9789147114450 by Smakprov Media AB

Den här boken skildrar det politiska spelet om skolan. En viktig utgångspunkt är att skolpolitiken inte bara handlar om politiska beslut i riksdag och regering utan också om lärares och rektorers dagliga gärningar i skolan. Skolpolitiken formas på olika nivåer i skolsystemet. Lärare och rektorer är nyckelaktörer i dessa processer, men även politiska partier, lärarförbunden och ministrar har viktiga roller.

F R Å N R I K S DA G S H U S TILL KL ASSRUM

I den andra upplagan har författarna reviderat samtliga kapitel och uppdaterat innehållet utifrån de senaste årens skolpolitiska beslut. Den andra upplagan innehåller dessutom ett helt nytt avsnitt om det politiska spelet om lärarlegitimationerna. Boken vänder sig till studenter på lärar- och rektorsutbildningar, verksamma rektorer och lärare, men också andra läsare med intresse för skolpolitik. Maria Jarl är filosofie doktor i statsvetenskap och universitetslektor i utbildningsvetenskap, Göteborgs universitet. Linda Rönnberg är docent i statsvetenskap och universitetslektor i tillämpad utbildningsvetenskap, Umeå universitet. Båda arbetar bland annat med lärarutbildning vid sina respektive universitet. Foto: Johan Wingborg

Upplaga

Maria Jarl • Linda Rönnberg

Skolpolitik – från riksdagshus till klassrum fokuserar på fyra skolpolitiska huvudfrågor: makten över skolan som organisation, skolans uppdrag, makten över lärare och rektorer samt granskningen av skolans verksamhet.

SKOL POL I T IK

Varför ser skolan ut som den gör? Vilka aktörer försöker påverka de politiska besluten om skolan? Vad vill de olika aktörerna och hur för de fram sina krav?

Foto: Mattias Pettersson

Upplaga

”Under de två senaste decennierna har svenskt skolväsende genomgått en rad omfattande reformer. I boken Skolpolitik ges en värdefull beskrivning utifrån ett politologiskt perspektiv. Det är ett väl genomfört och intressant arbete som presenteras och som bör få en plats i pedagogikundervisningen.” Ulf P. Lundgren, professor i pedagogik vid Uppsala universitet

2 Best.nr 47-11445-0

Tryck.nr 47-11445-0-00

FR Å N RIKSDAGSHUS TIL L K L A S SRUM

Maria Jarl • Linda Rönnberg

9789147114450c1c.indd 1

08/05/15 6:43 pm

SKOL POLITIK FRÅN RIKSDAGSHUS TILL KLASSRUM

MARIA JARL

9789147114450b1-268c.indd 1

LINDA RÖNNBERG

11/05/15 4:39 pm

Skolpolitik – från riksdagshus till klassrum ISBN: 978-91-47-11445-0 © 2015 Författarna och Liber AB Förläggare: Peter Söderholm Redaktörer: Anders Drangel, Mia Ljunggren och Cecilia Björk Tengå Fackgranskning: Ulf P. Lundgren Omslag och grafisk formgivning: Fredrik Elvander Omslagsbild: Thinkstock Figurer: Jonny Hallberg Ombrytning och repro: OKS Prepress Services, Indien Produktionsledare: Jürgen Borchert

Andra upplagan 1

Tryck: People Printing, Kina, 2015

KOPIERINGSFÖRBUD Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och elevers begränsade rätt att kopiera för undervisningsbruk enligt BONUS-avtal, är förbjuden. BONUS-avtal tecknas mellan upphovsrättsorganisationer och huvudman för utbildningsanordnare, t.ex. kommuner och universitet. Intrång i upphovsmannens rättigheter enligt upphovsrättslagen kan medföra straff (böter eller fängelse), skadestånd och beslag/förstöring av olovligt framställt material. Såväl analog som digital kopiering regleras i BONUS-avtalet. Läs mer på www.bonuspresskopia.se. Liber AB, 113 98 Stockholm Tfn 08-690 90 00 www.liber.se Kundservice tfn 08-690 93 30, fax 08-690 93 01 E-post kundservice.liber@liber.se

9789147114450b1-268c.indd 2

11/05/15 4:39 pm

Innehåll

Förord till andra upplagan..................................................................9 1. Det politiska spelet om skolan .........................................................11 Centrala områden inom skolpolitiken ................................................ 12 Bokens syfte och uppläggning ............................................................. 14 Perspektiv på skolpolitiken och aktörernas roll ................................. 15 Närbyråkraten som central aktör ................................................... 15 Närbyråkratens politiska roll och sammanhang............................ 16 Den politiska processen................................................................... 18 Från förslag till beslut på nationell politisk nivå ............................ 20 Perspektiv på beslutsfattande .......................................................... 22 2. Spelplanen och aktörerna .................................................................26 Skolans organisation och styrning ...................................................... 26 Från regel- till mål- och resultatstyrning ....................................... 28 Flernivåstyrning .............................................................................. 30 Skolpolitiska aktörer ............................................................................ 31 Politiska beslutsfattare (1) ............................................................... 32 Anställda inom förvaltningen (2) ................................................... 33 Organiserade intressen på skolområdet (3) ................................... 35 Media (4) ......................................................................................... 39 Samhällsmedlemmar (5) ................................................................ 41 Påverkanskanaler ................................................................................ 41 3. Vem bestämmer över skolan? ...........................................................44 Decentralisering och centralisering .................................................... 47 Decentralisering av vad till vem? ................................................... 48 Decentraliseringens tre dimensioner .............................................. 50 3

