Feitenreconstructie 2017-2022

in het Interim Akkoord bindend zijn en dit akkoord een duidelijke basis kent in het eerdere Akkoord op Hoofdlijnen. Tegelijk zijn er diverse onduidelijkheden in het Interim Akkoord, zoals bijvoorbeeld de interpretatie van het begrip vergoeding en de bepaling van de hoogte ervan. Overigens zou naar inschatting van AKD ook zonder het eerdere Akkoord op Hoofdlijnen een recht op compensatie niet uitgesloten kunnen worden. Dit zou in ieder geval gelden bij een versneld afbouwtraject naar een winningsniveau onder de 12 miljard kubieke meter, voor zover de veiligheid naar objectieve maatstaven niet hiertoe noopt. De grondslag is dan het nietnakomen van eerdere overeenkomsten, waarin geen afbouwtraject is opgenomen.187

De vaste commissie voor Economische Zaken en Klimaat verzoekt daarnaast de ambtelijke ondersteuning van de Kamer om een notitie te schrijven over hoe in deze casus het budgetrecht van toepassing is. In de notitie staat dat wanneer de Kamer, in het kader van haar budgetrecht, niet instemt met het uitgavenbudget van 90 miljoen euro op de begroting van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat aan de NAM, de Staat dan toch verplicht is tot betaling. De minister is op basis van de Comptabiliteitswet 2016 bevoegd tot het aangaan van privaatrechtelijke overeenkomsten namens de Staat zonder voorafgaande toestemming van het parlement.188

De Algemene Rekenkamer kwalificeert in mei 2020, in haar verantwoordingsonderzoek naar het ministerie van Economische Zaken en Klimaat over het jaar 2019, de rechtmatigheid van het aan de NAM betaalde voorschot als ‘onzeker’. In antwoord op vragen hierover van de Kamer noemt de Algemene Rekenkamer een aantal kritiekpunten: “De Minister heeft ons niet duidelijk kunnen maken welk deel van het voorschot is bedoeld voor de gewijzigde inzet van de gasopslag Norg en welk deel voor het «herstel van de balans». Wij kunnen dan ook niet aangeven welk gedeelte van het voorschot is bedoeld als compensatie voor de NAM voor de afbouw van de gaswinning en mede om die reden hebben wij de rechtmatigheid van het voorschot onzeker verklaard. Daarnaast is voor ons onduidelijk in hoeverre het bij dit voorschot om een overheidsopdracht, een subsidie of nadeelcompensatie gaat, waardoor ook niet is vast te stellen of mogelijk sprake is van staatssteun. Verder is onduidelijk of de hoogte van het brutovoorschot redelijk is bepaald”.189

Op verzoek van de leden van de vaste Kamercommissie voor Economische Zaken en Klimaat vindt op 18 december 2019 een besloten technische briefing plaats over de totstandkoming van het Interim Akkoord en de voortgang van de daarop volgende onderhandelingen. Kamerleden hebben naast een technische toelichting, ook behoefte aan een verdere politieke gedachtewisseling. Op 10 maart 2020 volgt daarom ook een besloten algemeen overleg met de minister Wiebes van Economische Zaken en Klimaat en Hoekstra van Financiën over het vervolg van de onderhandelingen (zie verder paragraaf 9.3.10).

187 Bijlage

2019/20, 33529, nr. 705.

188 Bijlage

Kamerstuk II 2019/20, 33529, nr. 705.

189 Kamerstuk II 2019/20, 35470-XIII, nr. 5, vraag 1.

9 Na Westerwijtwerd Veranderingen, en verbeteringen? (2019-2022)

9.3.9 Nieuwe onderhandelingen over een Addendum mislukken

Naar een Addendum?

