Ac adêmicos da Ges tão

ACRIAÇÃO DE FUNDOS ESPECIAIS ESTADUAIS CO MO SUPORTE DESENVOLVI MENTO MUNICIPAL A experiência de Pernambuco e do Espírito Santo

Por José Albe rto de Si ueira Brandão 1

O presente ensaio tem como objetivo introduzir a discussão acerca da criação dos fundos especiais estaduais como instrumento de apoio ao desenvolvimento municipal. Trata-se de um tema ainda pouco explorado pela academia, visto existir um número reduzido de publicações acerca desta temática. O desenvolvimento do estudo envolve a compreensão dos fundos especiais a partir de análise de fatores restringentes e impulsionadores à aplicação deste instrumento, tomando-se como referência as iniciativas em curso nos Estados de Pernambuco e do Espírito Santo. As conclusões apontam para viabilidade na aplicação do instrumento como forma de possibilitar a realização de investimentos municipais voltados para a melhoria da oferta de serviços públicos e da qualidade de vida da população.

AO

1. Introdução

Os fenômenos sociais ocorridos no Brasil ao longo de 2013, quando a população brasileira foi às ruas expressar abertamente sua indig nação frente à reduzida percepção de qualidade dos serviços públi cos, refletem uma crescente insatisfação perante o modus operandi da gestão pública no Brasil. Ainda não estão nítidas as consequências e os impactos que proporcionarão na Administração Pública, mas já sinalizam a necessidade de trans formação em formas de atuação do Estado enquanto provedor de ser viços públicos e promotor de investimentos públicos.

Quando se observa este cená rio percebe-se que as críticas da população foram centradas princi palmente no ente federativo mais próximo dos anseios da população: o Município. Cabe, contudo, desta car que o modelo fiscal vigente no país vem provocando severas difi culdades aos gestores municipais, amplificados pelas últimas iniciati vas tributárias adotadas na esfera federal com o intuito de estimular o consumo em detrimento da re dução dos recursos distribuídos aos entes municipais a título de Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Com isso, a condição de investimento destes se esvaiu, frente à necessidade de honrar os compromissos já assumidos e con siderando que o FPM se constitui atualmente como a principal fon te de recursos para a maioria dos municípios.

Isto implicou em severas restri ções na capacidade de investimento por parte dos municípios, proporcionando, como consequência, dificuldades em se ofertar à popu lação estruturas adequadas para a prestação de serviço público. Face ao estado calamitoso que alguns

municípios brasileiros se encontram no tocante às finanças públicas, aliado ao legado de restrições cadastrais impeditivas à realiza ção de convênios e à incapacidade técnica e gerencial visualizada em algumas gestões municipais, ve rifica-se a necessidade de se buscar alternativas que possibilitem o soerguimento da Administração Pública Municipal e a redenção na capacidade de investimento estatal desta esfera.

Neste sentido, o presente en saio se propõe a analisar uma das alternativas possíveis visando ao restabelecimento da condição eco nômico-financeira dos Municípios: o estabelecimento de fundos pú blicos especiais no âmbito estadual destinados ao desenvolvimento municipal. Pretende-se compreen der como ocorreu sua implementação nos Estados de Pernambuco e do Espírito Santo, identificando em caráter preliminar fatores res tringentes e impulsionadores que possam ser ponderados de modo a introduzir a discussão acerca da viabilidade de sua aplicação à rea lidade vivenciada pelos municípios brasileiros.

Fundos especiais: aspectos gerais

As inovações promovidas pela Constituição de 1988 trouxeram à gestão pública um rol de novos pa péis voltados para a busca de uma maior descentralização e partici pação no processo gerencial. Com isto, estimulou-se a derrocada dos modelos patrimonialista e burocrático que vigoraram intensamente até o final do século XXI, fortemente caracterizados pela centralização administrativa. Buscou-se incorporar práticas gerenciais existentes no cerne da administra ção privada, aplicando um conjunto de ferramentas e modelos admi nistrativos que visam melhorar a eficiência dos serviços públicos, mediante processos de descen tralização, desregulação, flexibilização e achatamento de estruturas. Em paralelo, procurava-se o desenvolvimento de uma gestão profissionalizada, com o estabele cimento de objetivos e metas, fixação de medidas de desempenho, direcionamento para o alcance de resultados, redução de gastos e de estruturas administrativas. Tam bém foi enfatizada a necessidade de responsabilização dos gestores públicos, a partir da comparabi lidade dos resultados com outras entidades e esferas públicas e da ampliação do controle social. (OS BORNE e GAEBLER,1995).

