9789144109763 by Smakprov Media AB

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal, är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access. Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare. Studentlitteratur har både digital och traditionell bokutgivning. Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess. Art.nr 39053 ISBN 978-91-44-10976-3 Upplaga 1:1 © Författaren och Studentlitteratur 2017 studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Omslagslayout: Jens Martin/Signalera Omslagsbild: Lera Efremova/Shutterstock.com Printed by Eurographic Danmark A/S, Denmark 2017

Till Agneta och Inga

INNEHÅLL

Förord 9 Förkortningar 11 Tabell- och figuröversikt 15

1 Svensk utrikespolitik före respektive efter EU-inträdet 17 Bokens utgångspunkter och syften 17 Studiet av utrikespolitiska linjer – några ledstänger inför läsandet 20 Syntes: Utrikespolitisk linje 21 Källmaterial – var kommer partiernas synsätt till uttryck? 22 Från tidigare forskning till linje – analys av perioden före EU-inträdet 23 Från primära utsagor till linje – analys av perioden efter EU-inträdet 24 Åter till den utrikespolitiska linjen – från analys till syntes 25 Att förklara skillnader och likheter i partiers utrikespolitiska synsätt 27 Bokens disposition samt läsanvisningar 30 2 Mellan unionerna – svensk utrikespolitik 1905–1994 35 Parlamentarismens födelse – svensk utrikespolitik 1905–1921 36 Sveriges regeringar under tidigt 1900-tal 36 Omvärldsutvecklingen under tidigt 1900-tal 37 Sveriges utrikespolitik under tidigt 1900-tal 41 Sammanfattning av perioden 1905–1921 51

Innehåll

Parlamentarismens första tillämpning – svensk utrikespolitik 1921–1939 54 Sveriges regeringar under mellankrigstiden 54 Omvärldsutvecklingen under mellankrigstiden 55 Sveriges utrikespolitik under mellankrigstiden 59 Sammanfattning av perioden 1921–1939 65 Samlingsregeringens tid – svensk utrikespolitik 1939–1945 67 Sveriges regering under andra världskriget 67 Omvärldsutvecklingen under andra världskriget 68 Sveriges utrikespolitik under andra världskriget 70 Sammanfattning av perioden 1939–1945 76 Tvåkammarriksdagens sista år – svensk utrikespolitik 1945–1970 78 Sveriges regeringar under kalla krigets första decennier 78 Omvärldsutvecklingen under kalla krigets första decennier 78 Sveriges utrikespolitik under kalla krigets första decennier 82 Sammanfattning av perioden 1945–1970 90 Enkammarriksdagens första tid – svensk utrikespolitik 1971–1994 93 Sveriges regeringar under kalla krigets slutskede 93 Omvärldsutvecklingen under kalla krigets slutskede 93 Sveriges utrikespolitik under kalla krigets slutskede 98 Sammanfattning av perioden 1971–1994 106 3 Svensk utrikespolitik efter EU-inträdet 109 Socialdemokraterna vid makten 1995–2006 110 Politiska och parlamentariska förutsättningar 110 Omvärldsutvecklingen 1995–2006 112 De politiska partierna och deras utrikespolitiska preferenser 114 Sammanfattning – Göran Perssons decennium? 128 Allians för Sverige vid makten 2006–2014 130 Politiska och parlamentariska förutsättningar 130 Omvärldsutvecklingen 2006–2014 133 De politiska partierna och deras utrikespolitiska preferenser 134 Slutsatser – Fredrik Reinfeldts eller Carl Bildts decennium? 149

Innehåll

4 Svensk utrikespolitik 1905–2014 153 De politiska partierna då och nu 153 De gamla partierna 154 De nya partierna 166 Åter till metodologin 169 Analysverktygen 170 Den utrikespolitiska linjen 174 Förklaringarna 177 Slutsatser – tradition eller förnyelse? 181 5 Epilog: utrikespolitiken efter 2014 185 Politiska och parlamentariska förutsättningar 185 Mot Stefan Löfvens och/eller Margot Wallströms decennium? 186 Slutnoter 193 Bibliografi 215

