Feitenreconstructie 2017-2022

op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 3 juli 2019, waarin de Afdeling ‘geen grond [ziet] voor het oordeel dat het HRA-model van de NAM niet zodanig onbetrouwbaar is dat de minister de daarmee gemaakte berekeningen niet aan zijn besluitvorming ten grondslag had mogen leggen’. Ook heeft de minister volgens de Afdeling voldoende rekening gehouden met de onzekerheden die er zijn.6

Toezichthouder kan gaswinning niet aan veiligheidsnorm toetsen Als het kabinet ruim 50 jaar na de start van de gaswinning een nationale veiligheidsnorm, de Meijdamnnorm (zie paragraaf 6.2.5 in hoofdstuk 6), presenteert om de gaswinning aan te toetsen, is Van der Meijden daar aanvankelijk blij mee. “Wij hadden geen normen. Dus we hebben ook geroepen: kom met normen. […] Een toezichthouder zonder normen, kan geen toezicht houden.”

“Wat ik me toen niet realiseerde, is dat die normen wel kwamen, maar wij die normen niet konden matchen”, verklaart Van der Meijden in zijn verhoor. Met andere woorden: SodM kan niet toetsen of de gaswinning uit het Groningenveld aan de veiligheidsnorm voldoet.

“Dat is ook de conclusie in ons advies van 2017, waarin ik, meen ik, aangeef […] dat wij niet in staat zijn gebleken om een dusdanige verfijning aan te brengen in onze adviezen dat we in staat zijn om productie te matchen met een verwacht aardbevingspatroon, om derhalve te kunnen bepalen of die voldoet aan de Meijdamnormen.”

Van der Meijden vervolgt: “Ik meen dat wij dat al in mei 2015 aan de NAM vragen: probeer een omslagpunt te berekenen van de productie in combinatie met versterking waarbij het veld veilig geopereerd kan worden. Dat is heel makkelijk gezegd, maar in de praktijk was dat niet of nauwelijks te bepalen, vonden wij toen. Dus hier zit iemand die hard geroepen heeft om normen, maar tegelijkertijd ook in ’17 heeft toegegeven dat wij niet in staat zijn om die normen te matchen.”7

Meet- en regelprotocol biedt beperkte mogelijkheden om in te grijpen Het meet- en regelprotocol dat in 2017 in werking treedt (zie paragraaf 6.2.8 in hoofdstuk 6), is voor Van der Meijden het enige alternatief. “Nadat we erachter kwamen dat we de veiligheidsnormen van meneer Meijdam niet konden correleren, niet konden matchen, was onze insteek wat we met dat meet-en-regelprotocol wilden bereiken”, aldus Van der Meijden in zijn verhoor. “Als we dan niet weten wanneer we aan de veiligheidsnorm voldoen, laten we er dan voor zorgen dat we zo weinig mogelijk bevingen krijgen en de kans op grote bevingen zo klein mogelijk is. Dat is wat ons al die tijd gedreven heeft.”

De mogelijkheden die dit protocol biedt om in te grijpen in de gasproductie zijn volgens Van der Meijden beperkt. “Ik denk dat het meet- en-regelprotocol – daarom was ik daar zo’n enorme voorstander van – met die 10% [productievermindering, red.] heel concreet was, maar dan moest alsnog de minister daarover beslissen. Want de inspecteur-generaal […] heeft niet het mandaat om het Groningenveld te sluiten. We hadden wel het mandaat bij kleinere velden. Daar hadden en hebben we dat mandaat, denk ik, maar rondom het Groningenveld niet. Ik vond dus het aardige van dat weggaan van die plafondproductie per halfjaar of per jaar naar een meet-en-regelprotocol waarmee je onmiddellijk kon ingrijpen, dat het veel dwingender was. In die zin vond ik dat een positieve ontwikkeling.”8