Nesse contexto, foram intro duzidos mecanismos que permitissem maior capacidade de investimentos e melhor prestação de serviços à população. É nesse ce nário que se intensificou a adoção de fundos especiais no Brasil. Se gundo Reis (1991, p.16), “os fundos especiais são mecanismos de que a entidade governamental se utili za para aplicar eficientemente os seus recursos e com isso efetivar a sua participação no desenvolvi mento e no crescimento socioeconômico”. Percebe-se, nesta conceituação, que os fundos especiais foram concebidos com o intuito de proporcionar uma maior eficiência ao processo de aplicação de recur sos públicos e, desta maneira, contribuir para o desenvolvimento socioeconômico. Tal instituto existia no arcabouço legal nacional desde o início do século XX, com a obser vância, por exemplo, no Código de Contabilidade Pública de 1922 e em legislações extravagantes, como o Decreto nº 4.382 de 8 de abril de 1902, que criou o Fundo de Amor tização de Empréstimos Públicos. No âmbito constitucional, a Carta Magna de 1934 foi a primeira a re cepcionar expressamente esta temática, fixando a criação de fundos públicos para a educação, amparo à maternidade e à infância e defesa contra a seca. (SANCHEZ, 2002)

Pode-se afirmar que, apesar do instituto legal existir há mais de um século, o desenvolvimento dos fundos especiais ocorreu principal mente após a instituição da Lei nº 4.320/64. Destaca-se nesta norma, o título VII, especialmente seu arti go 71, que, ipsis litteris, “constitui fundo especial o produto de recei tas especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação.”

A partir daí houve a sistemati zação e a conceituação do termo, havendo uma maior estabilida de em seu trato no âmbito jurídico. Outro importante avanço legal ocorreu com a publicação do De creto nº 200/67, que instituiu em seu § 2º os fundos especiais de na tureza contábil, como o propósito de proporcionar maior flexibilidade operacional para os entes admi nistrativos. Ainda em 1967, com a promulgação da carta constitucio nal, foram incorporados o Fundo de Participação dos Estados (FPE), o Fundo de Participação dos Muni cípios (FPM) e o Fundo Especial, a partir do que foram criados diver sos outros para atender demandas setoriais e organizacionais especí -

ficas. O Decreto nº 93.872/86 con solidou o conceito de fundos especiais, trazendo à tona a distinção entre fundos de natureza contábil e de natureza financeira. Destaca-se, nesse sentido, o artigo 71 e pará grafos abaixo apresentados:

“Art. 71. Constitui Fundo Especial de natureza contábil ou financeira, para fins deste decreto, a modalidade de gestão de parcela de recursos do Tesouro Nacional, vinculados por lei à realização de deter minados objetivos de política econômica, social ou administrativa do Governo.

§ 1º São Fundos Especiais de natureza contábil, os constituídos por disponibilida des financeiras evidenciadas em registros contábeis, destinados a atender a saques a serem efetuados diretamente contra a caixa do Tesouro Nacional.

§ 2º São Fundos Especiais de natureza fi nanceira, os constituídos mediante movimentação de recursos de caixa do Tesouro Nacional para depósitos em estabeleci mentos oficiais de crédito, segundo cronograma aprovado, destinados a atender aos saques previstos em programação específica.”

O corpo normativo do Decreto acima exposto traz a distinção entre os fundos especiais de na tureza contábil dos de natureza financeira. Os primeiros englobam aqueles cuja função está atrelada à realização de despesas, podendo ser confundidos com programas e ações orçamentárias, enquanto os demais são configurados como ele mentos de empréstimos ou financiamentos subsidiados.

