Internasjonale, transnasjonale og subnasjonale organisasjoner

5 Internasjonale, transnasjonale og subnasjonale organisasjoner

De foregående kapitlene dekket stater og imperier. Stater og imperier er ikke de eneste politiske enhetene. Det finnes en rekke andre enheter som har vi-følelse, ressurser og hierarki. Historisk sett er familier og slekter et sentralt eksempel. I arabisk tradisjon og i europeisk middelalder var politikken et spill mellom familier om å gripe makten. Dagens stater på den arabiske halvøy er alle sammen familiebaserte. Det finnes hundrevis av prinser i Jordans kongefamilie. Saudi Arabia betyr endog familien Sauds Arabia. I Kina, der det tilsynelatende er kommunistpartiet som styrer, finnes det tette slektskapsnettverk. Noen av dem, som nettverket mellom sønnene av kadrene som deltok på Den lange marsjen kommunistpartiet la ut på fra sør til nord i 1934, er sentrale for politikken som føres. Politiske partier er i seg selv politiske enheter, og de har generelt et familietrekk over seg. Det finnes senatorseter i amerikanske delstater som er blitt holdt av samme familie i fire generasjoner. NATOs generalsekretær er i skrivende stund en tidligere norsk statsminister. Både hans mor og hans far var ministre før ham. Kristelig Folkeparti har helt siden grunnleggelsen i 1933 blitt dominert av en håndfull familier. Merk at «familie» her må forstås ikke bare som en kjerne av nære slektninger og adopterte, men også svigerfamilie (affinaler på fagsproget) og forskjellige typer nært tilknyttede mennesker – tjenerskap, venner, kontakter gjennom flere år etc. (Haugevik og Neumann 2018). Merk også at det, som eksempler ovenfor viser, ville være forkjært å tenke på familie som et tradisjonelt

fenomen som forsvinner med moderniteten. Mafia er for eksempel et fenomen som stammer fra annen halvdel av 1800-tallet.

Allerede terminologien vi bruker for å snakke om andre typer politiske enheter enn stater, viser hvor statsfikserte vi er blitt. Vi snakker om internasjonale, transnasjonale og subnasjonale organisasjoner, og i denne sammenhengen betyr «nasjonale» simpelthen statlige. Alt annet enn stat defineres like fullt i forhold til stat. En internasjonal organisasjon er en type politisk enhet som først og fremst har stater som medlemmer. En NGO, a non-governmental organisation, er simpelthen en organisasjon som ikke formelt er en del av staten.

Internasjonale organisasjoner

Internasjonale, i realiteten altså inter-statlige, organisasjoner har en forløper i såkalte kongresser. I kristen tradisjon avholdt man kirkemøter, der kirkens forskjellige regionale kapitler satte hverandre stevne for å avgjøre smått og stort. Statene som vokste frem fra 14- og 1500-tallet av, tok over praksisen. Kongresser så som dem i Westfalen i 1648, Wien i 1815 og Paris i 1919 ble avholdt for at man skulle kunne diskutere seg frem til nye verdensordener efter store kriger (tredveårskrigen, Napoleonskrigene og det vi nå kjenner som den første verdenskrig). I kjølvannet av Wienerkongressen opprettet stormaktene endog en såkalt Europeisk konsert som det var meningen skulle møtes årlig for å bevare harmonien stormaktene imellom og holde styr på mindre stater. Det gjorde den da også frem til 1822, og den beholdt en viss betydning helt frem til revolusjonsåret 1848. Kongresser er det sosiologer kaller institusjoner – sett av sosiale normer og praksiser – men de er ikke organisasjoner, for organisasjoner må være formaliserte og permanente. Det går en direkte linje fra kongresser til internasjonale organisasjoner, for det var Wienerkongressen i 1815 som opprettet den første slike, nemlig den sentrale kommisjonen for navigasjon på Rhinen. Den eksisterer fortsatt, med fem stater som medlemmer og et permanent sekretariat i Strasbourg på et drøyt dusin, og ser til at elven mudres og renses slik at den er fremkommelig, at ting merkes

som de skal, at reglene for skipstrafikk blir opprettholdt, at skatter og toller ikke blir så høye at handelen stopper opp etc.

