Feitenreconstructie 2017-2022

Tekstkader 9.5 Brief GTS aan minister Wiebes over ombouw industrie

Brief GTS aan minister Wiebes, 30 april 2020

GTS schrijft dat zij na de aardbeving in Zeerijp (8 januari 2018) begonnen is met het treffen van voorbereidingen voor de ombouw van industriële grootverbruikers.

In het begin ging het ministerie van Economische Zaken en Klimaat uit van een vrijwillige keuze voor de industrie tot ombouw, gebaseerd op 8-53 grootverbruikers. Dit moest een besparing van tussen de 2,3 en 3,4 miljard kubieke meter Groningengas opleveren. Medio 2018 bleek dit niet tot het gewenste effect te leiden, doordat bedrijven niet vrijwillig een investeringsovereenkomst wilden sluiten. Voorwaarde voor GTS om (grote) financiële verplichtingen aan te gaan, zoals bestellingen van materialen met lange levertijden en het vestigen van zakelijke rechten met landeigenaren, was dat zij dit pas zou doen als er duidelijkheid was over de omvang en timing van de gewenste maatregelen bij de industrie. GTS heeft het ministerie van Economische Zaken en Klimaat geadviseerd om slechts de negen grootste afnemers (met een verbruik van meer dan 100 miljoen kubieke meter per jaar) om te bouwen. Dit vanuit de gedachte dat de productie uit het Groningenveld ook al door andere maatregelen aan het afnemen was. Omdat de ingangsdatum van juli 2019 niet is gehaald, is de planning van de ombouw voor de meeste industrieën met een jaar vertraagd. Ook de uitspraak van de Raad van State over het Programma Aanpak Stikstof heeft een negatief effect op projecten waarbij nieuwe leidingen gerealiseerd moeten worden.149

GTS geeft aan dat in de huidige planning drie grootverbruikers kunnen worden omgebouwd voor oktober 2022, al blijft de kans op vertraging nog steeds reëel. Voor één grootverbruiker is aan de kant van GTS de ombouw op tijd mogelijk, maar is de realisatie afhankelijk van maatregelen die het bedrijf zelf moet nemen. Voor de overige vier grootverbruikers is tijdige ombouw niet mogelijk, ook als voorbereidingen nu worden doorgezet, omdat in de planning rekening gehouden moet worden met het stookseizoen. “Uw oproep [van minister Wiebes, red.] om de voorbereidingen niet te pauzeren zou betekenen dat wij nu omvangrijke verplichtingen zouden moeten aangaan, zoals aanschaf van materialen en vestiging van zakelijk recht, zonder dat daaraan een verzoek van de industrie ten grondslag ligt.”

Zonder wettelijk kader is het vestigen van zakelijke rechten en het verkrijgen van vergunningen een stuk moeilijker en soms zelf onmogelijk. Daarom vindt GTS het gerechtvaardigd om de planning te handhaven. Na de inwerkingtreding van de betrokken wet is het van belang dat bedrijven snel een verzoek tot omschakeling indienen. GTS vraagt minister Wiebes of hij deze bedrijven daartoe kan aansporen en of hij ondersteuning kan bieden bij het verkrijgen van vergunningen, zodat een tijdige realisatie mogelijk wordt gemaakt. Het gaat dan vooral om regels omtrent stikstofdepositie.150

Op 20 juni 2020 wordt de wetswijziging met betrekking tot de ombouw van industriële grootverbruikers ook door de Eerste Kamer aangenomen. Deze wet verplicht de negen grootverbruikers van Groningengas om hun installaties geschikt te maken voor gas dat niet uit Groningen afkomstig is.

