Feitenreconstructie 2017-2022

2. Shell en ExxonMobil zien toe op financiële robuustheid van de NAM. Deze robuustheid van de NAM is van belang voor het kunnen blijven winnen van Groningengas ten behoeve van de leveringszekerheid, de verplichtingen voor schadeafhandeling, de versterkingsopgave en het nakomen van de opruimverplichtingen na het beëindigen van de winning. Ook is afgesproken dat de NAM in ieder geval over 2018 en 2019 geen dividend zal uitkeren aan haar aandeelhouders en dat daarna alleen kan doen als zij voldoende financieel robuust blijft.

3. Shell en ExxonMobil geven garanties voor schade en versterken. Door deze garanties kan de NAM haar verplichting tot schade en versterken te allen tijde nakomen. Aan het einde van het volgende jaar en op het moment dat de winning daalt tot onder het niveau van 12 miljard kubieke meter per jaar zullen partijen bezien of de verstrekte garanties geactualiseerd moeten worden. Er is dan naar verwachting meer duidelijkheid over het tempo waarin de winning daalt en over het verloop van de versterkingsoperatie. Verder zullen Shell en ExxonMobil ook na het beëindigen van de gaswinning zekerheden stellen voor eventuele kosten met betrekking tot schade en versterken. De garanties worden uitgewerkt in een nadere overeenkomst.

4. Er komt geen claim voor gas in de grond.

De NAM is eigenaar van het Groningengas. Naar verwachting blijft er als gevolg van de beëindiging van de gaswinning uit het Groningenveld ongeveer 450 miljard kubieke meter in de grond zitten, bij de bestaande gasprijs vertegenwoordigt dit een waarde van ongeveer 70 miljard euro. Zowel de NAM als Shell en ExxonMobil doen afstand doen van eventuele vorderingen op de Staat in verband met gasreserves in het Groningenveld die niet gewonnen zullen worden.

5. De overheid bepaalt het winningsniveau.

Tot de volledige beëindiging van de gaswinning uit het Groningenveld zal de NAM de verplichting krijgen de door de minister vast te stellen hoeveelheid gas te winnen. De afname van de winning heeft bedrijfseconomische gevolgen voor de NAM. In dat kader is het van belang dat de NAM voldoende financieel robuust blijft om de benodigde hoeveelheid gas te kunnen produceren. Shell en ExxonMobil zullen erop toezien dat de NAM over voldoende financiële middelen beschikt voor de productie van Groningengas. Daarnaast is ook de capaciteit van belang. Sluiting van de productieclusters op het Groningenveld kan alleen met instemming van de minister. Er zijn ook afspraken gemaakt over de gasopslagen Norg en Alkmaar ter ondersteuning van de leveringszekerheid.

6. De NAM draagt 500 miljoen euro bij voor versterking van de regio. Voor het bereiken van een akkoord met de regio is het kabinet voornemens om eenzelfde bedrag vrij te maken. Voor dit doel zou derhalve in totaal minimaal 1 miljard euro beschikbaar zijn. Vanaf 2018 tot en met 2021 stelt de NAM jaarlijks 75 miljoen euro ter beschikking en vanaf 2022 tot en met 2029 nog eens 25 miljoen euro per jaar.

7. De winst van Groningengas wordt anders verdeeld. De bestaande afdrachten van het Groningengas zijn privaatrechtelijk geregeld. Op grond van de MOR ontvangt de Staat verdeeld in drie schrijven respectievelijk 64, 85 en 95% van de opbrengsten uit het Groningenveld. De bestaande afdrachtensystematiek

8 Van Zeerijp tot Westerwijtwerd Gaskraan gaat dicht, maar problemen niet opgelost (2018-2019) is niet meer houdbaar, omdat de afdrachten van NAM aan de Staat de totale winst uit het Groningengas zouden overtreffen. Er is overeengekomen dat de privaatrechtelijke overeenkomsten vervallen en de wettelijke afdrachten uit de Mijnbouwwet van toepassing worden op de opbrengsten en de kosten. Dit betekent dat ongeveer 73% van de winst uit het Groningenveld aan de Staat zal toekomen. Dit zorgt voor een daling van de gasbaten, maar zal ingevolge de begrotingsregels niet hoeven te worden ingepast onder het uitgavenplafond. De budgettaire consequenties zullen in de zomer worden verwerkt in de miljoenennota. De wijziging van de financiële afdrachten vindt plaats met terugwerkende kracht tot 1 januari 2018.

