Feitenreconstructie 2017-2022

tafel en de expertteams geen directe relatie hebben met de NAM. Alleen het ministerie van Economische Zaken en Klimaat voert overleg met de NAM.246

De bestuurlijke tafel besluit op 17 januari 2018 om de wensen van het expertteam te honoreren. Het expertteam mag alle voorstellen die er liggen, gebruiken om tot een nieuw schadeprotocol te komen. Ook besluit de bestuurlijke tafel dat het nieuwe schadeprotocol een publiekrechtelijk systeem krijgt. De onafhankelijke publieke organisatie die de schade af gaat handelen, krijgt daarbij geen concrete afbakening mee van het gebied waarbinnen de schade aan de gaswinning kan worden toegerekend. En de NAM zal geen rol spelen bij de totstandkoming van het schadeprotocol. De minister van Economische Zaken en Klimaat spreekt wel met de NAM over de financiële bijdrage aan de schadeafhandeling. De maatschappelijke partijen hervatten daarna hun deelname aan het expertteam én blijven adviseur aan de bestuurlijke tafel.

Minister Wiebes komt zelf met voorstel schadeafhandeling

De minister komt zelf met een voorzet voor de afhandeling van schades binnen bestuursrechtelijke kaders.247

Minister Wiebes, ja, ja. Hij was de minister. Dit ging naar een publieke verantwoordelijkheid, dus hij had daar vanuit die hoedanigheid uiteraard een rol in. Maar hij was ook medeontwerper en gesprekspartner. Daar was ook een bureau bij en daar waren allerlei mensen bij. We hebben steeds stevig over allerlei inhoudelijke artikelen gediscussieerd met elkaar en dat is steeds weer uitgewerkt. Uiteindelijk is daar in een paar weken tijd een protocol uitgerold.

Openbaar verhoor Susan Top, 27 juni 2022

Op 22 januari 2018 ligt er een eerste concept voor een besluit tot vaststelling van een protocol: een Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen, en een Tijdelijke Commissie Advisering Bezwaarschriften Mijnbouwschade Groningen.248 In de begeleidende nota aan minister Wiebes worden een aantal punten genoemd waarop keuzes moeten worden gemaakt. De positie van de arbiters komt daarin ter sprake. De nota stelt dat bij een publiekrechtelijke schadeafhandeling tegen besluiten bezwaar en beroep kan worden gemaakt. Daarom is er geen ruimte voor de arbiter in zijn huidige vorm. De arbiters zouden wel benoemd kunnen worden als leden van de bezwaaradviescommissie. Rond schadeherstel benoemt de nota een voorkeur voor herstel in natura, terwijl de regio ook vergoeding in geld mogelijk wil houden. Minister Wiebes kan zich vinden in de gedachte om in te zetten op vergoeding in natura.

247

248

Volgens de nota is het grootste punt van onenigheid het gebied waarvoor het schadeprotocol geldt. Minister Wiebes stelt daarop het volgende voor:

“Kunnen we het werkingsgebied voor het loket als volgt vaststellen:

• Het loket geldt vooralsnog alleen voor de provincie Groningen plus Norg (o.i.d.)

• We nemen op dat de commissie steeds op basis van de meest recente kennis (bevingen én technische inzichten), dus niet star de gevolgde procedure aangeeft, ofwel grenzen aangeeft voor

Snelle procedure

– Een vorm van nader onderzoek

– In beginsel afwijzing, met in bijzondere gevallen een nadere toets

• De commissie zet deze procedures en grenzen permanent in de meest actuele vorm op de website ihkv transparant handelen

• We benadrukken dat het om procedures gaat, die geen verandering aanbrengen in de wettelijke aansprakelijkheid.”249