9789147114450b1-268c.indd 3

11/05/15 4:39 pm

INNEHÅLL

Reglering ......................................................................................... 50 Finansiering .................................................................................... 51 Huvudmannaskap ........................................................................... 52 Skolsystemets marknadsanpassning och de fristående skolorna .......................................................................... 52 Tema 1: Kommunaliseringen av läraroch skolledartjänsterna ....................................................................... 56 Motsättningar inom regeringen...................................................... 58 Motsättningar mellan blocken ....................................................... 60 Motsättningar mellan lärarförbunden ........................................... 61 Frågan är ständigt aktuell ................................................................ 64 Passerade kommunaliseringen av skolledartjänsterna obemärkt? 64 Tema 2: Det statliga bidraget till skolan .............................................. 65 En ickefråga trots konflikter inom regeringen .............................. 66 Skolprojektet tillsätts på Utbildningsdepartementet ..................... 69 Frågan i ny belysning ...................................................................... 70 Kommunala ekonomiska prioriteringar ........................................ 71 Tema 3: Fristående skolor – här för att stanna .................................. 74 Den socialdemokratiska regeringen förde upp frågan på dagordningen … .............................................................................. 75 … men den nytillträdda borgerliga regeringen tog kommandot . 77 … och ett beslut fattades ................................................................. 79 Politisk enighet men intensiv friskoledebatt .................................. 80 En stridsfråga i den kommunala politiken? .................................. 80 Den marknadsorienterade läraren.................................................. 82 4. Vad ska skolan göra? .........................................................................85 Att fastställa och genomföra skolans uppdrag.................................... 87 Styrning av skolans innehåll ........................................................... 88 Styrdokumenten tolkas av närbyråkraterna................................... 89 Att främja lärande och överföra värden ............................................. 90 Skolan och fostran ............................................................................... 91 Begreppet värdegrund ..................................................................... 92 Kontinuitet och nuvarande retorik ................................................ 94 4

9789147114450b1-268c.indd 4

11/05/15 4:39 pm

INNEHÅLL

Tema 1: En uppslitande läroplansstrid................................................ 95 Läroplanskommittén och lärarutredningen................................... 96 Propositioner och utskottsarbete .................................................... 97 Dags för riksdagsdebatt ................................................................... 99 Den slutliga uppgörelsen .............................................................. 101 Vad hände sedan? Den omtalade skrivningen som försvann i det tysta ........................................................................ 102 Dagens värdegrundsdebatt: Ordning och reda ........................... 103 Att bedriva värdegrundsarbete .................................................... 104 Tema 2: Kunskaperna i fokus ............................................................ 106 Kursplaner som styrmedel ............................................................ 108 Dags för översyn ........................................................................... 108 Skarpare innehållsstyrning versus lärarens handlingsutrymme . 110 Kursplaneprocessen ....................................................................... 111 Implementering: Att tolka och använda kursplaner ................... 112 Lärarens centrala roll ..................................................................... 116 Tema 3: Ämnestiden reformeras på försök ...................................... 117 Initiering, beredning och beslut: Politisk enighet ....................... 119 Implementering: Vag nationell styrning och lokal variation ...... 121 Efterkontroll: Politisk malpåse följs av återreglering ................... 122 Timplanespelet – aktörer och strategier ...................................... 124 5. Vem bestämmer över lärares och rektorers arbete? ........................... 127 Yrkeskårer med professionella ambitioner ...................................... 130 Vad betyder begreppet profession? .............................................. 130 Lärare och rektorer som kollektiva aktörer .................................. 131 Staten och professionerna ................................................................. 132 Professionens beroende av staten ................................................. 133 Statens beroende av professionen ................................................. 135 Tema 1: Lärarutbildning i ständig förändring ................................. 136 Centrala lärarutbildningsreformer ............................................... 140 Lärarutbildningsreformen 1988: Beredning ................................ 140 Lärarutbildningsreformen 1988: Beslut ...................................... 142

9789147114450b1-268c.indd 5

11/05/15 4:39 pm

INNEHÅLL

Lärarutbildningsreformen 2001 ................................................... 144 Centrala innehållsliga förändringar.............................................. 147 Lärarutbildningsreformen 2011 .................................................. 148 Centrala innehållsliga förändringar.............................................. 151 Tema 2: Lärarlegitimationen – en länge emotsedd reform kantad av problem ......................................................................................... 151 Legitimationsreformen: Beredning och beslut ............................ 155 Legitimationsreformen: Implementeringen kantas av problem och beredningen kritiseras ............................................................ 158 Det politiska spelet om lärarlegitimationerna ............................ 162 Tema 3: Kampen om rektorernas yrkesinnehåll .............................. 165 Etiska riktlinjer synliggör interna motsättningar inom rektorskåren .................................................................................. 167 Även lärarförbunden hade en åsikt .............................................. 169 Rektorsutbildningen som politiskt styrinstrument ..................... 169 Rektorsutbildningen på 1990-talet .............................................. 171 Rektorsutbildningen på 2000-talet .............................................. 173 Rektorsprogrammet – en ny utbildning infördes 2009 ............... 174 Förslaget om att göra utbildningen obligatorisk krävde ytterligare belysning ...................................................................... 177 Rektorernas yrkesinnehåll i praktiken .......................................... 179 6. Hur vet vi att skolan gör det den ska? .............................................183 Skolan och granskningssamhället .................................................... 185 Vad är granskning och vilka granskar? ......................................... 186 Granskning handlar om makt och politik.................................... 187 Varför granska?................................................................................... 188 Granskningsaktiviteter i skolan ......................................................... 190 Granskningar, offentliggörande och konkurrens ......................... 192 Medias centrala roll ....................................................................... 192 Tema 1: Spelet om den centrala skolmyndighetens roll och funktion .............................................................................................. 193 Raskt ut med det gamla ................................................................. 194 In med Skolverket ......................................................................... 196 6

9789147114450b1-268c.indd 6

11/05/15 4:39 pm

INNEHÅLL

Skolverket delas.............................................................................. 198 En ny kontrollmyndighet: Statens skolinspektion ....................... 200 Politik genom och av myndigheter ............................................... 200 Tema 2: Den eviga betygsfrågan ........................................................ 203 En beredning tar tag i betygsfrågan .............................................. 204 Mot ett betygsbeslut ...................................................................... 206 Regeringsskifte ............................................................................... 207 Betygsbeslutet 2009 ....................................................................... 207 Betygen i praktiken ........................................................................ 209 Läraren: Coach eller domare? ...................................................... 211 Betyg i skottlinjen .......................................................................... 213 Tema 3: Kunskapsmätningar – internationellt och nationellt ........ 213 Internationella kunskapsjämförelser ............................................ 214 Inflytande i svensk skolpolitik ...................................................... 216 Testkonstruktörer som politiska aktörer ...................................... 217 Hemma på Sveriges planhalva: Nationella prov ......................... 219 Med eller utan betygsgränser?....................................................... 220 Aktörer och strategier.................................................................... 221 Granskningen och läraren ............................................................ 223 7. Skolpolitiken, spelet och aktörerna ................................................225 Splittring eller samsyn? ...................................................................... 227 Både konfrontation och samarbete .............................................. 227 Samsynens ställning i skolpolitiken .............................................. 229 Kontinuitet eller förändring? ............................................................. 230 Politisk återvinning: Idéer som återkommer ............................... 230 Den svåra konsten att åstadkomma förändring ........................... 231 Aktörerna............................................................................................ 233 Aktörsuppsättning, strategier och ståndpunkter ......................... 233 Aktörernas omgivning................................................................... 234 Referenser..............................................................................................236 Appendix ..............................................................................................260 Register ..................................................................................................262

