Internasjonalisering, globalisering og global styring

9 Internasjonalisering, globalisering og global styring

Et system består av enheter pluss forbindelser mellom disse enhetene. Logikken i disse forbindelsene kaller vi en struktur. Når Kenneth Waltz forsøker å fange en slik logikk, gjør han det ved å postulere at et system har tre lag, der hvert lag har sin logikk (se kapittel 7). En teori som forsøker å fange strukturers logikk på denne måten, kaller vi simpelthen strukturalistisk. I Waltz’ tilfelle er det snakk om en teori som fokuserer på materielle maktressurser, så vi snakker om strukturell realisme. Når Alexander Wendt skal teoretisere om det samme, tenker han seg at det finnes tre forskjellige typer strukturer som han kaller henholdsvis hobbesiansk, lockeansk og kantiansk. Han tenker seg også at et system kan gå fra å ligne mest på én type system, for eksempel et hobbesiansk selvhjelpsystem, til et annet, for eksempel et lockeansk system der enhetene anerkjenner hverandres rett til å eksistere. Disse skiftene fra én tilstand til en annen er det vi kaller prosesser. Når de er så omfattende og grunnleggende at de kan forandre strukturer, kaller vi dem simpelthen strukturelle prosesser.

Globalisering er en strukturell prosess. Dette kapittelet tar først for seg internasjonalisering fordi man kan tenke internasjonalisering som en forløper for globalisering. Så forsøker jeg å sirkle inn hva globalisering er. Til sist følger en diskusjon av hvordan aktører forsøker å styre globaliseringen, altså det som på engelsk (og faktisk ofte også på norsk) kalles global governance.

Internasjonalisering

I 1789 publiserte briten Jeremy Bentham boken Introduction to the Principles of Morals and Legislation, der han i en fotnote klekket ut begrepet «internasjonal» (fra lat. inter, mellom). Han introduserer det som følger:

The word international, it must be acknowledged, is a new one; though, it is hoped, sufficiently analogous and intelligible. It is calculated to express, in a more significant way, the branch of law, which goes commonly under the name the law of nations (Bentham [1823] 1907: 326).

Begrepet (for det er et begrep i tillegg til å være et ord) «internasjonal» var altså til å begynne med et juridisk restbegrep for det som var igjen av lovgivning når nasjonal rett var trukket fra. Begrepet utviklet seg så til å gjelde ikke bare juss, men alle typer relasjoner mellom stater. Når man legger «-isme» til et begrep, er det som nevnt ovenfor i mange tilfeller en måte å angi en ideologi på. Så også med internasjonalisme, som er feiringen av at samkvemmet mellom stater blir tettere og tettere. Den fremste eksponenten for internasjonalisme gjennom tidene var sannsynligvis briten Norman Angell (1872–1967; Knutsen 2006). Angell begynte sitt virke som fredsaktivist i årene før den store krigen (senere første verdenskrig). Han konsentrerte seg om arbeidet med å knytte bånd mellom fredsaktivister innen forskjellige stater og var derfor også i rent praktisk henseende en internasjonalist. Angells virke avverget ikke krigen, men hans bøker og hans innsats for å danne støttegrupper for Folkeforbundet i forskjellige land ble viktig.

Fridtjof Nansen var en sentral figur i opprettelsen av det norske kapittel av The League og Nations Union. Nansen fikk Nobels fredspris i 1922. Året før hadde den gått til en annen norsk internasjonalist og fredsaktivist, Christian Lous Lange. Lange fikk fredsprisen i 1921 for sitt virke som generalsekretær i Den interparlamentariske union, som i god internasjonal ånd var (og fortsatt er) en samarbeidsorganisasjon for Europas parlamenter. Lange skrev også et trebindsverk på fransk, Histoire de l’internationalisme (første bind 1919) om hvorfor og hvordan

stater hadde levd og burde leve i fred med hverandre. Det lille som var av teoretisering om internasjonalisme i boken, og for den saks skyld i nobelforelesningen, støttet seg direkte på Angell.

