Feitenreconstructie 2017-2022

7.6.3 Gasgebouw en gaswinning: overleggen over hervorming en verdere afbouw

Shell en ExxonMobil willen nieuwe financiële afspraken

Hoewel de vorige aanpassingen in het gasgebouw nog maar net zijn ingevoerd (in 2015), ontstaat vanaf 2016 opnieuw behoefte aan aanpassing van de afspraken. Dit keer komt het initiatief van Shell en ExxonMobil, die opnieuw willen onderhandelen met de Staat over de financiële afspraken binnen het gasgebouw, vooral over de afdrachtensystematiek (meeropbrengstregeling). Bij een lagere gasproductie delen de oliemaatschappijen minder in de winst, terwijl zij via de NAM wel een relatief groot deel van de stijgende kosten voor schade en versterking moeten betalen. Dat vinden Shell en ExxonMobil onhoudbaar. Op hoog niveau vindt overleg plaats tussen de Staat en de oliemaatschappijen.

Vanwege dreiging strafrechtelijke vervolging willen Shell en ExxonMobil alleen met winningsplicht blijven produceren

In april 2017 wordt aanpassing van de samenwerkingsafspraken voor Shell en ExxonMobil urgent. Proberen Shell en ExxonMobil tot april 2017 nog om lagere winningsniveaus tegen te gaan, dit verandert als het Hof Arnhem-Leeuwarden beslist dat er een strafrechtelijk onderzoek tegen de NAM nodig is. De aangifte van de Groninger Bodem Beweging tegen de NAM en het daaropvolgende strafrechtelijke onderzoek naar de NAM en haar bestuurders blijkt – onverwacht- een enorme impact te hebben op Shell en ExxonMobil, en vormt een belangrijke aanleiding voor Shell en ExxonMobil om nog voor de uitkomst van dit strafrechtelijk onderzoek met de Staat te gaan onderhandelen. Zij noemen dit zelf een ‘breekpunt’ en een ‘gamechanger’. De oliemaatschappijen willen nog slechts een gasproductie zonder strafrechtelijke risico’s. Shell en ExxonMobil willen dat de overheid juridisch verantwoordelijk wordt voor de Groningse gaswinning doordat zij de NAM een winningsplicht oplegt. Daarmee komt de afweging of er gewonnen moet worden terwijl de rechter dat niet veilig vindt, bij de overheid te liggen. De oliemaatschappijen willen een ‘minimale gasproductie’, met een winningsplicht, waardoor de overheid de aansprakelijkheid overneemt. Shell en ExxonMobil willen een winningsplicht met een vast winningsniveau en niet een winningsplicht met een bandbreedte waartussen minimaal en maximaal gewonnen mag worden. Een bandbreedte betekent immers nog steeds beslissingsruimte en dus een risico op aansprakelijkheid voor hen. De oliemaatschappijen merken op dat beëindiging van de gaswinning het mogelijk maakt om de versterkingsopgave (sterk) te verkleinen. Lagere winningsniveaus betekenen enerzijds minder gasbaten, maar anderzijds kunnen hiermee in hun visie ook de kosten voor versterking worden gedrukt.

Dat Shell en ExxonMobil in ruil voor het invoeren van een winningsplicht bereid zijn om af te zien van een vordering op gas dat niet gewonnen wordt, maar in de grond blijft zitten, en dat zij een lager winningsniveau dan voorheen accepteren, laat zien hoe belangrijk deze wijziging van de samenwerking in het gasgebouw is voor de oliemaatschappijen. Ook het dreigement om te stoppen met de winning als er onvoldoende voortgang is in de onderhandelingen, een dreigement dat de oliemaatschappijen in december 2017 uiten, toont het belang van wijziging van de samenwerkingsafspraken voor Shell en ExxonMobil. Het is de bedoeling van de partijen om snel tot een akkoord te komen, maar mede door de lange kabinetsformatie in 2017 komt daar weinig van terecht.

Nieuw kabinet kiest voor beperkte verlaging winning in 2021 Op 26 oktober 2017 is er een nieuw kabinet (Rutte III) en een nieuw regeerakkoord. De passages over Groningen in het regeerakkoord laten geen grote veranderingen zien in het winningsniveau voor de komende vier jaar. Het nieuwe kabinet stelt in het regeerakkoord een beperkte verdere verlaging van de Groningse gaswinning voor: aan het eind van de kabinetsperiode (2021) moet de gaswinning 1,5 miljard kubieke meter lager zijn dan het plafond voor 2017 van 21,6 miljard kubieke meter. In het regeerakkoord staat dat het kabinet onderzoek zal gaan doen naar de mogelijkheden van verdere verlaging na 2021. Een budgettaire spelregel over de gasbaten wordt wel aangepast: budgettaire gevolgen van beleidsmatige besluiten over de gaswinning worden voortaan onder het uitgavenkader geplaatst. Dit houdt in dat wanneer de gasbaten dalen als gevolg van beleidsmatige besluiten, dergelijke tegenvallers gecompenseerd moeten worden binnen de rijksbegroting.

Minister Wiebes inventariseert mogelijkheden drastischer verlaging winningsniveaus

De nieuwe minister van Economische Zaken en Klimaat, Wiebes, wil in een vroeg stadium voorbereid zijn en zoekt naar mogelijkheden om de gaswinning sneller naar beneden te brengen. De cyclus waarin na ieder nieuw SodM-advies het kabinet reactief de winning verder neerwaarts moet bijstellen bevalt hem niet.

Intern start minister Wiebes verkenningen naar nieuwe, lagere winningsniveaus. Kort na het aantreden van minister Wiebes doet de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, op 15 november 2017, een uitspraak die hier direct aan raakt. De Afdeling bestuursrechtspraak vernietigt het eerdere instemmingsbesluit uit 2016, waarin de minister van Economische Zaken het winningsniveau op 24 miljard kubieke meter had vastgesteld. Ook vernietigt de Afdeling bestuursrechtspraak het wijzigingsbesluit uit 2017, waarmee de minister het toegestane winningsniveau had verlaagd naar 21,6 miljard kubieke meter. De minister van Economische Zaken had naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak beter moeten motiveren waarom hij zonder beoordeling van de risico’s instemde met een winningsniveau voor vijf jaar van 21,6 miljard kubieke meter (de veronderstelde ondergrens voor de leveringszekerheid). Als de risico’s inderdaad niet kunnen worden beoordeeld, had de minister meer onderzoek moeten doen naar de veiligheid en naar alternatieve manieren om leveringszekerheid te realiseren. De minister krijgt een jaar de tijd om een nieuw, beter onderbouwd besluit te nemen. Voor de tussentijd treft de Afdeling bestuursrechtspraak een tijdelijke voorziening: de NAM mag het komende gasjaar, 2017-2018, voorlopig 21,6 miljard kubieke meter gas winnen.

Het ministerie aarzelt over scenario’s afbouw gaswinning Waar de oliemaatschappijen al naar een winningsniveau van nul in 2030 willen en met een voorstel komen om tot de beëindiging slechts te winnen wat nodig is voor de leveringszekerheid, is het ministerie van Economische Zaken in 2017 nog niet dezelfde mening toegedaan. Het ministerie heeft meerdere langetermijnscenario’s uitgewerkt, waarvan één scenario overeenkomt met het voorstel van de oliemaatschappijen. Twee scenario’s gaan uit van een langzamer afbouwpad en één scenario van een sneller afbouwpad. Voor dit laatste scenario is wel een snelle positieve beslissing over de bouw van de stikstoffabriek in Zuidbroek vereist. In deze periode maakt het ministerie nog geen definitieve keuze tussen de scenario’s.