FÖRORD

En forskningsprocess genomförs i regel inte i vakuum, åtminstone inte en samhällsvetenskaplig såsom den som lett fram till denna bok. Jag vill därför rikta ett varmt tack till mina kollegor vid Strategiavdelningen och Statsvetenskapliga avdelningen vid Försvarshögskolan för deras kollegialitet. Jag vill påstå att vi tillsammans lyckats skapa en gedigen akademisk miljö som präglas av samarbetsvilja och produktivitet. I synnerhet vill jag rikta mitt tack till Fredrik Doeser, Jacob Westberg och Jan Ångström för deras noggranna genomläsningar och konstruktiva förslag. Vid sidan av arbetet med denna bok var jag gästredaktör för ett specialnummer av Statsvetenskaplig tidskrift. Tidskriftens redaktionssekreterare Magnus Jerneck och Björn Badersten bidrog båda, på ett prestigelöst och välvilligt sätt, med sina gedigna kunskaper. Inte minst gällde det arbetet med mina egna två artiklar i specialnumret. Eftersom dessa artiklar handlar om svensk utrikespolitik bidrog Magnus och Björn indirekt även till mitt arbete med denna bok, vilket jag sätter stort värde på. Avslutningsvis vill jag uttrycka min uppskattning till Caroline Boussard vid Studentlitteratur. Med lika stora delar tålamod och kompetens har hon lyckats lotsa mig igenom projektet och bidragit till att de olika stegen i forskningsprocessen till slut ledde fram till en berättelse. Stort och innerligt tack, Caroline! Stockholm 18 april 2017 Håkan Edström

FÖRKORTNINGAR

ABM

Anti-Ballistic Missile

ANC

African National Congress

Allmänna valmansförbundet

Bondeförbundet

BNI

Bruttonationalinkomst

BNP

Bruttonationalprodukt

Centerpartiet

Centralkommittén för svenskt tekniskt bistånd till mindre utvecklade områden

CMEA

Council for Mutual Economic Assistance

COCOM

Coordination Committee for Multilateral Export Controls

COMECON

Se CMEA

CTBT

Comprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty

EAEC

European Atomic Energy Community

ECOSOC

UN Economic and Social Council

ECSC

European Coal and Steel Community; Europeiska kol- och stålgemenskapen

EEC

European Economic Community; se EG

EES-avtalet

Avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet

EFTA

European Free Trade Association; Europeiska frihandelssammanslutningen

Europeiska gemenskaperna (t.o.m. 1992), Europeiska gemenskapen (fr.o.m. 1993)

ENDC

Eighteen-Nation Committee on Disarmament

EOKA

Ethniki Organosis Kyprion Agoniston

EPU

European Payments Union

Förkortningar

ETA

Euskadi Ta Askatasuna

Europeiska unionen

EurAtom

Se EAEC

Frisinnade folkpartiet

Förenade högerpartiet

Förenta Nationerna

FNL

Front National pour la Libération du Sud Viêt Nam

Folkpartiet

FRELIMO

Frente de Libertação de Moçambique

GATT

General Agreement on Tariffs and Trade

G20

Group of Twenty

HBT-personer

Homo-, bi- och transsexuella personer

HBTQ-personer

Homo-, bi- och transsexuella samt queerpersoner

IBRD

International Bank for Reconstruction and Development

ICJ

International Court of Justice

IEA

International Energy Agency

IMF

International Monetary Fund; Internationella valutafonden

IRA

Irish Republican Army

ITO

International Trade Organization

JRF

Jordbrukarnas riksförbund

Kristdemokraterna

KDS

Kristen demokratisk samling (1964–1987), Kristdemokratiska samhällspartiet (1987–1996)

LBP

Lantmanna- och borgarpartiet

Lantmannapartiet

Liberala samlingspartiet

Moderata samlingspartiet

MoP

Moderata partiet

Miljöpartiet de Gröna

MPLA

Movimento Popular de Libertação de Angola

NATO

North Atlantic Treaty Organization

Nationernas förbund

NFP

Nationella framstegspartiet

NIB

Nämnden för internationellt bistånd; även Nordic Investment Bank

Nationella partiet

Förkortningar

NPT

Non-Proliferation Treaty

OECD

Organisation for Economic Co-operation and Development

OEEC

Organization for European Economic Cooperation

OPEC

Organization of Petroleum Exporting Countries

OSS

Oberoende staters samvälde

PAIGC

Partido Africano da Independência da Guiné e Cabo Verde

PFF

Partnerskap för fred

PLO

Palestine Liberation Organization

Protektionistiska partiet

PTBT

Partial Test Ban Treaty

Sveriges socialdemokratiska arbetareparti (Socialdemokraterna)