9789147114450b1-268c.indd 7

11/05/15 4:39 pm

Förord till andra upplagan

Vår tanke med boken Skolpolitik – Från riksdagshus till klassrum är att bidra till en ökad förståelse för varför skolan ser ut som den gör. Skolan är ett område som berör och just därför är det många olika aktörer som försöker påverka de politiska besluten. Som statsvetare är vi intresserade av frågor som rör det politiska systemet och hur det fungerar, inklusive olika gruppers och aktörers makt eller brist på makt. I boken skildrar vi därför det politiska spelet om skolan och vi lyfter särskilt fram den betydelse alltifrån politiska partier och statliga myndigheter till enskilda lärare och rektorer har för den verksamhet som dagligen möter eleverna. I denna andra upplaga av boken har vi genomgående uppdaterat och reviderat samtliga kapitel. Ett nytt avsnitt om lärarlegitimationerna har också tillkommit. Boken vänder sig till studenter på lärar- och rektorsutbildningar, redan verksamma lärare och rektorer, men också andra läsare med intresse för skolfrågor och det politiska spelet om skolan. Vi vill tacka alla kollegor som har läst våra texter och bidragit med kommentarer till bokens första upplaga. Särskilt tacksamma är vi för respons och goda råd från er som har läst hela eller delar av manuset. Tack till Inger Erixon Arreman, Anders Fredriksson, Olof Johansson, Ulf P. Lundgren, Lisbeth Lundahl, Sofia Persson och Ann Quennerstedt. Ett kollektivt tack också till våra kollegor i Göteborg och Umeå. Vi har också haft flera givande samtal om boken med företrädare från Liber. Anders Fredriksson vill vi också tacka för värdefulla kommentarer till vissa av bokens delar i samband med den andra upplagan.

9789147114450b1-268c.indd 9

11/05/15 4:39 pm

FÖRORD

T I L L ANDRA UPPLAGAN

Avslutningsvis vill vi tacka studenter, kollegor, verksamma lärare och rektorer och andra som har läst boken för den givande återkoppling och feedback ni gett oss på bokens första upplaga. Göteborg och Umeå, februari 2015 Maria Jarl och Linda Rönnberg

9789147114450b1-268c.indd 10

11/05/15 4:39 pm

Kapitel 1

Det politiska spelet om skolan

I december 2013 offentliggjordes resultaten som visade hur de svenska femtonåringarna hade presterat i 2012 års PISA-undersökning. PISA står för Programme for International Student Assessment och genomförs vart tredje år av ett utbildningsdirektorat inom Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). Ett pressmeddelande från Skolverket deklarerade: Kraftig försämring i PISA Svenska 15-åringars kunskaper i matematik, läsförståelse och naturvetenskap fortsätter att försämras. Sverige har den sämsta resultatutvecklingen av alla OECD-länder. De svenska eleverna presterar numera under OECD-genomsnittet inom alla tre kunskapsområden i den internationella kunskapsundersökningen PISA 2012. […] Inget av de andra 33 OECD-länderna i PISA 2012 har en lika stor resultatförsämring som Sverige. Från att ha presterat över OECDgenomsnittet i PISA 2000 ligger resultaten nu långt under genomsnittet (Skolverket 2013a).

Den svenska resultatförsämringen orsakade minst sagt en omfattande debatt. Röster höjdes från många håll och politiker och andra debattörer med både nära och mindre nära anknytning till skolans faktiska verksamhet analyserade och recenserade de svenska PISA-resultaten. Aktörer från politikens höger- och vänstersida försökte förklara utvecklingen och vad som kunde vända den utifrån sina skilda utgångspunkter. Bitvis var

9789147114450b1-268c.indd 11

11/05/15 4:39 pm

S KO L P O L I T I K

tonläget högt och en rad förslag lanserades för hur den svenska skolans resultat skulle förbättras och den negativa resultatutvecklingen brytas. Förslagen handlade om allt från att skjuta till mer ekonomiska resurser, höjda lärarlöner, karriärtjänster för lärare, en återgång till statligt huvudmannaskap för skolan, mindre klasstorlekar, utökat särskilt stöd för elever, tidigare betyg eller behovet av central rättning av nationella prov (se t.ex. Riksdagens protokoll 2013/14:48). Den omfattande diskussion som fördes i samband med PISA-undersökningen under december 2013 och månaderna därefter är intressant på flera sätt. Inte minst har de föreslagna lösningarna tydliga kopplingar till vad vi i denna bok betecknar som centrala områden inom svensk skolpolitik.

Centrala områden inom skolpolitiken För det första har flera av åtgärdsförslagen i den svenska PISA-debatten bäring på frågan om vem som ska ha makten över skolan. Under det skolpolitiskt turbulenta 1990-talet blev kommunerna huvudmän för grundoch gymnasieutbildningen, och flera av de befogenheter som tidigare hade beslutats av nationella politiker togs över av kommunala politiker. Men det är omtvistat hur uppdraget har förvaltats och vilket utrymme kommunerna egentligen har som huvudmän. I februari 2014 presenterades en statlig utredning om dessa frågor som bar titeln Staten får inte abdikera (SOU 2014:5). Betydelsen av det fria skolvalet och friskolesystemet, som också är frågor som handlar just om vem som ska bestämma över skolan, var också uppe till diskussion inom ramen för PISA-debatten. För det andra kan PISA-debatten länkas till frågan om vad skolan ska göra. Traditionellt sett brukar man något förenklat uttrycka att skolan har två uppdrag: ett kunskapsuppdrag och ett fostransuppdrag. De båda uppdragen är ständigt närvarande men under olika perioder kan det ena uppdraget väga tyngre än det andra. En internationell undersökning som PISA mäter med nödvändighet vissa aspekter av skolans samlade uppdrag, även om den inte mäter alla. Undersökningen omfattar matematik, naturvetenskap och läsförståelse. Ett av förslagen i den riksdagsdebatt som hölls 12

