5.4 Supervisão e Regulação

Quadro 5.4 Os CSCDs são custo-efetivos? (continuação)

mensalidades, e que os custos dos cursos oferecidos por IESs públicas podem ser representados pelas mensalidades médias cobradas por cursos privados no país. De acordo com esses cálculos, os CSCDs são custo-efetivos, em média, em todos os países analisados pelo WBSCPS (veja a Tabela B5.4.1).

Para a segunda definição, as taxas de impostos são um fator crítico. A título de simplificação, a taxa de imposto adotada foi igual para todos os trabalhadores, independentemente do nível de renda. Por causa da forma como foi projetada, há mais programas custo-efetivos sob essa definição que sob a primeira definição. Por exemplo, se um curso resultar em 30 por cento de aumento nos salários ao longo da vida e a taxa de imposto for de 10 por cento, a receita tributária aumentará apenas 3 por cento. Claramente, é menos provável que um aumento de 3 por cento na receita tributária ultrapasse o custo do curso que um aumento salarial de 30 por cento. Assim, é possível que muitos cursos sejam custo-efetivos em média de acordo com primeira definição, mas não de acordo com a segunda. Contudo, qualquer curso que não fosse considerado custo-efetivo pela primeira definição também não o seria pela segunda definição. A primeira permite aos formuladores de políticas excluir cursos não considerados custo-efetivos do ponto de vista tributário ou da produtividade.

Talvez a principal desvantagem desses cálculos seja que não incluem outros benefícios produzidos pelo curso, como melhoras na saúde do aluno e da sua família, ou efeitos positivos na sua comunidade. Esse tipo de benefício é particularmente difícil de medir. Os cálculos acima podem, portanto, ser considerados como um limite inferior dos retornos líquidos totais do investimento em cursos superiores de curta duração.

5.4 Supervisão e Regulação

Há quem pense que uma vez tendo recebido e processado as informações comparativas sobre os cursos os alunos vão agir como consumidores informados, fazendo “boas” escolhas que irão disciplinar o mercado e eliminar a necessidade de supervisão e regulação. Por mais que soe bem, está errado. O mercado de CSCDs — e o mercado de ensino superior em geral — não é perfeitamente competitivo, já que os provedores geralmente detêm poder de mercado e muitos alunos têm poucas opções, ou não tem opção alguma (veja o Quadro 5.1). Essas “falhas de mercado” são particularmente relevantes nos CSCDs devido aos alunos que atendem. E supor que alunos desfavorecidos como esses disporiam de tempo e capacidade para monitorar os cursos e instituições soa realmente um pouco implausível. Supervisão e regulação são, portanto, fundamentais, não só para assegurar o bom funcionamento do mercado, como também por questão de equidade.15

Uma das principais deficiências dos CSCDs é a grande variação na qualidade, o que representa um risco para os alunos e pode responder por boa parte do estigma desses cursos. Regular e fiscalizar os cursos superiores de curta duração para assegurar que cumpram o combinado é fundamental para que tenhamos um mercado competitivo de CSCDs em que só existam cursos de boa qualidade, ou pelo menos onde todos os cursos estejam acima do limiar mínimo de qualidade.

Em princípio, bons sistemas regulatórios e de garantia da qualidade devem realizar as seguintes tarefas:

• Autorizar a entrada no mercado somente de cursos com a esperada alta qualidade. A triagem para a entrada de novos cursos deve ser feita não apenas com base na grade curricular e treinamento que oferecem, mas também de acordo com as atividades que propõem para assegurar a interface com o setor privado, promover o acesso ao mercado de trabalho dos egressos, concorrer com cursos similares, e quem sabe fornecer auxílio financeiro aos alunos. Também deveria basear-se no histórico da instituição com cursos anteriores e nos resultados esperados dos egressos no mercado de trabalho. O objetivo da triagem é evitar que cursos que oferecem perspectivas ruins entrem no mercado. • Estabelecer padrões mínimos de qualidade para os cursos. Por exemplo, um curso deve fornecer ao aluno a expectativa de um determinado aumento salarial em relação ao que teria recebido sem o diploma, descontando o valor das mensalidades. Coletar dados sobre salários recentes de egressos do curso, bem como sobre o pagamento do empréstimo estudantil, quando for o caso, é fundamental para monitorar o cumprimento dos requisitos. O foco em requisitos mínimos (critério de “primeiro não faças dano”) foi proposto recentemente para a responsabilização do ensino superior nos Estados Unidos.16 • Supervisionar os cursos periodicamente, não apenas a cada 5 ou 10 anos como costuma ser feito para o credenciamento ou renovação da licença, mas anualmente, para detectar problemas logo no início e permitir que os cursos se ajustem conforme necessário. O monitoramento anual teria foco nos resultados e