Når vi legger «-isering» til et begrep, gjør vi et adjektiv om til et substantiv som betegner en prosess. Internasjonalisering betyr at samkvemmet mellom stater intensiveres, enten ved at stater samarbeider på overordnet plan (for eksempel ved å inngå juridisk bindende avtaler), eller ved at grupper av mennesker innen stater (for eksempel tannleger) samarbeider. Keohane og Nyes teoretisering om samkvemmet mellom engelsksproglige stater fokuserer for eksempel på en slik strukturell prosesslogikk når de tenker seg at stadig mer kontakt mellom statsapparater på lavt nivå vil kunne gjøre statene stadig mer gjensidig avhengige av hverandre og dermed forandre logikken i hvordan de samarbeider. Wendt ville omtale et slikt skifte som at et system av lockeanske stater som respekterer hverandres rett til å eksistere, går mer i retning av et kantiansk system, hvis logikk er at stater også tar hensyn til andre staters behov i sin politikkutforming.

Internasjonalistene på første halvdel av nittenhundretallet lyktes ikke med å avverge krig. Til gjengjeld var de i takt med tiden hva annen type samhandling mellom stater angikk, for den økte sterkt. 1910-tallet var for eksempel et høydepunkt hva fri bevegelse av mennesker angikk, og internasjonalistene forsøkte endog å avskaffe legitimeringsplikt ved kryssing av landegrenser. På samme tid økte verdenshandelen radikalt. Nye kommunikasjonskanaler som telefon og radio spredte seg. Folkeforbundet gikk dukken, men de siste årene har dets historikere i stadig større grad pekt på dets rolle som forelegg for De forente nasjoner (FN). Analogt kan man se internasjonalisering som en forløper for globalisering.

Globalisering

Ordet globe stammer fra senmiddelalderen (1000–1500) og betyr sfære. Global betyr sfærisk. På 1500-tallet, da man i økende grad seilte «rundt» jorden, begynte man å bruke ordet globe om planeten jorden, som sett fra Europa nå fremsto som mer tilgjengelig og mindre mystisk.

Internasjonalisering kan defineres som tettere relasjoner mellom mennesker og ting, der menneskene og tingene fremstår som representanter for statene de kommer fra. Globalisering er et mer omfattende og dypere sosialt fenomen enn internasjonalisering og innbefatter absolutt alle sosiale relasjoner som krysser grenser i en slik grad at menneskene og tingene ikke lenger primært fremstår som representanter for de statene de kommer fra. Statstilhørighet blir på ingen måte irrelevant, men er ikke lenger nødvendigvis det en sosiolog ville kalle menneskenes og tingenes imperative status. Der en nordmanns møte med et menneske eller en frukt fra New Zealand for hundre år siden nærmest garantert ville bli dominert av menneskets eller tingens opphavssted, vil et menneske fra New Zealand nå for mange av oss lettere fremstå først og fremst som en kollega og en kiwi oftere simpelthen som en stikkelsbærlignende frukt. Det internasjonale kommer altså mer i bakgrunnen. Da jeg var gutt, kom det for første gang kinesisk og indisk restaurant i Oslo. Når familien en sjelden gang spiste der, var det alltid noe spesielt som skulle markeres. Vi besøkte et annet sted som fremsto som representativt for henholdsvis Kina og India. Nå shopper vi kinesiske og indiske råvarer i lokalbutikken i Lillesand når vi er på hytta, og bruker dem som integrerte deler av måltider som domineres av tradisjonelle norske råvarer og retter. Spiseopplevelsen har gått fra å være internasjonal til å bli global. I verdensbyer som Singapore, Paris og Rio de Janeiro er denne typen globalisering blitt et dominerende trekk i bybildet.