Investeringen van GTS nodig voor ombouw grootverbruikers

Om deze installaties geschikt te maken voor gas dat niet uit Groningen afkomstig is, dient GTS te investeren in pijpleidingen. De hiermee gemoeide investering vereist goedkeuring van de aandeelhouder, het ministerie van Financiën. Daarom verzoeken ambtenaren van het ministerie van Financiën in een nota van 30 juni 2020 aan minister Hoekstra om zijn ambtenaren te mandateren het investeringsvoorstel van GTS voor 1 augustus te beoordelen en te ondertekenen.151

In deze nota wordt ook ingegaan op de financiering van GTS: “GTS mag de kosten plus een gereguleerd rendement doorberekenen aan de gebruikers van het aardgasnetwerk. Grootste financiële risico is dat de ACM de investering in de toekomst als deels ondoelmatig verklaart met bijbehorende versnelde afschrijving. De kans hierop wordt niet groot geacht”. De ombouw is uniek en is daardoor voor de ACM niet of nauwelijks te benchmarken met vergelijkbare projecten.152

Op 1 juli 2020 stuurt Gasunie een brief aan het ministerie van Financiën. In deze brief geeft Gasunie aan dat het investeringsvoorstel voor de ombouw van de industrie aan het eind van de maand goedgekeurd dient te worden om onder andere long lead items (producten met een lange levertijd) te kunnen gaan bestellen. Om aan de planning te kunnen voldoen is een instemmingsbesluit voor 1 augustus 2020 nodig. Het betreft een investering van 163 miljoen euro.153

150 GTS. Brief minister Wiebes inzake Reactie GTS Voortzetten voorbereiding ombouw alle grootste afnemers van laagcalorisch gas, 30 april 2020

151 Ministerie van Financiën. Nota aan minister Hoekstra inzake Investering Gasunie ombouw grootverbruikers Groningengas, 30 juni 2020.

152 Ministerie van Financiën. Nota aan minister Hoekstra inzake Investering Gasunie ombouw grootverbruikers Groningengas, 30 juni 2020.

153 Gasunie. Notitie aan het ministerie van Financiën inzake voorbereidingen GTS ombouw industriële L-gasafnemers – planning goedkeuring investering, 1 juli 2020.

Boek 4

Feitenreconstructie 2017-2022

Drie weken later, op 21 juli 2020, stuurt ook GTS een brief aan minister Hoekstra van Financiën. In de brief wordt toestemming gevraagd voor een investering van 163 miljoen euro voor de ombouw van grote afnemers. Zoals GTS ook al in haar brief van 30 april 2020 (zie tekstkader 9.5) aangaf, is het voor vier bedrijven mogelijk om de noodzakelijke maatregelen tijdig gereed te hebben, zodat voor oktober 2022 omgeschakeld kan worden naar hoogcalorisch gas.

Voor één andere grootverbruiker, Yara Sluiskil, een kunstmestfabriek die aardgas als grondstof gebruikt, hoeft GTS slechts een kleine investering te doen voor omschakeling. Er zijn echter ook signalen dat Yara niet wil ombouwen en zijn grondstof op een andere manier zal betrekken. Yara is de enige grootverbruiker die geen ombouwverzoek heeft ingediend. Dit heeft tot gevolg dat werkzaamheden niet uitgevoerd hoeven te worden, maar ook dat een grote afnemer van Groningengas mogelijkerwijs verdwijnt. Dat kan een opwaarts effect op de tarieven van GTS hebben.

Voor de andere vier bedrijven zal ombouw niet lukken voor oktober 2022, zoals meermaals met het ministerie van Economische Zaken en Klimaat is besproken, aldus GTS. Het gaat om projecten waarvoor langere leidingsecties aangelegd moeten worden en waar vergunningen en verwachte bodemprocedures een rol gaan spelen. De vertraging zal nagenoeg geen impact hebben op de Groningenproductie, omdat tegen de tijd dat hun ombouw gereed is, de voorziene stikstofinstallatie al voorziet in voldoende gas van ‘Groningenkwaliteit’ (pseudo G-gas). GTS geeft minister Hoekstra nog eens mee: “Hierover hebben wij de minister van EZK meermaals geïnformeerd en hem gevraagd de ombouw te heroverwegen. Desondanks heeft de minister het wetsvoorstel doorgezet en onze argumentatie weerlegd” 154

Minister Hoekstra geeft tijdens zijn openbaar verhoor aan dat het ministerie van Economische Zaken en Klimaat hier een andere mening was toegedaan dan GTS. Dit was voor het ministerie van Financiën belangrijk om te besluiten het investeringsvoorstel van GTS door te laten gaan.