8. Maximale transparantie

Zowel het Akkoord op Hoofdlijnen – met uitzondering van een aantal vertrouwelijke passages – als de Overeenkomst van Samenwerking uit 1963 worden openbaar gemaakt door de minister.235

Drie dagen na de Kamerbrief, op 28 juni 2018, vindt een plenair debat plaats in de Tweede Kamer. Er zijn onder meer (kritische) vragen over de financiële gevolgen van het akkoord. Op 28 juni ontvangt de Tweede Kamer ook een nadere toelichting op een vraag van het Kamerlid

Van der Lee (GroenLinks), waaruit blijkt dat de NAM-bijdrage van 500 miljoen euro voor toekomstperspectief regio beschouwd wordt als kosten die ten laste van de winst gaan. Op 28 juni ontvangt de Tweede Kamer ook een nadere toelichting op een vraag van het Kamerlid

Van der Lee (GroenLinks), waaruit blijkt dat de NAM-bijdrage van 500 miljoen euro voor toekomstperspectief voor de regio beschouwd wordt als kosten die ten laste van de winst gaan. De facto kost dat de Staat 365 miljoen euro, rekening houdend met gederfde inkomsten.236

Kamerlid Nijboer (PvdA) heeft vragen over het aangaan van financiële verplichtingen door de Staat zonder voorafgaande toestemming daarvoor van de Tweede Kamer. Kamerlid Nijboer (PvdA) heeft vragen over het aangaan van financiële verplichtingen door de Staat zonder voorafgaande toestemming van de Tweede Kamer. Hij vraagt op 19 juni 2018 via de vaste Kamercommissie voor Economische Zaken en Klimaat een analyse van het budgetrecht in dezen aan de Dienst Analyse en Onderzoek (DAO) van de Tweede Kamer.

Vervolgens ontvangt de Kamer op 3 juli 2018 van minister Wiebes, en een dag later van minister Hoekstra, brieven over respectievelijk de financiële effecten en de budgettaire consequenties van het gesloten Akkoord op Hoofdlijnen.

8.3.12 Nadere uitwerking van de hoofdlijnen in verschillende overeenkomsten Het Akkoord op Hoofdlijnen bevat verschillende zaken die nadere uitwerking behoeven. Het betreft onder andere de garanties, het afzien van een claim voor gas dat niet gewonnen wordt en de financiële afdrachten.

Uitwerking garanties

In het Akkoord op Hoofdlijnen is over de garanties afgesproken dat ExxonMobil – via een bestaande dochteronderneming van Exxon Corporation die daarvoor is opgezet en

Boek 4

Feitenreconstructie 2017-2022

ingericht – en Shell elk een ongelimiteerde garantie zullen verstrekken aan de Staat voor de nakoming van de helft (50%) van het 60% aandeel van de NAM in de verplichtingen tot het betalen van de schadeafhandeling en de versterkingsoperatie. Dat komt per aandeelhouder neer op een garantie voor 30% van deze verplichtingen van de NAM. EBN zal de overige 40% van deze verplichtingen betalen. De garanties gelden tot de winning wordt beëindigd of uiterlijk tot 1 januari 2035. Uiterlijk op 31 december 2019, of eerder, op het moment dat de gaswinning lager wordt dan 12 miljard kubieke meter, worden de garanties geactualiseerd, zo is de afspraak. Voorafgaand aan het vervallen van de garanties zullen Shell en ExxonMobil passende zekerheden stellen voor de periode daarna.

