50 Jahre Kantonspolizei Appenzell Ausserrhoden
Sicherheit und Bürgernähe
Arman Weidenmann
50 Jahre Kantonspolizei Appenzell Ausserrhoden
Sicherheit und Bürgernähe
Inhalt
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Vorworte Regierungsrat Hansueli Reutegger, Vorsteher des Departements Inneres und Sicherheit von Appenzell Ausserrhoden 10 Oberstleutnant Reto Cavelti, Kommandant Kantonspolizei Appenzell Ausserrhoden 8
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Notwendigkeit und Pflichtgefühl
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Begriff, Forschungsstand und Quellen 18 Geschichte des Polizeibegriffs 22 Forschungsstand 25 Akten und Akteure
27 Die Polizei vor der Kantonspolizei 32 Das kantonale Landjägerkorps 34 Identifikation und Fahndung – vom Signalementsbuch zur
Polizeifotografie
45 Von Polizeidienern und Gemeindepolizisten 47 Das erste Dienstreglement für die Polizeidiener 51 Verordnung über das Polizeiwesen von 1887 55 Gründung des kantonalen Polizisten-Verbands 1897 58 Kampf um bessere Löhne 61 Von der Sterbekasse zur Sozialversicherung 64 Der lange Weg zur «Verstaatlichung des Polizeiwesens» 67 Reorganisation des Kantonspolizei- und Verhörrichteramts 69 Feilschen um ein neues Polizeigesetz 76 Gründung der Kantonspolizei Appenzell Ausserrhoden 82 Vom dunkelgrünen Waffenrock zur blauen Einheitsuniform 4
88 Die Kantonspolizei unter Emil Frehner,
Kommandant 1972 – 1988 Kommandantenwahl und Einsetzung der Kantonspolizei Neuorganisation und Umsetzungsschwierigkeiten Die ständige Polizeikommission Die ersten Kantonspolizistinnen Unruhe im Korps
88 96 103 106 110
114 Elf Tage unter dem Kommando von Jürg Häni 117 Die Einsatzzentrale im Wandel der Zeit 120 Die Kantonspolizei unter Hansjörg Ritter,
Kommandant 1989 – 2010 Zeit des Umbruchs Strukturanpassungen, Projekte und Spardruck Kontroverse über Schutzdienstpflichtige in Polizeiuniform Einsätze im Ausland Drogen, Jugendkriminalität und häusliche Gewalt Rekrutierung und Ausbildung im Wandel Auf dem Weg zu einer Polizeistrategie
120 123 133 137 142 148 154
166 Die Kantonspolizei unter Reto Cavelti,
Kommandant seit 2010 166 Rückkehr zu den Wurzeln 169 Umzug von Trogen nach Herisau 173 Strategie, Öffentlichkeitsarbeit und Grundversorgung 182 Coronapandemie bringt zusätzliche Arbeit
188 Drei Kommandanten im Gespräch 204 Einblick in die Akten 204 Tötungsdelikt im Heinrichsbadwald 209 Helikopterabsturz auf der Fächtleren-Alp 211 Vermisstenfall Hans Müller aus Waldstatt 215 Ergreifung von Walter Stürm und Hugo Portmann 217 Unwetter in Heiden 220 Vorgetäuschte Entführung in Urnäsch 223 Schüsse auf Polizisten in Rehetobel 228 Anhang 228 Kommandanten der Kantonspolizei Appenzell 229 233 234 252 257 258
Ausserrhoden von 1972 bis 2022 Der lange Weg zur Kantonspolizei von Appenzell Ausserrhoden Abkürzungen Anmerkungen Literaturverzeichnis Bildnachweis Autor und Dank 5
Fahrradprüfung in Herisau, 2021.
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Die Polizei, Hüterin von Recht und Ordnung – die Polizei, dein Freund und Helfer
Vor fünfzig Jahren wurde die Kantonspolizei Appenzell Ausserrhoden ge gründet. Im Vergleich mit anderen Kantonen ist das Ausserrhoder Polizei korps somit noch ein junges Gebilde. Es ist aber nicht so, dass es in Appenzell Ausserrhoden vor der Gründung der Kantonspolizei keine Polizei gab. Die späte Gründung ist einzig der Tatsache geschuldet, dass im Kanton Appenzell Ausserrhoden den Gemeinden von jeher eine starke Autonomie zukommt. Entsprechend erfolgte die Gewährleistung von Recht und Ordnung im Kanton vor der Gründung der Kantonspolizei durch die jeweilige Gemeinde polizei. Aus heutiger Sicht hat sich der Schritt zur Gründung der Kantonspolizei bewährt. Eine hohe Akzeptanz der polizeilichen Arbeit in der Bevölkerung war in der Ära der bürgernahen Gemeindepolizeien naturgemäss vorhanden. Diese traditionell gelebte Bürgernähe kann – mit der nötigen Distanz – durch die Kantonspolizei indes nach wie vor gelebt werden. Vieles hat sich seit der Gründung der Kantonspolizei verändert. Insbeson dere die stetig zunehmende Komplexität der Aufgaben hat die Polizei schon in der Vergangenheit stark gefordert; sie wird aber in den nächsten Jahren durch die sich ändernden Kriminalitätsformen noch einmal steigen. Eine wesentli che Aufgabe ist aber geblieben: Die Kantonspolizei sorgt mit grossem Einsatz rund um die Uhr für die Sicherheit der Bevölkerung von Appenzell Ausser rhoden. Dies war früher so und wird auch in sich rasch wandelnden Zeiten so bleiben.
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Regierungsrat Hansueli Reutegger, Vorsteher Departement Inneres und Sicherheit von Appenzell Ausserrhoden.