In het Interim Akkoord wordt afgesproken om uiterlijk op 31 maart 2020 overeenstemming te bereiken over een addendum op het Akkoord op Hoofdlijnen. Na het sluiten van het Interim Akkoord op 9 september 2019 gaan de ambtenaren van Economische Zaken en Klimaat in volle vaart door met de onderhandelingen over het addendum op het Akkoord op Hoofdlijnen. De minister ontvangt nota’s over de voortgang van de onderhandelingen en de insteek die wordt gekozen. De rode draad daarin is het uitgangspunt dat de verminderde Groningenproductie geen eenzijdige keuze van de Staat is, maar is ingegeven door de veiligheidssituatie. Vanuit dat startpunt wordt onder meer betoogd dat het basispad in het Akkoord op Hoofdlijnen een aanname is en geen harde afspraak.

Er is nooit een uitspraak geweest van het SodM dat het met 12 definitief veilig zou zijn. Sterker nog, het SodM had gezegd dat het op termijn onvermijdelijk was – nou, een ander woord denk ik – om naar nul te gaan. Dus ik meende dat de volledige verlaging, de volledige 33 miljard kuub, noodzakelijk was voor de veiligheid. Ik accepteerde niet dat er met een naar mijn indruk onvoldragen redenering werd gezegd dat dat alleen maar een hobby van het Rijk was en dat alleen maar dat kleine stukje nodig was voor de veiligheid. Ik was het gewoon met de oliemaatschappijen niet eens en ik vond dat wij geen vergoeding hoefden af te dragen aan de oliemaatschappijen.

Openbaar verhoor Eric Wiebes, 10 oktober 2022

Daarnaast spelen ook de kosten van versterken een rol. De oliemaatschappijen hebben als standpunt dat niet meer wordt gefactureerd voor versterking dan hetgeen voor de veiligheid nodig is en zijn op zoek naar een cap.

In een nota die minister Wiebes hierover ontvangt schrijft hij in de kantlijn: “maar we willen toch ook geen extra kosten maken die niet nodig zijn voor versterking? Hooguit vallen de wèl benodigde kosten hoger uit!”. Verder merken ambtenaren van Economische Zaken en Klimaat in de nota op dat in de situatie waarin er meer kosten zijn dan inkomsten, het verlies via de belastingen verrekend kan worden. Over de gasopslag Norg is men helder: “de terbeschikkingstelling van Norg voor de opslag van pseudo-Groningengas draagt 1-op-1 bij aan de verlaging van de benodigde Groningenproductie, omdat hiermee de wintervraag wordt opgevangen. […] NAM gebruikte Norg voor de opslag van Groningengas en NAM heeft voor dit gasjaar Norg met het Interim Akkoord ter beschikking gesteld voor de opslag van pseudo-Groningengas. De hierdoor misgelopen bcm’s en extra kosten kunnen worden gezien als onbalans”.190

Boek 4

Feitenreconstructie 2017-2022

Procesafspraken over de onderhandelingen

Op 19 december 2019 krijgen de voorbereidingen voor het Addendum meer vorm. Shell, ExxonMobil en de Staat komen een Terms of Reference overeen voor een verkennende fase voor de te maken afspraken in het Addendum. Afgesproken wordt dat elke partij wordt vertegenwoordigd door een coördinator: een medewerker van Shell, ExxonMobil en de Staat (Economische Zaken en Klimaat). Zij rapporteren aan Marjan van Loon (Shell), Rolf de Jong (ExxonMobil) en Sandor Gaastra (Economische Zaken en Klimaat). De coördinatoren bepalen hun eigen werkwijze. Er wordt afgesproken om geen gezamenlijke notulen van het overleg op te stellen. Het overleg is verkennend van aard en is niet bindend voor de partijen. Alles wordt als bedrijfsvertrouwelijk aangemerkt en behandeld.191

