políticas intervenir en los mercados de educación superior?

En resumen, aunque los PCC resulten prometedores, también tienen deficiencias. Es posible que estas deficiencias hayan contribuido a la persistente estigmatización por la que los estudiantes consideran a los PCC como la opción de educación superior de menor valor. Sin embargo, en lugar de descartar los PCC —como se ha hecho en el pasado— se sugiere el uso de políticas para abordar sus deficiencias y cumplir su promesa—. Se trata de analizar las razones por las que los PCC no cumplen su promesa y abordarlas directamente.2 Dado que las deficiencias se han visto probablemente agravadas por los fallos de las políticas, en el resto de este capítulo se analizan cuatro grandes categorías de políticas que tienen potencial para mitigarlas: información, financiación, supervisión y regulación, y vías para el desarrollo de habilidades. En el cuadro 5.1 se presenta el marco teórico en el que se basa la intervención gubernamental en los mercados de educación superior y se justifican estas cuatro categorías de políticas.

Ante múltiples deficiencias, se necesitan múltiples herramientas políticas. En otras palabras, no todas las deficiencias se solucionarán simplemente facilitando información a los estudiantes o brindándoles una financiación más generosa. Además, confiar en una herramienta para resolver un problema puede agravar otros. Por ejemplo, una financiación más generosa puede no solo aumentar la demanda de los PCC, como se desea, sino también fomentar la aparición de proveedores de baja calidad. Para abordar este efecto no deseado sería necesario recurrir a las políticas de financiación y regulación de forma complementaria.

Cuadro 5.1 ¿Por qué deberían las autoridades responsables del diseño de las políticas intervenir en los mercados de educación superior?

En el mejor de los casos, la educación superior desarrolla el potencial de las personas y satisface las necesidades de habilidades de la economía. Sin embargo, si las instituciones de educación superior y los estudiantes se abandonan a los mercados, dicho potencial no puede cristalizar por varios fallos del mercado, como se analiza a continuación.

Las externalidades surgen porque la decisión de los estudiantes de cursar educación superior beneficia a la sociedad en su conjunto, pero no tiene en cuenta tales consecuencias. Por ejemplo, un título de educación superior no solo proporciona mayores ingresos y oportunidades para los estudiantes, sino que también beneficia a la sociedad —por ejemplo, al convertir a los estudiantes en mejores ciudadanos y en progenitores más implicados—. Al no tener en cuenta este beneficio social, es posible que los estudiantes adquieran menos educación de la que conviene a la sociedad.

Puede que algunos estudiantes no dispongan de los recursos económicos necesarios para acceder a la educación superior. Estas limitaciones de liquidez no solo perjudican a la equidad entre las personas, sino también a la eficiencia económica, ya que la economía no logra desarrollar todo su potencial productivo. Aunque el mercado de créditos, en principio, podría mitigar las limitaciones de liquidez a corto plazo, dicho mercado es imperfecto. Los préstamos a estudiantes suelen carecer de la garantía o el aval que exigen los prestamistas,

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ya que los estudiantes solicitan un préstamo para financiar una inversión consagrada a sí mismos. Por tanto, si los estudiantes no devuelven el préstamo, el banco no puede apropiarse de ellos del mismo modo que puede embargar una casa, por ejemplo, cuando no se paga una hipoteca.

Como la educación superior ofrece «productos» complejos, cuya naturaleza y calidad son difíciles de evaluar, el mercado está plagado de asimetrías informativas. Considérese, por ejemplo, una estudiante interesada en biología que intenta elegir un programa orientado al sector privado. Puede que la estudiante no sepa qué programa específico, entre los muchos disponibles, ofrece tal formación. Incluso después de localizar unos cuantos programas de este tipo, es posible que no sea capaz de diferenciarlos, porque, por ejemplo, las instituciones no proporcionan información sobre los salarios y las perspectivas de empleo de los graduados del programa. Incluso si la estudiante sabe qué programas ofrecen puestos de trabajo muy bien pagados, puede que no esté claro si esto se debe a que los programas atraen a estudiantes muy bien preparados o a que ofrecen una formación excelente. E incluso si toda esta información existe y es de fácil acceso, cabe la posibilidad de que la estudiante no sea capaz de comprenderla y utilizarla. Además, la estudiante puede sobrestimar sus perspectivas en un programa al no darse cuenta, por ejemplo, de que está mal preparada o no es apta para él.