SALT

Strategic Arms Limitation Talks

SAS

Scandinavian Airlines System

Sverigedemokraterna

SEV

Se CMEA

SIDA

Swedish International Development Authority (t.o.m. juni 1995), Swedish International Development Cooperation Agency (fr.o.m. juli 1995)

SKP

Sveriges kommunistiska parti

SLP

Sveriges liberala parti

Socialistiska partiet

SRHR

Sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter

START

Strategic Arms Reduction Treaty

SUKK

Sverige under kalla kriget

Socialdemokratiska vänsterpartiet

SWAPO

South-West Africa People’s Organisation

Utrikesdepartementet

United Nations; se FN

UNAIDS

Joint UN Programme on HIV and AIDS

UNHCR

UN High Commissioner for Refugees

UNICEF

Ursprungligen UN International Children Emergency Fund, numera UN Children’s Fund

USA

United States of America (Amerikas förenta stater)

Utrikesutskottet

Vänsterpartiet

VEU

Västeuropeiska unionen

Förkortningar

VPK

Vänsterpartiet kommunisterna

VSB-fördraget

Fördrag om vänskap, samverkan och ömsesidigt bistånd (mellan Finland och Sovjetunionen)

WEAG

Western European Armaments Group

Warszawapakten

WTO

World Trade Organization; Världshandelsorganisationen

ZANU

Zimbabwe African National Union

TABELL- OCH FIGURÖVERSIK T

Tabell 2.1

Sveriges stats- och utrikesministrar augusti 1905–oktober 1921

Tabell 2.2

Sveriges stats- och utrikesministrar oktober 1921– december 1939

Tabell 2.3

Sveriges stats- och utrikesministrar december 1939–juli 1945

Tabell 2.4

Sveriges stats- och utrikesministrar juli 1945–december 1970

Tabell 2.5

Sveriges stats- och utrikesministrar januari 1971– december 1994

Tabell 3.1

Vissa ministerposter med utrikespolitisk koppling 1994–2006

Tabell 3.2

Riksdagspartiernas utrikespolitiska linjer samt inslagen av idealism/realism och identitet 1995–2006

Tabell 3.3

Vissa ministerposter med utrikespolitisk koppling 2006–2014

Tabell 3.4

Riksdagspartiernas utrikespolitiska linjer samt inslagen av idealism/realism och identitet 2006–2014

Tabell 4.1

Utvecklingen av Centerpartiet i utrikespolitiskt hänseende 1905–2014

Tabell 4.2

Utvecklingen av Folkpartiet i utrikespolitiskt hänseende 1905–2014

Tabell 4.3

Utvecklingen av Moderaterna i utrikespolitiskt hänseende 1905–2014

Tabell 4.4

Utvecklingen av Socialdemokraterna i utrikespolitiskt hänseende 1905–2014

Tabell 4.5

Utvecklingen av Vänsterpartiet i utrikespolitiskt hänseende 1905–2014

Tabell 4.6

”De nya partierna” i utrikespolitiskt hänseende efter EU-inträdet

Tabell- och figuröversikt

Tabell 4.7

Den utrikespolitiska linjens element kopplade till olika spatiala arenor

Tabell 4.8

De olika identiteterna i svensk utrikespolitik 1905–2014

Tabell 5.1

Ministerposter med utrikespolitisk koppling efter riksdagsvalet 2014

Figur 1.1

De olika utrikespolitiska linjerna kopplat till aktivitetsgrad och grad av autonomi

Figur 4.1

De olika utrikespolitiska linjerna kopplat till aktivitetsgrad och grad av autonomi

