Feitenreconstructie 2017-2022

Publieke discussie of de gaskraan in Groningen wel dicht moet De stijgende gasprijzen leiden tot onrust onder consumenten en een publieke discussie over het al dan niet sluiten van het Groningenveld. Bij het aantreden van het nieuwe kabinet op 10 januari 2022 krijgt staatssecretaris Vijlbrief te maken met deze publieke discussie. De discussie wordt mede gevoed door een enquête van het Dagblad van het Noorden onder Groningers die zou uitwijzen dat een meerderheid van de Groningers voor het verder opendraaien van de gaskraan is. Mensen uit het aardbevingsgebied zouden daar zelfs nog iets meer bereid toe zijn dan mensen buiten het bevingsgebied.550

Belangrijk punt in de vraagstelling betrof de toevoeging dat de veiligheid gewaarborgd moest zijn. Maar die veiligheid vormt nu echter juist het probleem, omdat winning vooralsnog niet veilig kan plaatsvinden. De vraagstelling en de representativiteit van de enquête worden al snel (en terecht) onderuit gehaald, maar het kwaad is dan deels al geschied. Immers, indien Groningers ook al vinden dat de winning niet stopgezet moet worden, waarom zou Poetin dan in de kaart gespeeld moeten worden door Russisch gas te kopen en daarmee zijn oorlog te financieren?

Stel, die oorlog duurt nog veel langer. Ja, dan moet ik opnieuw met de Kamer praten over wat de Kamer dan verstandig vindt. Mijn positie is: full stop sluiten in 2023 of 2024. Maar dat moet wel mogelijk zijn.

Openbaar verhoor Hans Vijlbrief, 12 oktober 2022

Veel Nederlanders lijken een mening te hebben over deze kwestie en de publieke discussie wordt gevoed met opiniestukken van meer en minder deskundige auteurs. Een aantal argumenten om door te gaan met de gaswinning komt hierbij terug:

• Groningen kan met de opbrengsten gecompenseerd worden. Bij de geldende hoge prijzen bestaat er hiervoor voldoende financiële ruimte.

• Door gas uit de Nederlandse ondergrond te winnen, wordt Nederland minder afhankelijk van Rusland (en financiert Nederland niet de oorlog).

• De gasprijs zou dalen door een beperkte winning uit het Groningenveld en dit zou goed zijn om de inflatie tegen te gaan.

• De alternatieven voor Gronings gas (onder andere LNG, kolen, Russisch gas) zijn schadelijker voor het milieu.

De argumenten voor het open houden van het Groningenveld worden vervolgens ook weerlegd, onder andere in een opiniestuk van oud-secretaris van het Gasberaad Susan Top in de Volkskrant.551 Bij voortzetting van de gaswinning zullen er ook meer panden versterkt moeten worden en duurt de onzekerheid voor meer Groningers langer voort. Aan de randvoorwaarde van veiligheid wordt niet voldaan; totdat de versterkingsoperatie is afgerond wonen mensen in een potentieel onveilige woning. En ook als de procedures doorlopen zijn, de architecten, aannemers en bouwvakkers gevonden zijn, duurt het nog heel lang. Compensatie in welke vorm dan ook weegt voor veel betrokkenen hier niet tegenop. Bovendien zou een beperkte winning het tekort aan gas vanwege de oorlog niet oplossen en nauwelijks effect hebben op de prijs.

Over het effect op de gasprijs verklaart staatssecretaris Vijlbrief: “De meeste economen denken dat als je op een markt van 400 bcm, 400 miljard kubieke meter gas in Europa, 10 miljard kubieke meter gas toevoegt, 10 bcm uit Groningen toevoegt, dat geen invloed zal hebben op de prijs” 552

Ook tijdens de openbare verhoren komt de discussie aan bod. Theodor Kockelkoren noemt een eventueel besluit om toch nog een aanzienlijke hoeveelheid gas te winnen ‘dramatisch’: “Als dit soort hoeveelheden [20 of 30 miljard kubieke meter, red.] weer gewonnen zouden worden uit het Groningenveld, nemen de risico’s weer toe. De kans op aardbevingen, ook zware aardbevingen, zal groter worden. Het aantal aardbevingen gaat toenemen. Ik sluit niet uit dat allerlei beoordelingen van huizen die zijn gedaan toch weer opnieuw moeten gebeuren” 553

551 Top (5 september 2022).

Boek 4

Feitenreconstructie 2017-2022

Zolang het Groningenveld nog niet tot rust is gekomen, zullen we nog aardbevingen hebben en kunnen we helaas ook nog zwaardere aardbevingen krijgen.