Ich erachte es als grosses Glück, in einem Kanton wie Appenzell Ausser rhoden daheim zu sein, in dem der Anblick einer Polizistin oder eines Polizis ten nach wie vor mehr zur Beruhigung der Einwohnerinnen und Einwohner und zu deren Sicherheitsgefühl beiträgt, als Nervosität auslöst. Die Bevölkerung von Appenzell Ausserrhoden weiss, dass gerade diese Tatsache das Verdienst unserer Polizistinnen und Polizisten ist. Die Erfüllung der vielfältigen und anspruchsvollen Aufgaben einerseits als Hüterin von Recht und Ordnung und andererseits als Freund und Helfer ist eine stetige Gratwanderung, die sehr viel Fingerspitzengefühl verlangt. Das Vertrauen der Bevölkerung in die Polizei ist aber auch in Appenzell Ausserrhoden nicht na turgegeben, sondern muss immer wieder aufs Neue erarbeitet werden, damit sich die Einwohnerinnen und Einwohner auch in Zukunft sicher fühlen. Ich gratuliere der Kantonspolizei zum fünfzigjährigen Bestehen. Gerne nutze ich die Gelegenheit aber vor allem auch, um allen Angehörigen des Polizeikorps für die bisher geleistete und die zukünftige Arbeit herzlich zu danken. Regierungsrat Hansueli Reutegger
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Moderne Polizei auf solidem Fundament
Mit Stolz feiern wir als Kantonspolizei Appenzell Ausserrhoden das fünfzig jährige Bestehen. Im Vergleich mit anderen kantonalen Polizeikorps befinden wir uns, abgesehen vom Sonderfall Jura, beinahe noch im jugendlichen Alter. Denn das Gros der Schweizer Polizeikorps kann auf eine Geschichte von 200 und mehr Jahren zurückblicken. Warum sind wir ein so junges Korps? Wie wurde im Kanton Appenzell Ausserrhoden Sicherheit und Ordnung vor der Gründung der Kantonspolizei sichergestellt? Wie hat sich unsere Kantonspolizei in diesen fünfzig Jahren entwickelt? Auf welche besonderen Fälle blicken wir zurück? Diese und ande re Fragen stellen sich interessierten Personen. Unser Chronist und ausgewie sener Polizeihistoriker Arman Weidenmann beantwortet diese Fragen und schaut sowohl auf unsere spannende Korpsgeschichte als auch auf die frühere Polizeigeschichte in unserem Kanton zurück. Wer sich in die Chronik vertieft, wird feststellen, dass in der langen Poli zeigeschichte von Appenzell Ausserrhoden einzelne Themen wie gesetzte An ker immer wieder auftauchen: – Das Aufgabenportfolio erweitert sich ständig. – Der Personalbestand ist stets knapp. – Priorisierungen und damit die Fokussierung auf die originären Aufgaben sind eine Daueraufgabe. – Die Polizei hat hohen ethischen Wertvorstellungen zu genügen. Selbstre dend sollen Mitglieder des Polizeikorps der Gesellschaft Vorbild sein.
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Oberstleutnant Reto Cavelti, Kommandant der Kantonspolizei Appenzell Ausserrhoden.
Eine Konstante erfüllt mich mit besonderem Stolz: Die Polizei hat im Lauf der Jahrzehnte stets das uneingeschränkte Vertrauen der Bevölkerung und der Politik genossen. Dies zeigen der Blick in unsere Festschrift und der jährlich erhobene Vertrauensbarometer der ETH Zürich. Die vorliegende Chronik ist ein nachhaltiges Geschenk zum 50-Jahr-Ju biläum sowohl für das Polizeikorps selbst als auch für die Bevölkerung. Nebst der Unterstützung durch den Kanton, das Staatsarchiv und die Kantonsbiblio thek wurde diese Chronik dank eines namhaften Betrags der Appenzellischen Winkelriedstiftung und der zusätzlichen historischen Begleitung durch die Ortsbürgergemeinde der Stadt St. Gallen ermöglicht. Die Aufarbeitung der Ausserrhoder Polizeigeschichte zeigt, dass unser Korps auf einem soliden Fundament steht und stets auf engagierte und der Sa che verpflichtete Mitarbeitende zählen durfte. Dies stimmt mich zuversicht lich, dass die Kantonspolizei Appenzell Ausserrhoden auch die kommenden Herausforderungen mit einem gesunden und innovativen Korpsgeist anpa cken und so für die Bevölkerung ein verlässlicher Partner bleiben wird. Ich wünsche Ihnen eine vergnügliche Lektüre. Polizeikommandant Reto Cavelti
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oben links
Zusammenarbeit mit Feuerwehr, 2021. oben rechts
Verkehrsinstruktion, 2021. unten links
Verkehrskontrolle, 2021. unten rechts
Polizeihundetraining, 2021. 12
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Notwendigkeit und Pflichtgefühl
Der Schriftsteller Friedrich Glauser (1896–1938) hat, ob willentlich oder zufäl lig, in seinem letzten Wachtmeister-Studer-Kriminalroman «Die Speiche» der Polizei von Appenzell Ausserrhoden ein literarisches Denkmal gesetzt. Die Geschichte spielt 1931 in der fiktiven Vorderländer Gemeinde Schwarzenstein. Glauser kannte die Gegend gut, nachdem er mehrere Wochen lang bei der Fa milie seiner Verlobten im appenzellischen Grub zu Besuch gewesen war.1 Als Autor mit einem feinen Sensorium für Details, fiel ihm schnell auf, dass die Polizei in Appenzell Ausserrhoden etwas Besonderes war. Dass er seinen be häbigen und grüblerischen Wachtmeister Studer daran kurzzeitig verzweifeln liess, ist wohl mehr der Dramaturgie des Romans als der Realität geschuldet. Trotzdem liegt darin ein Quäntchen Wahrheit. Denn es musste einen Berner Kantonspolizeiwachtmeister irritieren, dass es zu dieser Zeit in Appenzell Ausserrhoden für Mordermittlungen keine spezialisierte Kriminalpolizei gab. Stattdessen traf er auf studierte Juristen, was die Stimmung des erfahrenen Er mittlers Studer nachhaltig beeinflusste. Dem Wachtmeister war das Spiel plötzlich verleidet. Studer hätte keinen Grund für seine plötzliche Müdigkeit angeben können. Er hatte den Verleider! Basta! Morgen kam der Verhörrichter mit seinem Aktuar und dem Chef der Appenzeller Kantonspolizei.2
Mordermittlungen, wie in «Die Speiche» beschrieben, wurden in Appenzell Ausserrhoden zu jener Zeit, nicht etwa – wie anderswo üblich – von Fahndern der Kantonspolizei durchgeführt, sondern vom Verhörrichter, einem Unter suchungsrichter, und seinem Aktuar als Stellvertreter. Beide waren ausgebil dete Juristen, also «studierte Herren» wie sich Studer ausdrückt, aber keine 14
Polizisten.3 Was Glauser während der Niederschrift seines Romans nicht wis sen konnte: Appenzell Ausserrhoden würde noch bis 1972 mit der Aufstellung einer Kantonspolizei mit all ihren Funktionen zuwarten. Damit besitzt der Kanton schweizweit das jüngste Polizeikorps. Einzig der Kanton Jura, der erst 1979 gegründet wurde, hat eine jüngere Kantonspolizei. Doch warum verzichtete Appenzell Ausserrhoden so lange auf eine Kan tonspolizei, obwohl bei einem Grossteil der Nachbarkantone die Wurzeln der Polizeikorps bis weit ins 19. Jahrhundert reichen und sich die kantonalen Strukturen bewährten? Und wie wurden die öffentliche Sicherheit und Ord nung vorher aufrechterhalten?4 Ernsthafte Vorschläge und ernstgemeinte Versuche, das «Polizeiwesen zu verstaatlichen», wie es im zeitgenössischen Jargon hiess, gab es zuhauf.5 Nur führten diese auch nach jahrelangen Diskussionen nicht zum Ziel. Kritiker bemängelten, dass mit einer Kantonspolizei ein bürgerferner, anonymer Ko loss entstehen würde, der ausserdem mit exorbitanten Kosten verbunden wäre. Stattdessen beschwor man die traditionelle Gemeindeautonomie und die gut funktionierende Sozialkontrolle. Da nützten die Argumente der Be fürworter nichts, welche die unangemessene Polizeiorganisation bemängel ten, die in keiner Weise den gegenwärtigen Lebensverhältnissen gerecht wür de. Es bedürfe einer leistungsfähigen Polizei, und das könne nur durch eine Kantonspolizei erreicht werden.6 Hingen die Gegner einer Kantonspolizei ei ner verklärten Utopie eines wohlgeordneten Naturzustands an, oder übertrie ben die Befürworter derselben die Gefahren des modernen Lebens? Und wa rum konnten sich die Befürworter letztlich durchsetzen? War es Durchhalte willen, Pragmatismus, stures Beharren auf einem eigenständigen Weg, oder war es schlicht Glück, endlich auf die richtige politische Konstellation getrof fen zu sein? Seit der Gründung der Kantonspolizei ist ein halbes Jahrhundert vergan gen. Zu diesem Jubiläum bietet es sich an, Bilanz zu ziehen. Was wurde er reicht, was blieb in der Projektphase stecken, und mit welchen Problemen hat ten das Korps, aber auch die Polizisten selbst zu kämpfen? Zum einen soll die Geschichte der Ausserrhoder Kantonspolizei im Sinne einer Institutionenge schichte chronologisch nachgezeichnet werden. Dies beinhaltet auch die Vor geschichte, da die spezifische Entwicklung sonst nur Stückwerk bliebe und da mit nicht nachvollziehbar wäre. Kontinuitäten und Wandel in der Entwick lung würden nicht erkannt. Die Polizei weckt bei den Menschen ganz unterschiedliche Assoziationen. Die einen denken an den netten Dorfpolizisten vom Verkehrsunterricht in der Primarschule. Anderen wiederum erscheint vor dem inneren Auge eine un durchdringbare Wand von Beamten in Schutzausrüstungen, die Demonstrie renden gegenübersteht. Schliesslich gibt es auch diejenigen, die beim Wort 15
links
Fahrradprüfung Herisau, 2021.