KAPITEL 3

Svensk utrikespolitik efter EU-inträdet

I den inledande delen av detta kapitel behandlas perioden från det svenska inträdet i EU den 1 januari 1995 till regeringsskiftet i början av oktober 2006. Avsnittet behandlar således de tre mandatperioder då en socialdemokratisk minoritetsregering innehade regeringsmakten. I det senare avsnittet (som sträcker sig från oktober 2006 till oktober 2014) är rollerna ombytta. Under dessa åtta år innehades nämligen regeringsmakten av en borgerlig koalitionsregering bestående av Centerpartiet, Folkpartiet, Kristdemokraterna och Moderaterna. Resonemanget i respektive avsnitt inleds med en genomgång av de politiska och parlamentariska förutsättningarna följt av ett kort stycke där några centrala utrikespolitiska händelser återges. Referenser till detta resonemang återfinns bland lästipsen i föregående kapitel. I det därpå följande stycket är dock upplägget annorlunda, för i denna del tas utgångspunkten i partiernas syn på miljö, mål och medel. Det är emellertid partierna, och inte dessa element, som står i fokus. En viktig skillnad mellan detta och föregående kapitel utgörs av det empiriska underlaget, och eftersom resonemanget i detta kapitel bygger på den rika mängden primärkällor har jag valt att endast återge mina slutsatser samt de viktigaste dragen jag funnit i källmaterialet. Genom att noggrant återge referenser till det material jag utgått från ges läsaren möjlighet att på egen hand fördjupa sig i partiernas politiska argumentation.

109

3 Svensk utrikespolitik efter EU-inträdet

Socialdemokraterna vid makten 1995–2006 Politiska och parlamentariska förutsättningar Under åren 1995–2006 (som är undersökningsperiod i den första delen av detta kapitel) stod Sverige i politiskt hänseende inför flera olika utmaningar. För det första innebar inträdet i EU att en ny tid stod för dörren. Hur skulle till exempel utrikespolitiken nu utformas med tanke på unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik? Riksdagen kom, för det andra, under dessa år att bestå av sju politiska partier.121 Även om mandatfördelningen varierade något över tiden styrdes Sverige samtliga år av en socialdemokratisk minoritetsregering. En intressant fråga kopplad till den parlamentariska situationen är om, och i så fall hur, regeringen lyckades erhålla stöd för sin utrikespolitiska linje från något eller några av de övriga partierna. En annan viktig fråga är, för det tredje, om, och i så fall hur, regeringen internt lyckades skapa förutsättningar för att bedriva en sammanhållen utrikespolitik. När Ingvar Carlsson efter den socialdemokratiska valsegern i september 1994 bildade regering kom till exempel nordiskt samarbete att sortera under UD och migrationsfrågorna under Arbetsmarknadsdepartementet. I mars 1996 avgick Carlsson som partiledare och statsminister och efterträddes av Göran Persson i båda rollerna. Persson kom under sin tid som statsminister inte bara att flytta runt olika utrikespolitiska ansvarsområden mellan olika departement, utan han bytte dessutom regelbundet ut flera av de ansvariga statsråden.122 Tabell 3.1 visar att den enda fasta punkten i regeringens utrikespolitik var statsministern själv. Mordet på Anna Lindh var en av anledningarna som tvingade fram byte av utrikesminister. Med detta i åtanke kan dock förekomsten av hela sju utrikesministrar under elva år onekligen inte ha underlättat skapandet av en utrikespolitisk linje under de nya förutsättningar som kom att råda i och med inträdet i EU. Allt kan emellertid inte skyllas på olyckliga omständigheter. Vissa ministerposter såsom EU- respektive handelsminister ingick till exempel tidvis inte i regeringskonstellationen. Att dessutom ansvaret för utrikespolitikens olika delområden samtidigt flyttades runt inom regeringskansliet underlättade förmodligen inte situationen. Det var dock inte bara regeringen som hade hög omsättning på personal, utan även

110

3 Svensk utrikespolitik efter EU-inträdet

Tabell 3.1 Vissa ministerposter med utrikespolitisk koppling 1994–2006.123 Ministerpost