“sinalizaria” os cursos que não atendessem os requisitos mínimos, de modo a acompanhá-los de perto. Um resultado importante a monitor é o retorno líquido do curso, que busca ver se o custo das mensalidades é muito elevado com relação aos seus resultados. • Publicar os resultados das avaliações periódicas. Isso ajudaria os alunos de cursos “sinalizados” a tomar decisões bem fundamentadas (de intensificar o esforço por encontrar um emprego, por exemplo, ou de mudar de curso). Também ajudaria os programas não sinalizados a fazer propaganda da sua posição. De forma mais ampla, incentivaria os cursos a ter um bom desempenho todos os anos para o bem da sua própria reputação, o que, por sua vez, atrairia ou manteria os alunos. • Fechar cursos com baixo desempenho. Isso evitaria a matrícula de alunos nesses cursos e o fluxo de recursos públicos para os cursos.

É importante destacar que os padrões mínimos descritos acima são baseados em resultados. Isso não significa que insumos (como tamanho do corpo docente ou infraestrutura) ou práticas (como assistência na busca de emprego) relevantes precisem ser excluídos de avaliações periódicas ou garantia da qualidade. Em vez disso, reflete um foco no que realmente interessa aos alunos — os resultados esperados — e fornece incentivos para que os cursos ajustem os seus insumos e práticas para alcançar os resultados desejados.

Na escolha de resultados para fins regulatórios, há quem defenda que resultados relacionados ao mercado de trabalho são muito limitados, já que os alunos podem ter outros motivos não pecuniários para escolher um curso específico (veja a Introdução e o Capítulo 2 deste livro). Apesar da legitimidade desse argumento, um foco regulatório em resultados no mercado de trabalho se justifica pelo próprio objetivo dos cursos superiores de curta duração, qual seja, dotar os alunos com as habilidades necessárias para ingressar no mercado de trabalho rapidamente. Ainda mais em se tratando de instituições de ensino superior que recebem financiamento público e/ou atraem alunos desfavorecidos, conforme defendemos a seguir.

Como critério de regulação, o mero estabelecimento de requisitos mínimos pode parecer insuficiente. Ao mesmo tempo, pode ser difícil avaliar os cursos de forma mais granular — por exemplo distinguindo entre os cursos muito bons e os excelentes. Seria mais simples identificar os piores cursos, o que também facilitaria o fechamento de cursos na parte inferior da cauda de distribuição da qualidade — aqueles que prejudicam os alunos e possivelmente sejam os que mais contribuem para o estigma associado aos cursos superiores de curta duração. Para ilustrar o quão impactantes podem ser os requisitos mínimos, considerem a média dos retornos líquidos ao longo da vida obtidos graças aos cursos, conforme relatado no Capítulo 2 para o Chile e a Colômbia. Caso, por exemplo, só os cursos com retornos positivos tivessem autorização para funcionar, uma proporção considerável dos CSCDs (12 e 53 por cento no Chile e na Colômbia, respectivamente) teriam que ser fechados.

Avaliações baseadas em resultados podem parecer injustas para cursos cujos alunos são particularmente desfavorecidos do ponto de vista econômico ou acadêmico. Ao mesmo tempo, abaixar o padrão dos resultados esperados para ajustá-lo à desvantagem dos alunos seria um desserviço aos alunos para os quais os padrões são mais importantes. Padrões mínimos são preferíveis a padrões mais intricados, como padrões baseados em valor agregado, justamente por não precisarem ser ajustados de acordo com as características dos alunos. Com efeito, exigir que um curso não faça dano financeiro ao aluno é razoável independentemente da desvantagem inicial do aluno. Caso seja necessário fazer algum ajuste de acordo com as características dos alunos seria melhor que o curso fosse referenciado em comparação com cursos “semelhantes” — por exemplo, cursos da mesma área acadêmica, na mesma localização geográfica e com alunos de características semelhantes — que é análogo à comparação de cursos com base no seu valor agregado. Avaliações simuladas realizadas nos Estados Unidos mostram que “demografia não é destino”, já que mesmo entre os cursos que têm alunos desfavorecidos os resultados variam bastante. Embora esses cursos tenham resultados abaixo da média, alguns deles estão bem acima da média.17

Supervisão e regulação são fundamentais quando os cursos recebem financiamento público — seja financiamento direto para instituições de ensino superior ou financiamento indireto por meio de auxílio financeiro aos alunos — para evitar que o dinheiro acabe indo para cursos de baixa qualidade. Também são fundamentais quando os provedores de CSCDs desfrutam de alguma forma de