6 RvS 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2217.

SodM houdt geen toezicht op de versterking

Hoewel het eerste risicomodel van SodM uitgaat van de zogenoemde vlinderstrik, met aandacht voor de oorzaken en het beperken van de gevolgen van aardbevingen (zie paragraaf 3.2.2 in hoofdstuk 3), richt de toezichthouder zich in de adviezen vooral op het reduceren van de gaswinning. Het versterken van huizen krijgt nauwelijks aandacht, verklaart senior adviseur toezichtsbeleid Hans de Waal van SodM in zijn openbaar verhoor:

“Je kunt dat [veiligheidsrisico, red.] aanpakken door de productie te beperken. Dat is ook geadviseerd natuurlijk”, aldus De Waal. “Maar de andere kant van de medaille is dat je natuurlijk ook de versterking kunt aanpakken. Er is ook altijd gezegd door het SodM dat je dat moet doen. Maar we hebben er eigenlijk geen toezicht op gehouden of dat nou wel fatsoenlijk en snel genoeg gedaan werd. We hebben daar eigenlijk niets over gevonden en niet naar gekeken. Dat is pas begonnen met de komst van Theodor Kockelkoren. Het argument van de IGM’s [Inspecteursgeneraal der Mijnen, red.] daarvoor was: daar hebben we geen expertise voor en SodM is geen specialist op dat gebied. Dat argument kun je natuurlijk ook omdraaien door te zeggen: dan moet je maar zorgen dat je die expertise krijgt. Er was één expert op het gebied van gebouwen. Die was niet voor Groningen aangetrokken, maar om te kijken naar de schade door late problemen als gevolg van de kolenwinning in Limburg. […] Die is op een gegeven moment ook weer vertrokken. Er is dus eigenlijk heel weinig aandacht aan gegeven. De toenmalige IGM, Harry van der Meijden, wilde dat ook niet en vond dat geen taak van SodM.”9

Van der Meijden beaamt in zijn verhoor dat SodM onvoldoende naar de versterking heeft gekeken. “Als ik nou terugkijk op die drie, drieënhalf jaar, hebben we wel steeds die adviezen gegeven van reduceren en versterken, maar heb ik het versterken niet opgevolgd”, verklaart Van der Meijden. “Dan heb ik het dus over de impact die mijnbouw heeft. Of dat nou Groningen is, de zoutwinning in Twente of de kolenwinning, de na-ijleffecten van de kolenwinning in Limburg, wij zijn daar onvoldoende op ingericht. Mijn organisatie was daar niet goed op ingericht. Ik durf te stellen dat we daar in Nederland niet op ingericht zijn. En dat is een stukje schade en veiligheid – daarom noem ik u dat – dat over de bovengrond gaat, waar de samenleving last van heeft.”10

Feitenreconstructie 2017-2022

7.2.2 Seismiciteit neemt toe

Inzet meet- en regelprotocol leidt tot constatering eerste overschrijdingen

Eind 2017 meldt het KNMI dat het aantal aardbevingen in 2017 ten opzichte van een jaar eerder is gestegen. In totaal zijn er achttien aardbevingen opgetreden in het Groningenveld met een magnitude hoger dan 1,5, aldus de update op 28 december 2017. In 2016 waren dat er nog dertien.11

Om een vergelijking met eerdere jaren te maken, meldt het KNMI in het jaaroverzicht alleen de aardbevingen boven magnitude 1,5. Sinds de uitbreiding van het meetnetwerk in 2014 en 2015 kan het KNMI echter ook kleinere aardbevingen registreren. Het totaal aantal aardbevingen in de provincie Groningen komt dan uit op 123 – het hoogste aantal geregistreerde aardbevingen sinds de start van de gaswinning. In 2016 lag het totaal aantal aardbevingen (dus inclusief de aardbevingen kleiner dan magnitude 1,5) op 113.12

Door het meet- en regelprotocol kunnen ook relatief kleine aardbevingen tot extra maatregelen of waakzaamheid leiden. Het protocol kijkt namelijk zowel naar grondversnellingen als naar het aantal aardbevingen in twaalf maanden, het aantal aardbevingen per vierkante kilometer in twaalf maanden en de schade.