Outra importante distinção deve ser feita no sentido de com preender as diferenças entre os fundos de natureza pública daque les de natureza privada. Os fundos de natureza pública são especifica mente denominados de especiais, sendo criados por Lei complementar específica e podem ainda ser tipificados como fundos de transfe rência e fundos que fazem a gestão dos recursos, como os fundos pro gramáticos, os fundos de financiamento, os fundos garantidores e os fundos de formação de poupança pública. Os fundos de natureza pri vada são estabelecidos por agentes financeiros que se responsabilizam por sua gestão, não havendo, por tanto, a criação de Lei específica para sua constituição. Pode haver a participação de entidades públicas em fundos privados, desde que haja Lei que autorize esta operação. Os fundos privados fazem a gestão dos recursos e podem ser tipifica dos como fundos de financiamento, fundos garantidores, fundos para fiscais de poupança compulsória e fundos de investimento. (COSTA, 2012)

A Constituição de 1988 recep cionou a legislação esparsa existente, com a incorporação de outras normas que versam sobre a matéria e nas concepções fixadas nas leis, de modo a sedimentar as bases para a constituição dos fun dos especiais.

Assim, firmou-se o entendi mento de que os fundos especiais constituem universalidades de bens e receitas afetadas a deter minado fim. Constituem um importante instrumento legal de administração financeira, opera cionalizados por entidades de administração direta ou indireta, a partir da vinculação de recursos a aplicações específicas imunes contra contingenciamentos ou li mitações de pagamentos. Souza e Freitas (2012) apresentam as prin cipais características constituintes dos fundos especiais, dentre as quais algumas são apresentadas abaixo:

a) exigência de Lei complementar como instrumento para fixação das regras para instituição e o funcionamento dos fun dos; b) necessidade de prévia autorização legislativa; c) vedação à vinculação de receita de impostos; d) programação em lei orçamentária anual; e) receitas especificadas, próprias ou transferidas; f) vinculação à realização de determinados objetivos e serviços, mediante programas de trabalho; g) possibilidade de fixação de normas peculiares de aplicação, controle, prestação e tomada de contas; h) transferência para o exercício seguinte do saldo apurado em balanço patrimo nial do fundo, a crédito do mesmo fundo; i) a disponibilidade de caixa deverá constar de registro próprio de modo que os recursos vinculados fiquem identificados e escriturados de forma individualizada; j) as demonstrações contábeis devem apresentar, isolada e conjuntamente, as transações e operações de cada entidade.

Além das características acima apresentadas, é notória a necessi dade de se incorporar a obediência às regras previstas na Lei de Res ponsabilidade Fiscal. Outro aspecto a ser trazido para uma melhor tipificação dos fundos especiais diz respeito à inexistência de per sonalidade jurídica, tendo em vista a condição de vinculação a órgãos da administração direta ou indi reta, ainda que seja obrigatório o registro no Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica – CNPJ em virtu de de possuírem natureza jurídica, constituindo-se esta uma obriga ção tributária de caráter acessório. Até aqui foram apresentados os aspectos gerais acerca dos fundos especiais, como sua conceituação, base legal, tipificação e caracterís ticas gerais. Compreendidos tais

elementos, passa-se a discutir as experiências vivenciadas nos Es tados de Pernambuco e Espírito Santo.

Fundos especiais estaduais de apoio ao desenvolvimento municipal: as experiências de Pernambuco e do Espírito Santo

Os fundos especiais, como se pode observar, já se configuram como uma realidade no âmbito da administração pública brasileira. Na esfera federal existe um con junto destes que abrangem segmentos diversos como aeronáutico, naval, turismo, calamidades públicas, desenvolvimento regio nal, dentre outros. Contudo, ainda são limitadas as experiências de fundos especiais em nível estadu al e ainda mais reduzidas em nível municipal.

Algumas iniciativas foram de senvolvidas por governos estaduais que optaram por criar fundos especiais para fornecer suporte financeiro aos investimentos mu nicipais, visando à implantação de ações e obras importantes para o desenvolvimento do município, a partir da transferência de recursos orçamentários estaduais. Desta maneira, buscou-se a retomada da realização de investimentos cuja execução foi comprometida pelo atual momento de fragilidade das finanças municipais.