Openbaar verhoor Theodor Kockelkoren, 14 oktober 2022

Op 19 september 2022 maakt staatssecretaris Vijlbrief bekend dat de oplevering van de stikstoffabriek opnieuw vertraagd is (zie paragraaf 9.3.5).554 De vertragingen bij de stikstoffabriek voeden de publieke discussie over de (on)mogelijkheden tot het sluiten van het Groningenveld.

Staatssecretaris Vijlbrief is vanaf zijn aantreden duidelijk. Hij volgt vanuit het oogpunt van veiligheid de consequente lijn dat het Groningenveld gesloten gaat worden, ook als hij herhaaldelijk geconfronteerd wordt met uitstel van de oplevering van de stikstoffabriek. Het uitstellen van het definitief sluiten van de productielocaties vormt de enige uitzondering op het afgesproken pad en wordt veroorzaakt door de geopolitieke situatie als gevolg van de oorlog in Oekraïne. Hiervoor lijkt ook in Groningen begrip te bestaan.

9.6 Bevindingen na 2019

9.6.1 Inleiding

In dit hoofdstuk staat de periode mei 2019 tot 2023 centraal. Dit is een periode van veel veranderingen. Maar veranderingen leiden in deze periode zeker niet altijd ook tot verbeteringen.

De zware aardbeving bij Westerwijtwerd op 22 mei 2019 met een magnitude van 3,4 op de schaal van Richter zwengelt de Haagse aandacht voor de gevolgen van de gaswinning in Groningen verder aan: met plenaire debatten, (werk)bezoeken van ministers, een aankondiging van een parlementaire enquête en excuses van de minister-president. Maar in 2019 en de jaren daarna blijven substantiële verbeteringen uit. De schadeafhandeling duurt nog steeds lang, de versterkingsoperatie verloopt nog immer moeizaam en de onenigheid tussen het Rijk en de NAM over wie de kosten van schade en versterking moet betalen neemt toe. Een grote verandering in deze periode is het besluit om de gaswinning versneld af te bouwen waardoor het Groningenveld nog eerder dicht kan. Maar de keerzijde is dat de oliemaatschappijen een claim neerleggen bij de Staat. Een andere verandering is de keuze van een nieuw kabinet om voortaan één bewindspersoon integraal verantwoordelijk te maken voor de Groningse gaswinning: een staatssecretaris Mijnbouw. Maar op de dag dat dit nieuwe kabinet start, staan Groningers in de rij omdat zij vrezen dat een subsidiepot anders op is.

De meest onverwachte verandering in deze periode wordt veroorzaakt door een factor van buitenaf: de oorlog in Oekraïne. Deze leidt tot een ongekende stijging van de gasprijzen wereldwijd. Gevolg is onder meer dat de discussie over hervatting van de productie uit het Groningenveld weer oplaait en er gezocht moet worden naar kostbare oplossingen om de leveringszekerheid te waarborgen, zoals het vullen van gasopslagen en de aanleg van drijvende LNG-terminals. Een mogelijk positief aspect van deze verandering is dat de financiële ruimte die als gevolg van de hoge gasprijzen is ontstaan bij Shell en ExxonMobil, de NAM en EBN, hen nog meer mogelijkheden geeft om alle gevolgen van de Groningse gaswinning, ook in de toekomst, zorgvuldig af te doen.

9.6.2 Risico’s gaswinning en kennis: aardbevingen blijven onvoorspelbaar

SodM heeft meer oog voor maatschappelijke effecten gaswinning

Sinds de komst van inspecteur-generaal Theodor Kockelkoren en een wetswijziging in 2018 kijkt SodM expliciet naar de maatschappelijke gevolgen van de gaswinning. De toezichthouder is daardoor ook zichtbaarder in Groningen en gaat actief het gesprek aan met inwoners. Dit is een duidelijke trendbreuk met het verleden. Opmerkelijk is dat het ministerie van Economische Zaken en Klimaat deze koerswijziging aanvankelijk probeert tegen te houden. Na de komst van een nieuwe secretaris-generaal bij het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (september 2020) is de relatie tussen SodM en het ministerie verbeterd, maar knelpunten blijven bestaan.

Kleinere maar nog steeds cruciale rol NAM bij kennisontwikkeling Sinds 2021 is niet de NAM verantwoordelijk voor het inschatten van de risico’s van de gaswinning in Groningen, maar het publieke kennisinstituut TNO. Op verzoek van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat heeft de NAM ook het onderzoeksprogramma naar de gevolgen van de gaswinning beëindigd. Hoewel de rol van de NAM veel kleiner is geworden, blijft het bedrijf een cruciale speler met unieke kennis in huis. Zo is de NAM leverancier van belangrijke gegevens over het Groningenveld en eigenaar van een gedetailleerde kaart van de ondergrond in Groningen. Na een zware aardbeving of een toename in het aantal aardbevingen is het nog altijd de taak van de NAM om de seismiciteit te analyseren en oorzaken aan te wijzen. Ook is het de NAM die – op aandringen van SodM –in juni 2022 een workshop met internationale experts over nieuwe inzichten in de maximale magnitude heeft georganiseerd. Voor de inschatting van de gevolgen van de aardbevingen –ook in de toekomst – blijft de overheid dus afhankelijk van de NAM.