De eerste overschrijding vindt eind augustus 2017 plaats, na een aardbeving van magnitude 1,8 in Appingedam. Het gaat in dit geval om een overschrijding van het aantal aardbevingen met een magnitude groter dan 1,5 in de afgelopen twaalf maanden. De oorzaak ligt volgens de NAM bij de gaswinning in de regio Appingedam-Loppersum.13

Begin december 2017 gaat het weer mis: in de omgeving van Zeerijp en ’t Zandt zijn vier bevingen. De vierde beving, met een magnitude van 2,1, leidt tot een overschrijding van de signaleringswaarde van het aantal aardbevingen per vierkante kilometer in de afgelopen twaalf maanden (zie figuur 7.1).

Door de overschrijding kondigt de NAM op 13 december 2017 een onderzoek aan. “Een eerste analyse van de meest recente bevingen laat zien dat er geen sprake is van onverwachte of verontrustende ontwikkelingen”, benadrukt de NAM. “De laatste maanden gaat daarnaast de seismiciteit op en neer. Zo is op 29 augustus voor het eerst de grens van het signaleringsniveau in het MRP [meet- en regelprotocol, red.] overschreden en is op 2 november de aardbevingsdichtheid weer teruggegaan naar het waakzaamheidsniveau.”

En, benadrukt de NAM: “Mocht er de komende periode een onverwachte gebeurtenis plaatsvinden of een grenswaarde worden overschreden dan zal NAM, zoals vastgelegd in het MRP Groningen in overleg met toezichthouder SodM, opnieuw bekijken of er aanvullende maatregelen

11 KNMI: Schriftelijke inlichting met een chronologisch overzicht (tijdlijn) waarin is opgenomen in hoeverre door en binnen het KNMI, respectievelijk door derden die het KNMI hierover benaderden, risico’s zijn gesignaleerd die mogelijk verbonden waren aan de winning van aardgas, 8 april 2021.

12 KNMI. Schriftelijke inlichting over een toelichting met duiding van de maximale magnitude, grondversnellingen en grondsnelheden van aardbevingen in Noord-Nederland in vergelijking met aardbevingen in andere regio’s van Nederland en/of het buitenland, 15 juni 2022.

13 SodM (2 juli 2019).

7 Van Slochteren tot Zeerijp Uit het moeras van de schadeafhandeling? (2017-2018) nodig zijn. Vanaf 1 oktober 2017 is de jaarlijkse gaswinning in opdracht van de minister van Economische Zaken en Klimaat met 10 procent verminderd.”14

Het definitieve onderzoek levert de NAM op 22 december 2017 bij toezichthouder SodM in. Dezelfde dag vindt een aardbeving van magnitude 1,7 plaats in Zeerijp, waardoor de aardbevingsdichtheid verder stijgt. De aardbevingsdichtheid is een van de indicatoren in het meet- en regelprotocol en geeft het aantal bevingen groter of gelijk aan magnitude 1 per vierkante kilometer per jaar weer.

Figuur 7.1 Analyse van de overschrijding van het aantal aardbevingen groter dan magnitude

1 per vierkante kilometer in 2017

Bron: SodM, 2019.15 De drie aardbevingen na 10 december 2017 zijn niet in dit overzicht meegenomen.

Op 28 december 2017 volgt een aardbeving van magnitude 1,3 in Tjuchem, gevolgd door een aardbeving van magnitude 1,4 in Zeerijp op 29 december 2017. De aardbevingsdichtheid stijgt daardoor naar 0,34. Dit staat gelijk aan het ‘signaleringsniveau’, oftewel code oranje. De grens van het interventieniveau, code rood, ligt bij 0,40 aardbevingen per vierkante kilometer per jaar.

14 NAM (13 juli 2017).

15 SodM (2 juli 2019).