rechts
Patrouille am Bahnhof Herisau, 2021.
«Polizei» das Bild eines übernächtigten, weiblichen oder männlichen Fahn ders im Knitterlook im Kopf haben: ein Typus aus dem Sonntagabendkrimi. Realität oder Fiktion, positiv oder negativ besetzt, als gemeinsamen Nenner haben alle eine Vorstellung von Polizei. Dabei ist es unerheblich, ob diese auf persönlichen Erfahrungen basiert oder durch die Fantasie von Schriftstelle rinnen oder Filmemachern genährt wurde. Der Grossteil der Bevölkerung kommt im Normalfall selten in Kontakt mit der Polizei und meistens nur dann, wenn man sie selbst gerufen hat, bei spielsweise nach einem Unfall, einem Diebstahl oder in einer anderen ausser gewöhnlichen Situation. Dann sind die Betroffenen in der Regel dankbar für die Hilfeleistung der Polizisten und Polizistinnen. Selbst wer gebüsst wird, är gert sich oft mehr über sich selbst als über die Polizei. Ansonsten weichen die Menschen einem Kontakt tendenziell aber eher aus, wie es im «Polizeibericht 2010» der Kantonspolizei Appenzell Ausserrhoden formuliert ist: Ereignisbetroffene erwarten schnelle und wirksame Polizeieingriffe, Nichtbetroffene wünschen sich eine möglichst unsichtbare Polizei.7
Die Institution selbst wird kaum in Frage gestellt. Im Gegenteil, die Polizei ge hört seit Jahren zu den Spitzenreitern, wenn es um das Vertrauen in den Be 16
rufsstand geht, ist sie doch eine wichtige Ansprechpartnerin bei der Regelung sozialer Konflikte.8 Sicherheit und Ordnung sind zentrale Güter einer Ge meinschaft. Die vermeintliche oder effektive Gefährdung ist deshalb ein per manentes Thema in der öffentlichen Diskussion, genährt durch Medien und Politik. Dabei mutieren Kriminalstatistiken zu eigentlichen Fieberkurven der Gesellschaft. Dass dort die reale Kriminalität nicht abgebildet wird, ist meist unerheblich: Die Dunkelziffer von polizeilich nicht erfassten Fällen erscheint in keiner Statistik.9 Trotzdem ertönt in Politik und Öffentlichkeit wie ein Mantra der Ruf nach mehr Polizei und deutet damit an, dass gesellschaftliche Probleme wie Drogenkonsum, Jugendkriminalität oder häusliche Gewalt nur repressiv und mit einer grösseren Polizeidichte gelöst werden könnten. Die Polizei als sichtbare Vertretung des Staates und Hüterin der Rechtsordnung wird dabei zum Symbol des Gewaltmonopols hochstilisiert. Dies ruft berech tigte, aber auch unberechtigte Kritik hervor.10 Beinahe alle Probleme unserer stets egoistischer und kritischer reagierenden Gesellschaft soll die gleiche Institution Polizei bearbeiten, welche im Gegenzug beinahe täglich in irgendeiner Form öffentlich kritisiert wird.11
Dabei geht vergessen, dass auch andere polizeiliche Taktiken wie Prävention oder Aufklärung angewandt werden, die aber weniger spektakulär sind und sich deshalb häufig ausserhalb der öffentlichen Wahrnehmung bewegen. Das selbe gilt für die einzelnen Mitarbeitenden der Polizei mit ihrer Gewissenhaf tigkeit, ihrer Dienstbeflissenheit, aber auch mit ihrer persönlichen Befindlich keit. In der Vogelperspektive auf die Institution verschwinden der einzelne Polizist und die einzelne Polizistin. Dies ist bedauerlich, bilden sie doch das Rückgrat jedes Korps. Letztlich entscheiden sie vor Ort, innert kürzester Zeit und manchmal unter persönlicher Gefährdung, wie vorzugehen ist. Im Ein satz besteht zwar Ermessensspielraum, der genutzt werden kann. Er muss aber verhältnismässig sein. Dass diesem Grundsatz tagtäglich durch die Ausser rhoder Polizisten und Polizistinnen nachgelebt wird, davon zeugen die hohe Akzeptanz und das Vertrauen, das ihnen von der Bevölkerung entgegenge bracht wird. Zuvorkommendes Auftreten und ungezwungene Kontakte ver tiefen dieses Verhältnis zusätzlich, so dass ein Polizist in der Öffentlichkeit als Garant für Sicherheit wahrgenommen wird. Dies ist nicht selbstverständlich, sondern Resultat der beständigen Arbeit der Polizei. Grundlage hierfür ist, dass Polizisten und Polizistinnen ihre Tätigkeit häufig nicht als Beruf, sondern als Berufung betrachten.12 Mit dieser Haltung sind zwar persönliche Enttäu schungen vorprogrammiert. Im Gegenzug kann die Bevölkerung rund um die Uhr auf ihre Polizei zählen. Denn wie bei Einsatzorganisationen üblich, han deln die Ausserrhoder Polizisten nicht nur aus Notwendigkeit, sondern mehr heitlich aus verinnerlichtem Pflichtgefühl. 17
Begriff, Forschungsstand und Quellen
Geschichte des Polizeibegriffs Auch Wörter haben ihre Geschichte. Nichts macht den Wandel von Vorstel lungen über einen Gegenstand deutlicher, als wenn man den Begriff und sei nen Bedeutungsinhalt über einen längeren Zeitraum betrachtet. Das Wort «Polizei» mit seiner 500-jährigen Geschichte im deutschen Sprachraum ist hierfür ein Paradebeispiel. In verschiedenen Schreibweisen und unterschiedlichen Wortkombinationen tritt «Polizei» am Ende des 15. Jahrhunderts erstmals in Erscheinung. Wohl über das Burgund in die deutsche Kanzleisprache übernommen, wurde «Polizei» für alle obrigkeitlichen Rege lungen verwendet, die dem öffentlichen Wohl dienten, aber weder mit «Recht» noch mit «Frieden» umschrieben werden konnten. Dazu gehörten die Nor mierungen des Alltags, wie sie in Sitten- und Luxusordnungen zum Ausdruck kommen. Darin wurden so unterschiedliche