Efter Krimkrigen (1853–56) fikk Donau en lignende organisasjon, og først dernest dukker de mer kjente internasjonale organisasjonene opp – den internasjonale telegrafunionen fra 1865 (som nå er en FN-organisasjon), postunionen fra 1874 etc. Alle disse tidlige internasjonale organisasjonene er det vi kaller funksjonelle organisasjoner; de tar seg av en funksjon, som å holde en elv åpen eller å sikre en viss type infrastruktur. Funksjon betyr i denne sammenhengen altså simpelthen oppgave. Det er typisk for funksjonalistiske, internasjonale organisasjoner at de tar seg av løpende saker og ting på en byråkratisk måte. Det gjør dem effektive og dermed generelt interessante som fenomen, men også ofte ganske kjedelige, fordi det lille som er av drama, ofte skjules av en byråkratisk tralt, hvilket jo er hele poenget ved å lage orden av kaos. (Her har vi et typisk eksempel på livets urettferdighet; orden, som er forutsetningen for å gjøre mye godt og nyttig, er ofte kjedelig, mens konflikt, som ofte fører til død og elendighet, er spennende). Til sammen har de imidlertid en enorm betydning, for de rutiniserer saker og ting som ellers ville kunne bli brennhett konfliktstoff. En unnselig organisasjon som Den nordøstatlantiske fiskerikommisjon (NEAFC) jobber for eksempel i likhet med en rekke lignende organisasjoner verden rundt fra dag til dag med forvaltning av fiskestammer i internasjonalt farvann. Om slike organisasjoner ikke hadde funnes, kunne man lett ha fått åpne konflikter fiskebåter imellom om fangstrettigheter, og slike konflikter kunne eskalere eller trappes opp til et nivå der hjemstatene til de forskjellige båtene kom i konflikt. Internasjonale organisasjoner sikrer en mer velordnet verden.

Allerede i mellomkrigstiden foreslo en britisk IR-forsker med bakgrunn fra Ungarn, David Mitrany, at slike funksjonelle internasjonale organisasjoner ville bringe med seg en ny verdensorden. Hans funksjonalistiske eller oppgaveløsende hypotese gikk altså ut på at veksten i globale oppgaver ville bli så stor at mer og mer av oppgaveløsningen ville måtte skje på overnasjonalt plan. Dermed ville stater tømmes for innhold, og organisasjonene ta over som byggestenene i en ny verdensorden. Slik har det ikke gått, men antallet internasjonale organisasjoner har ganske

riktig eksplodert. Det finnes noe slikt som 70 000 godt innarbeidede internasjonale organisasjoner. Det totale antallet ligger sannsynligvis et sted rundt 100 000.

Folkeforbundet, som var en frukt av Paris-konferansen og ble dannet i 1920, innebar et hopp i kompleksitet, for forbundet var en overordnet, politisk institusjon som skulle fungere som paraply for en rekke funksjonelle organisasjoner og i tillegg være et arnested for generelle samtaler stater imellom. Folkeforbundet overlevde ikke den andre verdenskrig, men viste seg å bli en helt avgjørende forløper for De forente nasjoner (FN).

Forskere på internasjonale relasjoner har vært spesielt opptatt av internasjonale organisasjoners sekretariater (Egeberg og Trondal 2017). Hvordan arbeider de? I hvilken grad er de som arbeider der, lojale mot organisasjonen og i hvilken grad mot staten de kommer fra? Her er det stor variasjon både fra organisasjon til organisasjon og mellom personell fra forskjellige stater. En svært viktig faktor er selvfølgelig om personellet regner med å forbli i organisasjonen yrkeslivet ut og dermed har ryggen fri til å gi all sin lojalitet til organisasjonen, eller om det dreier seg om åremål, for da må de ansatte hele tiden planlegge for hvordan de skal holde kanalen til hjemstatens yrkesliv mest mulig åpen. Folkerettsjuristen Ian Hurd har mer overgripende foreslått tre tilganger til studiet av forholdet mellom (medlems)stater og internasjonale organisasjoner. Man kan fokusere på selve organisasjonen, sette medlemsstatene i parentes og konsentrere seg om internasjonale organisasjoner som aktører. Alternativt kan man sette fokus på medlemstatene og tenke på internasjonale organisasjoner som arenaer der stater kjemper om å ta innersvingen på hverandre. En variant av dette som gir noe mer fokus på institusjonen, er å tenke på den som en ressurs medlemstatene bruker for å forlenge og styrke egen politikk. En viktig inngangsverdi her er hva stater faktisk binder seg til når de blir medlemmer, for jo mindre de binder seg, jo lettere er det å bruke en internasjonal organisasjon simpelthen som en arena og intet mer. Som jurist er Hurd (2017: 14–15) selvfølgelig ikke blind for denne type formalia.