Ondanks toegenomen kennis blijven aardbevingen grillig en onvoorspelbaar Hoewel de kennis over de gevolgen van de gaswinning in Groningen sinds de aardbeving bij Huizinge in augustus 2012 significant is toegenomen, blijven onzekerheden bestaan. Aardbevingen laten zich niet voorspellen, ook niet na ruim 60 jaar gaswinning. De ondergrond is vele malen complexer en moeilijker te doorgronden dan in het verleden door de betrokken partijen is gedacht. Aardbevingen in Groningen kunnen nog vele tientallen jaren plaatsvinden, maar onduidelijk is hoe het patroon verloopt en hoeveel schades nog zullen volgen. Wel is duidelijk dat de kans op zware aardbevingen door de afbouw van de gaswinning afneemt. Op basis van de meest recente inzichten schatten experts de magnitude van de zwaarst mogelijke aardbeving in Groningen in tussen de 4 en 6,5. Binnen deze bandbreedte wordt een maximale magnitude van 4,6 het meest waarschijnlijk geacht. De kans dat zo’n zware aardbeving daadwerkelijk plaatsvindt, achten experts overigens niet waarschijnlijk, maar het is ook niet uit te sluiten. Omdat de gaswinning al wordt beeïndigd, is het niet mogelijk om extra maatregelen te nemen om aardbevingen te voorkomen of beperken.

Boek 4

Feitenreconstructie 2017-2022

Voor inwoners is de discussie over bodemdaling niet meer te volgen Ook de kennis over bodemdaling is toegenomen. Tegelijkertijd zijn er nog veel vragen die bij inwoners tot onrust en boosheid leiden. Zo is er de afgelopen jaren een felle discussie geweest over de vraag of bodemdaling door gaswinning kan leiden tot schade aan een gebouw. Na kritiek of discussie volgde nieuw onderzoek. Als dit onderzoek opnieuw tot discussie leidde, kwam er weer een onderzoek. Ondertussen buitelden experts in het publieke debat over elkaar heen. Deze vicieuze cirkel van kritiek en onderzoek blijft zich herhalen en is een rode draad in het gasdossier. Voor buitenstaanders is de discussie over ‘effectgebieden’, directe en indirecte effecten van gaswinning bijna niet meer te volgen. De onderzoeken wekken de suggestie dat het mogelijk is om een causale relatie tussen in dit geval bodemdaling en schade aan te wijzen of uit te sluiten. Al sinds de jaren ’80 is bekend dat dit zo goed als onmogelijk is. Bij een schade in een huis spelen immers veel factoren mee, van de samenstelling van de ondergrond tot de fundering, het onderhoud of de waterstanden.

9.6.3 Gasgebouw en gaswinning: onderhandelen blijkt en blijft onvermijdelijk

SodM adviseert winningsniveau onder het leveringszekerheidsniveau SodM komt na de aardbeving Westerwijtwerd in mei 2019 met een stevig advies aan de minister van Economische Zaken en Klimaat. SodM adviseert om voor het gasjaar 2019-2020 een maximaal winningsniveau van 12 miljard kubieke meter te hanteren. Op dat moment wordt het niveau van leveringszekerheid geraamd op 15,9 miljard kubieke meter. Doordat SodM niet uitsluitend adviseert om ‘zo snel als mogelijk’ de gaswinning te verlagen, maar hier een concreet winningsniveau voor het volgende gasjaar aan koppelt, is er minder bewegingsruimte voor het ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Volgens SodM kan het afbouwpad van het ministerie worden versneld. De toezichthouder heeft voor dit advies proactief geïnformeerd bij GTS of een versnelde afbouw inderdaad mogelijk is met het oog op de leveringszekerheid. Het advies om in gasjaar 2019-2020 niet meer te winnen dan 12 miljard kubieke meter zorgt voor een lastig dilemma voor minister Wiebes. Hij dient een afweging te maken tussen de risico’s die verbonden zijn aan het loslaten van de leveringszekerheid enerzijds en de impact van de gaswinning in Groningen op de veiligheid anderzijds. Na dit advies gaat het ministerie opties verkennen om de gaswinning sneller omlaag te brengen en tegelijkertijd het niveau van leveringszekerheid te borgen.