Themen wie Hochzeiten, Taufen und Begräbnisse, aber auch Glücksspiele und Kleider detailliert geregelt. Marktreglemente, Qualitäts- und Preisfestsetzungen, Hygienevorschriften und Bauordnungen wurden ebenfalls unter dem Begriff «Polizei» zusammen gefasst. Zwar verzweifelten bereits die Zeitgenossen daran, eine genaue Defini tion von «Polizei» zu formulieren, dennoch lassen sich zwei Bedeutungen he rausfiltern: «Polizei» umschreibt einerseits die gute Ordnung eines Gemeinwe sens, andererseits die Verordnungen und Massnahmen, die auf die Herstellung und Erhaltung dieses Zustands zielen. Als legitimierender Zweck wird dabei das Wohl der Allgemeinheit – das bonum commune – verwendet.13 Die meisten wissenschaftlichen Darstellungen zur Polizeigeschichte ge hen davon aus, dass diese Art der Ordnungstätigkeit ihren Anfang in den Städten des Spätmittelalters nahm und erst später, wenn überhaupt, auch in 18
ländlich geprägten Territorien übernommen wurde. Diese Annahme basiert auf der Vorstellung, dass der soziale und wirtschaftliche Regelungsbedarf in den Städten besonders gross war. Es wird darin gar die eigentliche Wachs tumszone der städtischen Bürokratie gesehen. Umgekehrt wird der Land schaft dieses Bedürfnis gänzlich abgesprochen.14 Interessanterweise stellte das Land Appenzell die Ausnahme von der Re gel dar. Denn in der bewegten Phase der Gegenreformation, kurz vor der Landteilung 1597, trat der Ausdruck «pollicyen» gleich mehrmals in Rechts texten auf. Erstmals wird der Begriff im «Silbernen Landbuch» von 1585 ver wendet. In der Vorrede dieser Gesetzessammlung heisst es: Wo man aber guotte pollicyen unnd ordnungen erhalten will, muoß man den Eid, wie er an jm selbs ist, hertzlich unnd wol betrachten, dann wo es an söllichem fälen wuordi, waere dz ganntz regenment glich zuo stuocken gangen.15
Der Bürgereid bildete in den Städten und auf dem Land die Basis für eine er folgreiche Ordnungspolitik. Dieser schwor die Bevölkerung auf ihr Staats wesen ein. Dazu passte, dass der Eid regelmässig an der Landsgemeinde wiederholt und die einzelnen Bestimmungen aus dem Landbuch vorgelesen wurden. In einem Mandat von 1586 erinnerte der Grosse Zweifache Landrat an die «erliche manndat, pollencien unnd satzungen», die im Vorjahr erlassen worden waren.16 Formal ging es also darum, Ordnung zu stiften und zu erhal ten. Inhaltlich entsprach «pollicyen» dem etymologisch verwandten Begriff Politik, welche gemeinwohlorientierte Gesetzgebung mit einer entsprechen den Verwaltung verband, wie die Präambel des Landbuchs eindringlich for derte.17 Der Ausdruck Polizei etablierte sich im Land Appenzell jedoch nicht län gerfristig. Dies im Gegensatz zu den meisten deutschsprachigen Territorien des Reichs, in welchen sich ab dem 16. Jahrhundert humanistische Gelehrte des Begriffs bemächtigten. Dabei griffen sie auf antike Autoren wie Plato und Aristoteles zurück. Mit der Verwendung des griechischen politeia (Stadt, Staat, öffentliches Leben) oder des lateinischen politia (Staatsverfassung, Staat) konnte die Idee der guten Ordnung, wie sie in den Kanzleien Verwen dung fand, zu einer eigentlichen Staatsphilosophie erweitert werden. Nun standen Regierungskunst, Staatszweck und Behördenorganisation im Zen trum des Interesses. Unter dem Begriff Kameralistik oder Polizeiwissenschaf ten wurden diese Staats- und Verwaltungswissenschaften ab dem 18. Jahrhun dert an deutschen Universitäten gelehrt und dienten dazu, die künftigen Kader der territorialen Verwaltungen auszubilden. Abgrenzungen und Diffe renzierungen der Behördenorganisation waren erst im Ansatz vorhanden, so dass der Begriff «Polizei» Regierungsfunktionen, Verwaltungsaufgaben und Rechtsprechung umfassen konnte. 19
Polizey Verordnung für den Canton Appenzell der äußeren Rhoden, aufgestellt & angenohmen von Neu & Alt Räthen, den 6ten May 1816. 20
Im Land Appenzell, wie in allen dreizehn Orten der Alten Eidgenossen schaft, fanden weder das römische Recht noch der politische Humanismus seinen Niederschlag, sodass weiterhin von Ordnung anstelle von Polizei die Rede war. Die Landbücher wurden bedarfsorientiert mit Normen gefüllt, wel che die sozialen, wirtschaftlichen und moralischen Verhältnisse regelten. So lange die Staatstätigkeit überschaubar blieb und nicht nach einer ausgeklügel ten Behördenorganisation verlangte, konnte weiterhin Ordnungspolitik be trieben werden. Denn weder existierte eine Gewaltentrennung noch wurde zwischen Kirche und Staat unterschieden. Sitten-, Bettel- und Wirtschaftsord nungen wurden empirisch weiterentwickelt und dienten der Sicherheit durch Gefahrenabwehr, der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und der Wohlfahrtspflege. Auf theoretische Erklärungen wurde weitestgehend ver zichtet.18 Ein typisches Beispiel dafür ist die Regelung der Brotqualität durch die Grosse Ratsversammlung von Appenzell Ausserrhoden vom 24. Juli 1816. Im Vorjahr war der indonesische Vulkan Tambora ausgebrochen und hatte in der ganzen Schweiz zu einem «Jahr ohne Sommer» mit massiven Ernteausfällen und in der Folge zu einer Hungerkatastrophe geführt. Dies drückt auch die Präambel der «Brodordnung» aus: Die gegenwärtig drückenden Zeitumstände im Allgemeinen erregen in Uns die lebhaftesten Gefühle des Bedauerns und der landesväterlichen Theilnahmen, besonders aber nehmen Wir mit wahrem Schmerzen wahr: wie es gewinnsüchtigen Leuten gelungen ist, in wenigen Wochen einen ausserordentlichen Aufschlag des Korns und der Feldfrüchte zu bewirken.19