9789147114450b1-268c.indd 12

11/05/15 4:39 pm

K A P I T E L 1. D E T

P O L I T I S K A S P E L E T O M S KO L A N

om de svenska PISA-resultaten handlade om att fördela mer lärarledd undervisningstid i vissa ämnen, ett annat om vikten av ordning och reda i klassrummet (Riksdagens protokoll 2013/14:48). Båda förslagen syftar till att påverka skolans innehåll, alltså vad skolan ska göra. För det tredje har exemplet kopplingar till frågan om vem som bestämmer över lärares och rektorers arbete. Flera förslag i kölvattnet av PISA-resultaten handlade till exempel om att förbättra läraryrkets status, att stärka lärarnas kompetens och om hur klassrumsarbetet bäst skulle organiseras. Sådana förslag sätter fingret på det ständiga spänningsförhållande som finns mellan politiska och professionella krafter i styrningen av skolan. Skolan är visserligen en politiskt styrd organisation, men samtidigt är skolan befolkad av professionella aktörer med stora anspråk på att bestämma över verksamheten och de egna arbetsvillkoren. För det fjärde aktualiserar PISA-debatten frågan om granskningen av skolans verksamhet. Skolan har ett politiskt uppdrag, men hur ska man kontrollera och granska att skolan agerar på ett sätt som stämmer överens med uppdraget? Är exempelvis PISA en bra mätning på hur den svenska skolan presterar? Är tidigare betyg eller central rättning av nationella prov åtgärder som skulle förbättra de svenska PISA-resultaten, vilket röster i debatten ville göra gällande? De fyra sakområdena – makten över skolan som organisation, skolans uppdrag, makten över lärare och rektorer, och granskningen av skolans verksamhet – formas genom politiska processer på flera nivåer. Det har direkt betydelse för uppdragen som lärare och rektor hur politiken inom dessa områden är formulerad. Samtidigt – och detta vill vi särskilt betona – är lärare och rektorer nyckelaktörer när det gäller att genomföra besluten. Även om frågor om till exempel skolans uppdrag beslutas i en nationell politisk process i riksdagen så har lärare och rektorer ett betydande handlingsutrymme när det gäller hur uppdragen/målen faktiskt tolkas i verksamheten och hur de tar sig slutligt uttryck i klassrummet. Lärare och rektorer spelar också en central roll i de politiska processer som leder fram till besluten. Exempelvis aktualiseras frågor om skolans organisation främst på den nationella politiska nivån. Men i den stora 13

9789147114450b1-268c.indd 13

11/05/15 4:39 pm

S KO L P O L I T I K

omstruktureringen i början av 1990-talet var både lärarnas och rektorernas fackliga organisationer synnerligen aktiva påtryckare för en viss lösning. Vi ägnar ett kapitel i boken åt vart och ett av dessa fyra huvudområden eftersom de representerar grundläggande skolpolitiska frågor och illustrerar politiska processer på olika nivåer.

Bokens syfte och uppläggning Den här boken handlar om det politiska spelet om skolan. En central utgångspunkt är att skolpolitiken inte bara tar sig uttryck i politiska beslut i riksdag och regering utan också i lärares och rektorers dagliga gärningar i skolan. I boken förmedlar vi bilden av att skolpolitiken formas på olika nivåer i skolsystemet och av att lärare och rektorer är centrala aktörer i dessa processer. Men vi visar också att andra aktörer är med i det politiska spelet om skolan och diskuterar vilken roll exempelvis ministrar, politiska partier, lärarförbunden eller andra organisationer har haft när politiken inom de fyra områdena har tagit form. I detta och nästa kapitel tar vi upp centrala teoretiska perspektiv, spelregler och aktörer i skolpolitiken. I de fyra nästkommande kapitlen (3–6) skildrar vi inledningsvis på vilka sätt vart och ett av de fyra sakområdena har varit konfliktfyllda och vilka övergripande strömningar som har dominerat politiken. Vi tar upp viktiga begrepp och utvecklingslinjer. I varje kapitel följer sedan tre konkreta teman som diskuteras mer ingående. Dessa teman är dels intressanta i sig själva, dels illustrerar de mer generella och övergripande frågor. Skildringen inleds i regel med ett konkret beslut och följs av en diskussion kring aktörernas roll i den politiska process som har lett fram till beslutet och vad som följer därefter. Vi vill betona att syftet är att visa på aktörernas betydelse i den politiska processen och hur det politiska spelet om skolan kan se ut, inte att fullt ut kunna förklara varför beslutet blev som det blev. Det politiska spelet i frågor som faller inom ramen för det nuvarande styrsystemet står i fokus, det vill säga från tidigt 1990-tal och framåt. Men 14

9789147114450b1-268c.indd 14

11/05/15 4:39 pm

K A P I T E L 1. D E T

P O L I T I S K A S P E L E T O M S KO L A N

ibland gör vi längre historiska tillbakablickar och sätter in olika frågor i ett större sammanhang för att få en djupare förståelse. Vi fokuserar framför allt på grundskolan och gymnasiet. Boken bygger på redan befintligt källmaterial såsom forskningslitteratur, kunskapsöversikter, myndighetsmaterial och annan litteratur på området. Vi hänvisar också till offentligt tryck av olika slag, exempelvis propositioner och utredningar. Till stor del är vi alltså styrda av det material som redan finns tillgängligt. Det kan bidra till att den nationella nivån upplevs som överrepresenterad i framställningen. Därför är det viktigt att komma ihåg att aktörer med intresse av att påverka skolpolitiken finns på flera olika arenor på flera nivåer (se vidare i kapitel 2). Dessa kan vara såväl nationella som kommunala och lokala. I tilltagande grad kan dessutom spelet ske på internationella arenor och den nationella skolpolitiken påverkas av internationella aktörer och sammanslutningar, vilket det inledande PISA-exemplet illustrerade.

Perspektiv på skolpolitiken och aktörernas roll I den fortsatta skildringen av skolpolitiken och dess villkor förekommer ett antal teoretiska begrepp. Begrepp som närbyråkrat, politisk process och beslutsfattande förekommer särskilt ofta och förtjänar därför en närmare diskussion.

