Feitenreconstructie 2017-2022

De Kamer openbaar geïnformeerd over arbitrage

Op 26 mei 2020 informeert minister Wiebes de Tweede Kamer over de stand van zaken van de onderhandelingen over het addendum op het Akkoord op Hoofdlijnen. De minister beschrijft eerst de principeafspraak over de gasopslag Norg. Deze wordt tot 30 september 2027 ingezet voor het verminderen van het Groningenvolume. Daarmee is volgens de minister voor de bewoners in het aardbevingsgebied ’een stabiel uitzicht ontstaan op de daadwerkelijke beëindiging van de winning uit het Groningenveld in het voorjaar van 2022 in een gemiddeld jaar’. Vervolgens geeft de minister aan dat partijen er niet in geslaagd zijn om op alle punten tot overeenstemming te komen en daarom hebben besloten om hun verschillen van inzicht voor te leggen aan een onafhankelijk arbitragepanel. In de brief aan de Kamer zet minister Wiebes uiteen dat het geschil met de oliemaatschappijen ziet op twee zaken:

(1) De vergoeding voor de voortgezette inzet van Norg. Deze inzet leidt tot extra kosten. Het gaat hier om de inkoopkosten van GasTerra voor het pseudo G-gas dat opgeslagen wordt in de gasopslag Norg, de extra transportkosten en de extra kosten door het wegvallen van flexibele inzet van Norg. Ook wordt de vraag aan het arbitragepanel voorgelegd of er sprake is van gederfde inkomsten door het wegvallen van optimalisatiemogelijkheden bij de verkoop van gas van GasTerra als gevolg van de gewijzigde inzet van Norg, en zo ja, in hoeverre die in dat geval vergoed zouden moeten worden. Het voorlopige bedrag uit het Interim Akkoord – 90 miljoen euro – zal worden verrekend met de vergoeding.

(2) ‘Herstel van de balans’. Hierover is geen overeenstemming bereikt. De versnelde afbouw van de gaswinning leidt tot een lagere winning dan volgens het in het Akkoord op Hoofdlijnen voorziene basispad. Shell en ExxonMobil zijn van mening dat de afwijking van het basispad marktconform vergoed zou moeten worden. De Staat is van mening dat er geen vergoeding voor dit onderdeel verschuldigd is.

De minister schrijft dat hij met Shell en ExxonMobil de arbitrageovereenkomst uitwerkt waarmee de afspraken over de inzet van Norg worden vastgelegd. De minister biedt aan om dit op korte termijn in een vertrouwelijke briefing nader toe te lichten.216

Uit een ambtelijke notitie die op 26 juni 2020 gestuurd wordt aan de minister van Financiën kan worden opgemaakt dat over drie zaken gesproken wordt met de oliemaatschappijen in het kader van het arbitrageproces: (1) operationele afspraken over de gasberging Norg; (2) de vergoeding voor de inzet van Norg; en (3) de vergoeding voor het gederfde volume. Een vierde discussiepunt, namelijk al het overige (zoals de garanties en versterkingskosten), wordt op de lange baan geschoven en zal geen onderdeel zijn van de huidige gesprekken over arbitrage. Gedacht wordt aan het oprichten van twee arbitragepanels. Eén panel gericht op Norg, waarbij de vraag voornamelijk zich richt op de bedrijfseconomische kant (wat is een reële vergoeding?) en een ander arbitragepanel gericht op de vergoeding van het gederfde te winnen volume. Waarbij het laatste, wat de ambtenaren betreft, voornamelijk een juridisch vraagstuk wordt, namelijk of er betaald dient te worden. De verwachting van de ambtenaren is dat de arbitrage over het volume een ‘pittige strijd’ wordt.217

Onderhandelingen over een arbitrage-overeenkomst

In de tussentijd wordt verder onderhandeld met de oliemaatschappijen. Tijdens de onderhandelingen zitten ExxonMobil en Shell niet altijd op één lijn. In een interne e-mail van 19 augustus 2020 schrijven ambtenaren van het ministerie van Financiën elkaar: “Vanochtend hebben we een pittig gesprek met de olies gehad, waarbij steeds duidelijk wordt dat er verschil tussen Exxon en Shell zit”. In diezelfde e-mail wordt het volgende teruggekoppeld over de totale kosten:

“Inschatting totale kosten:

1. Volume: €950 miljoen (uitgaande van 10 ct)

2. Flex: €53 miljoen

3. Transport: €20 miljoen

4. Optimalisatie: €59 miljoen (staat ter discussie)”

In totaal zou dit uitkomen op 1023 miljoen euro bruto. Zonder ‘optimalisatie’ (mogelijkheden om gasstromen efficiënt en effectief te sturen) komt dit netto neer op 307 miljoen euro (0,3*1023 miljoen euro – 307 miljoen euro). Met optimalisatie komt dit neer op 1082 miljoen euro bruto en netto 325 miljoen euro.218

