Feitenreconstructie 2017-2022

9.3 Gasgebouw en gaswinning: door snellere afbouw gaswinning zijn opnieuw onderhandelingen nodig

In deze paragraaf staat de gaswinning uit het Groningenveld en de besluitvorming daarover in de periode 2019-2021 centraal. Nadat er in 2018 een Akkoord op Hoofdlijnen is afgesproken, kenmerkt deze periode zich door veel nieuwe onderhandelingen tussen de Staat en de oliemaatschappijen Shell en ExxonMobil. Die onderhandelingen en de daaruit voortvloeiende akkoorden komen in het tweede deel van deze paragraaf aan bod. De paragraaf begint met de ontwikkeling van het winningsniveau in de periode 2019-2021. Sinds 1 oktober 2018 vindt de gaswinning uit het Groningenveld niet meer plaats op grond van een winningsplan waarmee de minister heeft ingestemd, maar op grond van een winningsplicht en een zogenoemde operationele strategie die de minister heeft vastgesteld (zie paragraaf 8.3.6 van hoofdstuk 8).

9.3.1 Drastisch SodM-advies na beving bij Westerwijtwerd

NAM stuurt 48-uursbrief naar minister

Op woensdag 22 mei 2019 vindt een zware aardbeving plaatst bij Westerwijtwerd (gemeente Loppersum) met een magnitude van 3,4 op de schaal van Richter. Gezien de zwaarte en duur van de beving voert de NAM direct een analyse uit voor de minister en de toezichthouder.

NAM-directeur Atema stuurt op donderdag 23 mei 2019 een zogeheten 48-uursbrief aan minister Wiebes, waarin hij aangeeft dat de beving plaatsvond na een relatief rustige periode van het Groningenveld voor wat betreft de seismiciteit. De NAM concludeert dat er geen sprake is van een onverwachte gebeurtenis en ook niet van een opvallende seismische gebeurtenis als bedoeld in het meet- en regelprotocol (mrp). Wel constateert Atema: “Het stoppen van de productie is uiteindelijk de enige maatregel die ertoe zal leiden dat de aardbevingen in het Groningen gasveld stoppen. Uitgangspunt van de huidige productie van het Groningen gasveld, zoals ook vastgelegd in het Instemmingsbesluit, is dat niet meer gas wordt geproduceerd dan nodig is voor de leveringszekerheid. Gelet op dit bestaande beleid van de minister wordt reeds maximaal ingezet op een zo beperkt mogelijke productie uit het Groningen gasveld” 99

De NAM stuurt binnen de voorgeschreven termijn van 48 uur dezelfde analyse aan toezichthouder SodM. Deze eerste analyse van de NAM laat zien dat een beving met een dergelijke kracht technisch gezien niet onverwacht is, maar dat de beving wel het gevoel van onveiligheid van bewoners versterkt.

SodM-advies: maximaal 12 miljard kubieke meter, onder leveringszekerheidsniveau Op 28 mei 2019 brengt het SodM advies uit aan de minister over de beving bij Westerwijtwerd.100 Over de 48-uursbrief van de NAM merkt SodM op: “De NAM komt niet tot voorstellen voor eventuele beheersmaatregelen die ze zelf kan uitvoeren. Wel kondigt de NAM aan binnen twee weken met een speciale rapportage te komen waarin, meerdere, diepgaandere technische analyses over de beving worden uitgewerkt”.

Hoewel de beving technisch gezien niet onverwacht is, is de situatie in de regio zodanig dat SodM een aantal maatregelen adviseert die zowel zijn gericht op de gaswinning als op de versterkingsoperatie. Inspecteur-generaal Kockelkoren begint het advies met een beoordeling van de situatie in de regio en gaat in op de maatschappelijke ontwrichting en de sociale impact. Hij stelt vast dat gevoelens van angst, woede en gelatenheid in toenemende mate voorkomen en dat dit voor sommige personen doorwerkt in hun geestelijke en lichamelijke gezondheid. “De schadevoorspelling voor de huidige verwachte winning laat zien dat ondanks de afbouw van de gaswinning er de komende jaren een significante kans op schade aan veel gebouwen bestaat”, zo schrijft hij. SodM constateert ook dat het sterk achterblijven van de versterking moet meewegen bij het vormgeven en overwegen van maatregelen om de gaswinning zo snel mogelijk af te bouwen.