Begin van nieuwe onderhandelingen

Shell en ExxonMobil sturen op 6 januari 2020 een gezamenlijke brief naar ambtenaren van Economische Zaken en Klimaat ter voorbereiding van een gesprek op 13 januari 2020 tussen Van Loon, De Jong en minister Wiebes. In deze brief blikken de oliemaatschappijen kort terug op de constructieve samenwerking uit het verleden die resulteerde in het Akkoord op Hoofdlijnen. Daarnaast geven zij in deze brief aan: “Als partners in het Gasgebouw hebben wij op 15 juli 2019 gezamenlijk vastgesteld dat de gaswinning in het 2019/2020 gasjaar en de jaren daarna structureel en materieel zal uitkomen onder het in het Akkoord op Hoofdlijnen overeengekomen basispad. Ook is overeengekomen dat de Staat, Shell en ExxonMobil te goeder trouw zullen overleggen en zich naar beste vermogen inspannen om de balans van het gehele pakket van afspraken zoals neergelegd in het Akkoord op Hoofdlijnen opnieuw te bezien”.192

De oliemaatschappijen vragen daarnaast ook aandacht voor de aanpak van de versterkingsoperatie, die de positieve effecten van de versnelde afbouw op de veiligheidsbeleving teniet dreigt te doen: “De positieve veiligheidseffecten van de afgenomen productie alsook het voortschrijdend technisch inzicht zijn nog niet verwerkt in de bouwnormen. Verouderde normen in combinatie met de gekozen aanpak voor versterken leidt tot een scope voor inspecties en beoordelingen die niet uitgaat van de laatste veiligheidsinzichten. Hierdoor blijven de positieve effecten van versnelde afbouw op veiligheidsbeleving uit en zou de versterkingsoperatie nog jaren doorlopen nadat het Groningenveld is ingesloten. Hiermee neemt de onrust in de regio zelfs toe” 193

Naar aanleiding van deze brief en ter voorbereiding van dit gesprek schrijven ambtenaren op 6 januari 2020 een adviesnota aan minister Wiebes met het advies om niet over de onderhandelingsinzet dan wel de inhoud van de onderhandelingen te spreken. Zij wijzen er wederom op dat Shell en ExxonMobil ingevolge het Akkoord op Hoofdlijnen menen recht te hebben op een volledige compensatie van de gederfde inkomsten van het basispad. Volgens de ambtenaren is het basispad echter een uitgangspunt en geen harde afspraak. Zij vervolgen: “Een volledige compensatie van de gemiste inkomsten is derhalve niet aan de orde”.194

191 Terms of Reference, verkennende fase voor addendum, 19 december 2019.

192 Ministerie van EZK. Nota aan minister Wiebes inzake voorbereiding gesprek met ExxonMobil en Shell over de afbouw van de gaswinning (13 januari 2020), 6 januari 2020.

193 Ministerie van EZK. Nota aan minister Wiebes inzake voorbereiding gesprek met ExxonMobil en Shell over de afbouw van de gaswinning (13 januari 2020), 6 januari 2020.

Inzet Staat: een totaalakkoord

Voor het zo snel mogelijk definitief afbouwen van de gaswinning zijn aanvullende maatregelen nodig waarover de Staat afspraken moet maken met Shell en ExxonMobil. De inzet van de Staat is gericht op het sluiten van een definitief totaalakkoord met Shell en ExxonMobil. Dat akkoord heeft betrekking op de inzet van de gasbergingen Norg en Grijpskerk, die de versnelde afbouw mogelijk moeten maken; de actualisatie en de finaliteit van eerdere afspraken in het Akkoord op Hoofdlijnen, zoals garanties, om nieuwe onderhandelingen te voorkomen; en ‘herstel van de balans’ van de afspraken in het Akkoord op Hoofdlijnen.195

De onderhandelaars vragen een mandaat aan de ministerraad voor de onderhandelingen met Shell en ExxonMobil. In de ministerraad van 14 februari 2020 wordt een onderhandelingsmandaat verleend voor 400 miljoen euro.196 De Tweede Kamer wordt op 10 maart 2020 in een besloten overleg geïnformeerd over de hoogte van dit mandaat en de stand van zaken het Addendum bij het Akkoord op Hoofdlijnen.