Analytisk kan vi definere globalisering som sammentrykking, kompresjon og kondensering av tid og rom. Vi kan følge en konsert i Tokyo eller en konferanse i Cape Town i sanntid og får dermed følelsen av at disse stedene er nærmere. Det er de også i den forstand at det tar svært mye kortere tid å reise dit enn det en gang gjorde. Det finnes to betingelser for denne krympingen: infrastruktur (internett, flyruter) og teknologien som fremskaffer den. Merk imidlertid at det faktum at det er teknisk mulig å forflytte seg mentalt og fysisk, ikke nødvendigvis betyr at alle faktisk gjør det. Slik har det alltid vært. I Aurskog-Høland, som ligger en 62 kilometers kjøretur fra Oslo, bor det en rekke mennesker som pendler til hovedstaden og er del av Oslos sosiale liv, men det finnes

også lommer av mennesker hvis liv er helt dominert av hva som skjer i Aurskog-Høland. Også blant innvandrere er det slik; noen integreres raskt, men det finnes mennesker som har bodd i Oslo i tredve år som ikke kan nevneverdig norsk og ikke vet noe særlig om norsk samfunnsliv. Tilgjengelige reiseruter garanterer, som alle illegale middelhavskryssere vet, ikke fysisk nærvær, og fysisk nærvær garanterer ikke sosialt og mentalt nærvær. Globaliseringen påvirker forskjellige mennesker på forskjellig vis og i forskjellig grad.

Det foreligger ikke noen konsensus om når globalisering ble viktigere enn internasjonalisering. Et mindretall hevder endog at globalisering er et forbigående fenomen. Utviklingen i retning frihandel og globalt arbeidsmarked er én faktor. Gjensidig avhengighet av varer er en annen. En tredje er dekolonisering, for den førte alt i alt til mindre kontroll med forflytning av mennesker. Efter den kalde krigens (1947–1989) slutt, ble holdningen til globalisering et avgjørende spørsmål i politikken overalt på kloden. På den ene side har vi dem som feirer fenomenet. På den annen side har vi dem som ser et lokalt religiøst eller politisk prosjekt som truet av globaliseringen. Det gjelder for eksempel Hindutva-bevegelsen i India, putinismen i Russland, islamismen i Tyrkia og annetsteds, Brexitbevegelsen i Storbritannia og Trump-fenomenet i USA.

Global styring

Globalisering betyr altså per definisjon at mer og mer av samhandlingen i verden ikke går i staters direkte regi. Det betyr at mye samhandling unndrar seg tradisjonelle styrende logikker, for eksempel slik at finanstransaksjoner som krysser grenser, ikke blir skattlagt. Ikke desto mindre er det stort sett regularitet i samhandlingen. Det var denne problematikken James Rosenau og andre tok for seg i boken Governance without Government: Order and Change in World Politics fra 1992. «Governance» er et engelsk ord for styring eller samstyring og står i opposisjon til «ruling». Det er snakk om styring versus hersking, altså en «la oss snakke sammen og finne en løsning på dette»-tilnærming versus en «du skal»-tilnærming. Global styring brukes når stater styrer globalt sammen med andre aktører

(en vanlig tilnærming for eksempel hva humanitær bistand ved naturkatastrofer angår), eller når transnasjonale aktører styrer uten at stater er direkte involvert (for eksempel når utenlandsk selskaper ordner opp i tvister uten direkte statlig medvirkning). Fenomenets røtter går langt tilbake, blant annet til lex mercatoria, regler for hvordan handelsselskaper skal oppføre seg som var en forløper for det vi nå kaller internasjonal privatrett. IR er en statssentrert disiplin og har derfor hatt en del problemer med å konseptualisere global styring. De tre hovedretningene i faget i dag, konstruktivisme/liberalisme, realisme og poststrukturalisme, har imidlertid forsøkt seg alle sammen.