Ik heb die brief ook nog weer gelezen en daar staat één paragraaf in waarin men zegt dat men verwacht dat de toegevoegde waarde daarvan nihil is. […] Dan vraag ik dat na, maar EZK ziet dat echt anders. Daar verwacht men dat je wel degelijk ik geloof 2,3 miljard extra aan conversie zou kunnen doen […] Wij wegen dat dan nog een keer op Financiën, maar uiteindelijk besluiten we om, ook weer EZK gehoord hebbend, toch daarmee door te gaan, in plaats van daar halverwege van af te zien

Openbaar verhoor Wopke Hoekstra, 10 oktober 2022

Minister Hoekstra machtigt zijn directeur Financieringen om een besluit te nemen over de investering en ontvangt op 27 juli 2020 een nota van de directeur. In de nota staat dat het een wettelijk verplichte en gereguleerde investering betreft: “Niet door laten gaan van deze investering is daarom, mede vanwege de politieke dimensie, geen optie”.155 Minister Hoekstra geeft in zijn openbaar verhoor aan dat hij niet exact weet wat met bovenstaande passage wordt bedoeld, maar dat hij denkt dat de investering doorgezet dient te worden, hoewel deze misschien minder efficiënt is dan eerder werd gedacht, omdat veiligheid voorop staat.

Dat is door een ambtenaar geschreven, dus dan zou ik in haar of in zijn hoofd moeten kruipen. Ik vermoed dat men dacht: we moeten door op de hoofdweg van de veiligheid en het dichtdraaien van de kraan en ook als dit dan misschien iets minder efficiënt is dan eerder gehoopt, gaan we er toch mee door. Dat is overigens ook de lijn die ik steeds op Financiën heb uitgedragen, dat als je echt de veiligheid voorop wilt stellen, dat dan ook consequenties moet hebben voor dit soort secundaire beslissingen

Openbaar verhoor Wopke Hoekstra, 10 oktober 2022

De risico’s dienen wel goed in kaart te zijn gebracht en afdoende te zijn afgedekt. Dat is het geval volgens de ambtenaren van Financiën. Het advies is dan ook om in te stemmen met het investeringsvoorstel. Gelet op de politieke gevoeligheid van het Groningenveld is er bijzondere aandacht voor de risico’s op vertraging. Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat is bekend met de planning zoals die is opgesteld, inclusief de onzekerheden. Voor een gemiddelde vraag naar aardgas is de bouw van de stikstoffabriek afdoende, “maar daarmee worden wel de randen van een robuust gassysteem opgezocht. Idee van de ombouw is daarom vooral om na sluiten van Groningenveld, beter in te kunnen spelen op tegenvallers in de stikstofproductie en/of levering van stikstof gedurende een koud jaar, om zo de leveringszekerheid van aardgas in Noordwest-Europa te kunnen garanderen”, zo staat in de notitie.156

Het investeringsvoorstel wordt ondertekend door de directeur Financieringen, waarna GTS de investeringen in gang kan zetten. Uit het openbaar verhoor van GTS-directeur Hoevers blijkt dat de ombouw van vijf van de negen bedrijven uiteindelijk niet is gerealiseerd. “Op dit moment zijn dat er vier van de negen, dus daarmee hebben we ruim 1 miljard kuub per jaar op dit moment omgebouwd, en volgend jaar, en één misschien nog iets later, volgen de andere vijf, die goed zijn voor ik geloof ruim 1,8 miljard kuub per jaar”, aldus Hoevers tijdens zijn openbaar verhoor.