Met betrekking tot de gaswinning adviseert SodM om voor komend gasjaar minder gas te winnen uit het Groningenveld dan de 15,9 miljard kubieke meter die eerder, in januari 2019, door GTS is geadviseerd vanuit het oogpunt van leveringszekerheid. “Enige mate van risico en impact op de leveringszekerheid moet afgewogen worden ten opzichte van de risico’s en impact die de gaswinning met zich brengt in de regio waar het gas gewonnen wordt en bovendien in het licht van een sterk achterblijvende versterkingsoperatie.” In het advies schrijft SodM ook het volgende: “GTS noemt in haar brief van 31 januari 2019 eveneens een aantal opties om de afbouw verder te versnellen”. SodM adviseert vanuit het oogpunt van veiligheid om in het gasjaar 2019-2020 niet meer te winnen dan 12 miljard kubieke meter (bij een gemiddeld temperatuurverloop).101

Het advies van GTS is voor SodM een reden om niet alleen te adviseren ‘zo snel als mogelijk naar 12’, maar dit ook te verbinden aan het volgende gasjaar (2019-2020). Kockelkoren geeft tijdens het openbaar verhoor aan dat het afbouwpad sneller kon. Volgens hem was het SodMadvies niet nodig geweest, indien het ministerie gekozen had voor een snellere afbouw. “Als de minister en het departement al op de route zaten om naar 12 te gaan in het gasjaar 2019-2020, dan had ik dat natuurlijk niet hoeven te adviseren”, aldus Kockelkoren.

Zoals ik al aangaf bij die Zeerijpbeving en ons advies daarover: “zo snel als mogelijk” betekent dus ook zo snel als mogelijk. Dat afbouwpad dat in maart 2018 is gepresenteerd, bevatte een afbouw in een aantal stappen naar uiteindelijk 12 in het gasjaar 2023-2024, meen ik. Onze vraag was: is dat inderdaad zo snel als mogelijk? In 2019, toen wij ook naar deze vraag keken, hadden wij de indruk dat het afbouwpad sneller kon. Wij hadden de indruk dat het zelfs dermate sneller kon, dat je al in het volgende gasjaar, dus het gasjaar ’19-’20, naar die 12 terug zou kunnen gaan. Dat is dus ook wat we hebben geadviseerd.

Openbaar verhoor Theodor Kockelkoren, 14 oktober 2022

Boek 4

Feitenreconstructie 2017-2022

SodM heeft zelf geen zicht op het niveau van leveringszekerheid. Daarom neemt SodM het GTS-advies van januari 2019 als uitgangspunt. GTS adviseert weliswaar een niveau van leveringszekerheid van 15,9 miljard kubieke meter, maar geeft ook aan dat dat er mogelijk nog een maatregel is om de gaswinning verder te verlagen: het vullen van de gasberging Norg met pseudo-Groningengas. GTS geeft daarbij echter ook aan dat deze variabele pas wordt meegenomen in de raming vanaf 2022, omdat ten tijde van het advies nog onvoldoende duidelijk is of deze maatregel daadwerkelijk gerealiseerd kan worden.102 Deze door GTS genoemde mogelijkheid is voor SodM aanleiding om te bezien of er toch niet sneller kan worden afgebouwd. SodM stelt hier vragen over aan GTS.

Omdat het startpunt van de besluitvorming de rapportage van GTS was en wij graag vanuit onze rol wilden toetsen of het zo snel mogelijk naar 12 inderdaad ook zo snel mogelijk naar 12 is, hebben wij inderdaad een aantal vragen aan GTS gesteld over hoe we hun rapportage moesten begrijpen.