Deshalb sollten in allen Gemeinden «Brodschauen» zur Qualitätskontrolle ab gehalten und schlecht ausgebackenes oder zu leichtes Brot zerschnitten werden. Es greift aber zu kurz, Polizei ausschliesslich auf der Grundlage von Rechtstexten zu definieren. Ab dem 19. Jahrhundert wurde in Appenzell Aus serrhoden und anderswo in der Eidgenossenschaft in rascher Abfolge eine Fülle von Normen erlassen. Eine Systematik oder innere Kohärenz ist kaum erkennbar. Das macht es schwierig, einen einheitlichen Polizeibegriff heraus zukristallisieren. Zu stark sind die Regelungen der Tagesaktualität geschuldet. Ein Ausweg aus diesem Dilemma bietet sich, wenn Polizei als Praxis verstan den und nach den Trägern der Polizeikompetenz und damit nach dem staat lichen Gewaltmonopol in Appenzell Ausserrhoden gefragt wird. Wie wurden die Mitbürgerinnen und Mitbürger «poliziert», welche Mittel und Strategien standen zur Überwachung, zum Eingreifen und zum Bestrafen zur Verfü gung?20 Bis 1806 waren Verwaltungs- und Polizeiaufgaben in Appenzell Ausser rhoden noch vermischt. Meistens sorgten dabei von der Gemeinde gewählte 21
Dorfwächter oder Häscher im Voll- oder Nebenamt sowie die Gassengerichte für die Durchsetzung und den Vollzug.21 Ihre Hauptaufgabe bestand in der Überwachung und Wegweisung des sogenannten Gesindels. Darunter fielen Bettler, Hausierer sowie Schriften- und Heimatlose. Im Protokoll des Grossen Rats vom 29. April 1803 heisst es: Der herumstreichenden Gesindel wegen soll ein Edict verlesen werden folgenden Haupt-Inhalts: Jede Gemeinde soll einen Häscher stellen, einen GemeindeVorsteher als Polizei-Aufseher verordnen, die Pässe von selbigem untersucht werden, und was verdächtig erscheint, soll der Häscher ohne weiteres zum Land hinaus schaffen.22
Die Konkurrenz zwischen zentralem Landesregiment und den Kirchhören oder Gemeinden, die ihre Autonomie bewahren wollten, hatte zusehends Auswirkungen auf die Verwaltung. Verrechtlichungsbemühungen und Ratio nalisierungmassnahmen, wie sie in den diversen Ausserrhoder Verfassungen des 19. Jahrhunderts zum Ausdruck kommen, führten auch zu einem Trans formationsprozess in der Bürokratie.23 Am Ende dieser Entwicklung entstand eine Polizeibehörde, zunächst in der Gemeinde, danach auf kantonaler Ebene, deren Personal speziell geschult, uniformiert, hierarchisch gegliedert und vom übrigen Beamtenapparat abgesondert wurde. Schutz und Sicherheit wur den nun die zentralen Aufgabenbereiche, die mit Zwang durchgesetzt werden konnten. Gesetzlich galt und gilt bis heute das Prinzip der Notwendigkeit und der Verhältnismässigkeit. Durch den Wegfall des Wohlfahrtszwecks, der die «gute Policey» vormals geprägt hatte, fielen die verwaltungspolizeilichen Auf träge wie Hygiene- oder Feuerpolizei weg. Diese Spezialisierung und Profes sionalisierung verengte die Definition von Polizei und reduzierte sie auf die uniformierten Funktionäre, was unseren heutigen Vorstellungen einer institu tionalisierten Polizei entspricht.24
Forschungsstand Nach der wegweisenden Studie von Hans Maier zur «guten Policey», erstmals 1966 unter dem Titel «Die ältere deutsche Staats- und Verwaltungslehre» pu bliziert, vergingen drei Jahrzehnte, bis man im deutschen Sprachraum das Po tenzial dieses Forschungsgebiets erkannte. Das lange wissenschaftliche Des interesse an der frühneuzeitlichen Polizeiliteratur verortet Maier im Sinnesund Bedeutungswandel des 19. Jahrhunderts, der die Polizei auf ihre repres sive Funktion reduzierte. Die theoretischen Arbeiten zur Polizei, aber ins besondere die zahlreichen Polizeiordnungen galten als «weitschweifende Aufhäufung der unterschiedlichsten Materien», die als «gedankenarm und
22
untertanenfromm» taxiert wurde.25 Der negativ konnotierte Polizeistaat wur de zum eigentlichen Gegenmodell des modernen liberalen Rechtsstaats stili siert. Mit dem Erscheinen des ersten Bandes des Repertoriums der Policey ordnungen des Max-Planck-Instituts für europäische Rechtsgeschichte im Jahr 1996 wurde eine eigentliche Trendumkehr eingeleitet. In rascher Folge etablierten sich zwei Forschungsgebiete, die sich einerseits mit der frühneu zeitlichen Policey, andererseits mit der Polizeigeschichte ab dem 19. Jahrhun dert bis zur Gegenwart beschäftigen und ihre eigenen Publikationsreihen he rausbringen.26 Mittlerweile ist die Anzahl wissenschaftlicher Arbeiten zur Polizei so an geschwollen, dass auch Forschungsberichte, die einen ersten Überblick geben wollen, recht umfangreich sind.27 Neben dieser aus dem deutschsprachigen Wissenschaftsbetrieb stammen den Forschungsliteratur gibt es insbesondere für die Schweiz eine grosse An zahl jubiläumsgebundener Publikationen, die sich mit Polizeigeschichte be fassen. Darin wird nicht nur die Entwicklung der kantonalen Korps, sondern teilweise auch der Berufsverbände dargestellt. Auch interne Mitteilungsblätter der Polizei befassen sich regelmässig mit der eigenen Geschichte. Zu Unrecht wird diese Literatur als blosse «Materialsammlung» abqualifiziert oder als selbstrühmend und abhängig von der auftraggebenden Institution bezeich net.28 Mit einigen Ausnahmen beginnen diese Werke bei der Gründung des Korps und erwähnen die Zeit davor nur mit wenigen Worten.29 Erwähnens wert sind die teilweise äusserst umfangreichen Jubiläumsgeschichten für die Kantonspolizeikorps von Bern, Zürich, Basel-Stadt und zur Landespolizei des Fürstentums Liechtenstein.30 Aber auch die Ostschweiz, insbesondere St. Gallen, Appenzell Innerrho den und Appenzell Ausserrhoden, gedachte in regelmässigen Abständen der Geschichte ihrer Polizei oder ihrer Berufsverbände.31 Am regelmässigsten und in verschiedenen Medienformen erinnert die Kantonspolizei Appenzell Ausserrhoden an ihre eigene Geschichte. Dies ist sicherlich auch dem Um stand geschuldet, dass Appenzell Ausserrhoden lange Zeit ein Kuriosum in der schweizerischen Polizeilandschaft darstellte. Vor allem die frühen Aufsät ze und Jubiläumsberichte können als eigentliche Kampfschriften bezeichnet werden, die entweder die Erfolge und Misserfolge des Berufsverbands be schrieben oder aber die Situation der Gemeindepolizei zu erklären versuch ten. 1947 erschien der Jubiläumsbericht zum 50-Jahr Jubiläum des Polizeibe amten-Verbands Appenzell Ausserrhoden, verfasst von Robert Rohner (1897 – 1960). Der Autor zitiert ausgiebig aus den Quellen, wobei der Bericht an manchen Stellen «die Form eines Protokollauszuges» annimmt, wie Roh ner freimütig gesteht. Zentral ist für ihn zu erklären,
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[…] dass die Struktur des Polizeiwesens im Kanton Appenzell A. Rh. Eigenarten aufweist, die sonst wohl nirgends im Schweizerland anzutreffen sind, und in gar mancher Hinsicht sind wir, bedingt durch die Legislative, stehen geblieben und tragen den Hauch der 70er Jahre des vorigen Jahrhunderts mitten in die neuste Zeit hinein.32
Gleichzeitig betont Rohner aber auch, wieviel sich dank der Bemühungen des Verbands bereits gebessert habe. Dies unterstreicht auch Korporal Hans In helder33 in seinem Abriss über das Polizeiwesen in Appenzell Ausserrhoden, den er 1956 im Programmheft der 50. Delegierten-Versammlung des Ver bands Schweizerischer Polizeibeamten veröffentlichte. Inhelder betont, dass die Ausbildung und Ausrüstung der Polizisten in Herisau «technisch sehr gut [ist], den heutigen Erfordernissen und Verhältnissen absolut entsprechend».34 Elf Jahre später doppelt Wachtmeister Walter Stamm (1908 – 1972), Polizeichef in Herisau, anlässlich der Generalversammlung schweizerischer städtischer Polizeichefs nach. Im Gegensatz zu Inhelder geht er aber bei seinem Bericht zur «Entwicklung des Polizeiwesens in der Gemeinde Herisau» zurück bis ins Mittelalter. Modern wirkt der Schlusssatz des Artikels: Erfreulich ist die Feststellung, dass im Laufe der Zeit auch die Bevölkerung eine positive Einstellung zu ihrer Polizei eingenommen hat, die sich vom blossen Exekutivorgan allmählich zu einer in allen Bereichen menschlichen Lebens regelnd und helfend eingreifenden und damit staatserhaltenden Organisation entwickelt hat.35
1982, zehn Jahre nach der Gründung der Kantonspolizei, wurde durch den Po lizeikommandanten Emil Frehner in der «APO-Information», der Hauszei tung des Polizeiverbands36 und der Kantonspolizei Appenzell Ausserrhoden, ein erstes, durchwegs positives Fazit über das Erreichte gezogen. Aber auch hier fehlt es nicht an kritischen Tönen zur Zukunft: Die gegenwärtige Wirtschaftslage, das politische Tauziehen zahlreicher Gruppierungen, die internationale Lage und der unaufhaltsame Trend zu Liberalisierungsprozessen lassen über die Zukunftsaufgaben der Polizei keine klaren Schlüsse zu. Sicher ist die Tatsache, dass eine gut ausgebildete, sinnvoll ausgerüstete und eine seriös fundamentierte Polizei mehr denn je angestrebt werden muss. Dieses Ziel ist nur zu erreichen, wenn im Sinne der bisherigen Erfahrungen, jeder einzelne Funktionär mit voller Überzeugung für seine Tätigkeit einsteht und damit das Bild unserer jungen Kantonspolizei prägt.37
Schliesslich verfasste 1992 die Verwaltungsassistentin Ilona Laszlo (*1960) zu sammen mit Wachtmeister Willi Peter (*1943) den Jubiläumsbericht zum 20-Jahr-Jubiläum der Kantonspolizei, und 1997 wurde das 100-jährige Beste 24
hen des Verbands der Kantonspolizei Appenzell Ausser rhoden mit einem Heft und einem Fest gefeiert.38 In jüngster Zeit beschritt die Kantonspolizei Neuland, indem sie ehemalige Kantonspolizisten als Zeitzeugen durch den Journalisten Hanspeter Spörri mehrere Stunden interviewen liess.39 Parallel zu diesem Oral-History-Projekt drehten die Korpsmitglieder Oliver Reichlin und Fredy Kunz 2016 den Imagefilm «Die Essenz: D’Jagd nach de gheime Chrütersulz», der die damalige Polizeiarbeit mit Laienschauspielern und Korpsangehörigen darstellt. Schliesslich hat Willi Moesch (1950 – 2021), als ehemaliger Mediensprecher das «Gesicht der Kantonspolizei», 2018 seine persönlichen Erinnerungen unter dem Titel «Ein Le ben für die Polizei» verfasst. Diese umfassen den Zeitraum vom Eintritt ins Korps 1973 bis zur Pensionierung im Jahr 2012.
Akten und Akteure
oben
Ilona Laszlo, um 1985. Mitte
Willi Peter, um 1985. unten
Willi Moesch (1950 – 2021), um 2010.