Openingsbod op tafel

Op 14 maart 2020 sturen de oliemaatschappijen voor besprekingsdoeleinden een conceptaddendum naar het ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Dit wordt door ambtenaren van het ministerie gezien als het openingsbod van Shell en ExxonMobil ten behoeve van de onderhandelingen. Zij zien vooral financiële voorstellen. De ambtenaren vinden het van belang dat voorafgaand aan afspraken over een financiële vergoeding eerst goede afspraken worden gemaakt om de winning zo snel mogelijk beëindigen. Shell en ExxonMobil zijn van mening dat de versnelde afbouw een eenzijdige keuze is van de Staat. Ambtenaren van Economische Zaken en Klimaat schrijven: “Wat opvalt is dat de gevraagde compensatie vele malen hoger is dan ten tijde van de onderhandelingen over het interim akkoord. Destijds was de inzet enkel het volumeverlies onder het basispad”. De ambtenaren verwachten niet dat overeenstemming mogelijk is en denken dat het bod is neergelegd met het oog op een arbitrage: “Het bod dat nu op tafel ligt, ligt ver boven een mogelijk verlieslatende positie van de Maatschap. […] Onze inschatting is derhalve dat overeenstemming over de financiële vergoeding niet realistisch is. Onze conclusie is dat het bod voornamelijk bedoeld is om de omvang van de vergoeding in arbitrage te laten vast stellen”.197

De ambtenaren van Economische Zaken en Klimaat adviseren dat een deel van het geleden nadeel van de gewijzigde inzet van de bergingen kan worden gecompenseerd. Daarnaast krijgen Shell en ExxonMobil de mogelijkheid om het kussengas uit Norg eerder te winnen.

194 Ministerie van EZK. Nota aan minister Wiebes inzake voorbereiding gesprek met ExxonMobil en Shell over de afbouw van de gaswinning (13 januari 2020), 6 januari 2020.

195 Ministerie van EZK. Nota aan minister Wiebes inzake nota mandaatverzoek onderhandelingen Addendum op het Akkoord op Hoofdlijnen, 11 februari 2020; Ministerie van EZK. Mandaatverzoek onderhandelingen Addendum op het Akkoord op Hoofdlijnen.

196 Ministerie van Financiën. Mailbericht 8 april 2020 10.43. Onderwerp: onderhandelingen olies.

197 Ministerie van EZK. Nota aan de directeur-generaal Klimaat en Energie inzake voorbereiding SG overleg 17 maart, 10 maart 2020.

Boek 4

Feitenreconstructie 2017-2022

Eerder winnen van kussengas betekent een extra omzet van 3 miljard euro voor de Maatschap Groningen vanaf 2026.198

Op 19 maart 2020 vindt een telefonisch overleg plaats tussen de oliemaatschappijen en ambtenaren van de ministeries van Economische Zaken en Klimaat, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Financiën. Hierbij geven de ambtenaren aan dat zij het bod van Shell en ExxonMobil niet serieus vinden en dat de Staat een week later met een tegenbod zal komen. De financiële kant van dit tegenbod is minimaal 300 miljoen euro.199

In deze periode zitten de ministeries van Economische Zaken en Klimaat en Financiën niet altijd op één lijn. In een interne e-mail binnen Financiën wordt het feit dat Economische Zaken en Klimaat de oliemaatschappijen wel iets tegemoet wil komen als volgt verwoord: “Alsof wij de olies iets verschuldigd zijn nadat ze jarenlang hebben verdiend aan Groningen en vervolgens tien jaar lang alle veiligheids- en versterkingsoperaties in de wieg hebben gesmoord met hun technische en juridische sabotage. Zij zijn in hoge mate medeverantwoordelijk voor de zooi waar we nu in zitten. En EZK heeft te lang hun oren naar de olies laten hangen”.200

Deadline 31 maart 2020 wordt niet gehaald Op 25 maart 2020 sturen ambtenaren van Economische Zaken en Klimaat een e-mail aan Shell en ExxonMobil met het tegenbod van de Staat.201 Uit interne terugkoppelingen blijkt dat de oliemaatschappijen en de Staat op veel punten van mening verschillen (zie tekstkader 9.6).