Em Pernambuco, o fundo es pecial de apoio ao desenvolvimento municipal, denominado FEM, foi criado pela Lei nº 14.921, de 11 de março de 2013, com investimentos destinados às áreas de infraestru tura urbana e rural, educação, saúde, segurança, desenvolvimento social, meio ambiente e sustenta bilidade. O FEM se configura como um fundo especial de natureza fi nanceira e contábil, ou seja, envolve a transferência e a gestão de recursos orçamentários do Estado para o município, o que correspon deu em 2013 a um valor equivalente a R$ 228 milhões, destinados exclusivamente para investimentos.

Os recursos são equivalentes a uma cota média mensal do Fun do de Participação dos Municípios (FPM) recebido por cada município em 2012, equivalendo, portanto, a distribuição populacional. Além desses recursos, a Lei possibili ta a inserção de recursos através de outras formas, como doações, auxílios, subvenções e outras con tribuições de pessoas, físicas ou jurídicas, rendimentos de aplica ções financeiras e outras receitas que sejam legalmente destinadas. A operação envolve a transferência dos recursos, gerando a necessida de das Prefeituras e as respectivas Câmaras de Vereadores elabora rem leis que criem os correspondentes fundos municipais.

Algumas condições foram im postas no sentido de se assegurar a destinação fiel ao objetivo pro posto. Como exemplo, foi imposto o limite de 10% (dez por cento) do valor disponibilizado para ser apli cado em equipamentos, móveis e utensílios. O intuito de tal regra mento é o de destinar o recurso para ser consumido na própria região onde se encontra o municí pio demandante e, com isso, fazer circular o recurso dentro do pró prio Estado. Visando proporcionar maior profissionalização dos ges tores foram ofertadas capacitações para secretários e técnicos das Prefeituras, com conteúdo destina do à gestão pública, confecção de planos de trabalhos e gestão dos recursos do fundo.

No processo inicial, foram pro postos 450 planos de trabalho, englobando ações nas áreas indicadas pela norma do fundo especial. Atualmente os planos aprovados se encontram em fase de execução, com previsão máxima de encerra mento em abril de 2014, ou seja, a execução das obras se restringe ao período de um ano. O processo de controle, fiscalização, avaliação e acompanhamento das ações pro postas é de responsabilidade dos órgãos do Governo Estadual, sem exaurir a competência do Tribunal de Contas do Estado.

No Espírito Santo foi criado, em 16 de setembro de 2013, o Fundo Estadual de Apoio ao Desenvolvi mento Municipal – CidadES (FEADM), mediante Lei Complementar nº 712/2013. O referido fundo re presenta um mecanismo de apoio financeiro prestado pelo Estado por meio de repasse de verbas aos Mu nicípios. Além das áreas de destinação indicadas no fundo pernambucano, o FEADM incorporou as áreas de esporte, turismo, cultura e proteção social.

O montante de recursos aplica dos em cada município capixaba foi distribuído conforme a população residente no ano imediatamente anterior e o inverso da receita total per capita do município, possibili tando uma maior aproximação com relação à distribuição de renda em função da condição econômica dos entes municipais. O volume total

de recursos a serem destinados envolve um total de R$ 200 milhões para os anos de 2013 e 2014. O FEADM também estabe leceu restrições na aplicação dos recursos do fundo. Como exemplo, não é possível o uso dos recursos para pagamento de obras anterior mente realizadas, iniciadas com recursos de terceiros ou como con trapartida de convênios. Da mesma forma, não é possível o uso dos re cursos para a aquisição, desapropriação, avaliação ou regularização de imóveis.

Atualmente está ocorrendo o processo de orientação e captação de propostas na forma de planos de trabalho apresentados pelos municípios. A previsão legal para a finalização do recebimento de pro postas é março de 2014.

Conclusões

Os fundos especiais se configuram como uma alternativa real para possibilitar uma resposta mais efetiva às demandas sociais observada nos últimos tempos. A transferência de recursos não vin culados auxilia na disponibilidade para investimentos necessários ao desenvolvimento municipal.

