partene er i slekt med hverandre, at de er brødre, sønner og fedre. Vi finner den samme figuren et snaut tusentall senere, blant de gamle grekere, som kunne «oppdage» at de var i slekt med nye grupper. Det dreide seg gjerne om barbarer som ble så sterke militært at de ikke lenger kunne overses, så som makedonere. I europeisk tidlig nytid (1500–1750) finner man det samme; konger innen kristenheten titulerer hverandre som brødre. En av grunnene til at det var vanskelig å få i stand diplomatiske relasjoner med Russlands forløper, Moskva-fyrstestaten, var at man der i gården ikke ville anerkjenne at andre konger var like sterke som deres eget kronede hode. Man ville altså være far, ikke bror. Den grunnleggende problemstillingen kjenner vi igjen fra Amarna. I begge tilfeller går det på om systemet skal legge til grunn at enhetene anerkjenner hverandre som suverene, på like fot, eller som under- og overordnet. Når Russland i skrivende stund ikke vil anerkjenne Ukraina som en separat politisk enhet, har vi å gjøre med et imperisk efterslep.

Det andre grunnleggende trekket ved Amarna-systemet er at partenes konger godkjente ikke bare hverandre, men også hverandres guder. Avtaler ble inngått mellom både kongene og gudene. De ble gjerne avsluttet med besvergelser om hva gudene ville gjøre om avtalene skulle bli brutt. I europeisk middelalder kysset man på samme vis kors når man skulle garantere avtaler (se kapittel 13). Merk at universalistiske religioner som kristendommen og islam vanskeliggjør diplomati her. I Amarna-systemet var det gitt at alle anerkjente alle andres guder. For en monoteist finnes det bare én gud, og da må alle andre guder være falske. En forutsetning som diplomati alltid hadde kunnet bygge på tidligere, respekt for hverandres guder, var dermed borte. Sagt på en annen måte hadde den tidligere vært generell, men viste seg altså å ikke

være transhistorisk, gyldig overalt i tid og rom. Religion ble dermed et alltid tilstedeværende, men nå ofte kompliserende element i diplomati, snarere enn en ressurs som garanterte gjensidighet.

Det betød ikke nødvendigvis at religion ikke kunne forbli en ressurs, for universalistiske religioner er misjonerende; de vil gjerne omvende nye mennesker og grupper til det religiøst definerte fellesskap. Her er ikke jøde eller greker, her er ikke trell eller fri, her er ikke mann og kvinne. For dere er alle én i Jesus Kristus, som det heter i kristen tradisjon (Galaterne 3: 28–29). Østromerrikets eller Bysants’ diplomati er et berømt eksempel på dette. Når sendemenn ankom Konstantinopel, gjorde vertskapet et poeng av å skape maksimalt med pomp og prakt. Keiseren satt på en trone som kunne heves hydraulisk, slik at han ble opphøyet, eller sublim. Mekaniske løvers brøl skulle overvelde hørselen. Fine silkestoffer skulle tale til berøringssansen, utsøkte retter til smakssansen, parfyme til luktesansen. Poenget var å overvelde. Keiseren ble holdt for å være Guds representant på jorden (i islamsk tradisjon er det på samme vis snakk om Guds skygge), så alt dette var religiøst garantert. Vi bruker fortsatt uttrykket «bysantinsk diplomati» om dette aspektet av diplomatiet.

En tredje størrelse som alltid er til stede i diplomati, kommer i tillegg til slektskap og religion. Det dreier seg om gaveutveksling. Også her var bysantinerne svært avanserte. Det gikk i silker, kapper og gull. I østasiatisk middelalder finner vi også oppvisninger, gjerne av akrobater, og gaver, gjerne silke, men også for eksempel hellig musikk. Det diplomatiske systemet som fantes omkring Kina, kalles ofte et tributtsystem, nettopp fordi gaver var så viktige. Hverken her eller andre steder i den antikke verden, der pengeøkonomi ikke fantes i rendyrket form, gir det mening å skille skarpt mellom tributt, handel og gaver. Merk at Kina ikke nødvendigvis fikk mer i retur enn det de gav andre politiske enheter. Poenget med tributten var først og fremst symbolsk: den skulle bekrefte Kinas plass som Midtens rike.

Gaver er farlige greier, for de setter en i takknemmelighetsgjeld. Man må før eller senere «ut med» en gjengave, som vi så talende sier. Gaver skaper altså et diffust sosialt bånd mellom dem som utveksler dem. Å nekte å ta imot en gave er en fiendtlig ting å gjøre, fordi det er asosialt. For

diplomati, som dreier seg om å skape og opprettholde relasjoner, er gaven sentral nettopp fordi gaver skaper sosiale bånd. Den franske antropologen Marcel Mauss mente endog at det er selve limet i det sosiale (1996).