Op 23 januari 2018 bespreekt de bestuurlijke tafel dit concept voor de eerste keer. Over het schadeprotocol en over de inrichting van het bestuursrechtelijke proces vinden in de tweede helft van januari 2018 vervolgens overleggen plaats. Minister Wiebes bespreekt de consequenties van het conceptprotocol ook met NAM-directeur Schotman. Op 22 januari 2018 dineren Schotman en de general manager aardbevingen van de NAM met minister Wiebes en projectdirecteur-generaal Groningen Bovengronds Anita Wouters om de opties voor het nieuwe protocol te bespreken.250

Toen hebben we in mijn herinnering in een week of twee of zo – maar dat was wel heel intensief – dat schadeprotocol in elkaar getimmerd. Omdat dat natuurlijk een verandering was van de hele bekostiging, moest ik aan de achterdeur natuurlijk ook nog met de NAM praten. Dat heb ik ook gedaan.

Openbaar verhoor Eric Wiebes, 10 oktober 2022

Op 29 januari 2018 vindt aan de bestuurlijke tafel besluitvorming over de schadeafhandeling plaats. Uit de voorbereidende nota blijkt dat de NAM zich nog niet op alle punten kan vinden in de invulling die voorligt. De NAM wil toch graag een afbakening van het gebied én ook de verantwoording van de kosten die in rekening worden gebracht ziet de NAM liefst in de vorm van maandelijkse bonnetjes. Beide voorwaarden zijn voor het ministerie niet acceptabel en worden niet overgenomen. Hierdoor bestaan er nog knelpunten voor de totstandkoming van een overeenkomst tussen de Staat en de NAM over betaling van de kosten die volgen uit de beslissingen die de nieuwe overheidsinstantie gaat nemen.

Boek 4

Feitenreconstructie 2017-2022

Aan de vormgeving van het schadeprotocol wordt tot het laatste moment gewerkt. Commentaar van de expertgroep en tekstuele aanpassingen van minister Wiebes worden in het weekend nog verwerkt.251

8.4.2 Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen opgericht

Besluit Mijnbouwschade Groningen

Op 31 januari 2018 publiceert de minister van Economische Zaken en Klimaat het Besluit mijnbouwschade Groningen. In de toelichting staat: “Bij brief van 13 april 2017 (Kamerstukken II 2016/17, 33 529, nr. 330) is aan de Tweede Kamer aangekondigd dat er een nieuwe procedure komt voor de afhandeling van schademeldingen van bewoners als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld, waarbij NAM zal terugtreden uit de schadeafhandeling. Reden hiervoor is dat de huidige manier van afhandeling van schade in Groningen onvoldoende voortvarend is en niet leidt tot als rechtvaardig ervaren uitkomsten. Het feit dat NAM als veroorzaker van de schade ook opsteller is van het huidige schadeprotocol en -handboek en opdrachtgever is van het Centrum Veilig Wonen (hierna: CVW), draagt bij aan het beeld dat NAM grote invloed heeft op de schadeafhandeling. Het is daarom van belang dat de schadeafhandelingsprocedure onafhankelijk van NAM en onder verantwoordelijkheid van de overheid gaat plaatsvinden. De uitzonderlijke omstandigheid dat zich een groot aantal relatief gelijksoortige gevallen van schade voordoet in korte tijd, in combinatie met het feit dat deze zich in één regio van Nederland bevinden en er één schadeoorzaak is, rechtvaardigt dat de overheid zelf verantwoordelijkheid neemt voor de afhandeling van schadeverzoeken. De burger wordt op deze wijze ontlast. Een gang naar de rechter wordt voor hem waar mogelijk voorkomen. De burger zal niet worden belast met het verhaal op NAM door de Staat van de uitgekeerde bedragen.”