GTS adviseert: verlagen gaswinning mogelijk

GTS geeft in juni 2019 in een spoedadvies aan dat verdere verlaging van de Groningenproductie niet gemakkelijk is, maar wel haalbaar. Het advies bevat vijf maatregelen om de gaswinning uit het Groningenveld terug te brengen. Bij uitvoering van vier van de genoemde maatregelen kan de gaswinning worden teruggebracht tot 12,8 miljard kubieke meter. Als ook een vijfde maatregel wordt uitgevoerd – het eenmalig minder vullen van de gasopslag Norg – kan de gaswinning gereduceerd worden tot minder dan 12 miljard kubieke meter.

Gasopslag Norg cruciaal voor verlaging gaswinning

Om de gaswinning terug te brengen onder een niveau van 12 miljard kubieke meter is een andere inzet van de gasopslag Norg cruciaal. De Staat maakt daarover afspraken met Shell en ExxonMobil. De onderhandelingstijd is kort, omdat de minister voor 1 oktober 2019 – de aanvang van het nieuwe gasjaar (2019-2020) – een besluit moet nemen over de hoogte van de gaswinning. Het lukt de Staat om op tijd een akkoord te bereiken over ‘Norg’. Op grond van het daarover gesloten Interim Akkoord betaalt de Staat een voorschot aan de NAM van 90 miljoen euro voor het eenjarig gebruik van gasopslag Norg. Met het Interim Akkoord is de leveringszekerheid geborgd voor het gasjaar 2019-2020.

De Tweede Kamer reageert met argwaan op dit bedrag en laat door de parlementair advocaat en door de ambtelijke ondersteuning van de Kamer nader onderzoek doen naar aard, omvang en rechtmatigheid van het aan de NAM betaalde voorschot. De Algemene Rekenkamer kwalificeert in haar verantwoordingsonderzoek naar het ministerie van Economische Zaken en Klimaat over het jaar 2019, de rechtmatigheid van het aan de NAM betaalde voorschot als ‘onzeker’. Ook is het volgens de Rekenkamer onduidelijk of de hoogte van het brutovoorschot redelijk is bepaald en of het hier gaat om een overheidsopdracht, een subsidie of nadeelcompensatie, waardoor ook niet is vast te stellen of mogelijk sprake is van staatssteun.555

Jaarlijkse winning naar niveau ‘waakvlam’

In de periode 2019-2022 stelt de minister van Economische Zaken en Klimaat drie operationele strategieën vast met een bijbehorende winningsplicht voor de NAM. In die besluiten daalt de winning van 11,8 miljard kubieke meter in gasjaar 2019-2020 naar 3,9 miljard kubieke meter in gasjaar 2021-2022. Tegen elk vaststellingsbesluit wordt beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: door de Groninger Bodem Beweging, inwoners en/of gemeenten. De ingebruikname van de nieuwe stikstofinstallatie in Zuidbroek is een kantelpunt. Vanaf dat moment wordt de gaswinning primair bepaald door het minimale volume dat nog nodig is om productielocaties operationeel te houden. Hierdoor is het mogelijk om het winningsniveau voor het gasjaar 2021-2022 vast te stellen op 3,9 miljard kubieke meter. Dat is bijna een halvering ten opzichte van het winningsniveau voor het vorige gasjaar (8,1 miljard kubieke meter).

De oplevering van deze stikstofinstallatie loopt echter keer op keer vertraging op. De oorspronkelijke opleveringsdatum is 1 april 2022, maar eind januari 2023 blijkt dat de oplevering op dat moment wordt voorzien op uiterlijk 1 oktober 2023. De vertraging heeft volgens de staatssecretaris Mijnbouw echter geen effect op de gaswinning uit het Groningenveld en ook niet op de mogelijkheid om het gasveld in 2023 of uiterlijk in 2024 te sluiten. Dat de vertraging van de stikstofinstallatie niet tot problemen heeft geleid, heeft onder andere te maken met de lagere vraag naar gas mede veroorzaakt door de hoge gasprijzen en de zachte winter. Eind januari 2023 wordt bekend dat er vanwege de geopolitieke situatie in het gasjaar 2023-2024 mogelijk een tekort aan hoogcalorisch gas zal zijn. Om die reden kan de staatssecretaris op dat moment nog geen uitsluitsel geven over de keuze voor de sluiting van het Groningenveld in 2023 of 2024. Voor het zomerreces van 2023 neemt het kabinet een besluit over de sluiting van het Groningenveld in 2023 of 2024.

Versnelde afbouw leidt tot nieuwe onderhandelingen

Door de beving bij Westerwijtwerd en het daaropvolgende advies van SodM om onder het niveau van leveringszekerheid te winnen, verandert een snellere afbouw in 2019 steeds meer van een wens in een noodzaak. In een gezamenlijke verklaring van 15 juli 2019 stellen de Staat, Shell en ExxonMobil formeel vast dat sprake is van een structurele en materiële afwijking van