A sua adoção pode ser vista como uma alternativa interessan te em função do cenário atual, que envolve a perda de arrecadação do FPM, principal fonte de recurso para grande parcela dos municí pios brasileiros. Os recursos transferidos para Estados e municípios se configuram como insuficientes para atender às necessidades de investimentos demandados pela população. A redução do FPM tem impactado diretamente na difi culdade dos gestores municipais realizarem investimentos com re cursos próprios, implicando na postergação da realização de obras para os municípios.

Outro fator importante é que a aplicação dos fundos especiais visa, além da descentralização ad ministrativa, à ampliação da velocidade de resposta às demandas sociais. Sua adoção proporciona maior agilidade na transferência de recursos entre Estados e Mu nicípios. Na mesma perspectiva, a distribuição de recursos mediante os fundos especiais possibilita um maior equilíbrio no desenvolvimen to regional, tendo em vista a possibilidade de destinar recursos para municípios que talvez não fossem contemplados pelas iniciativas do governo estadual, permitindo um alinhamento entre a estratégia de desenvolvimento do Estado e dos Municípios.

Um ponto considerado críti co por alguns é o de que a criação destes fundos pode obstar os pro cessos de racionalização administrativa ao possibilitar a duplicação de rotinas e ações entre União, Es tados e Municipios. Outro aspecto criticado é que sua implementação pode dificultar o planejamento de políticas intersetoriais integradas, visto que a iniciativa da elaboração das propostas parte do ente muni cipal.

Percebe-se ainda que os Esta dos também foram impactos com as políticas federais de incentivo ao consumo, limitando suas pró prias capacidades de investimento, gerando dificuldades na criação de fundos especiais semelhantes aos aqui analisados. Contudo, uma análise preliminar da execução or çamentária demonstra que, quando a ação se encontra localizada mais próxima do destinatário final e com prazo máximo para conclu são da obra estabelecido, esta se torna mais efetiva.

Um aspecto ainda pouco ex plorado, até mesmo pelo próprio estágio em que se encontram as iniciativas estudadas, se refere ao processo de prestação de contas. Entretanto, pelo que pode ser ob servado até o presente momento, houve o cuidado de fornecer as in formações e os instrumentos necessários às prefeituras no sentido de que se promova a prestação de contas de modo adequado, abrin do-se inclusive canais de comunicação com a sociedade para possibilitar maior transparência neste processo.

Apesar de ambos os casos es tudados se configurarem como iniciativas ainda em andamento, observa-se que as respostas por parte das prefeituras municipais demonstram o interesse em parti cipar do processo. Trata-se de uma oportunidade para a realização de investimentos que, no cenário atu al, dificilmente seriam possíveis, visto a fragilidade financeira iden tificada na maior parcela dos municípios.

Para os Estados a criação dos fundos especiais também se con figura como oportunidade para a distribuição de receitas de forma mais efetiva e eficiente, fazendo com que os investimentos reali zados proporcionem melhorias na qualidade de vida da população local. Ademais, o efeito didático proporcionado no sentido de ofer tar profissionalização aos agentes públicos na esfera municipal, me diante a oferta de cursos voltados especificamente para a gestão

pública de recursos é uma prática louvável.

Conclui-se, ainda em caráter preliminar, que se bem conduzi dos os fundos possibilitam melhor distribuição dos recursos entre os entes federativos e, principalmen te, proporcionam maior efetividade na condução de políticas de desen volvimento local, configurando-se como alternativa viável para demo cratizar a gestão dos recursos públicos. O presente ensaio pretende despertar para a realização de futuros estudos acerca dos fundos especiais voltados ao desenvolvi mento municipal estudados, como também de outros que venham a serem implementados no futuro. Há um campo científico pouco tra balhado que carece de esforços para uma melhor compreensão acerca desta temática, de modo a avançarmos na construção de uma sociedade republicana e democrá tica no Brasil.

1 José Alberto de Siqueira Brandão é Administrador, Advogado e Contador, Especialista em Consultoria Empresa rial e em Direito Empresarial, Mestre e Doutorando em Administração. Atual mente exerce o cargo de Gerente Geral de Monitoramento e Avaliação dos Pro gramas do Governo de Pernambuco. É Analista de Planejamento, Orçamento e Gestão desde 2011

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