I tidligere tider var en ambassade et reisefølge sendt fra én hersker til en annen, ledet av en ambassadør. Den kunne bli ved hoffet i et helt år eller enda lengre, for så å returnere. I dag dominerer såkalt permanent diplomati. Vi har så vidt møtt noe lignende i form av den katolske kirkes apocrisiarii, men i sin nåværende tapning kan det føres tilbake til 1455. Forbindelsene mellom de italienske bystatene var blitt så tette at det gikk ambassader – reisefølger sendt av en leder av en politisk enhet til en annen, ledet av en ambassadør – dem imellom i ett sett. I 1455 sendte hertugen av Milano en viss Nicodema de Pontremoli til Genua for å etablere permanent tilstedeværelse. Andre bystater så umiddelbart at dette var regningssvarende, og opprettet tilsvarende faste ambassader. Systemet spredte seg til Frankrike, og derfra til det ganske Europa. På forhånd fantes det et system med konsuler i det østlige Middelhavet som spredte seg til Østersjøen og så til byer innenlands. Fra slutten av 1700-tallet av vokste det, som nevnt i kapittel seks, frem spesialiserte utenriksdepartementer i Europa. I 1906 slo Sverige som første stat sammen disse tre institusjonene til det som ble hetende en diplomatisk fellestjeneste. I dag holder alle stater seg med slike. I Norge har vi hatt en fellestjeneste i hundre år. UD rommer omkring 1800 diplomater, hvorav omkring en tredjedel til enhver tid befinner seg på en av Norges omkring 100 stasjoner (ambassader, generalkonsulater, delegasjoner til internasjonale organisasjoner). De tre hovedoppgavene er fortsatt representasjon, informasjonsinnhenting og rapportering.

På begynnelsen av 1900-tallet fantes det noen tusen diplomater i verden. I dag finnes det i de statlige tjenestene og internasjonale organisasjonene noen hundretusener. Diplomati har altså, til tross for mange uforstandige påstander, vært en rungende historisk successhistorie. Når militære NGOer som jobber med utvikling eller transnasjonale selskaper, skal organisere sin virksomhet utenlands, kopierer de gjerne diplomaters måte å gjøre det på. Også diplomatiske konferanser er det blitt flere av. I tidlig europeisk nytid var det gjerne én per århundre. Nå

er det én per tiår: Kairo i 1994 om befolkningsvekst, København i 2009 om klima, og Paris i 2015, igjen om klima. I tillegg til disse, der så godt som alt som kan krype og gå av stater er representert, kommer en rekke mindre konferanse.

I mange år var det gjerne pensjonerte diplomater selv som skrev om diplomati. IR-forskere var sene med å komme på banen. I 1987 skrev den amerikanske IR-forskeren James Der Derian en bok der han teoretiserte diplomati som håndtering av fremmedgjøring. Siden den tid er diplomati blitt en anselig subdisiplin innen faget. Det er diplomater som tar seg av internasjonale relasjoner fra dag til dag (Sending, Pouliot og Neumann 2015). De tar verden som de finner den, og løser kriser, besøker egne borgere i fremmede fengsler, åpner kunstutstillinger og skriver rapporter hjem. Med globaliseringen har andre grupper styrket seg på noen av diplomatenes områder. Utenlandskorrespondenter er ofte raskere ute med å rapportere hjem nyheter. IR-forskere leverer ofte tyngre analyser. Utviklingsarbeidere og andre kjenner ofte forholdene på bakken bedre. Spioner kan sitte på mer hemmeligstemplet kunnskap. Fremdeles er det imidlertid bare diplomater som gjør alt dette samtidig.

Videre lesning

Der Derian, James (1987) On Diplomacy: A Genealogy of Western Estrangement. Oxford: Blackwell. Mauss, Marcel ([1925] 1996) Gaven. Utvekslingens form og årsak i arkaiske samfunn. Oslo: Cappelen. Neumann, Iver B. (2012) At Home with the Diplomats: Inside a European

Foreign Ministry. Ithaca, NY: Cornell University Press. Neumann, Iver B. og Halvard Leira (2005) Aktiv og avventende. Utenrikstjenestens liv 1905–2005. Oslo: Pax. Sending, Ole Jacob, Vincent Pouliot og Iver B. Neumann (2015) Diplomacy and the Making of World Policy. Cambridge: Cambridge University Press.