Het verkrijgen van ongelimiteerde garanties is voor de Staat heel belangrijk. Voor Shell en ExxonMobil is het verstrekken van een ongelimiteerde garantie echter zeer ongebruikelijk. Omdat de oliemaatschappijen uiteindelijk instemmen met het verstrekken van een ongelimiteerde garantie, gaat de Staat er op zijn beurt mee akkoord dat er op het moment dat de gaswinning beëindigd wordt, of uiterlijk in 2035, ‘passende zekerheden’ in de plaats komen van de garanties. Gaastra verklaart hierover: “We hebben – en dat was de discussie in de onderhandelingen – ongelimiteerde garanties gekregen. Dat vonden de oliemaatschappijen buitengewoon ingewikkeld. Zij zeiden tegen ons: wij doen dat nooit; nergens op de wereld doen we dit, geven we ongelimiteerde garanties. Nou, wij hebben om de reden die ik net noemde die ongelimiteerde garanties wel geëist. Uiteindelijk zijn die ook verstrekt. Maar ze hebben ook gezegd: als de winning eindigt, moet toch eigenlijk ook wel duidelijker te maken zijn welke zekerheden dan nog noodzakelijk zijn voor de schade die daarna nog zou kunnen optreden. Vandaar dat wij ermee ingestemd hebben dat die verplichting van ongelimiteerde garanties vervalt op dat moment, maar daarvoor in ruil moeten dan wel – zoals dat ook in het akkoord is genoemd – passende andere zekerheden worden gesteld. Het is dan dus aan partijen samen, in dit geval aan de oliemaatschappijen en de Staat samen, om te bepalen wat dan die passende zekerheden zijn. […] Ik zei daarnet al dat dat voor de oliemaatschappijen een heel zwaar gelag was. Zij zeiden: jongens, dat doen we eigenlijk nergens en nooit, we moeten in onze boeken gaan verantwoorden dat deze garantie er is, dat gaat een kettingreactie veroorzaken op andere plekken, dat beïnvloedt onze beurswaarde. Kortom, dit was voor hen een heel hard gelag, ongelimiteerde garanties. Uiteindelijk zijn ze daar toch mee akkoord gegaan, maar wel met de boodschap … Hun vraag was wel: kunnen we een moment in de tijd prikken waarop we toch kunnen zeggen dat deze niet oneindig zijn, dan wel kunnen we afspreken dat ze op enig moment worden vervangen door iets wat ook in de boeken van Shell en Exxon preciezer te verantwoorden is dan de enorme bandbreedte die we op dit moment met elkaar zien?”237

De garanties voor schade en versterking zijn derhalve niet beperkt in omvang (“ongelimiteerd”), maar wel beperkt in tijd. De garanties gelden tot het einde van de gaswinning of tot 2035, indien de gaswinning niet voor die tijd beëindigd is. Op de vraag wat hij ervan vindt dat de sluiting van het Groningenveld is opgenomen als grens voor de gegeven garanties, antwoordt Raab in zijn openbaar verhoor: “Met hetzelfde verhaal logisch, want tegen die tijd mocht je verwachten dat de schade- en versterkingsoperaties grotendeels achter de rug zouden zijn en dat de resterende schade- en versterkingskosten die gemaakt moesten worden, waarschijnlijk nog maar een staartje waren van datgene wat je al gemaakt had. Een onbeperkte garantie is best een groot wapen dat je dan inzet. Het is een groot en zwaar instrument. Dan moet je kijken of dat in zo’n situatie nog nodig is, passend is. Dat is logisch, ja.”238

Van Loon verklaart over de garanties: “De garanties zijn gegeven in de context die u schetste. We hebben in het Akkoord op Hoofdlijnen twee clausules neergezet. Eén is: als wij verwachten beter te weten wat de versterkingsopgave en schade aan kosten geeft, dan kunnen wij die onbeperkte garantie die er gegeven is in een maximumbedrag vastleggen. Dat is belangrijk voor een bedrijf. Ook in hun eigen financiële huishouding nemen zij mee welke garanties afgegeven zijn. Als dat beperkte garanties zijn, dan is dat belangrijk. Wij zeiden dus: als er een moment komt om dit te beperken, dan zouden we dit graag willen. Er staat een clausule in dat dit in 2019 bekeken zou worden. Toen hebben we gezegd: “Zo ver zijn we nog niet. Dat lijkt ons niet opportuun.”239

Ter uitvoering van de garantieverplichting geven Shell Nederland en ExxonMobil (via bovenbedoelde dochtermaatschappij van Exxon Corporation) bij overeenkomst van 28 september 2018 daadwerkelijk een garantie af aan de Staat. De garantie ziet op financiële verplichtingen van de NAM voor de kosten van schadeafhandeling en de versterking van gebouwen die noodzakelijk is voor de veiligheid als gevolg van bodembeweging door de gaswinning uit het Groningenveld.

Over de ‘passende zekerheden’ die zullen worden gesteld na het verlopen van de garanties, zullen partijen op het moment dat dit aan de orde is met elkaar overleggen. Als zij het daar niet over eens worden, dan worden de arbitragebepalingen van het Akkoord op Hoofdlijnen relevant.