Discussie Staat en oliemaatschappijen over opnemen aardbevingsrisico’s in arbitrageovereenkomst

Voor de Staat is het van belang om naar buiten toe te kunnen betogen dat dankzij versnelde afbouw van de gaswinning het aardbevingsrisico (verder) wordt verkleind en dus de veiligheid wordt vergroot. Zo bezien zou de versnelde afbouw logischerwijs voor alle partijen (Staat en oliemaatschappijen) betekenen dat er een voordeel aan te koppelen is in termen van verlaagde aardbevingskosten. Dat laatste wil de Staat niet, althans niet al te expliciet. Het zou een beeld geven dat versnelde productieverlaging niet primair om de veiligheid van Groningers te doen is, maar om het besparen op versterkingskosten.

Shell en ExxonMobil willen helemaal geen koppeling: noch met aardbevingsrisico’s, noch met aardbevingskosten. Immers, het zou hun claim op de gederfde inkomsten kunnen ondergraven als er een rechtstreeks verband zou zijn tussen versnelde productieverlaging enerzijds en daaraan verbonden lagere aardbevingskosten anderzijds. Een paradoxale situatie: versnelde afbouw levert een potentieel veiligheidsvoordeel, ofwel een win-win-win-situatie. De Groningers zijn qua veiligheid beter af. Maar ook de Staat en de oliemaatschappijen vanwege het feit dat dit in de toekomst tot minder aardbevingsgerelateerde kosten leidt. Maar die realiteit formeel erkennen is voor deze partijen om politieke, respectievelijk juridische redenen, op dat moment niet aantrekkelijk. Partijen komen om die reden in een lastig en langdurig juridisch woordenspel terecht over het – al dan niet – formuleren van passages hierover in de arbitrage-overeenkomst.

Op 25 augustus 2020 stuurt een betrokken ambtenaar van het ministerie van Financiën intern per e-mail een update rond over de lopende onderhandelingen. Hij geeft aan dat het nog niet

Boek 4

Feitenreconstructie 2017-2022

gelukt is om op alle punten tot overeenstemming te komen. Over de operationele punten rond de gasopslag Norg en over de berekeningswijze voor de vergoeding daarvoor is wel overeenstemming bereikt. Maar Shell en ExxonMobil en de Staat liggen ver uiteen voor wat betreft de vergoeding voor ‘balansherstel’ en ‘afwijking basispad’: “Met de olies hebben we afgesproken dat we de aardbevingskosten buiten het verweer houden. […] De Staat wil in het verweer wel kunnen beginnen over aardbevingsrisico’s. Dat wij de volume-afwijking naar beneden brengen omdat SODM en RVS dat ons hebben opgedragen omdat de aardbevingsrisico’s dalen en de veiligheid omhoog gaat. Wij zitten hierover in een impasse, waar nu juridisch wordt getracht een doorbraak te vinden.”219

Maar die dynamiek kwam niet op gang. Er kwam eerlijk gezegd geen echte onderhandeling op gang. Dan moet je ook zeggen: laten we dan maar arbitrage gaan doen. Dat is waarschijnlijk iets waar ze al die tijd op hebben ingezet. Tenminste, dat is een interpretatie achteraf. Ik weet niet of dat waar is. Toen hebben we dus gezegd: we gaan maar arbitrage doen.

Openbaar verhoor Wouter Raab, 5 oktober 2022

Shell en ExxonMobil stellen voor om het geschil over de afwijking van het basispad te splitsen in twee fasen (de zogeheten bifurcation). Dit is een getrapte arbitrage waarbij fase 1 gaat over het afwijken van het basispad en in fase 2 de overige elementen worden betrokken en de afrekening volgt. Dit voorstel is voor de Staat ‘in de huidige vorm onwenselijk’, zo adviseren ambtenaren in een nota van 1 september 2020 aan directeur-generaal Gaastra. Wat wel zou kunnen is dat in fase 1 wordt bekeken óf de Staat een vergoeding moet betalen en in fase 2 ‘een balansdiscussie wordt gevoerd’.220