Namn

Ämbetsperiod

Statsminister

Ingvar Carlsson

7 oktober 1994–22 mars 1996

Göran Persson

22 mars 1996–6 oktober 2006

Lena Hjelm-Wallén

7 oktober 1994–7 oktober 1998

Anna Lindh

7 oktober 1998–11 september 2003

Jan O. Karlsson

11 september–10 oktober 2003

Laila Freivalds

10 oktober 2003–21 mars 2006

Bo Ringholm

21–27 mars 2006

Carin Jämtin

27 mars–24 april 2006

Jan Eliasson

24 april–6 oktober 2006

Pierre Schori

7 oktober 1994–14 september 1999

Maj-Inger Klingvall

14 september 1999–16 november 2001

Jan O. Karlsson

7 januari 2002–10 oktober 2003

Carin Jämtin

10 oktober 2003–6 oktober 2006

Utrikesminister

Biståndsminister

Utrikesutskottet i riksdagen. Endast ett fåtal ledamöter tjänstgjorde sålunda regelbundet under mer än en mandatperiod.124 Strax före jul 1994 lämnade statsminister Ingvar Carlsson och dåvarande finansminister Göran Persson, för det fjärde, in regeringens proposition 1994/95:105 till riksdagen med förslag till tilläggsbudget för budgetåret 1994/95. I propositionen begärde regeringen bland annat ytterligare 15 miljoner kronor till fredsbevarande verksamhet. Detta var emellertid endast en ringa antydan om vad som skulle komma. Den socialdemokratiska regeringen kom nämligen i sin proposition för budgetåret 1995/96 att föreslå att anslagen inom UD:s områden skulle minskas till 4,2 miljarder kronor. Förutsättningarna för det svenska agerandet och engagemanget på det utrikespolitiska området begränsas av det mycket ansträngda statsfinansiella läget. Långsiktiga ambitionshöjande åtgärder inom ett område, till följd av

111

3 Svensk utrikespolitik efter EU-inträdet

förändringar i omvärlden eller av andra skäl, kommer att kräva motsvarande kostnadssänkningar inom andra områden.125

När den svenska utrikespolitiken inom ramen för medlemskapet i EU skulle utformas stod den således inför ekonomiska åtstramningar vilka krävde prioriteringar. Det är nu dags att undersöka hur de olika riksdagspartierna förhöll sig till denna nya spelplan. Genomgången av de olika partierna tar sin utgångspunkt i regeringspartiet, det vill säga Socialdemokraterna. Därefter behandlas de två röd-gröna samarbetsalternativen, det vill säga Miljöpartiet respektive Vänsterpartiet. Slutligen behandlas de fyra borgerliga partierna i bokstavsordning. I avsnittets avslutande del summeras riksdagspartiernas utrikespolitiska linjer 1995–2006 och där besvaras de nyss ställda frågorna.

Omvärldsutvecklingen 1995–2006 Avseende de internationella förhållandena inträffade en ”utomjordisk” händelse 2003, då Kina för första gången skickade upp en människa (en så kallad taikonaut) i omloppsbana runt jorden. Symbolvärdet innebar att Kina bekräftade sin stormaktsställning. På den afrikanska kontinenten hade avskaffandet av apartheidregimen i Sydafrika 1994 gett antydningar om en ljus framtid. I mångt och mycket kom dock förhoppningarna på skam, bland annat beroende på en lång rad inbördeskrig i till exempel Demokratiska republiken Kongo och i Västafrika. De forna kolonialmakterna Frankrike och Storbritannien blandade sig, liksom USA, i vissa av dessa. Det var dock inte enbart inbördeskrig som förorsakade våld och lidanden. I Östafrika utbröt i slutet av 1990-talet ett mellanstatligt krig mellan Eritrea och Etiopien och i både Kenya och Tanzania utsattes de amerikanska ambassaderna för terrorattacker. Även den amerikanska kontinenten drabbades av terrorism. Medan bombattentatet i Oklahoma City 1995 förorsakades av inhemska extremister bar attackerna den 11 september 2001 mot New York och Washington tydlig internationell prägel. Bland övriga händelser kan nämnas USA:s återlämnande av Panamakanalen till Panama 1999, kuppförsöket av Venezuelas militär mot presidenten Hugo Chavez 2002 samt oroligheterna på Haiti i början av 2000-talet. Återlämnanden av forna koloniala områden ägde också rum på den 112