Internasjonale organisasjoner har åpenbart en egenvekt, men det betyr ikke at man skal neglisjere staters interesse i å posisjonere seg. En stat som Norge, som generelt sett er blant de mest internasjonalistiske,

altså mest opptatt av at saker og ting skal avgjøres på internasjonalt nivå (se kapittel 9), har faktisk to heltidsansatte diplomater som jobber med å sikre rekrutteringen av norsk personell til internasjonale organisasjoner. Det ville det norske Utenriksdepartementet (UD) neppe ha gjort om det ikke kastet noe av seg å ha norske statsborgere i slike stillinger. Bibelen gir opptil flere steder klar beskjed om at man ikke skal tjene to herrer, men for ansatte i internasjonale organisasjoner er det vanskelig å ta det påbudet helt bokstavelig.

Transnasjonale organisasjoner

Transnasjonale organisasjoner er ikke like lette å definere som internasjonale organisasjoner. «Trans» betyr over i betydningen fra det ene til det andre; en bussrute kan gå fra Oslo til Lillehammer over Hamar. Transnistria er den delen av Moldova som ligger over elven Dnister sett fra vestbredden, en transseksuell går fra én kjønnsstatus til en annen. Det grunnleggende med transnasjonale organisasjoner er altså at deres virksomhet spenner over, krysser, statsgrenser i en slik grad at den ikke kan sees simpelthen som en forlengelse av en spesifikk stats interesser. Slike organisasjoner kalles av og til også internasjonale, ikke-statlige institusjoner (INGO). De foregripes historisk av transnasjonale nettverk, som vi vet har eksistert siden mesopotamiske kjøpmenn dannet dem i det tredje årtusen fvt. De amerikanske IR-forskerne Margaret Keck og Kathryn Sikkink (1998) sporer moderne transnasjonale nettverk tilbake til slutten av 1800-tallet, da vestlige kvinner i Kina mobiliserte mot såkalt fotbinding. Det dreide seg om en kulturell praksis der tærne på småpiker fra overklassehjem ble bendt bakover og til slutt brukket, slik at foten ble en liten ball. Sett fra de vestlige kvinnenes ståsted var dette lemlestelse. Slike nettverk er det blitt stadig flere av. Nettverkene mot såkalt kjønnlemlestelse i en del afrikanske land kan tjene som et samtidig eksempel.

Den katolske kirke er et slående eksempel på en transnasjonal organisasjon. Den var en dominerende politisk kraft i europeisk middelalder, men var ikke alene. En annen var Den hanseatiske liga eller Hansaen,

en tyskdominert handelsorganisasjon med hovedsete i Lübeck og kontorer fra London til Novgorod, blant annet i Bergen. Lufthansa, det tyske statlige flyselskapet, bærer dets navn – og er som statlig selskap en påminnelse om at stater har transnasjonale selskaper i kikkerten som potensielle konkurrenter som det er fristende å forsøke å dominere. Den katolske kirke er imidlertid et godt eksempel på at slik dominans ikke alltid fører frem, for mens ortodokse og protestantiske kirker underla seg respektive fremvoksende nasjonalstater, holdt den katolske stand som transnasjonal kraft.