Openbaar verhoor Theodor Kockelkoren, 14 oktober 2022

SodM geeft een proactief en stevig advies aan de minister van Economische Zaken en Klimaat om concreet onder het niveau van leveringszekerheid te gaan zitten. Doordat SodM niet alleen meer aangeeft ‘zo snel als mogelijk’, maar hier een concreet winningsniveau voor het volgende gasjaar aan koppelt, is er minder bewegingsruimte voor het ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Dit zorgt voor een lastig dilemma voor minister Wiebes. Hij moet een afweging maken tussen enerzijds de risico’s die verbonden zijn aan het loslaten van de leveringszekerheid en anderzijds de impact van de gaswinning in Groningen op sociaal en maatschappelijk gebied en op de veiligheid.

Minister verkent opties voor versnelde reductie Twee dagen na het advies van het SodM, op 30 mei 2019, schrijven ambtenaren van Economische Zaken en Klimaat een nota voor minister Wiebes waarin zij melden dat SodM voor het gasjaar 2019-2020 een winningsniveau adviseert dat onder het niveau van leveringszekerheid ligt. Het ambtelijk advies is om voorlopig in het ontwerpvaststellingsbesluit vast te houden aan het niveau van leveringszekerheid (15,9 miljard kubieke meter) en dit op 14 juni 2019, conform planning, ter inzage te leggen en ook de Tweede Kamer hierover te informeren. De periode tot september kan dan gebruikt worden om aanvullende maatregelen uit te werken voor het definitieve vaststellingsbesluit.103

De nota gaat ook in op de voortgang van de afbouw, die volgens schema verloopt: 15,9 miljard kubieke meter in 2019-2020 en 12,2 miljard kubieke meter in 2020-2021. Het basispad in het Akkoord op Hoofdlijnen (2018) ging nog uit van 17,4 miljard kubieke meter en respectievelijk

13,6 miljard kubieke meter voor beide gasjaren. De versnelling komt voornamelijk doordat GTS extra investeringen doet om extra stikstof in te kopen bij de stikstofinstallatie Wieringermeer. Vanaf 2020 is deze capaciteit beschikbaar. In de nota wordt geschetst dat GTS een beperkt aantal mogelijkheden ziet om de afbouw voor 2022 nog meer te versnellen, zie tekstkader 9.1.

Tekstkader 9.1 Mogelijke maatregelen versnelde reductie gaswinning

GTS maakt volgens de ambtenaren van Economische Zaken en Klimaat onderscheid in twee categorieën: (1) kansrijke maatregelen binnen het huidige niveau van leveringszekerheid en (2) minder kansrijke (gecompliceerde) maatregelen of maatregelen die risico opleveren voor de leveringszekerheid.

Categorie 1: kansrijke maatregelen

• Het optimaliseren van de stikstofinzet door het verhogen van het gemiddelde stikstofpercentage van 92,5%. Met name in koude jaren lijkt meer ruimte te bestaan.

• Het versneld beleveren van Oude Statenzijl [exitpunt] met geconverteerd gas. Vanaf 2020 is er extra stikstofcapaciteit beschikbaar in combinatie met het verhogen van het stikstofpercentage uit het vorige punt (92,5%), en is naar verwachting eerder geconverteerd gas beschikbaar om te exporteren naar Duitsland. Hiervoor zijn wel extra investeringen in infrastructuur nodig.

Categorie 2: minder kansrijke / risicovolle maatregelen

• Norg (eerder) vullen met geconverteerd gas. Technisch lijkt dit mogelijk. Nader onderzoek is nodig naar de juridische vormgeving en verantwoordelijkheidsverdeling. Daarnaast zijn nieuwe operationele afspraken nodig met GasTerra, Shell en ExxonMobil. Norg is eigendom van de NAM en er is geen wettelijke grondslag om de NAM te verplichten de berging open te stellen voor derden. Evenmin is er een wettelijke basis om partijen te dwingen om de gasopslag in te zetten voor leveringszekerheid.

• Niet (volledig) vullen van Norg. Hiermee kan de productie van Groningenveld worden verlaagd. Consequentie is wel dat het jaar erop (of de jaren erop) extra productie uit Groningenveld noodzakelijk is om te voorzien in de benodigde capaciteit voor de leveringszekerheid. Met name bij twee opeenvolgende strenge winters is dit een risico.

• Leeg produceren van kussengas Norg. Dit heeft als gevolg dat het Groningenveld langer moet openblijven als noodzakelijke back-up, omdat Norg deze functie niet meer kan vervullen zonder kussengas.