En un mercado eficaz, los programas son muy rentables cuando las habilidades que desarrollan son relativamente escasas en el mercado laboral. En consecuencia, al menos algunos estudiantes se decantan por dichos programas, lo que permite satisfacer las necesidades de la economía. Las asimetrías informativas sobre los retornos y las características de los programas quiebran este círculo virtuoso. Además, hay otro tipo de asimetrías informativas que pueden impedir que los estudiantes accedan a puestos de trabajo bien remunerados, aunque elijan programas de alta rentabilidad: puede que las vacantes solo se anuncien a una red reducida de estudiantes e instituciones de educación superior (IES); puede que algunas IES no promocionen a sus graduados en el mercado laboral o puede que los estudiantes no puedan demostrar su dominio de las habilidades necesarias. Esto último ocurre, por ejemplo, cuando una estudiante que posee las habilidades correspondientes carece de una credencial que las certifique, lo que complica tanto la búsqueda de empleo como la posible obtención de un título más largo.

Los mercados de educación superior hacen gala de una competencia imperfecta. Como crear y gestionar una IES es costoso, este hecho por sí solo puede concentrar la oferta en torno a unos pocos proveedores con gran poder de mercado, sobre todo en localidades pequeñas que solo pueden albergar a unos pocos proveedores. Las barreras legislativas al establecimiento de las instituciones determinan la concentración real. Si las barreras son escasas y el establecimiento de nuevas instituciones y programas es sencillo, el mercado será más competitivo. No obstante, el hecho de que las IES ofrezcan productos diferenciados (en aspectos como la ubicación geográfica, el tipo de programa y el área, el enfoque del plan de estudios, el rigor académico y las conexiones con el mercado laboral) les confiere un cierto grado de

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poder de mercado, incluso cuando existe un número elevado de participantes. Por ejemplo, en América Latina y el Caribe la mayoría de los estudiantes cursan estudios de educación superior cerca de su lugar de residencia, lo que concede a las IES locales un considerable poder de mercado. Además, los Gobiernos subsidian generosamente los costos de matrícula en las IES públicas, pero rara vez ofrecen ayuda económica a los estudiantes de las IES privadas, con lo que dotan a las IES públicas de un considerable poder de mercado. Además, desde principios de los años 2000 la matrícula de la educación superior ha crecido drásticamente en la región y ha atraído a un «nuevo» grupo de estudiantes, de bajos ingresos y escasa preparación académica (Ferreyra et al. 2017), que antes estaba subrepresentado en el sistema. Este grupo de estudiantes, que tiene poca información o no está familiarizado con la educación superior, invita a la aparición de instituciones y programas de baja calidad y altos precios, por lo que merece una atenta atención reguladora.

Estos fallos del mercado justifican la intervención política, especialmente en los ámbitos de la información, la financiación, la supervisión y la regulación, y las vías para el desarrollo de habilidades.

Este capítulo sostiene que la información a nivel de programa es necesaria para las autoridades responsables del diseño de las políticas —que deben regular y supervisar los programas— y para los estudiantes —que han de tomar decisiones con conocimiento de causa—. No basta con la mera provisión de información, sino que hay que implicar directamente a los estudiantes para que reciban y procesen la información. En la actualidad, los subsidios por estudiante en las instituciones de educación superior (IES) públicas son más cuantiosos para estudiantes de programas universitarios que para los de PCC. Además, en las IES privadas no se conceden ayudas económicas a los estudiantes de PCC. Estas prácticas deben corregirse para restablecer la equidad y promover la adquisición de habilidades. La supervisión y la regulación deben eliminar los programas de menor calidad y promover un entorno en el que solo se ofrezcan «buenos» programas. Es necesario implantar itinerarios académicos flexibles que faciliten la adquisición de habilidades por bloques o módulos, al término de los cuales los estudiantes puedan obtener credenciales que conduzcan a la obtención de un título, y promover el aprendizaje permanente. En general, el objetivo de las políticas debe ser crear un sistema en el que la información a nivel de programa se difunda y sirva tanto a los estudiantes como a las autoridades responsables del diseño de las políticas, y en el que estas supervisen atentamente todos los programas e intervengan activamente para eliminar los de menor calidad. Conscientes del escrutinio al que se enfrentan por parte de los estudiantes y los responsables políticos, en este entorno, los programas se esforzarían por ofrecer un buen producto.

Si bien la implantación de estas políticas plantearía dificultades en cualquier contexto, la situación actual es aún más compleja, ya que la pandemia del