intervir no mercado de ensino superior?

cumprindo o que prometem e de lidar com que os motivos de forma direta.2 Considerando que é provável que as deficiências tenham se agravado devido a falhas nas políticas públicas, o resto deste capítulo discutirá quatro categorias amplas de políticas com potencial para mitigar essas falhas: informação, financiamento, supervisão e regulação, e caminhos para o desenvolvimento de habilidades. O Quadro 5.1 apresenta o marco teórico que fundamenta as intervenções governamentais nos mercados de ensino superior, apresentando a base lógica para as quatro categorias de políticas.

A existência de várias deficiências exige por sua vez várias ferramentas de política pública. Em outras palavras, nem todas as deficiências podem ser

Quadro 5.1 Por que os formuladores de políticas públicas deveriam intervir no mercado de ensino superior?

Na melhor das situações, o ensino superior realiza o potencial das pessoas e supre a necessidade de trabalhadores qualificados da economia. Mas por razões diversas ou falhas do mercado, se os alunos e instituições de ensino superior forem deixados unicamente à mercê do mercado esse potencial não poderá ser realizado por causa das várias falhas de mercado discutidas abaixo.

Surgem externalidades: quando um aluno decide cursar o ensino superior, a sua decisão beneficia a sociedade como um todo, porém essas consequências não são levadas em consideração. Por exemplo, um diploma de ensino superior não só assegura rendimentos mais elevados e oportunidades para os alunos, como também beneficia a sociedade, entre outros tornando os alunos melhores cidadãos e pais mais envolvidos. Deixar de considerar esses benefícios pode resultar em alunos com escolaridade mais baixa do que seria ideal para a sociedade.

Alguns alunos podem não ter os recursos financeiros necessários para aceder ao ensino superior. Tais restrições de liquidez não apenas reduzem a equidade entre as pessoas, como também a eficiência econômica, já que a economia deixa de realizar o seu pleno potencial produtivo. Embora o mercado de crédito possa em princípio mitigar as restrições de liquidez no curto prazo, trata-se de um mercado imperfeito. Empréstimos estudantis não costumam contar com as garantias exigidas pelos credores, visto que alunos pegam empréstimos para financiar um investimento que eles mesmos incorporam. Assim, caso o aluno deixe de pagar o empréstimo o banco não poderá tomar posse do aluno como faria com uma casa, por exemplo, se um mutuário deixasse de pagar a hipoteca.

Como o ensino superior oferece “produtos” complexos cuja natureza e qualidade são difíceis de avaliar, o mercado é infestado por informações assimétricas. Considerem, por exemplo, um aluno interessado em biologia que está tentando encontrar um curso projetado para atender as demandas específicas do setor produtivo. Com tantos cursos disponíveis, o aluno pode não saber quais deles oferecem o treinamento que está procurando. Ainda que encontre alguns cursos do tipo que procura o aluno pode ter dificuldade em distinguir entre eles, já que as instituições não fornecem informações sobre os salários ou perspectivas

(quadro continua próxima página)

Quadro 5.1 Por que os formuladores de políticas públicas deveriam intervir no

mercado de ensino superior? (continuação)

de emprego dos egressos, por exemplo. Mesmo quando o aluno sabe quais cursos entregam empregos bem-remunerados, nem sempre fica claro se é porque os cursos atraem alunos bem-preparados ou devido à excelência do treinamento que oferecem. E mesmo quando todas essas informações existem e são de fácil acesso, o aluno pode não conseguir entender a informação ou usá-la. O que é mais, o aluno pode superestimar as suas perspectivas no curso ao não perceber, por exemplo, que o seu preparo acadêmico é insuficiente ou inadequado para o curso.

Em mercados que funcionam bem, cursos superiores de curta duração oferecem bons retornos quando as habilidades que desenvolvem são relativamente escassas no mercado de trabalho. Nessa situação pelo menos alguns alunos gravitam em direção aos cursos, satisfazendo assim as demandas da economia. Informações assimétricas sobre os retornos e características dos cursos quebram o ciclo virtuoso. Além disso, mesmo que escolham cursos com retornos elevados, outros tipos de assimetrias da informação podem impedir que os alunos tenham acesso a empregos bem remunerados: as vagas podem ser anunciadas somente para uma rede restrita de alunos e instituições de ensino superior (IESs); algumas IESs podem não promover os seus egressos no mercado de trabalho; ou os alunos podem não conseguir comprovar o domínio das habilidades exigidas. Um exemplo da última situação é quando um aluno domina as habilidades, mas carece das credenciais comprobatórias, o que atrapalha tanto a busca de emprego quanto a possibilidade de cursar um curso de mais longa duração.

Mercados de ensino superior apresentam concorrência imperfeita. Como criar e operar instituições de ensino superior custa caro, a oferta pode acabar concentrada em alguns poucos provedores com poder de mercado, particularmente em municípios pequenos que só dão conta de sustentar alguns. A concentração de cursos em si é determinada pelos entraves jurídicos e regulatórios para a entrada de novos cursos. Quando os entraves são poucos e a entrada de novos cursos é fácil, o mercado é mais competitivo. No entanto, o fato de as IESs oferecerem produtos diferenciados (em aspectos como localização geográfica, tipo de curso e área de estudo, foco curricular, rigor acadêmico e vinculação ao mercado de trabalho) confere a elas um certo poder no mercado, até mesmo quando a oferta de cursos é abundante. Na América Latina e Caribe, por exemplo, a maioria dos alunos frequenta um curso de ensino superior perto de casa, o que dá às instituições locais um poder de mercado considerável. Além disso, os governos subsidiam generosamente as mensalidades em IESs públicas, mas raramente oferecem ajuda financeira para alunos de IESs privadas, outorgando assim um poder de mercado considerável às IESs públicas. O que é mais, o número de matrículas no ensino superior vem aumentando fortemente na região desde o começo dos anos 2000, atraindo “novos” alunos, de baixa renda e pouco preparo acadêmico (Ferreyra et al., 2017), antes pouco representados no sistema. Esse tipo de aluno, com pouca informação ou familiaridade com o ensino superior, convida a entrada de instituições e cursos de baixa qualidade e preço elevado, merecendo, portanto, uma atenção redobrada por parte das agências reguladoras.

Falhas de mercado como essas justificam a realização de intervenções mediante políticas públicas nas áreas de termos de informação, financiamento, supervisão e regulação, e caminhos para o desenvolvimento de habilidades.