9.3.5 Sluiting Groningenveld komt dichterbij

Stuurgroep opgericht voor capaciteitsafbouwplan gaswinning uit Groningenveld Op 10 december 2019 wijzen ambtenaren van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat minister Wiebes er in een nota op dat aan de Tweede Kamer is toegezegd om in het voorjaar van 2020 met een afbouwplan voor de beëindiging van de gaswinning uit het Groningenveld te komen. Om het Groningenveld snel en zorgvuldig te sluiten wordt een capaciteitsafbouwplan

155 Ministerie van Financiën. Notitie aan de directeur Financieringen inzake Investering ombouw industriële grootverbruikers, 27 juli 2020.

156 Ministerie van Financiën. Notitie aan de directeur Financieringen inzake Investering ombouw industriële grootverbruikers, 27 juli 2020

Boek 4

Feitenreconstructie 2017-2022

uitgewerkt. Dit afbouwplan maakt duidelijk in welke mate en voor hoe lang het Groningenveld nog nodig is ten behoeve van de leveringszekerheid en welke maatregelen nodig zijn om de leveringszekerheid ook na de sluiting van het Groningenveld te kunnen blijven borgen.157

Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat richt hiervoor een stuurgroep in met daarin afgevaardigden van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat, GTS, de NAM, Shell, ExxonMobil en GasTerra. In de stuurgroep werken enerzijds GTS en anderzijds de NAM en GasTerra parallel aan een eigen raming van de benodigde volume- en capaciteitsbehoefte vanuit het Groningenveld en de inzet van alternatieve middelen.

Verschillende beelden in adviezen GTS en NAM/Gasterra Op 17 december 2019 wordt het conceptadvies van GTS in de stuurgroep vergeleken met het cijfermatige beeld en de gevoeligheidsanalyse van de NAM en GasTerra. Op 31 januari 2020 volgt het definitieve advies van GTS, gelijktijdig met de wettelijke raming ten behoeve van het vaststellingsbesluit voor het gasjaar 2020-2021. Dit advies is beschreven in paragraaf 9.3.3.

GTS geeft in dit advies aan dat met de nieuwe stikstofinstallatie het Groningenveld na 2022 volumematig nagenoeg niet meer nodig is. Ook in geval van een koud jaar kan worden volstaan met een lage winning onder de 0,5 miljard kubieke meter. Voor de robuustheid van het laagcalorische systeem dient echter nog wel back-up capaciteit beschikbaar te zijn, juist voor de situatie dat een piekvraag (door een koude periode) zou samenvallen met de uitval van installaties of de gasopslag Norg. GTS modelleert de piekvraag door rekening te houden met een extreem koude dag (van minus 15,5 graden Celsius) die met een statische waarschijnlijkheid van eens in de 20 jaar voorkomt. GTS komt daarbij tot de slotsom dat het Groningenveld nodig blijft als back-upcapaciteit tot 2025-2026.

Wij hebben daar de achtergrond gekozen van de Europese uitgangspunten die gelden voor leveringszekerheid. Dat is dat je in een relatief koude periode toch een van de middelen uiteindelijk moet kunnen missen en dan nog steeds je markt moet kunnen beleveren. Daarbij speelt ook wel een rol dat onze elektriciteitsinstallaties toch wel vaak wel gevoeliger zijn voor storingen dan een gaspijpleiding, en wij dus ook zeiden: we moeten niet scherper aan de wind gaan varen dan die norm, want het hangt op ons systeem van kwaliteitsconversie.