3 Svensk utrikespolitik efter EU-inträdet

asiatiska kontinenten. Hongkong återbördades till Kina av Storbritannien 1997 och Macao av Portugal 1999. Dessutom erhöll Östtimor självständighet och Aceh viss autonomi från Indonesien 2002. Även Asien drabbades av terrorism och statskupper. Exempelvis spred terrorister 1995 giftgas i tunnelbanan i Tokyo medan de sittande regimerna i Kambodja och i Thailand avsattes genom kupper 1997 respektive 2006. I efterspelet till terrorattackerna den 11 september 2001 kom USA att sända trupper till Filippinerna för att bistå landet i kampen mot terrorism. Asien stod dessutom på randen till ett mellanstatligt krig mellan kärnvapenmakterna Indien och Pakistan. Den gamla konflikten mellan länderna eskalerade i slutet av 1990-talet när Indien provsprängde kärnladdningar nära gränsen till Pakistan och när Pakistan svarade med att för första gången själv genomföra liknande provsprängningar. I efterdyningarna av detta tilltog stridigheterna i Kashmir. I Oceanien provsprängde för övrigt Frankrike 1995 kärnvapen på Mururoaatollen. I Mellanöstern skymtade förhoppningar om försoning mellan israeler och palestinier när Israel 1997 överförde kontrollen över Hebron på Västbanken till de palestinska myndigheterna. Några år senare drogs dessutom israelisk militär tillbaka från Libanon. När en palestinsk självmordsbombare 2002 dödade och sårade flera civila israeler blev detta emellertid startskottet till förnyade oroligheter vilka kulminerade under 2006 med en ny israelisk invasion av södra Libanon. Efter attentaten mot de amerikanska ambassaderna i Kenya och Tanzania kom dessutom USA allt mer att involveras militärt i regionen. Redan 1998 genomfördes till exempel vedergällnings attacker mot Afghanistan och Sudan där de misstänkta terroristerna bedömdes befinna sig. Amerikanskt och brittiskt stridsflyg genomförde dessutom i slutet av 1990-talet attacker mot Irak efter att Saddam Husseins regim förhindrat FN:s vapeninspektörer att undersöka den eventuella förekomsten av massförstörelsevapen. När ett amerikanskt örlogsfartyg utsattes för ett terrorattentat i Aden 2000 kom situationen att förvärras än mer och efter attackerna den 11 september 2001 inledde USA en invasion av Afghanistan. På våren 2003 inledde dessutom amerikanska styrkor, med stöd av främst brittiska, en invasion av Irak – utan mandat från FN:s säkerhetsråd. Detta ledde till störtande av Husseinregimen och en långvarig utländsk militär närvaro i landet. I Europa rasade inbördeskriget i forna Jugoslavien vidare. NATO blev allt mer involverat och inledde i augusti 1995 bland annat anfall mot bosnienser© F ö r fatta r en oc h S tudentlitte r atu r

113

3 Svensk utrikespolitik efter EU-inträdet

biska styrkor. Samma månad trängde en kroatisk offensiv ut de sista serbiska styrkorna ur Kroatien och i december undertecknades ett fredsavtal: Daytonavtalet. I mars 1999 inledde NATO åter bombanfall på Balkan. Denna gång var Serbien målet för angreppen och situationen i Kosovo motivet. Oroligheterna i regionen spreds även till Albanien och Makedonien. En annan europeisk region som drabbades av våld och oroligheter var Kaukasus. Första tjetjenienkriget, som inleddes 1994, avslutades förvisso genom ett fredsavtal 1997 men blott två år senare blossade striderna upp på nytt efter tjetjenska terrorattacker mot Moskva. I både Ukraina och Vitryssland uppstod därutöver oroligheter efter påstått valfusk 2004. Även EU drabbades av terroristattacker. Trots att ett avtal om situationen på Nordirland slutits 1998 utfördes till exempel ett bombattentat mot Omagh samma år. I mars 2004 drabbades Madrid av ett attentat med över 200 döda som följd och i juli 2005 skedde liknande terroristattacker i London. Sverige stod i juni 2001 som värd för EU-toppmötet under vilket våldsamma kravaller utbröt. Under mötet besökte för första gången en sittande amerikansk president, George W. Bush, Sverige. Det bör understrykas att detta endast är ett axplock av alla händelser som inträffade dessa år. Nu återstår att se hur de olika partierna förhöll sig till den utrikespolitiska utvecklingen såväl globalt som kontinentalt och regionalt.