Närbyråkraten som central aktör Vi har redan betonat att lärare och rektorer spelar en avgörande roll i utformandet av skolpolitiken. Att den enskilde läraren eller rektorn har en central roll beror inte minst på att de är att betrakta som så kallade närbyråkrater 1. Närbyråkraterna befinner sig i det politiska systemets frontlinje, närmast dem som är mottagare av den service som verksamheten i fråga producerar. Ett annat ord för närbyråkrater är frontlinjebyråkrater eller 1 Den engelska termen är street-level bureaucrats.

9789147114450b1-268c.indd 15

11/05/15 4:39 pm

S KO L P O L I T I K

gräsrotsbyråkrater. Enligt teorin om närbyråkrati får politiken sitt slutgiltiga innehåll i mötet mellan närbyråkraten (läraren/rektorn) och medborgaren (eleven/föräldern) på ”gatunivå”. När närbyråkraterna gör avvägningar och fattar beslut om hur det konkreta arbetet ska läggas upp har han eller hon ett betydande friutrymme i förhållande till den politiska styrningen. Närbyråkraten kan i olika grad välja att ta hänsyn till andra faktorer, utöver de politiska reglerna eller riktlinjerna, när han eller hon planerar sitt arbete. Exempel på sådana faktorer är närbyråkratens egna tolkningar av regelverket, sin professionella kunskap eller sin bedömning av den enskilde medborgarens specifika behov. Det betyder att närbyråkraten ofrånkomligen håller frågan om politikens implementering i sina händer och aktivt är med och utformar den. Teorin sätter alltså fingret på det stora svängrum som vissa yrkesgrupper inom den offentliga förvaltningen har. Lärare och i viss mån rektorer är alltså typiska närbyråkrater. De har en omfattande direktkontakt med medborgarna, framför allt eleverna och deras föräldrar, samtidigt som de har stor handlingsfrihet och konstant överskott på arbetsuppgifter. Ofta är resurserna i verksamheten otillräckliga i förhållande till de uppgifter man ska utföra och verksamhetens mål är ofta vaga eller tvetydiga, vilket gör att det är svårt att mäta eventuell måluppfyllelse i närbyråkratens arbete (Lipsky 1980:27 ff; Hill 2007; Lehmann-Nielsen 2006; Hill & Hupe 2002).

Närbyråkratens politiska roll och sammanhang Men vi måste också sätta in närbyråkraten och dennes arbete i ett större sammanhang. Vad menas egentligen med att närbyråkratens beslut kan ses som politiska beslut? Och vad betyder egentligen det politiska systemet? I boken utgår vi för det första från en förhållandevis bred definition av vad politik är, nämligen David Eastons definition av politik som den auktoritativa fördelningen av värden (Easton 1953). Enligt det här synsättet, som har dominerat den statsvetenskapliga litteraturen alltsedan 1950talet, handlar politik om att fördela olika värden som medborgarna värde16

9789147114450b1-268c.indd 16

11/05/15 4:39 pm

K A P I T E L 1. D E T

P O L I T I S K A S P E L E T O M S KO L A N

rar högt. Med värden avses både materiella värden som till exempel ekonomiska resurser och symboliska eller immateriella värden som till exempel jämlikhet eller tolerans. Att värdefördelningen är auktoritativ betyder att medborgarna uppfattar besluten om hur värdena ska fördelas som bindande eller legitima. I likhet med två amerikanska forskare i utbildningsvetenskap menar vi att politikområdet skolan kan liknas vid ett politiskt system (Wirt & Kirst 2005). Lärare och rektorer i våra skolor måste ”agera politiskt eftersom de måste välja vilka krav de ska tillgodose och vilka krav de ska bortse ifrån” (Wirt & Kirst 2005:61, vår översättning). Det är inte bara politiska organ som fattar beslut om värdefördelning, utan sådana beslut sysselsätter även till exempel lärare och rektorer. Den enskilde läraren eller rektorn agerar ofta på ett sätt som påminner om den traditionella politikerrollen. Han eller hon måste dagligen hantera konkurrerande krav och önskemål som exempelvis föräldrar eller andra aktörer framför. Eftersom resurserna sällan är tillräckliga måste läraren eller rektorn göra prioriteringar mellan de olika kraven och önskemålen. Rektorn i citatet nedan beskriver hur detta kan gå till i praktiken: Vi är utsatta för besparingar vilket gör att jag inte har tillräckligt med resurser till elever som behöver särskilt stöd. När budgeten inte räcker till för att uppnå läroplansmålen då är frågan vem eller vilka som i sådana fall ska prioriteras och kommer några elever att vara tvungna att offras? (Rektorn citeras i Norberg & Johansson 2007:288, vår översättning.)

Att lärare och rektorer har betydelse för skolpolitikens utformning beror inte bara på att de är närbyråkrater och därför har politikens slutliga innehåll i sin hand. Det beror också på att lärare och rektorer agerar som kollektiva aktörer och försöker påverka till exempel riksdagspolitikerna eller regeringen inför beslut på det rikspolitiska planet. Som vi visar i kapitel 2 är makten över skolan fördelad på flera olika nivåer och mellan flera olika aktörer. Skolpolitiken formas i ett ständigt samspel mellan dessa nivåer och aktörer. 17

9789147114450b1-268c.indd 17

11/05/15 4:39 pm

S KO L P O L I T I K

Den politiska processen För att synliggöra de politiska processer där lärare, rektorer och andra aktörer formar skolpolitiken är det nödvändigt att försöka renodla och förenkla. Därför delar vi upp den politiska processen i olika stadier. Även i detta avseende hämtar vi inspiration från Easton (1953) som menar att det politiska systemet bara är ett av flera system i samhället. Vid sidan av det politiska systemet finns flera andra subsystem – till exempel sociala eller ekonomiska – med vilka det politiska systemet är nära förbundet genom olika typer av flöden. Det kommer ständigt olika typer av krav och önskemål in i det politiska systemet (input). I det politiska systemet sker olika processer som omvandlar kraven till politiska beslut (output). De politiska besluten handlar ofta om förändringar av värdefördelningen i det omkringliggande samhället. I och med de politiska besluten sker det alltså ett utflöde ur det politiska systemet. Besluten ska genomföras eller implementeras ute i samhället (outcome). Under genomförandet kan det hända mycket som gör att effekterna av besluten inte alltid blir såsom beslutsfattarna hade tänkt sig. Därför brukar man skilja mellan det politiska systemets output som alltså är besluten och det politiska systemets outcome som är effekterna av de politiska besluten. I den moderna förvaltningspolitiska litteraturen har de tre stadierna som Easton identifierade fått stort genomslag. Fördelen med denna uppdelning är att det blir enklare att förstå komplexa politiska fenomen, men därmed inte sagt att det är fritt från problem. En av de främsta kritikpunkterna är att synsättet bygger på en förenklad föreställning om den politiska processen och om förhållandet mellan politik och förvaltning. Det är långt ifrån alltid som den politiska processen är så linjär som den ofta beskrivs med utgångspunkt i stadiemodellen, som att politiska organ fattar beslut som sedan genomförs av en lojal tjänstemannakår. Exempelvis skriver policyforskaren Michael Hill att ”medan vissa politiska mål kan formuleras i mycket precisa och detaljerade former redan tidigt i processen, så kan andra bara bli uppenbara allt eftersom de implementeras” (Hill 2007:29). Ofta delas de tre övergripande stadierna – input, output och outcome – upp i mer finfördelade stadier. Hur många olika stadier som finns och vad 18