Die Arbeit des Polizisten und des Historikers gleicht sich in ihren Grundzügen. Beide versuchen, aufgrund vorgefun dener Fakten den wahrscheinlichsten Verlauf einer Ge schichte und damit ihren Wahrheitsgehalt zu überprüfen. Nur die Methodik und die Begriffe sind teilweise andere, was damit zusammenhängt, dass der Polizist oder die Poli zistin sich mit aktuellen Vorfällen beschäftigt. Der Histori ker oder die Historikerin im Gegenzug interessiert sich für Entwicklungen, die weit über die eigene Lebenszeit hinaus führen. Spricht der oder die eine von Zeugen und Indizien, so sagt der andere dazu Zeugnisse und Quellen. Die Re konstruktion einer Kausalkette entspricht dem Versuch, Raum, Zeit und Akteure in einer Chronologie zu erfassen. Die Polizistin ermittelt, der Historiker sucht nach Spuren. Beiden gemeinsam ist, dass sie zu verstehen und zu erklä ren versuchen. Und beide müssen sich bemühen, nicht zu verurteilen. Begibt sich der Historiker auf Spurensuche, ist es für die Beurteilung des Quellenmaterials wichtig, dass Klar heit darüber herrscht, wer dieses hinterlassen hat und wie es erhalten worden ist. Spuren finden sich in Berichten, Selbstzeugnissen, Akten und Bildmaterial, seien es Illustra 25
tionen, gedruckte Werbungen oder auch Fotografien. Ein Teil wurde absicht lich zu Dokumentationszwecken erstellt, ein anderer Teil ist Zeugnis der täg lichen Arbeit. Zur ersten Kategorie gehören die Jubiläumsschriften, die schriftlichen Erinnerungen von Polizisten und die Zeitzeugeninterviews, zur zweiten die Lohnlisten oder die alljährlichen Korpsspiegel der Mitarbeiten den40. Dass Zeugen sich manchmal irren oder nach einer gewissen Zeit Ver gangenes in der Erinnerung anders beurteilen, gehört zur Natur der Sache. Zeugnisse der zweiten Kategorie mögen präziser sein, sind aber für sich ge nommen nicht sofort verständlich. Um einen Erkenntnisgewinn daraus zie hen zu können, müssen sie in einen Kontext gestellt werden. Dies gilt im Be sonderen für Fotos, wenn das Jahr der Aufnahme, der Ort und die abgebilde ten Personen unbekannt sind. Hauptquelle für die Polizeigeschichte sind die Dokumente der Kantons polizei und ihrer Vorgängerorganisation, die heute im Staatsarchiv Appenzell Ausserrhoden aufbewahrt werden.41 Mit dem Privatarchiv des Polizeibeam ten-Verbands42, 1897 als Berufsverband gegründet, steht ausserdem der Be stand eines der Hauptakteure der Ausserrhoder Polizeigeschichte zur Verfü gung. Ursprünglich als Verein gegründet, der sich um die berufliche und so ziale Besserstellung seiner Mitglieder bemühte, wurde der PolizeibeamtenVerband im Verlauf der Zeit ein Schlüsselakteur. Die Wirkung des Verbands auf die Stellung der Gemeindepolizisten und später auf diejenige der Kantons polizisten kann nicht hoch genug eingeschätzt werden. Neben Generalver sammlungsprotokollen sind Memoranden, Eingaben an die Vorgesetzen und eine umfangreiche Korrespondenz erhalten. Dadurch entstand ein Sammel surium von Archivalien, die einen guten Überblick über die Tätigkeiten der Polizisten, aber auch über ihre beruflichen und persönlichen Nöte bieten. Hinzu kommt eine Sammlung von Zeitungsartikeln zur und über die Ausser rhoder Polizei, welche die Aussensicht dokumentiert. Zeitungen im Allgemei nen sind eine zentrale Quelle.43 Berichte über Unfälle oder Verbrechen in den Medien liefern der Öffentlichkeit ein Bild der polizeilichen Tätigkeit. Ausser dem nutzt die Polizei dieses Instrument für Sensibilisierungskampagnen, in dem sie gezielt über bestimmte Themen informiert.44
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Die Polizei vor der Kantonspolizei
Polizeigeschichte wird gerne als Erfolgsgeschichte geschrieben. Dabei fallen Schlagworte wie Rationalisierung, Bürokratisierung oder Modernisierung, um zukunftsweisende Entwicklungen zu charakterisieren. Um diese Vorstel lung weiter zu festigen, werden alle Probleme und Fehlentwicklungen unter den Tisch gekehrt. Oder aber sie werden hervorgehoben, um den Gegensatz einer quasi anarchischen «Welt ohne Polizei» dem wohlgeordneten Zustand der jeweiligen Gegenwart gegenüberzustellen.45 Auf den ersten Blick entspricht das der Quellenlage in Appenzell Ausser rhoden. Separate Sitten- und Polizeiordnungen erscheinen erst zu Beginn des 19. Jahrhunderts. Vorher sind sie unter einer Unmenge von zivil-, straf- und verfassungsrechtlichen Artikeln der Landbücher begraben. Dasselbe gilt für die Vollzugsorgane. Erst mit dem Erlass von speziellen Wachtordnungen im 18. Jahrhundert werden diese Amtsträger fassbar, meist aber nur auf lokaler Ebene. Vorher verbergen sich die Vollzugs- und Ordnungskräfte in den Ge meinden hinter Begriffen wie Feuerschauer und Dorfwächter. Ausserhalb der Dörfer waren dann Harschiere46 oder Landjäger für die Sicherheit und Ord nung verantwortlich.47 Es ist nicht unproblematisch, strukturelle Verände rungen in der Polizeiorganisation allein über Gesetze und Verordnungen er schliessen zu wollen. Gesetzliche Vorgaben und die gelebte Praxis weichen in der Regel voneinander ab. Ausserdem entfalten Verwaltungsreformen erst nach einer gewissen Zeit ihre Wirkung. Was sich retrospektiv als weichenstel lende Verordnung präsentiert, ist häufig ein fortlaufendes Sich-Zurechtfinden der alten Amtsträger in neuen Strukturen. Trotzdem soll der Versuch gewagt werden, einige Rahmenbedingungen der Polizei des 16. bis 19. Jahrhunderts in Appenzell Ausserrhoden zu skizzieren. 27
Bereits im Appenzeller Antworten- und Mandatenbuch wird für den 30. Oktober 1547 festgelegt, dass, Wachter unnd fuerschower […] bin tag uff die wacht sœllenn gon unnd nütt wider darab, unntz sy den tag sechenn unnd sollinnd mitt thrüwenn wachenn unnd all stund umm gon.48
Stündlich sollten die Wächter demnach sowohl am Tag als auch in der Nacht auf einer festgelegten Ronde49 in ihrem Flecken durchs Dorf gehen und für Ruhe und Ordnung sorgen. Zunächst wurde diese Aufgabe von den wehrfähi gen Dorfbewohnern selbst in der Art eines Milizdienstes wahrgenommen. Tagsüber sorgte die gegenseitige soziale Kontrolle der Einwohner untereinan der ebenfalls für Ruhe und Ordnung.50 In der Nacht jedoch war eine befohle ne Abordnung unabdingbar, insbesondere um Brände und Einbrüche zu ver hindern. Mit der Zeit wurde der Wachtdienst immer mehr als leidige Pflicht wahrgenommen. Diejenigen Gemeindemitglieder, die es sich leisten konnten, begannen damit, für sich einen Stellvertreter aufzubieten und zu bezahlen. Da dies Schule machte, wurde die Dorfwache von einem allgemein verstandenen Mi lizdienst zu einem Nebenerwerb für bestimmte Personengruppen. Vorzugs weise waren es ehemalige Söldner, die aus fremden Kriegen zurückgekehrt waren, Besitzlose, Kinder und ältere Menschen. Überwacht und geführt wur den sie durch die «Hauptleut und Räth», das heisst durch den regierenden und stillstehenden Gemeindehauptmann und seine Miträte.51 Die Beziehung zwi schen den Dorfbewohnerinnen und -bewohnern und ihren Dorfwächtern war jedoch nicht immer konfliktfrei. Bemerkungen zu Dienstversäumnissen wie Trunkenheit oder Schlafen während des Wachtdienstes sind Legion. Zeit typisch wurden Gebote und Verbote aneinandergereiht wie beispielsweise in der Wachtordnung von Herisau von 1703: Die Wächter sollen auf die Ungehorsamen fleissig Acht geben und sie an gebührenden Orten anzeigen. Sie sollen sich hüten vor unzeitigem Schlafe und nicht volltrunken auf die Wache gehen. Zur Abstrafung für die Übertretungen der Nachtwächter werden jeweils drei Herren bestimmt. Die Nachtwächter müssen durch das Dorf nach der ihnen bestimmten Gasse laufen und hier die Stunde ausrufen.