Met het Besluit mijnbouwschade Groningen stelt de minister van Economische Zaken een Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen (TCMG) in.252 De start van de TCMG is de eerste stap richting een schadeafhandeling die volledig publiekrechtelijk is georganiseerd. Het Besluit mijnbouwschade Groningen en bijbehorend Protocol mijnbouwschade Groningen leggen vast dat de TCMG bevoegd is om de meldingen te behandelen van fysieke schade aan gebouwen die vanaf 31 maart 2017 12.00 uur zijn ingediend. De overheid handelt schademeldingen af, onafhankelijk van de NAM. De betrokkenheid van de NCG bij de schadeafhandeling wordt beëindigd door wijziging van het instellingsbesluit op 26 april 2018. Voor de afhandeling van meldingen die voor die tijd zijn gedaan, blijft de NAM verantwoordelijk.253

251 Ministerie van EZK. Nota aan minister Wiebes inzake besluit Mijnbouwschade Groningen, 26 januari 2018.

252 En een Tijdelijke commissie advisering bezwaarschriften mijnbouwschade Groningen. De onderverdeling in een TCMG en een afzonderlijke bezwaarschriftencommissie is een juridische keuze. Omdat de TCMG in mandaat namens de minister oordeelt, mag zij volgens de Algemene wet bestuursrecht niet ook in mandaat bezwaren beoordelen. In juli 2018 verandert dit. Er komt een onafhankelijke bezwaaradviescommissie in de plaats van de bezwaarschriftencommissie.

253 Ministerie van EZK. Schriftelijke inlichting met een chronologisch overzicht (tijdlijn) van de periode 1995 tot en met 2005 van de momenten waarop overleg en besluitvorming plaatsvond over al dan niet aanpassing van de concessie voor het Groningenveld en/of het Gasgebouw in de context van de Mijnbouwwet.

De minister wilde eigenlijk niet dat de gevallen die nog bij het CVW/NAM lagen, onder dit nieuwe protocol zouden vallen. Dat vonden wij heel moeilijk, want het ging vaak juist om gevallen die al lang liepen, die moeizaam waren. Eigenlijk gunde je juist die mensen heel erg dat er op een andere manier naar zou worden gekeken. Maar hij hield daar echt aan vast, van: dat kan niet, want dan belast je zo’n nieuwe organisatie. Op zich een reëel argument.

Openbaar verhoor Susan Top, 27 juni 2022

Anders zou het nieuwe instituut gelijk met een gigantische achterstand en een enorme berg dossiers starten. Het waren er al veel.

Openbaar verhoor Anita Wouters, 26 september 2022

Ook meldingen over andere schades – zoals bijvoorbeeld waardedaling of immateriële schade –blijft de NAM behandelen.

Het besluit en bijbehorend Protocol mijnbouwschade Groningen geven invulling aan de vier pijlers voor schadeafhandeling die de regio belangrijk vindt.

1. De Staat neemt op ruimhartige wijze zijn verantwoordelijkheid voor de schadeafhandeling.

2. Schade dient op rechtvaardige wijze bepaald te worden.

3. De Staat komt zijn zorgplicht na. Daarbij moet gewerkt worden aan herstel van vertrouwen van de inwoners in Groningen.

4. De schadeafhandeling wordt onafhankelijk van de NAM en de minister van Economische Zaken en Klimaat uitgevoerd. Het ontwerp, de inrichting en de uitvoering van het schadeprotocol worden onafhankelijk van de NAM bepaald.

Publiekrechtelijke schadeafhandeling

Met de instelling van de TCMG is de schadeafhandeling voor fysieke schade aan gebouwen volledig publiekrechtelijk georganiseerd. De overheid handelt schademeldingen af en het proces is bestuursrechtelijk ingericht. Voordeel hiervan is dat in het bestuursrecht een burger tegen een besluit eerst bezwaar kan maken, waarna de overheidsinstantie de beslissing moet heroverwegen. Vervolgens is een laagdrempeliger toegang tot de rechter mogelijk. Verder is de schadeafhandeling niet meer in handen van de NAM maar van de overheid.254 Daarbij is het bijzonder dat TCMG de schade afhandelt met inachtneming van het civiele aansprakelijkheidsen schadevergoedingsrecht. Normaal gesproken wordt in een bestuursrechtelijke procedure uitsluitend het bestuursrecht toegepast. TCMG en later IMG hanteren daarbij het wettelijk bewijsvermoeden van artikel 6:177a van het Burgerlijk Wetboek. Over deze vermenging van civielrechtelijke aansprakelijkheid en bestuursrechtelijke beoordeling, bestaat vanuit juridische hoek discussie. De discussie richt zich op het feit dat het civiele aansprakelijkheidsbegrip hiermee door een bestuursorgaan wordt ingevuld en beoordeeld. Advocaat-generaal bij de Hoge Raad Ruth De Bock stelt dat het civiele recht hier beter voor is toegerust, maar onderkent ook dat de rechtbanken meer hadden kunnen doen om de toegang tot de rechtbank 254