Tekstkader 9.6 Verschillen van inzicht Staat en Shell en ExxonMobil over het voorgestelde concept-addendum

Staat: Afbouw van gaswinning moet zo snel als mogelijk naar nul, maar wel met behoud van de leveringszekerheid.

Oliemaatschappijen: Dat is strijdig met het Akkoord op Hoofdlijnen (AoH) waarin de aanname is gedaan dat de benodigde capaciteit op het Groningenveld nul zal zijn op het moment dat de gaswinning beëindigd is.202

198 Ministerie van EZK. Nota aan de directeur-generaal Klimaat en Energie inzake voorbereiding SG overleg 17 maart, 10 maart 2020.

199 Ministerie van Financiën. Mailbericht 19 maart 2020 16.30. Onderwerp: VERTROUWELIJK conceptaddendum / tegenbod tbv AoH overleg vrijdag 20 maart.

200 Ministerie van Financiën. Mailbericht 20 maart 2020 11.23. Onderwerp: RE: VERTROUWELIJK conceptaddendum / tegenbod tbv AoH overleg vrijdag 20 maart.

201 Ministerie van EZK. Mailbericht, 25 maart 2020 8.33. Onderwerp: Addendum – ter bespreking.

202 Ministerie van EZK. Nota aan de directeur-generaal Klimaat en Energie inzake SG voorbereiding 26 maart, 25 maart 2020.

9 Na Westerwijtwerd Veranderingen, en verbeteringen? (2019-2022)

Staat: In het AoH is de aanname gedaan dat als er geen volume is, er ook geen capaciteit nodig is. De NAM en GTS overleggen wat de benodigde minimum flow dient te zijn. De omvang is dus onduidelijk, daarom wordt zoveel als mogelijk aangesloten bij het AoH, waarin staat (artikel 3.7) dat de vraag naar capaciteit ‘zo snel als redelijkerwijs mogelijk is’ naar beneden wordt gebracht.

Ook verschillen de oliemaatschappijen van mening over het geleden nadeel van de gewijzigde inzet van Norg en de compensatie die hiermee samenhangt.

Oliemaatschappijen: Bij Shell komt het netto aandeel van de NAM dan uit op ongeveer 180 miljoen euro (oftewel tweemaal het voorschot van het Interim Akkoord) Het additioneel volumeverlies door de inzet Norg wordt op 9,5 miljard kubieke meter gas gezet.

Staat: Door het geleden nadeel in Norg te compenseren zou de Staat 9,5 miljard kubieke meter compenseren. Dat is circa een derde van de totale geclaimde vergoeding van 33 miljard kubieke meter. Daarmee is de balans hersteld. Temeer omdat uit het AoH geen verplichting voortvloeit voor de Staat om de gemiste kubieke meters onder het basispad te compenseren.

Staat: In het AoH is afgesproken dat de Staat na het einde van de winning recht heeft op passende garanties. De winning wordt eerder beëindigd. We zien echter dat de kosten langer door kunnen lopen. Daarom hebben wij aangesloten bij de datum uit het AoH (2035). De huidige garanties van Shell en ExxonMobil worden voortgezet tot 1 januari 2035.

Oliemaatschappijen: 2035 is onredelijk. Dit jaar is als eventuele einddatum gekozen omdat de winning tot 2030 zou lopen. Nu deze einddatum van de winning naar voren wordt gehaald, lopen de garanties dus ook eerder af.

De ambtenaren van Economische Zaken en Klimaat verwachten niet dat Shell en ExxonMobil zullen instemmen met het tegenbod dat is gedaan en schatten in dat er een arbiter aan te pas zal moeten komen. Het voorleggen van de vaststelling van de hoogte van vergoedingen aan een arbiter wordt gezien als een manier om te voorkomen dat partijen in ‘een vechtscheiding belanden’.203

Op 1 april 2020 reageren Shell en ExxonMobil op het voorstel van de Staat en doen een tegenbod, waarvan de kern is samengevat in tekstkader 9.7 op basis van een nota van ambtenaren aan directeur-generaal Gaastra daarover.204