De andere clausule gaat over: als de gaswinning afgelopen is en er dus geen productie meer is, dan worden er passende zekerheden gesteld. Dat moeten dan zekerheden zijn die passen bij de risico’s die je op dat moment hebt.

Openbaar verhoor Marjan van Loon, 6-10-2022

Volgens Van Loon is het begrip passende zekerheden een bekend begrip in de wereld van de oliemaatschappijen: “In de sector is dat een bekende term, waarbij je kijkt of de financiële risico’s die je nog ziet, afgedekt zijn door het vermogen en de financiële draagkracht van de aansprakelijke partij. Daar doe je dus een analyse op. Als dat niet zo is, dan moet je aanvullende zekerheden gaan stellen. Dat is wat de sector doet.”240

Uitwerking financiële afdrachten

Uit een nota aan minister Wiebes van 6 september 2018 blijkt dat voor de financiële afdrachten één overkoepelende overeenkomst wordt gesloten met vijf onderliggende overeenkomsten.241

238 Verslag openbaar verhoor van de heer Raab, 5 oktober 2022.

239 Verslag openbaar verhoor van de mevrouw Van Loon, 6 oktober 2022.

240 Verslag openbaar verhoor van mevrouw Van Loon, 6 oktober 2022.

241 Ministerie van EZK. nota aan minister Wiebes inzake overeenkomsten ter uitwerking Akkoord op hoofdlijnen, 6 september 2018.

Boek 4

Feitenreconstructie 2017-2022

Op 28 september 2018 sluit de minister van Economische Zaken namens de Staat met Shell Nederland BV en ExxonMobil Holding Company Holland LLC de “Overeenkomst Wijziging Financiële afdrachten”. Deze overeenkomst werkt de financiële afspraken uit de artikelen 6.1 tot en met 6.3 van het Akkoord op Hoofdlijnen uit. Tegelijk met deze overeenkomst worden vijf daarmee samenhangende overeenkomsten gesloten, die als bijlage worden opgenomen bij deze overeenkomst. Alle overeenkomsten krijgen terugwerkende kracht tot 1 januari 2018. Het betreft de volgende overeenkomsten:

1. de overeenkomst tot beëindiging van de MOR per 1/1/2018 (bijlage 1);

2. de overeenkomst Vaststelling van de transferprijzen Gronings aardgas (bijlage 2);

3. de overeenkomst tot beëindiging van de Nadere Overeenkomst (Schoonebeek, Rijswijk enz.) (bijlage 3);

4. de overeenkomst behorende bij de Winningsvergunning Groningen (bijlage 4);

5. de overeenkomst behorende bij de Winningsvergunning Schoonebeek per 1/1/2018 (bijlage 5).

Uitwerking afzien van claim op gas dat in de grond blijft Eveneens op 28 september 2018 wordt de “Overeenkomst behorende bij de artikelen 6.7 en 6.11 van het Akkoord op Hoofdlijnen” ondertekend. In deze overeenkomst doen Shell, ExxonMobil en de NAM afstand van eventuele vorderingen op de Staat in verband met gas in het Groningenveld dat niet gewonnen zal worden, de zogeheten ‘afstand claim’.242 Ter toelichting op die laatste overeenkomst staat in een nota aan minister Wiebes van 6 september 2018: “Voor de afstand van de claim komt er een afzonderlijk document waarin tussen de NAM en de Staat wordt vastgelegd dat afstand is gedaan van de claim. Omdat NAM eigenaar is van het gas in de grond, is een handtekening van NAM hiervoor nodig.”

8.4 Schade en versterking: schadeafhandeling publiekrechtelijk geregeld,

versterking herijkt

Zoals in hoofdstuk 7 al is beschreven (zie paragraaf 7.4.6 en 7.4.8 van hoofdstuk 7) krijgt de in oktober 2017 aangetreden nieuwe minister van Economische Zaken vrijwel direct te maken met een aantal stagnerende dossiers in Groningen. Om voor de zogenoemde ‘bovengrondse vraagstukken’ (te weten schade, versterking en toekomstperspectief voor de regio) tot een herijking van de afspraken, kaders en aanpak te komen, start de minister na de jaarwisseling met een nieuwe overlegtafel, de al eerder genoemde bestuurlijke tafel Groningen Bovengronds, onder leiding van de Boston Consulting Group (zie ook paragraaf 7.5.2 van hoofdstuk 7). Voor de verschillende onderwerpen die aan de bestuurlijke tafel besproken worden, worden ‘expertteams’ opgericht.243 De aardbeving bij Zeerijp op 8 januari 2018, met een kracht van 3,4 op de schaal van Richter, maakt duidelijk dat de risico’s voor bewoners van het gaswinningsgebied groot zijn en zowel de schadeafhandeling als het verhogen van de veiligheid door versterking noodzakelijk is. Zowel rond de schadeafhandeling als rond de versterking zijn er in de periode van 8 januari 2018 tot 22 mei 2019 ontwikkelingen. De schadeafhandeling komt volledig onder verantwoordelijkheid van de overheid. Bij de versterking is sprake van veranderingen in de aanpak onder invloed van de besluitvorming over de hoogte van de gaswinning.