9789147114450b1-268c.indd 18

11/05/15 4:39 pm

K A P I T E L 1. D E T

P O L I T I S K A S P E L E T O M S KO L A N

de ska heta varierar mellan olika forskare. Som framkommer av figur 1 är det vanligt att skilja mellan initiering, beredning, beslutsfattande, implementering och efterhandskontroll (se t.ex. Lundquist 1992; Parsons 1995). Initiering (input)

Beredning (input)

Beslutsfattande (output)

Implementering (outcome)

Efterhandskontroll (outcome)

Figur 1: Stadier i den politiska policyprocessen.

I initieringsfasen väcks en viss fråga och förs upp på dagordningen. Det kan ske på olika sätt men en generell iakttagelse är att vissa aktörer har bättre förutsättningar än andra att få upp just sina frågor på dagordningen. I beredningsfasen samlas och struktureras material som berör frågan. Den här fasen utmynnar i ett förslag till beslut. I beslutsfasen beslutas vilken inriktning beslutet ska ta. I implementeringsfasen genomförs beslutet, det vill säga det omsätts i praktiska åtgärder i en viss verksamhet. Efterkontroll innebär att hela processen, och särskilt det som händer under implementeringen, utvärderas. Ofta resulterar utvärderingen i en slutsats om huruvida den aktuella reformen har varit lyckad eller inte. De tre första stadierna handlar om policyskapande, medan de två sista tar sikte på policyförverkligande. Vi använder stadieindelningen för att synliggöra politiska processer på såväl rikspolitisk, kommunal som lokal nivå. Stadieindelningen fungerar alltså som ett slags raster som läggs ovanpå den politiska processen på det rikspolitiska planet för att synliggöra hur frågor kommer upp på den rikspolitiska agendan, bereds inom Utbildningsdepartementet, beslutas av riksdagen och sedan genomförs och utvärderas på lokal nivå (se även kommande avsnitt om processen från förslag till beslut). Vi använder också stadieindelningen för att synliggöra kommunala politiska processer – till exempel hur en fråga kommer upp, bereds och utreds av personal på skolkontoret, beslutas av barn- och utbildningsnämnden och genomförs av lärare och rektorer – liksom processer på den lokala skolnivån. Anta till exempel att ett tillsynsbeslut från Skolinspektionen slår fast att arbetet med åtgärdsprogram behöver förbättras. Problemet beskrivs som 19

9789147114450b1-268c.indd 19

11/05/15 4:39 pm

S KO L P O L I T I K

att arbetet framför allt måste sättas i gång snabbare och att upptäckten av elever i behov av särskilt stöd måste ske tidigare. Åtgärdsprogrammens genomförande finns nu tydligt på skolans dagordning (initiering). En grupp bestående av rektor, en specialpedagog och en lärare får i uppdrag av kommunens skolförvaltning att utveckla ett förbättringsförslag (beredning) som man beslutar sig för att arbeta efter på nästa personalkonferens (beslut). Efter detta ska beslutet verkställas av enskilda lärare (implementering). Det nya beslutet kräver bland annat att lärarna ska tillkalla specialpedagogen i ett tidigare skede än vad som varit fallet förut. För att beslutet ska genomföras måste alltså enskilda lärares agerande förändras. Och det är ingen liten utmaning eftersom lärarna är närbyråkrater och har en stor egen handlingsfrihet. Huvudmannen rapporterar om arbetet till Skolinspektionen och beskriver även hur och när de nya riktlinjerna kring åtgärdsprogram ska utvärderas av skolans ledningsgrupp (efterkontroll).

Från förslag till beslut på nationell politisk nivå I boken berör vi olika skeden av lagstiftnings- eller utredningsprocessen och hänvisar till olika typer av dokument som produceras på vägen från förslag till riksdagsbeslut. Något förenklat går processen till som figur 2 nedan visar.2

Initiativ

Direktiv

Utredning

Remissrunda

Regeringens proposition

Utskottsarbete med betänkande

Riksdagen fattar beslut

Figur 2: Från förslag till beslut. Anmärkning: Figuren visar ett vanligt tillvägagångssätt men processen och vilka som deltar kan se olika ut beroende på vilket ärende som behandlas.

Inledningsvis måste någon form av initiativ tas för att processen ska komma i gång. Regeringen tar vanligtvis det första steget för att starta en utredning om en fråga, men initiativet kan också komma från riksdagen, 2 Framställningen i detta avsnitt baseras i huvudsak på Lundmark m.fl. (2009).