• Versnelde afbouw export. Onzeker is of buurlanden extra inspanningen kunnen doen en om welke volume het gaat.

• Extra vraagreductie/volledig afsluiten van bedrijven. Inrichten van een tender waarbij bedrijven kunnen aangeven tegen welke prijs zij bereid zijn de afname van Groningengas (tijdelijk) te verlagen of te beëindigen. Alternatief is bedrijven volledig af te sluiten van het Groningengas en hen daarvoor te compenseren.

Boek 4

Feitenreconstructie 2017-2022

Op basis van deze opties uit de beide categorieën van GTS worden in het ambtelijk advies drie scenario’s beschreven om invulling te geven aan het SodM-advies:

• Scenario 1. Het productieniveau wordt vastgesteld op 15,9 miljard kubieke meter minus de maatregelen uit de eerste categorie. Dit scenario kan in de tussentijd verder worden uitgewerkt en komt neer op circa 14-15 miljard kubieke meter. Daarmee is er geen risico voor de leveringszekerheid.

• Scenario 2 is om, naast het bovenstaande, ook een voorschot te nemen op maatregelen uit de tweede categorie. Afhankelijk van de bereidheid tot het nemen van risico’s wordt het productieniveau dan 13-14 miljard kubieke meter. Hierdoor wordt Norg aan het eind van de zomer niet volledig gevuld, waardoor er in de jaren daarna gecompenseerd moet worden. SodM zal ten aanzien van dit aanvullende veiligheidsrisico om advies worden gevraagd.

• Scenario 3 is om de gasberging in Norg niet langer aan te vullen, waardoor een winning van maximaal 12 miljard kubieke meter bereikt kan worden. Deze maatregel brengt mogelijk de leveringszekerheid in gevaar en zal de sluiting van het Groningenveld vertragen.104

Directeur-generaal Gaastra geeft tijdens zijn openbaar verhoor aan dat er op dat moment weinig tijd was om maatregelen te treffen: “Even voor het beeld: de beving was in mei en het besluit voor de winning 2019/2020 moest er liggen op 1 oktober. Dat is weer dat ijzeren schema van een winningsbesluit. Dus we hadden maar heel weinig tijd om maatregelen met elkaar af te spreken, laat staan te implementeren, om onder die twaalf te komen in het komende gasjaar”, aldus Gaastra. Hij geeft tijdens zijn openbaar verhoor verder aan dat een reductie tot onder 12 miljard kubieke meter vooral te realiseren was door gasopslag Norg anders in te zetten, namelijk door deze te vullen met pseudo-Groningengas. Omdat de gasopslag Norg eigendom is van de NAM is hiervoor medewerking nodig van de oliemaatschappijen: Shell en ExxonMobil. In paragraaf 9.3.7 en verder wordt dieper ingegaan op de onderhandelingen met de oliemaatschappijen over de inzet van Norg.

De allerbelangrijkste en allergrootste maatregel met het grootste effect was de andere inzet van de berging in Norg. Dus daar zijn we toen ook vanaf eind mei, begin juni mee aan de slag gegaan, in op zich een redelijk zakelijke, goede samenwerking met de oliemaatschappijen.

Openbaar verhoor Sandor Gaastra, 5 oktober 2022

Voorlopig advies GTS: reductie tot onder de 12 miljard kubieke meter is mogelijk Naar aanleiding van de beving bij Westerwijtwerd vraagt minister Wiebes (spoed)advies aan GTS. Op 11 juni 2019 stuurt GTS zijn conceptadvies over de mogelijkheden om de winning uit het Groningenveld reduceren. In dit advies geeft GTS aan dat verder verlagen van de Groningenproductie geen gemakkelijke opgave is, maar dat het met een aantal maatregelen net haalbaar moet zijn.105 Het advies wijkt niet veel af van de eerdergenoemde maatregelen in de nota van 30 mei 2019. Wel is het advies (cijfermatig) beter beargumenteerd en zijn de maatregelen ‘leegproduceren van het kussengas’ en een ‘tender voor extra vraagreductie bij bedrijven’ niet opgenomen in het advies. GTS presenteert vijf maatregelen:

1. Aanpassing van de graaddagenformule door komend jaar uit te gaan van een jaargemiddelde inzet van de stikstofinstallaties Ommen en Wieringermeer van 100% in plaats van de huidige 92,5%. Hiermee worden wel de grenzen van de werking van het kwaliteitsloze gassysteem opgezocht. Om een hoge gemiddelde inzet te halen, moet de markt op alle afzonderlijke dagen van het jaar sturen op een relatief hoge inzet. GTS denkt dat dit technisch gezien mogelijk is.