Uit e-mailverkeer binnen het ministerie van Financiën blijkt dat in september 2020 de onderhandelingen nog steeds vast zitten. De oliemaatschappijen hebben moeite met de wijze waarop de aardbevingskosten onderdeel uitmaken van arbitrageproces. “Zij blijven dus met tekstvoorstellen komen om het verweer van de Staat te beperken. Het hoeft geen uitleg dat wij daar stevig tegenin gaan en hebben aangegeven dat eigenlijk het maximale voor ons bereikt is.”221 De spanning loopt op, want er is een kans dat Shell en ExxonMobil de gasopslag Norg naar eigen inzichten gebruiken zolang daarover geen akkoord is. Gemaild wordt: “In theorie kunnen de olies besluiten om – als er geen akkoord is over arbitrage balansherstel – Norg niet in te zetten, ondanks dat er wel een akkoord ligt voor de inzet en vergoeding van Norg. Wij verwachten niet dat deze powerplay wordt gespeeld. Eerder hebben we al akkoord van MFIN gekregen om indien nodig de route van een kortgeding te volgen”.222

219 Ministerie van Financiën. Mailbericht 25 augustus 2020 11.44. Onderwerp: Svz arbitrage S/E.

220 Ministerie van EZK. Nota aan de directeur-generaal Klimaat en Energie inzake Voorbereiding SG overleg onderhandelingen Akkoord op Hoofdlijnen 2 september 2020, 31 augustus 2020.

221 Ministerie van Financiën. Mailbericht 16 september 2020 8.00. Onderwerp Svz arbitrage S/E.

222 Ministerie van Financiën. Mailbericht 16 september 2020 8.00. Onderwerp Svz arbritrage S/E.

Andere strategie Staat: eerst arbitrage Norg, dan arbitrage vanwege versnelde afbouw Minister Wiebes wil in de onderhandelingen vooral proberen om de gasberging Norg veilig te stellen. Hij komt met het voorstel om de arbitrages los te koppelen: eerst een akkoord over Norg en op een nader te bepalen moment de geschilpunten omtrent ‘arbitrage balansherstel’ in zijn geheel te bezien. Minister Hoekstra ontvangt van een ambtenaar op 2 oktober 2020 daarover een nota met als inschatting: “Het is onzeker of de olies hierin mee willen gaan, maar MEZK is zeer bevlogen om deze strategie maandag in te zetten”. Minister Hoekstra zet in de kantlijn: “Op zich wel, maar ik kan niet overzien hoe politiek gevoelig dit is. Zie ook opmerkingen op notitie eerder deze week. Moet MEZK dus expliciet afwegen. Gang naar de rechter is iig transparant”.223

Op maandag 5 oktober 2020 vindt een overleg plaats tussen minister Wiebes, de directeurgeneraal Rijksbegroting (als vervanger van minister Hoekstra), Van Loon namens Shell en De Jong namens ExxonMobil. Tijdens dit overleg geeft minister Wiebes aan dat de Staat graag nu een akkoord over Norg zou willen sluiten en pas een jaar later wil starten met een volledige arbitrage over het Akkoord op Hoofdlijnen. Shell en ExxonMobil zijn hier teleurgesteld over en willen het liefst beide zaken tegelijk behandelen. Uit de terugkoppeling van dit gesprek in ambtelijke notities van zowel het ministerie van Economische Zaken en Klimaat als van Financiën blijkt dat minister Wiebes niet is afgeweken is van zijn strategie. Er is een duidelijke voorkeur uitgesproken om er gezamenlijk uit de komen, maar minister Wiebes heeft ook de optie neergelegd van wettelijke maatregelen om Norg in te zetten voor het publieke belang. De conclusie van de oliemaatschappijen is dat dat ze nu weer terug moeten naar de ‘tekentafel’ . 224

Ik zei net tegen uw collega dat volgens mij het proces uiteindelijk zelfs tot de kerstvakantie van 2020 heeft geduurd. Dat had in mijn herinnering vooral te maken met de interne besprekingen bij Exxon. Ik denk dat wij op enig moment zagen: met deze kloof tussen de inzet van beide partijen zullen we nooit tot een onderhandelingsresultaat komen, dus heel verstandig om te knippen. Ik denk dat Shell redelijk snel ook de mening was toegedaan dat dat een uitweg zou zijn. […] Het was in ieder geval mijn beeld in die onderhandelingen dat Exxon het hardst zat op die balansarbitrage en de compensatie voor de gemiste bcm’en, meer dan Shell daarop zat.

Openbaar verhoor Sandor Gaastra, 5 oktober 2022

Een total reset en alomvattend akkoord? Shell wil in het najaar van 2020 opnieuw onderhandelen. In een nota aan de minister van Economische Zaken en Klimaat ter voorbereiding op een gesprek met Marjan van Loon op 18 november 2020 schrijven ambtenaren van Economische Zaken en Klimaat: “Het ligt Shell zwaar op de maag dat we aan het eind van decennialange samenwerking steeds meer verharden