Konstruktivister er først og fremst interessert i hvordan normer – altså standarder for akseptabel oppførsel, hva som er blitt holdt for å være normalt – har spredt seg omkring i verden. Eksempelet med misjonærfruer i Kina som på slutten av 1800-tallet forsøkte å få en slutt på fotbinding, er alt nevnt. Det dreier seg altså først av alt om å interessere seg for hva som foregår annetsteds. Noen få har alltid vært interessert i slikt, men som massefenomen er det forholdsvis nytt. Et tidlig eksempel var den enorme europeiske sympatien med Bulgaria i 1878, da de ottomanske koloniherrene slo ned det såkalte aprilopprøret ved å gå inn og spidde tusenvis av menn, kvinner og barn på bajonettene. Som hvalfangstnasjonene Island, Norge og Japan fikk føle på 1980-tallet, er det nå ikke nødvendig at en masse mennesker dør, før man får en kampanje. Ikke desto mindre er konstruktivistenes sentrale eksempel på normforandring menneskerettigheter. De postulerer en såkalt normspiral der stater i stadig større grad må avfinne seg med at enkelte forhold, så som folkemord og tortur, ikke lenger er et internt anliggende, men et anliggende for hele menneskeheten som går fra å være normstyrt til å bli lovfestet. Et problem her er implementering. Stater som Kina og Russland anerkjenner i prinsippet menneskerettigheter, men mener at det er staten som skal se til at de blir overholdt. Dermed er det jo ikke lenger snakk om at man har rettigheter som menneske, uavhengig av staten, for det er fortsatt staten som bestemmer hva som er en rettighet, og hva som ikke er det. USA nekter, som eneste stat i verden, å undertegne konvensjonen om barns rettigheter og er ikke med i organisasjoner som Den internasjonale

straffedomstolen (International Criminal Court, ICC). USA unndrar dermed egne borgere som er mistenkt for brudd på menneskerettighetene, strafferettslig forfølgelse. Menneskerettigheter er altså ikke fullt ut knesatt som et domene utenfor statlig kontroll.

Realister er direkte avvisende til tanken om global styring fordi de ikke kan se at det betyr noe om stater er direkte involvert i global styring eller ikke. For dem kan stater når som helst skaffe rede på hva som skjer, og ta over kontrollen. Det som ikke skjer i statlig regi, må forstås som delegert til andre av staten, som forblir den viktigste aktør og når som helst selv kan ta over kontrollen av det de tidligere har delegert. Global styring blir dermed et epifenomen, noe som ikke har noen egen forklarende kraft. Gjensidig avhengighet mellom nettverk av stater fremstår for realister som edderkoppspinn over munningen på en kanon; om man fyrer av kanonen, forsvinner edderkoppspinnet. Jeg bruker denne metaforen for å understreke hvordan materielle faktorer, og i særdeleshet militærmakt, er helt avgjørende for realistiske forklaringer. Kanoner fikk da også en gang i tiden av og til innskriften ultima ratio regis, kongens ultimate argument. Global styring kan nok skje her og der, men ikke der det virkelig teller, i nasjonal sikkerhetspolitikk.

Der det foreligger to perspektiver, vil forskere alltid være fristet til å forsøke å kombinere dem for å få til en teori som kan legge sammen forklaringspotensialet til de to tidligere og dermed bli mer slagkraftig enn noen av dem. Ole Jacob Sending og jeg forsøkte å gjøre dette i boken Governing the Global Polity fra 2010. Vi argumenterte for at realistene har rett i at konstruktivister tar for lett på makt. Et normperspektiv er rett og slett en for tynn forklaring på et så omseggripende fenomen som global styring, for normer eksisterer i forlengelsen av makt. Misjonærfruene i Kina hadde nok gode argumenter, men det var ikke derfor de vant frem. De vant frem fordi de hadde et verdensimperium i ryggen. USA lar være å tiltre den internasjonale straffedomstolen fordi det er viktigere for dem å beskytte egne soldater som har begått grusomheter, enn å hevde rettsstatsprinsipper, og de slipper unna med det fordi de er systemets mektigste stat. På den annen side tar realister for lett på sosial endring. Stater har svært mye høyere handlingskapasitet i dag enn for hundre år