9789147114450b1-268c.indd 20

11/05/15 4:39 pm

K A P I T E L 1. D E T

P O L I T I S K A S P E L E T O M S KO L A N

från utskotten eller från enskilda riksdagsledamöter via motioner (Petersson 2004). Genom lobbying och andra påtryckningar kan givetvis olika organisationer och enskilda försöka få regeringen att ta upp en fråga. När initiativet är taget skriver det ansvariga departementet (regeringen) ett utredningsdirektiv. I direktivet talar man om varför frågan behöver utredas och vad utredningen ska ha för syfte och mål. Man bestämmer också formerna för utredningen. En kommittéutredning består av flera personer. Om dessa personer representerar politiska partier kallas det för en parlamentarisk utredning. Andra kommittéer kan vara utan politisk medverkan, men då har förslagen förstås inte förankrats politiskt i samma utsträckning redan under utredningsarbetet. I stället söker man en bredare politisk förankring efter att utredningen avslutat sitt arbete, till exempel i riksdagen. En annan form av utredning är den som leds av en särskild utredare. Den särskilde utredaren utses av regeringen. Eftersom den särskilde utredaren kan ha både riksdagsledamöter och andra experter knutna till sig, arbetar han eller hon sällan helt ensam med frågan. Då initieringsfasen är avslutad följer en lång och omfattande beredningsfas. Kommittén eller den särskilde utredaren presenterar så småningom sitt förslag, eller slutbetänkande som det också kallas. Ibland tar det många år, men ibland är tidsramarna snävare. Utredningens betänkande skickas ut på remiss till exempelvis myndigheter och organisationer. Remissförfarandet syftar till att ta reda på vad det finns för stöd för utredningens förslag, och till att få en fingervisning om vilka konsekvenser förslagen kan få om de genomförs. Sverige framstår i jämförelse med andra länder som speciellt eftersom remissväsendet är utbrett och omfattande. När remisserna kommit in till departementet sammanställs de och redovisas ofta i den proposition som skrivs. Propositionen är regeringens förslag till riksdagen. I riksdagen fortsätter beredningsprocessen av förslaget. Först registreras förslaget och sedan bordläggs propositionen och överlämnas till ett utskott. Alla riksdagsärenden måste förberedas i utskott innan definitivt beslut fattas i riksdagen. Det brukar kallas beredningstvång. Utskotten spelar alltså en mycket viktig roll i beslutsprocessen. Den 21

9789147114450b1-268c.indd 21

11/05/15 4:39 pm

S KO L P O L I T I K

politiska sammansättningen i utskotten följer partiförhållandena i riksdagen i stort. Utskotten blir en slags riksdag i miniformat. Utskottet skriver ett utskottsbetänkande. Innehållet kan ibland avvika från regeringens proposition, inte minst om vi har en minoritetsregering som behöver förankra förslagen hos fler partier för att nå majoritet. I riksdagen sker sedan en omröstning där riksdagsledamöterna tar ställning till om utskottets förslag ska gå igenom eller inte. Det vanliga är förstås att riksdagen följer utskottets huvudlinje på grund av det förankringsarbete som skett i utskottet. I vissa fall debatteras ärendet innan riksdagen fattar beslutet. Då skrivs ett debattprotokoll där man kan följa ledamöternas inlägg. I andra fall är man överens och då sker ingen debatt innan beslutet fattas.

Perspektiv på beslutsfattande Innebörden av det resonemang vi har fört hittills – det vill säga att politik generellt sett handlar om värdefördelning och att politiken ständigt formas i den politiska processens olika stadier – är att aktörer på flera olika nivåer i den politiska processen ställs inför situationer där de behöver fatta någon form av politiskt beslut. Till exempel ska de politiska partierna besluta om nya läroplaner, lärarförbunden ta ställning till vilken linje de ska driva i en viss remiss till ett utredningsförslag, och rektor slå fast skolans resursfördelning. För att försöka förstå olika aktörers handlande bör vi vara medvetna om att beslut kan fattas på olika sätt. Vi anlägger följande tre, delvis olika, perspektiv på politiskt beslutsfattande: •

Föreställning om rationalitet

•

Föreställning om inkrementalism (beslut i små steg)

•

Soptunnemodellen (slumpen)

Perspektiven kan användas oavsett om det rör sig om beslut fattade av en enskild lärare eller kollektiva aktörer såsom riksdagen eller skolledarförbunden (se t.ex. Bäck & Larsson 2006; Parsons 1995). De visar att vi kan se 22

9789147114450b1-268c.indd 22

11/05/15 4:39 pm

K A P I T E L 1. D E T

P O L I T I S K A S P E L E T O M S KO L A N

på och reflektera över de grunder som ligger bakom beslutsfattande på olika sätt. Men det är inte nödvändigtvis så att något av sätten är mer sant eller giltigt än något annat. Ett första sätt att tänka kring beslutsfattande är att utgå ifrån en föreställning om rationalitet. När den rationelle beslutsfattaren fattar beslut gör han eller hon det efter att ha samlat in all relevant information och jämfört olika handlingsalternativ med varandra. Han eller hon väljer sedan det alternativ som bäst svarar mot dennes egenintresse. Problemet med det här perspektivet är att en beslutsfattare knappast kan ha tillgång till all relevant information och därför inte heller kan bedöma samtliga konsekvenser och välja det bästa alternativet. Som svar på kritiken mot det rationella synsättet har en delvis annan föreställning växt fram, nämligen föreställningen om begränsad rationalitet, vilken har förknippats med nobelpristagaren och ekonomen Herbert Simon (1949). Simon och andra med honom menar att beslutsfattaren först identifierar grupper av lösningar och sedan väljer ut vissa lösningar som man undersöker konsekvenserna av medan man bortser ifrån andra lösningar. I stället för att välja det handlingsalternativ som maximerar egenintresset väljer man ett alternativ som är tillräckligt tillfredsställande under de förutsättningar som råder. Ett andra sätt att tänka kring beslutsfattande är att beslut fattas i små steg. Man brukar säga att beslut fattas inkrementalistiskt. Synsättet förknippas med den amerikanske ekonomen Charles Lindblom (1959). Det här synsättet lämnar i viss mån föreställningen om rationalitet och tanken på beslutsfattare som medvetet beräknar effekterna av olika handlingsalternativ. I stället betonas att beslut tenderar att fattas i små steg (inkrement), där nya lösningar som inte avviker så mycket från tidigare lösningar växer fram. Detta sker gradvis i en process där olika aktörer förhandlar med och anpassar sig till varandra. Beslutsfattare är beroende av andra beslutsfattare och tvungna att anpassa sina strategier efter sina medspelare. Det sker alltså en successiv anpassning. Men man tar inga större risker och gör inga radikala och större omkastningar av det som är, utan besluten fattas i små ökningar. Men tron på rationalitet är ändå inte helt utspelad i det här perspektivet. Lindblom tänkte sig nämligen att en serie av små beslut – 23