Openbaar verhoor Bart Jan Hoevers, 3 oktober 2022

De NAM en GasTerra baseren zich in hun model voor de piekvraag op historische data. Dit geeft een lagere piekvraag dan in de benadering van GTS. Zij komen tot de slotsom dat het Groningenveld zowel qua volume als qua capaciteit gesloten kan worden in gasjaar 2022/2023, uitgaande van ingebruikname van de nieuwe stikstofinstallatie en mits alle andere laagcalorische middelen beschikbaar blijven.158 GTS signaleert echter dat door het sluiten van het Groningenveld de vraag naar hoogcalorisch gas toeneemt. Er zal derhalve voldoende aanvoer moeten zijn van hoogcalorisch gas om via de stikstofinstallaties te kunnen voorzien in de vraag naar laagcalorisch gas (pseudo-Groningengas).

Uit een ambtelijke nota aan de directeur-generaal Klimaat en Energie van 9 januari 2020 blijkt dat GTS en GasTerra nog steeds niet op één lijn zitten over het moment waarop de gaswinning uit het Groningenveld kan worden beëindigd: “Ondanks de besprekingen in de afgelopen maanden blijft er een verschil van inzicht tussen GTS en GasTerra/NAM, over de sluitingsdatum van het Groningenveld en volgend daarop de noodzaak van gasopslag Norg voor de leveringszekerheid. Doel van de gesprekken is beter inzicht te krijgen in de analyse van GTS en het kritisch bezien van (te) conservatieve aannames.”159

In de nota schrijven ambtenaren dat de stuurgroep capaciteitsafbouwplan de afgelopen maanden intensief heeft gewerkt aan het zo scherp mogelijk krijgen van de resterende volumeen capaciteitsbehoefte van het Groningenveld. Op basis van een zeer uitgebreide modellering komen GasTerra en de NAM tot een vrij robuuste stelling dat Groningen dicht kan zodra de stikstofinstallatie in 2022 open gaat.160 Dit in tegenstelling tot GTS, zo merken de ambtenaren van Economische Zaken en Klimaat op: “GTS is tot op heden ondanks verschillende verzoeken heel summier geweest in het delen van haar onderliggende data, maar adviseert tot op heden een capaciteitsmatige restbehoefte (back-up) tot 2025-2026. In de output van GTS zijn na 2022 nog zeer geringe volumes nodig in een koud jaar (<0,4 miljard m3 aardgas). […] Juist omdat GasTerra/ NAM een gedegen dataset hebben overlegd, is een (zelf)kritische houding van GTS op de eigen cijfers nodig. Die houding is tot op heden nog niet tot uiting gekomen”

Het belang bij olie- en gasproducenten is om olie en gas te produceren, en niet om een buffertje in het leven te houden voor een koude winter bijvoorbeeld. Daar wordt geen geld mee verdiend. Dus ik kan me heel goed voorstellen dat op het moment dat de productie in een bepaalde regio verwaarloosbaar wordt, je dan zegt: dit is niet mijn businessmodel, ik stop ermee.

Openbaar verhoor Bart Jan Hoevers, 3 oktober 2022

In de nota wordt verder aangegeven dat er op 14 januari 2020 een overleg gepland staat met Gasunie en GTS. “Overleg met Gasunie/GTS is bedoeld om -wederom- de boodschap te onderstrepen dat de sluiting van het Groningenveld topprioriteit is van het kabinet en dat in dat licht ook Gasunie/GTS over haar eigen schaduw moet durven stappen.” Directeur-generaal Sandor Gaastra krijgt daarvoor het volgende advies mee: “U kunt de expertise en onafhankelijkheid van

158 Ministerie van EZK. Nota aan minister Wiebes inzake Stand van zaken capaciteitsafbouwplan gaswinning Groningenveld, 10 december 2019.

159 Ministerie van EZK. Nota aan de directeur-generaal Klimaat en Energie inzake Bespreking met Gasunie en GTS inzake afbouwplan gaswinning Groningen en positionering gasopslagen, 9 januari 2020.

160 Ministerie van EZK. Nota aan de directeur-generaal Klimaat en Energie inzake Bespreking met Gasunie en GTS inzake afbouwplan gaswinning Groningen en positionering gasopslagen, 9 januari 2020.