siden. Det er rett og slett ikke riktig at stater gjør det samme som for hundre år siden, og derfor er den samme type fenomen (se kapittel 5). Stater har et mye større handlingsrepertoir, er mye sterkere til stede i borgernes liv og er mye mer globalt eksponert. Konstruktivister gjør derfor rett i å legge vekt på faktorer som identitet og kultur for å forstå staters handlinger spesielt og internasjonale relasjoner generelt.

Ole Jacob Sending og jeg forsøkte å slå sammen de sentrale innsiktene til realister og konstruktivister ved å trekke på et poststrukturelt perspektiv, nemlig at stater styrer gjennom andre typer institusjoner. Dette skjer direkte, ved at stater får ting gjort ved å bruke andre typer institusjoner, og indirekte, ved at stater manipulerer kunnskapsproduksjon (for eksempel ved at staten finansierer enkelte forskningsprosjekter snarere enn andre, noen medier og ikke andre etc.) Et eksempel kan være det arbeidet som gjøres av en utviklings-NGO, eller av en IO som Verdensbanken. Deres respektive personell tenker ofte svært likt og reproduserer dermed en spesifikk type verdensorden rett og slett ved å legge dets dominerende staters tenkning til grunn for det de gjør (for eksempel ved å følge en spesifikk type økonomisk tenkning). Denne prosessen kan ganske riktig forstås som en normspiral, slik konstruktivister gjør, men det er en normspiral som er gjennomsyret av en spesiell type makt som kalles gouvernementalité eller regjeringsmentalitet, og som vi kommer tilbake til i kapittel seksten. Realister gjør derfor helt rett i å legge vekt på at makt er en helt avgjørende faktor i internasjonale relasjoner. Stater som Norge, som baserer seg tungt på å styre indirekte («kanskje du skulle»), er imidlertid en ganske annen type politisk enhet enn stater som Russland, som styrer direkte ved å gi ordre («du skal»). De får ting gjort via forskjellige sosiale former. Derfor tar realister feil når de sier at global styring, som ofte er indirekte, ikke endrer staten og internasjonale relasjoner.

Jens Bartelson (2016) ser det han kaller det globale samfunn som et resultat av global styring, ikke omvendt. Global styring svekker ikke nødvendigvis stater. Stater er fortsatt helt sentrale. På enkelte felter kan de endog være enda viktigere enn de var fordi deres rolle i global styring kan styrke dem ytterligere vis-a-vis sine respektive samfunn. Poenget er

at de opprettholder sin sentrale plass ved å gjøre mer av noe de gjorde mindre av før, nemlig å styre gjennom andre institusjoner.

Videre lesning

Bartelson, Jens (2006) «Making Sense of Global Civil Society». European

Journal of International Relations, 12 (3): 371–395. Bentham, Jeremy ([1823] 1907) The Principles of Morals and Legislation.

Oxford: Clarendon. Goldmann, Kjell (1994) The Logic of Internationalism: Coercion and Accommodation. London: Routledge. Hoy, David Couzens (2009) The Time of Our Lives: A Critical History of

Temporality. Cambridge, MA: MIT Press. Knutsen, Torbjørn (2006) «Det 20. århundres klassikere: Norman Angell og

The Great Illusion». Internasjonal Politikk, 64 (2): 257–280. Lange, Christian Lous (1919) Histoire de l’internationalisme. Oslo: Aschehoug. Neumann, Iver B. og Ole Jacob Sending (2010) Governing the Global Polity:

Practice, Rationality, Mentality. Ann Arbor, MI: University of Michigan

Press. Rosenau, James N. og Ernst-Otto Czempiel (red.) (1992) Governance without

Government: Order and Change in World Politics. Cambridge: Cambridge

University Press.