De politiska partierna och deras utrikespolitiska preferenser Socialdemokraterna Socialdemokraternas uppfattningar om den utrikespolitiska miljön känne tecknades av en blandning av idealistiska och realistiska utgångspunkter. Kopplat till det förra perspektivet lyfte partiet bland annat fram det positiva med avsaknad av stormaktsrivalitet, demokratins framsteg runt om i världen samt den ökade frihandeln. Även om partiet bejakade internationella sam arbeten och institutionalisering var det inte helt tillfreds med den tilltagande regionaliseringen. Möjligen kan dessa farhågor bottna i att Socialdemokraterna ofta tog avstamp i den globala nivån och i de fall kontinentala samarbeten riskerade att försvåra dem med världsomspännande fokus prioriterades de senare och då främst de inom ramarna för FN-systemet. De realistiska inslagen berör främst till betoningen av säkerhet och därtill

114

3 Svensk utrikespolitik efter EU-inträdet

kopplade militära aspekter. Den tilltagande militära upprustningen runt om i världen, Kinas vapenskrammel gentemot Taiwan, kriget i Irak, upptrappningen i konflikten med Nordkorea, USA:s uppsägande av Anti-Ballistic Missile Treaty (ABM-avtalet) och dess planer på ett robotförsvar är exempel på aspekter som oroade partiet. Å andra sidan har betoningen av kärnvapen och betydelsen av icke-spridning och nedrustning även starka kopplingar till den idealistiska traditionen.126 Ju närmare Sverige partiets fokus lades, desto tydligare blev inslagen av realism. På den kontinentala arean riktades till exempel kritik mot den ryska regimens agerande i Tjetjenien, men regeringen var även bekymrad över utvecklingen i Moldavien och Ukraina som bland annat ansågs bero på inblandning av Ryssland. Urban Ahlin menade emellertid att hänsyn måste tas till Ryssland, eftersom landet ”har legitima intressen i området”.127 Överlag var dock partiet optimistiskt när det gäller Europas framtid.128 Den regionala arenan belystes snarare av enskilda socialdemokratiska riksdagsledamöter än av regeringen. Ofta kom deras anföranden dessutom långt ned i talarlistan vid de utrikespolitiska debatterna. I de inledande anförandena av utrikesministrarna betonades i regel de politiska aspekterna, ofta med fokus på realpolitiska förhållanden, medan de enskilda riksdagsledamöterna i stället gärna lyfte fram sociala och ekologiska aspekter, i regel kopplade till miljösituationen på Kolahalvön.129 De socialdemokratiska målen för utrikespolitiken präglades också av inslag från såväl idealism som realism, även om de förra var mer framträdande. Gemensam säkerhet sades vara det övergripande målet och medan biståndspolitiken bar tydliga spår av idealism talades explicit om svenska intressen kopplade till det handelspolitiska området. De övergripande målen hade tidigare brutits ned i fem delmål: resurstillväxt, ekonomisk och social utjämning, ekonomisk och politisk självständighet, demokratisk samhällsutveckling samt framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön. I mitten av 1990-talet introducerades ett sjätte: jämställdhet mellan kvinnor och män. Regeringen var dock noga med att understryka att delmålens inbördes ordning inte avspeglade någon rangordning. På den kontinentala arenan eftersträvades en ny europeisk freds- och säkerhetsordning och partiet underströk att denna måste byggas tillsammans med Ryssland och inte mot. Socialdemokraterna menade samtidigt att Sverige hade ett starkt intresse av att EU:s fortsatta utvidgning till Central- och Östeuropa, © F ö r fatta r en oc h S tudentlitte r atu r