På 1970-tallet raste det en debatt om hvor viktig en spesifikk type transnasjonale organisasjoner, nemlig transnasjonale selskaper (TNC), var. Debatten kom i kjølvannet av oljekrisen i 1973, som virkelig fikk frem betydningen av en gruppe TNCer som gikk under navnet de syv søstre.5 Det dreide seg om syv oljeselskaper, fem amerikanske og to britiske, som frem til da helt hadde dominert internasjonale energimarkeder. Debatten sto mellom såkalte realister – statsorienterte analytikere som så disse selskapene som forlengelser av de respektive statene som huset dem – og liberale, som i større eller mindre grad så dem som egne aktører. Debatten har fortsatt og er blitt enda mer sammensatt efter som transnasjonale selskaper er blitt enda mer transnasjonale. Sony begynte som et japansk selskap, men har de siste tiårene tenkt på seg selv som et transnasjonalt selskap. Et selskap som Equinor (tidligere Statoil og Norsk Hydro) er åpenbart et norsk selskap – generalforsamlingens ledende medlem er Norges sittende energiminister – men arbeidssproget er engelsk, det drives oversjøisk virksomhet i stor skala og selskapet har et halvt tusen mennesker i arbeid i London. Equinor har altså klare transnasjonale trekk. Transnasjonale selskaper er politiske enheter, så et utgangspunkt for å analysere slikt er hva slags vi-følelse som gjelder (nasjonal? transnasjonal?), hva slags ressurser som er i spill (hvor kommer inntektene

5 Standard Oil, som ble grunnlagt i 1911, la lesten de andre seks ble bygget efter. Som følge av en rekke fusjoner er det nå ExxonMobil, Royal Dutch Shell, BP, Chevron Corporation, ConocoPhillips og Total S.A. som er de ledende TNCene på dette feltet.

fra? hvor skattes det?), og hvem som sitter på toppen av hierarkiet (nasjonalitet?).

Selv de mest transnasjonale organisasjoner er avhengige av stater. Den katolske kirken fikk ordnet med formell uavhengighet for Vatikanstaten fra Italia i 1922, men slipper ikke unna italiensk innflytelse av den grunn. I krisetider nasjonaliserer selv den mest liberale stat det den selv regner som uunnværlig, og innfører kommandoøkonomi snarere enn markedsøkonomi. Ikke desto mindre er det store forskjeller de transnasjonale organisasjonene imellom på hvor stor avhengigheten av staten er. Det er derfor ikke helt uten grunn at enkelte av dem foretrekker å bli kalt ikke-statlige organisasjoner (non-governmental organisations, NGO). Et eksempel kan være såkalte ideelle organisasjoner, altså slike som ikke maksimerer profitt, men jobber for et ideelt formål. Slike organisasjoner starter gjerne i ett land og blir så transnasjonale. Amnesty International kan tjene som eksempel (Hopgood 2006). Amnesty er organisert slik at det bare er hovedkvarteret i London som kan kommunisere direkte med FN, bare de nasjonale organisasjonene som kan kommunisere med statlige myndigheter og bare lokale lag som kan kommunisere med lokale myndigheter. Det er altså staten og statssystemets form som bestemmer Amnestys form. De to er det som med en fagterm kalles isomorfe (fra gr. isos, lik, og morphe, form). Selv den mest ihuga NGOer er altså fanget i statslogikk.

Om vi går tilbake til Durkheims statsteori, som ble presentert i kapittel en, og som betonet hvordan staten blir stadig viktigere efter som det åpnes stadig nye grenseflater mellom stat og samfunn, kan vi gjøre to poenger. For det første vil en durkheimianer feire NGOer, for de er nettopp et eksempel på at nye grenseflater oppstår. For det annet er det vanskelig å snakke om «ikke-statlig» overhode, for det er nettopp i grenseflaten stat/samfunn NGOer opererer. I en globalisert verden som vår er det tilsvarende vanskelig å tenke seg at en transnasjonal organisasjon skulle kunne operere helt uavhengig av statene de interagerer med. Et åpenbart eksempel gjelder skatt. Enkelte stater – i Europa kan Irland tjene som eksempel – underbyr andre for å tiltrekke seg utenlandske investeringer ved blant annet å lokke med lavere skatter. På engelsk

snakker man om et race to the bottom. Uansett hvor lav skatten settes, vil imidlertid stater legge vilkår for de transnasjonale selskapene de huser. Dette er en problemstilling som stadig dukker opp også i Norge, for eksempel hva Facebook angår.