Boek 4

Feitenreconstructie 2017-2022

gemakkelijker te maken, bijvoorbeeld met vormen van ontzorging van bewoners.255 Ook de Arbiter Bodembeweging is van mening dat de mogelijkheid van civielrechtelijke beoordeling, maar dan via de arbiter als laagdrempelige voorziening die zich inmiddels bewezen heeft, meer recht doet aan de belangen van de bewoners met schade.

Onbegrijpelijk dat een kwestie die te maken heeft met aansprakelijkheid voor schade, die te maken heeft met schadevergoeding, die te maken heeft met bewijsrecht en ook met op het burgerlijk bewijsrecht georiënteerde wettelijk bewijsvermoeden, dat die problematiek … dat iemand op de gedachte komt om die problematiek bij de civiele rechter weg te halen en bij de bestuursrechter onder te brengen.

Openbaar verhoor Pieter Schulting, 14 september 2022

Aan de andere kant kan het bestuursrecht óók een laagdrempelige procedure bieden. In een onderzoek in opdracht van de Raad voor de rechtspraak stellen onderzoekers van de Rijksuniversiteit Groningen: “Voor alles menen wij dat de voor- en nadelen over en weer voor de bestuursrechtelijke en de civielrechtelijke weg relatief zijn. Zo kunnen de bestuursrechtelijke eisen voor de primaire besluitvorming, zoals voorbereidings- en motiveringseisen en voor de borging van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid, niet alleen in een bestuursrechtelijke procedure, maar ook in een civielrechtelijke procedure als beoordelingskader worden gehanteerd. Voorts is de deskundigheid met betrekking tot schadeafhandeling die in het privaatrecht verondersteld wordt aanwezig te zijn ook bij de bestuursrechter aanwezig (ook deze rechter oordeelt over schadevergoeding); en voor zover die deskundigheid mocht ontbreken, zou ze alsnog in een bestuursrechtelijke procedure kunnen worden ondergebracht. Verder maakt het voor de indringendheid van de beoordeling van schadebeslissingen niet uit of men met een bestuursrechter of civiele rechter te maken heeft. Dit geldt inclusief de toepassing van het wettelijke bewijsvermoeden […]”256 In de discussie over de keuze voor het bestuursrecht blijven de deskundigen het oneens (zie verder themahoofdstuk IX rechtspositie en bewijsvermoeden).

Bewoners met schade blijven overigens de keuze houden. Zij hoeven zich niet te melden bij de TCMG, maar kunnen er ook voor kiezen om de schade bij de NAM aan te kaarten – de civielrechtelijke route. Als zij het dan niet eens zijn met de uitkomst, kunnen zij zich tot de civiele rechter richten.

Arbiter alleen voor oude zaken

De Arbiter Bodembeweging krijgt geen rol in de schadeafhandeling door de TCMG, omdat dit niet past binnen het bestuursrecht dat zijn eigen rechtsmiddelen biedt. Ook voor bewoners die vanaf 31 maart 2017 besluiten om de NAM rechtstreeks aansprakelijk te stellen voor de schade, staat de weg naar de arbiter niet meer open. De arbiter blijft wel beschikbaar voor de meldingen waarin de NAM of het CVW al een beslissing hebben genomen. De bewoners die wel al voor 31 maart 2017 12 uur bij de NAM of het CVW hun schademelding hebben gedaan, maar nog geen beslissing hebben ontvangen, dreigen daarmee buiten de boot te vallen. Daarom wordt besloten dat zij, nadat zij een beslissing van de NAM of het CVW hebben ontvangen, ook bij de arbiter terechtkunnen. De arbiters blijven voor de afwikkeling van deze zaken tot juli 2020 bestaan. Een aantal dan nog lopende zaken wordt vervolgens overgedragen aan het Instituut Mijnbouwschade Groningen.