Drei Jahre später werden die verschiedenen Wachtversäumnisse weiter spezi fiziert: Wenn einer, der auf die Runde ermahnt worden ist, nur zum Schein auf die Wacht kommt und gehet hernach ins Wirtshaus, der ist zu Busse verfallen 30 Kreuzer. Man soll auch nicht später denn eine Stunde bei der Wacht erscheinen und bis um 12 Uhr, bis die Wacht abzieht, verbleiben. Der Besitzer des Hauses 28
soll selber gehen, oder seinen mannbaren Sohn schicken, aber keiner, der noch keinen Eid an der Landsgemeinde geschworen.52
Auch die Wachtmannschaft selbst hatte kein einfaches Leben, wurde sie doch gelegentlich zur Zielscheibe von Gespött und Tätlichkeiten: Man sol die waichter uf der wacht ruwig lassen. Zum annderenn das niemannd die wachter uff der gass zerenn noch sumen sol. Unnd wer wair, der die waichter misshanndletti unnd mitt gfairttenn beschütti older wurffi old mitt jnn fraiffnetti, der ist on gnad zuo buoss verfallen.53
Was heutzutage unter die Rubrik «Gewalt und Drohung gegen Behörden und Beamte» fällt,54 war schon damals ein Thema. Mit der Androhung, die Übeltäter zu büssen, versuchte die Gemeindeobrigkeit des Problems Herr zu werden. Die Vielzahl gesetzlicher Regelungen vermittelt einen Eindruck davon, wann die Dorfwachen einzugreifen hatten. Öffentliche Völlerei und Trun kenheit stellten eine Gefährdung der guten Ordnung dar. Deshalb sollten Konflikte in den Wirtshäusern wenn immer möglich vermieden werden. Das Zutrinken wurde untersagt und Sperrstunden eingeführt. Die Wirte waren angehalten, bei Widerhandlungen Anzeige zu erstatten. Ein weiteres Problem stellten Bettler und Landstreicher dar. Menschen, die landfremd und nicht sesshaft waren, wurden immer wieder als Herd für Unruhen identifiziert. Bereits im «Silbernen Landbuch» von 1585 wurde versucht, dieses Problems indirekt Herr zu werden. So wurde die Beherbergung von «froembden uss lenndischen bettler[n]» unter Strafe gestellt, wenn der Aufenthalt länger als eine Nacht dauerte. Von dieser Regel ausgenommen waren «allt krannckh luet» und «kindbetteren», also Kranke und Mütter im Wochenbett.55 Offen sichtlich war dieses Vorgehen nicht von Erfolg gekrönt, da in regelmässigen Abständen bis weit ins 19. Jahrhundert solche Bettelmandate erlassen wur den. So werden im Frühlingsmandat von 1607 in Artikel 9 sowohl die unter schiedlichen Arten von Landstreichern aufgezählt als auch die Gefahren, die von ihnen ausgehen, erläutert: Und die wil nun diese zit har, so über schwencklich vil arm volck, sondernlich vil landt stricher, buben volck und gmainj wiber sind, ouch an etlichen orten böse wort uss giesend, sol hie mit ein ieder wissen, dz man sy vort wise, sy nit beherberge, dan was bresthafft ist, mag einer ein nacht beherbergen und nit witer.56
Falls sich die Ortsfremden weigern sollten, die Gemeinde zu verlassen, so «sol ieder die selben gfenklich an grifen, sy min heren zu fueren und anzai gen»57. Um dem Problem auch ausserhalb der Dörfer Herr zu werden, wur den die Harschiere oder Patrouillenwächter eingesetzt. Das waren entweder 29
speziell bezeichnete Dorfwächter oder zu diesem Zweck aufgebotene Perso nen, auch hier häufig ehemalige Soldaten. Damit war die Grundlage für eine erste, überregionale Polizei geschaffen, wenn auch zunächst nur auf Zeit. In regelmässigen Abständen wurden Betteljagden oder «landjegenen» auf Perso nen veranstaltet, die keinen festen Wohnsitz hatten und herumzogen. Denn diese standen unter dem grundsätzlichen Verdacht, für Unruhe zu sorgen. Betteljagden wurden auch in der gesamten Eidgenossenschaft koordiniert durchgeführt. Dies insbesondere dann, wenn Hunger, Krankheit oder Krieg viele Menschen dazu veranlassten, ihre Heimat zu verlassen und viele Leute herumzogen.58 Die ausserrhodische «Polizey-Verordnung» vom 26. Septem ber 1814 zählt folgende Personen zu den Nicht-Sesshaften: Commoedianten, Taschenspieler, Marktschreyer, Seiltänzer, Spielleute, Thierführer, verkleidete Leute, wie auch Steuersammler, die nicht die hohe Bewilligung zum kollektieren durch die Canzleyen verifiziert vorweisen können, und endlich alle Kessler, Schleifer, Zainemacher, Glasner, Dachflicker etc., welche von den Herren Hauptleute nicht schriftliche Erlaubnis zu arbeiten haben, sollen sogleich weg und unter Begehren des Weiterweisens der nächsten St. Gallischen PolizeyBehörde zugeführt werden.59
Kurzfristig konnte so zwar örtlich ein Problem gelöst werden, auf Dauer er wies es sich aber als untaugliches Mittel. Denn man begnügte sich damit, die Landstreicher und Vagabunden über die Gebietsgrenze in die Nachbarschaft abzuschieben, von wo sie bei nächster Gelegenheit wieder zurückkehrten.60 An der Tatsache, dass ein Teil der Bevölkerung, insbesondere ledige Frauen mit Kindern, an struktureller Armut litten, änderten solche Treibjagden eben falls wenig. Hingegen führte das generelle Misstrauen gegenüber Wandernden und Reisenden zu neuen Aufgaben und Polizeitechniken. Wer unterwegs war, be nötigte dafür die Genehmigung der Behörden. Aus diesem Grund wurden Ausweise und Reisepapiere ausgestellt, auf denen Zweck und Dauer der Reise vermerkt waren. Es war für die Reisenden vorteilhaft, wenn sie sich jederzeit ausweisen konnten, damit sie nicht Gefahr liefen, als Vaganten behändigt und ausgewiesen zu werden. Um verdächtige oder bereits abgewiesene Personen identifizieren zu können, kamen Signalementsbücher auf, die mit den Nach barkantonen ausgetauscht wurden. Solche Steckbriefe dienten der gezielten Fahndung, aber auch der Identifikation von Personen.61 Verordnungen, die Aufgaben und Pflichten von Wachen und Harschieren regeln, sind ab der Mitte des 18. Jahrhunderts aus der Nachbarschaft von Ap penzell Ausserrhoden erhalten geblieben. So steht in Artikel 2 der Anstel lungsurkunde der Amtsdiener des Fürstabts von St. Gallen von 1750:
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