9789147114450b1-268c.indd 23

11/05/15 4:39 pm

S KO L P O L I T I K

eller snarare anpassningar till tidigare beslut – på längre sikt styrs till samordnade och rationella beslut. Det tredje synsättet på beslutsfattande ligger ännu längre ifrån föreställningen om rationalitet. Organisationsforskarna Cohen, March och Olsen (1972) lanserade en modell för beslutsfattande som de kallade soptunnemodellen. De menar att beslut fattas i en allt annan än rationell process. De tänker sig beslutsprocesser som soptunnor där olika problem, lösningar och beslutssituationer virvlar runt. Besluten formas när problem, lösningar och beslutssituationer matchas eller finner varandra, vilket sker på ett slumpartat sätt. För att förstå hur beslutsfattande går till måste vi alltså ta hänsyn till den roll som slumpen och olika tillfälligheter kan spela, menade Cohen, March och Olsen. Dessa tre perspektiv på beslutsfattande kommer förstås inte med några sanningar eller svar som passar i alla situationer och sammanhang. Snarare ska man använda dem som olika sätt att tänka om beslutsfattande. I konkreta fall och i enskilda situationer kan man sällan slå fast huruvida det ena eller det andra perspektivet bäst hjälper oss att förstå beslutet och grunderna för beslutsfattarens agerande. Och det är inte heller den huvudsakliga poängen med dem. Däremot bidrar perspektiven med intressanta frågor att ställa till dessa situationer, som exempelvis: Har vi att göra med medvetna, strategiska och rationella beslut, om än begränsat rationella? Innebär beslutet marginella och inkrementella förändringar av det vi redan prövar i dag? Hur ser mixen av problem, lösningar och beslutssituationer ut? Hur ser mixen av problem, lösningar och beslutssituationer ut? *** De teoretiska begrepp och perspektiv som vi har beskrivit i detta kapitel är allmängiltiga i den meningen att de kan användas för att förstå politiska processer och aktörernas roll inom flera olika politikområden eller under flera olika tidsepoker. Nästa steg i vår skildring av skolpolitiken och dess

9789147114450b1-268c.indd 24

11/05/15 4:39 pm

K A P I T E L 1. D E T

P O L I T I S K A S P E L E T O M S KO L A N

särskilda villkor blir att redogöra för de specifika förutsättningar som rör den svenska skolpolitiken från 1990-talets början och framåt. Vi kommer att titta på skolans styrsystem, men framför allt på de aktörer som verkar inom detta system.

9789147114450b1-268c.indd 25

11/05/15 4:39 pm

Kapitel 2

Spelplanen och aktörerna

Hur ser förutsättningarna för skolpolitiken ut? I det här kapitlet diskuterar vi inledningsvis de specifika förutsättningar som gäller för styrningen av skolan sedan 1990-talets början. Vi visar att skolan ytterst är en politiskt styrd organisation, men att den politiska styrningen av skolan kraftigt har förändrats sedan 1990-talets början. Vid denna tidpunkt genomfördes omfattande reformer av skolans styrsystem som i grunden förändrade relationen mellan den nationella, kommunala och lokala nivån. Numera är makten över skolan fördelad på flera olika nivåer, vilket gör att det finns många olika aktörer som vill vara med och påverka politikens utformning. I kapitlet visar vi översiktligt vilka dessa aktörer, eller spelare, är. Men vi börjar i frågan om spelplanen.

Skolans organisation och styrning Skolan styrs ytterst genom politiska beslut för att ”det sitter en demokratiskt vald ledning i toppen” (Christensen m.fl. 2005:17). Den tydliga reformivern inom skolpolitiken visar att det finns en mycket stor tilltro till möjligheterna att styra skolan genom politiska beslut. Men det har visat sig svårt att faktiskt förändra det som händer i den dagliga verksamheten genom politiska reformer. En del forskare hävdar att skolan av tradition är svårstyrd (Rothstein 1992; Jacobsson & Sahlin-Andersson 1995). Statsvetaren Anders Sannerstedt skriver till exempel att

9789147114450b1-268c.indd 26

11/05/15 4:39 pm

K A P I T E L 2. S P E L P L A N E N

O CH AKTÖRERNA

... det har inte blivit som man tänkt sig. De avsikter som kan utläsas i statsmakternas beslut har inte förverkligats. Skolreformerna har inte gett de resultat man hoppats på (Sannerstedt 1992:275).

En av anledningarna till att skolan beskrivs som svårstyrd är att verksamheten befolkas av professionella närbyråkrater. Men trots att styrningsoptimismen ibland grusas så tycks vissa områden vara lite mindre svårstyrda än andra. Den politiska styrningen omfattar både styrning av skolans organisation och av dess innehåll. Skolans organisation anses i regel vara relativt lätt att förändra genom politiska beslut, åtminstone i somliga avseenden. Däremot är det ofta betydligt svårare att styra över innehållet (se vidare i kapitel 4). För att styra använder staten olika styrmedel. I enlighet med Lundgren (1977; 2002a) kan styrmedlen delas i följande fyra huvudtyper: •

Juridisk styrning

•

Ideologisk styrning

•

Ekonomisk styrning

•

Utvärderingsmässig styrning

Juridisk styrning innebär styrning genom lagar, förordningar och andra rättsligt bindande regler. Den målgrupp som lagen riktar sig mot måste följa den och vanligtvis formuleras någon form av sanktion om så inte sker. Ideologisk styrning avser styrning av innehållet i verksamheten och den kan ske på olika sätt. Dels direkt genom att staten anger mål för verksamheten, dels indirekt genom styrning över till exempel lärar- och rektorsutbildningarna eller genom olika typer av informationsverksamhet. Ekonomisk styrning innebär styrning genom att exempelvis tilldela mer eller skära ned på resurser eller att specialdestinera pengar till specifika verksamheter eller ändamål. Utvärderingsmässig styrning innebär att staten styr genom exempelvis efterhandskontroll av olika slag. Schematiskt kan man säga att ett centraliserat system bygger på en utpräglad resursstyrning,

9789147114450b1-268c.indd 27

11/05/15 4:39 pm

F R Å N R I K S DA G S H U S TILL KL ASSRUM

Upplaga

Maria Jarl • Linda Rönnberg

SKOL POL I T IK

Varför ser skolan ut som den gör? Vilka aktörer försöker påverka de politiska besluten om skolan? Vad vill de olika aktörerna och hur för de fram sina krav?

Foto: Mattias Pettersson

Upplaga

2 Best.nr 47-11445-0

Tryck.nr 47-11445-0-00

FR Å N RIKSDAGSHUS TIL L K L A S SRUM

Maria Jarl • Linda Rönnberg

9789147114450c1c.indd 1

08/05/15 6:43 pm