8.4.3 Afspraken met de NAM

Openstaande en complexe schades in project 6.000 Er resteren op 31 januari 2018 nog ruim 6.000 openstaande schademeldingen van voor 31 maart 2017.257 Die schademeldingen neemt de TCMG niet over. De NAM zegt toe een ultieme poging te doen de ‘oude’ openstaande schademeldingen naar tevredenheid van de bewoners op te lossen. Dit krijgt de naam ‘Project 6.000’. Ook een aantal mensen op de stuttenlijst horen bij deze 6.000. Voor het Project 6.000 stelt de NAM 50 miljoen euro beschikbaar bovenop de vergoedingen waarvan de NAM vindt dat de NAM die op grond van de aansprakelijkheid verschuldigd is. De NAM stelt spelregels op en publiceert deze op de website.258

De NCG heeft bij de inwerkingtreding van het Besluit mijnbouwschade Groningen nog een aantal complexe gevallen in behandeling. Omdat de rol van de NCG in schadeafhandeling na de start van de TCMG eindigt, maken de NAM, CVW en NCG een afspraak over deze resterende complexe gevallen. De NCG krijgt tot 1 mei 2018 om gevallen van een bemiddelingsvoorstel te voorzien. Daarna neemt de NAM de afhandeling over. Deze gevallen worden meegenomen in Project 6.000.

Alle 6.199 melders ontvangen van de NAM een brief met een aanbod waarmee de openstaande melding afgehandeld kan worden. 80% (5.087 mensen) gaat met het aanbod akkoord. “Een hoge score”, zegt raadsman Leendert Klaassen. Maar er is volgens hem weinig sprake van echte tevredenheid, omdat “het schadeproces zich vaak jaren heeft voortgesleept.” Uit de signalen die de raadsman opvangt, rijst het beeld dat velen moe zijn van de discussie en het aanbod met tegenzin accepteren. Van enige blijdschap of tevredenheid is nauwelijks sprake, zelfs als met het aanbod de schade adequaat kan worden hersteld. Na een jarenlange, energievretende procedure is dat ook niet meer te verwachten.259 De vaste Kamercommissie voor Economische Zaken vraagt onderzoeksbureau AHA! in 2019 onderzoek te doen naar de afhandeling van deze 6.000 schademeldingen. Uit dat onderzoek blijkt dat twee derde van de respondenten het (geaccepteerde) aanbod van de NAM onvoldoende vindt om de schade daadwerkelijk te herstellen. Zij hebben de resterende herstelkosten zelf betaald. Daarop volgt begin 2020 de Regeling vergoeding tekort herstelkosten acceptanten 6000 aanbod NAM. Woningeigenaren die het aanbod van NAM uit 2018 hebben geaccepteerd, kunnen een aanvullende betaling vragen. Daarvoor moeten zij met een factuur of offerte laten zien dat de herstelkosten hoger uitvielen

257 Tijdelijke overeenkomst schadeafhandeling Groningen tussen de Staat en de NAM.

258 NAM. Schriftelijke inlichting met een chronologisch overzicht (tijdlijn) van de verschillende systemen en regelingen die gehanteerd zijn of worden voor de afhandeling van schade, de overwegingen die ten grondslag liggen aan het ontwerp van deze systemen en regelingen, 30 juni 2021.

259 Onafhankelijk Raadsman. Persbericht: “Stel de mensen centraal bij versterking”, 12 september 2018.