8.4.1 Versnelling naar een nieuwe schadeafhandeling

Op het moment van de aardbeving bij Zeerijp, in januari 2018, is er nog steeds geen nieuw schadeprotocol. De Tweede Kamer debatteert op 16 januari 2018 over de situatie in Groningen.244 De Kamer maakt zich zorgen omdat de schadeafhandeling al negen maanden stilligt. Van een snellere en ruimhartiger schadeafhandeling hebben de Groningers nog niets kunnen merken. Van Tongeren (GroenLinks) dient een motie in waarin staat dat er binnen enkele weken een schadeprotocol moet liggen. Haar motie wordt gesteund door SP, PvdA, PvdD, CDA, VVD, D66, ChristenUnie, PVV, 50PLUS en SGP. De minister vertelt de Kamer dat hij er met de regio uit wil komen.

Bestuurlijke tafel Groningen bovengronds bespreekt conceptschadeprotocol Minister Wiebes is dan al vanaf december 2017 met de verschillende partijen in gesprek over een schadeprotocol en zet zich in voor de vorming van een onafhankelijk loket, waarbij de NAM geen enkele rol meer heeft. Hij wil zo snel mogelijk tot vaststelling van een schadeprotocol komen.

In 2018 vindt het overleg over het schadeprotocol plaats aan een bestuurlijke tafel Groningen Bovengronds (zie paragraaf 7.4.6 van hoofdstuk 7). Vanaf 8 januari 2018 levert Boston Consulting Group (BCG) de onafhankelijke procesbegeleiding hiervoor. Besluitvorming vindt plaats aan deze bestuurlijke tafel, bestaande uit minister Eric Wiebes, commissaris van de Koning René Paas, gedeputeerden Eelco Eikenaar en Fleur Gräper-van Koolwijk, burgemeester Anno Wietze Hiemstra (Appingedam) en wethouder Roeland van der Schaaf (Groningen). NCG Alders is permanent adviseur. De eerste bijeenkomst van de bestuurlijke tafel onder begeleiding van BCG vindt op 10 januari 2018 plaats. Tijdens die bijeenkomst besluit de bestuurlijke tafel om voor 1 februari 2018 tot een definitief schadeprotocol te komen. Een expertteam met burgemeester Beukema als trekker bereidt voorstellen rond het schadeprotocol voor de bestuurlijke tafel voor.245 Ook is er een juridische en technische toets ingebouwd.

Als uitgangspunt voor de bespreking dient in eerste instantie het voorstel voor een schadeprotocol dat door ambtelijke verkenners namens de regiobestuurders samen met de NAM is opgesteld (zie paragraaf 7.4.5 van hoofdstuk 7). De maatschappelijke organisaties weigeren aan het expertteam deel te nemen omdat dit voorstel geen recht doet aan de pijlers die de regio eerder vaststelde. Maatschappelijke organisaties hebben met name bezwaar tegen de beperkingen door de vaststelling van een werkingsgebied (contouren) in dat voorstel. Het expertteam stelt daarom voor om de leidraad voor het team uit te breiden met alle andere documenten rond het schadeprotocol die door de NCG zijn aangeleverd. Daarbij hoort ook het document Concept schadeprotocol op basis van de vier pijlers van de regionale partijen, van 6 oktober 2017. Ook stelt het expertteam voor om duidelijk uit te spreken dat de bestuurlijke

244 Handelingen II, 2017/18, nr. 39, item 7. pp. 1-49.

245 Boston Consulting Group. Mailbericht, 12 januari 2018, 23.25. Onderwerp: Strikt vertrouwelijk] Expert team schadeprotocol –startdocumentatie.