Et meget talende eksempel på dynamikken stat/transnasjonale organisasjoner er å finne i Putins Russland. Russland insisterer på at alle NGOer i landet skal registrere seg og oppgi om og eventuelt hvor mye pengestøtte de får fra utlandet. De som mottar slik støtte, får stempelet «fremmed agent». Dette lovverket er blitt strammet inn flere ganger og er i noen grad blitt kopiert av Ungarn. Hensikten med ordningen er selvsagt å få kontroll med alle NGOer. Det er den russiske tradisjon. Tsar-Russland spionerte i sine siste tiår rutinemessig på samfunnsorganisasjoner i inn- og utland i den grad at russiske spioner er gjengangere i romaner fra perioden. Lenin så NGOer som det han kalte samlebånd for staten. Merk den talende forskjellen mellom Durkheim og Lenin her: Durkheim er opptatt av hvordan staten blir mer effektiv ved å regjere indirekte, ved hjelp av samfunnsorganisasjoner. Lenin er opptatt av direkte kontroll av hvem som dominerer hvem (rus. kto kogo). Merk også likheten: For noen år siden fikk norske hjelpeorganisasjoner som Røde Kors, Folkehjelpen, Redd Barna og Flyktninghjelpen over 80 prosent av sitt budsjett fra staten. Er de da NGOer eller QUANGOer, altså kvasi- eller liksom-uavhengige organisasjoner? Og hva med Nobelkomiteen som deler ut Nobels fredspris? Til å begynne med besto den utelukkende av valgte stortingsrepresentanter. Nå om dagen består den av stortingsoppnevnte kandidater. Staten stiller seg rutinemessig bak komiteens valg. Er Nobelkomiteen en NGO? Neppe. Den er mer av en GONGO, en Governmental Non-Governmental Organisation. Det analytiske poenget her er at det er staten, og ikke samfunnsorganisasjoner (NGOer, TNCer etc.), som til enhver tid avgjør hvor grensen mellom stat og samfunn går, og hva som får lov til å forbli uavhengig av staten (Mitchell 1992). Det tradisjonelle, liberale standpunktet her, at sivilsamfunnet tilkjemper seg rettigheter som staten så gir, er ikke derfor feilaktig, bare man husker på at slike rettigheter også kan tilbakekalles. Den gode nyheten for liberale er at prisen staten betaler for å gjøre nettopp det, kan bli veldig høy, for

indirekte styring er svært ofte mer effektiv enn direkte hersking. Dette kommer vi tilbake til i kapittel ni.

Subnasjonale organisasjoner

Der transnasjonale enheter har et uavklart forhold til stater, er subnasjonale enheter deler av stater. De er av to hovedtyper: geografiske og funksjonelle. Geografiske enheter er byer, kommuner, fylker og regioner. Ser man på en verdensby som New York, finner man en mengde statslignende trekk som også rommer utenrikspolitiske elementer. Byer og regioner er i tiltagende grad transnasjonale aktører. En rekke norske regioner har for eksempel egne representasjoner i Den Europeiske Unions (EUs) hovedstad Brussel. Det finnes transnasjonale organisasjoner for byer, for eksempel for Europas hovedsteder. Under covid-19 (2020–2021) var denne organisasjonen svært aktiv og forsøkte for eksempel å motarbeide staters tendens til å legge ansvaret for oppsving i smitte på storbyene. Geografiske, subnasjonale enheter ser ut til å være på fremmarsj internasjonalt.

Funksjonelle, subnasjonale enheter er departementer, turistorganisasjoner, eksportråd, oljefond, efterretningsorganisasjoner etc. Samtlige norske departementer pluss Statsministerens kontor (SMK) er representert ved Norges delegasjon til EU i Brussel. Statens pensjonsfond utland er en svært viktig norsk aktør internasjonalt. Når fondet bestemmer seg for å investere i Kina, har det direkte konsekvenser ikke bare for norsk utenrikspolitikk, men for forholdet mellom Vesten og Kina generelt.