2. Pseudo G-gas exporteren via Oude Statenzijl. Op dit moment is het alleen mogelijk om Groningengas via Oude Statenzijl te exporteren.106 De variant met pseudo G-gas heeft alleen een significant effect bij voldoende stikstof. Door reeds extra ingekocht stikstof (per januari 2020) kan deze maatregel, in combinatie met het verhogen van de stikstofinzet naar 100% (punt 1), een besparing van 2,3 miljard kubieke meter opleveren.

3. Norg vullen met pseudo G-gas. Deze maatregel dient binnen het gasgebouw verder te worden uitgewerkt. Voor komend gasjaar 2019-2020 levert dit een besparing op van 2,9 miljard kubieke meter (in combinatie met de verhoging van de gemiddelde stikstofinzet naar 100%). De combinatie van de maatregelen 2 en 3 levert een besparing op van 3,1 miljard kubieke meter. “De oorzaak dat de combinatie van beide maatregelen veel minder oplevert dan de som van de afzonderlijke maatregelen komt omdat de beschikbare stikstof om pseudo G-gas te maken beperkend is.” Pas wanneer de nieuwe stikstoffabriek gereed is, kan het effect van beide maatregelen bij elkaar worden opgeteld.

4. Versnelde ombouw van één industriële grootverbruiker. Er is voor komend gasjaar 2019-2020 één industriële grootgebruiker die kan worden omgebouwd. Dit levert een besparing op van 0,1 miljard kubieke meter aardgas. Hiervoor dient wel overeenstemming te worden bereikt met dat bedrijf over de compensatie.

5. Eenmalig de gasopslag Norg minder vullen, bijvoorbeeld tot een werkgasvolume van 4 miljard kubieke meter. Het behouden van voldoende gasopslagen en het in de zomer vullen van gasopslagen om deze de volgende winter beschikbaar te hebben, is vanuit het perspectief van leveringszekerheid noodzakelijk. Het eenmalig minder vullen kan waarschijnlijk zonder consequenties voor de leveringszekerheid, omdat de jaren erop minder volume nodig is om aan de leveringszekerheid te voldoen.

De eerste vier maatregelen zorgen ervoor dat de gaswinning teruggebracht kan worden tot 12,8 miljard kubieke meter. Als de gasopslag Norg eenmalig met één miljard kubieke meter minder wordt gevuld, dan kan voor het komend gasjaar 2019-2020 de productie worden teruggebracht onder de 12 miljard kubieke meter. GTS geeft hierbij wel aan dat GasTerra de inzet van de gasopslagen bepaalt en dat daarover ook afspraken gemaakt dienen te worden. Daarnaast geeft GTS aan dat het belangrijk is dat SodM de veiligheid van de maatregelen beoordeelt. Bepaalde maatregelen hebben namelijk als gevolg dat de seizoensfluctuaties zullen toenemen.107

Definitief GTS-advies

Op 25 juli 2019 komt GTS met haar definitieve advies over maatregelen om de gasproductie uit het Groningenveld te reduceren. Deze maatregelen wijken niet af van het eerdere voorlopige

106 Deze maatregel kon versnel worden uitgevoerd doordat de NAM een deel van haar leidingnetwerk (om niet) ter beschikking heeft gesteld aan GTS (leidingen zijn nu in eigendom van GTS). Hierdoor hoefde GTS geen nieuwe pijpleidingen en bijbehorende meetapparatuur te bouwen.

107 GTS. Brief aan de minister Wiebes betreffende voorlopig advies over maatregelen om de Groningenproductie te reduceren, 11 juni 2019.