På 1970- og 80-tallet herjet det en debatt om i hvilken grad det er fruktbart å snakke om staten som en enhetlig aktør i internasjonale relasjoner. Merk problemstillingen: det er ikke snakk om absolutter som godt og ondt, rett og galt her, men om hva slags perspektiv som kan gi hva slags innsikter, og om disse innsiktene står i motsats til hverandre eller kan stå side om side, altså være kompatible (sammenlignbare). Et viktig og typisk bidrag var Graham Allisons bok Essence of Decision fra 1971, der han analyserte USAs reaksjon på Cuba-krisen i 1962. Om man leste USAs respons ut fra en forestilling om at det var snakk om en enhetlig

aktør, så responsen ganske annerledes ut enn om man leste den som resultatet av byråkratisk politikk, altså tautrekning mellom forskjellige subnasjonale aktører som Det hvite hus, utenriksdepartementet (State Department), forsvarsministeriet (Pentagon), flyvåpenet etc.

Der Allison fokuserte på én stat, var hans amerikanske IR-kolleger Robert Keohane og Joseph Nye opptatt av hva slags konsekvenser oppsvinget i antall subnasjonale organisasjoner og deres virksomhet ville ha for statssystemet i stort. De fokuserte på det de kalte transnasjonale relasjoner og definerte som «sets of direct interactions among sub-units of different governments that are not controlled or closely guided by the policies of the cabinets of chief executives of those governments» (Keohane og Nye 1974: 43). Casene deres var relasjoner mellom engelsksproglige land. Derefter forsøkte de å generalisere. Dette var forskning som hadde spesiell interesse sett fra Norden. Relasjonene stater imellom i vårt hjørne av verden er spesielt tette, og vi holder oss med en dypt forankret idé om at konflikter nordiske stater imellom skal løses med fredelige midler. Norden utgjør dermed det som kalles et sikkerhetsfellesskap. Mange norske byråkrater kjenner sine såkalte opposite numbers, altså andre lands, spesielt svenske og danske, byråkrater som utfører tilsvarende oppgaver i en søsterorganisasjon, godt og ringer dem månedlig eller oftere. Keohane, Nye og andre liberale nyinstitusjonalister mente at denne typen transnasjonale relasjoner, paret med andre relasjoner vi har diskutert i dette kapittelet, ville resultere i sterkere gjensidig avhengighet eller interdependens stater imellom. De fulgte altså ikke Mitrany, som i mellomkrigstiden predikerte at tettere samkvem stater imellom i internasjonale organisasjoner ville føre til at stater falt bort, men at det tettere samkvemmet ville føre til mer fredelig samhandling. Mot denne tenkningen sto realistene som så veksten i internasjonalt og transnasjonalt samkvem som ganske irrelevant, fordi stater til enhver tid kunne trappe ned samkvemmet. Når vi nå kan se denne debatten i bakspeilet, fortoner den seg som en generalprøve på 1990-tallets globaliseringsdebatt, som vi kommer til i kapittel ni.

Det er ingen tvil om at internasjonale, transnasjonale og subnasjonale organisasjoner er viktige aktører i internasjonale relasjoner. Spørsmålet

er i hvilken grad. I norsk sammenheng har dette spørsmålet særlig stått sentralt i debattene om medlemskap i Den europeiske union (EU), der ja-siden gjerne vektlegger hvordan overnasjonalitet skaper en sikkerhet for medlemstatene fordi alle bindes opp mot samme kurs, mens neisiden legger vekt på at overnasjonalitet betyr at nasjonal selvråderett settes til side. Denne typen spørsmål er blitt en integrert del av studiet av utenrikspolitikk, som er tema for neste kapittel.

Videre lesning

Allison, Graham T. (1971) Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile

Crisis. New York: Little, Brown and Company. Egeberg, Morten og Jarle Trondal (2017) «Researching European Union

Agencies: What Have We Learnt (and Where Do We Go from Here)?»

Journal of Common Market Studies, 55 (4): 675–690. Haugevik, Kristin M. og Iver B. Neumann (red.) (2018) Kinship in International Relations. London: Routledge. Hopgood, Stephen (2006) Keepers of the Flame: Understanding Amnesty

International. Ithaca: Cornell University Press. Hurd, Ian (2017) International Organizations: Politics, Law, Practice, tredje utgave. Cambridge: Cambridge University Press. Keohane, Robert og Joseph Nye (1974) «Transgovernmental Relations and

International Organizations». World Politics, 27 (1): 39–62. Mitchell, Timothy ([1988] 1992) Colonising Egypt: With a New Preface.

Berkeley, CA: University of California Press.