115

3 Svensk utrikespolitik efter EU-inträdet

eftersom detta bedömdes leda till ökad politisk och ekonomisk stabilitet i Europa. Att förebygga konflikter, inte minst i närområdet, ansågs vara en av de viktigaste uppgifterna för svensk utrikes- och säkerhetspolitik.130 Vad avser medlen förordade Socialdemokraterna genomgående inter nationella samarbeten. Det enda egentliga samarbete som avfärdades var ett svenskt medlemskap i NATO. Detta hindrade emellertid inte regeringen från att lyfta fram NATO-länderna Frankrike, Italien, Spanien, Storbritannien och Tyskland som särskilt viktiga samarbetspartner inom försvarsmaterielområdet och regeringen förordade dessutom en svensk anslutning till Western European Armaments Group (WEAG). Samtidigt uttrycktes ambitioner om att, främst genom EU, stärka banden med Moldavien, Ryssland, Ukraina och Vitryssland. På den regionala arenan betonades Nordiska rådets koordinerande roll gentemot främst Östersjöstaternas råd, Barentsrådet och Arktiska rådet.131 Socialdemokraterna riktade kritik mot såväl USA som Kina och Ryssland och såg EU som en viktig global aktör för att balansera USA:s inflytande och maktposition. Det transatlantiska samarbetet bejakades dock och graden av autonomi gentemot framför allt EU var inte särskilt framträdande. Möjligen kan det senare förklaras av att partiet innehade regeringsmakten och att det inte låg i linje med detta att vare sig distansera sig eller uppträda uppvaktande gentemot Bryssel. Troligen kan ordförandeskapet i EU 2001 ha bidragit till regeringens allt mer positiva syn till samarbetet inom unionen. Den interna enigheten var dock inte total, vilket bland annat framkom under kampanjen inför folkomröstningen om införande av euro 2003. Partiet framhävde gärna sin aktivism på det utrikespolitiska området och denna omfattade flera olika aspekter om än inte alltid samtliga arenor. I synnerhet Barentsområdet inom den regionala arenan synes till exempel inte ha ägnats särskilt mycket uppmärksamhet, åtminstone inte från den socialdemokratiska regeringen. Sammanfattningsvis framstår balansering kunna utgöra en lämplig beteckning på partiets utrikespolitiska linje. Möjligen kan det anses rimligt att även inkludera inslag av uppvaktande gentemot EU i denna linje, men eftersom partiet samtidigt uppvisade tecken på EU-skepticism synes detta inte ge en helt rättvisande bild. Socialdemokraterna tycks överlag ha ansett att den svenska utrikespolitiska identiteten var den som en europeisk småstat snarare än oreserverad europeisk/transatlantisk.

116

3 Svensk utrikespolitik efter EU-inträdet

Miljöpartiet Miljöpartiets syn på den utrikespolitiska miljön tog i regel sin utgångspunkt i de sociala och ekologiska aspekterna. Det utbredda människoförtrycket världen över var ett återkommande tema, liksom överutnyttjandet av naturresurserna. Militära aspekter berördes också, men resonemanget tenderade att leda in på ekologiska och sociala konsekvenser av krig och militära rustning. På den kontinentala arenan såg Miljöpartiet med oro främst på de etniska konflikterna bland annat i Kaukasus och på Balkan samt på konsekvenserna av olika miljökatastrofer. Enligt partiet utgjorde koncentrationen av bland annat kärnvapen och atomubåtar tillsammans med dumpning av radioaktivt avfall till havs och på Kolahalvön den enskilt största säkerhetsrisken för Sverige och då inte enbart med beaktande av den regionala arenan.132 Även partiets målsättningar bar ett tydligt idealistiskt förtecken: Svensk utrikespolitik skall syfta till global ekonomisk utjämning, fred och nedrustning, stöd för demokratisk utveckling, spridning av demokrati och mänskliga rättigheter och ett undanröjande av de globala miljöhoten. Dessa mål måste vara överordnade begränsande andra svenska intressen, som t.ex. att främja svensk export.133

Kritik riktades mot regeringens formuleringar om målet för den svenska biståndspolitiken och partiet menade att kampen mot fattigdomen och begreppet hållbar utveckling borde ingå i målformuleringen. Det bedömdes angeläget att stegvis nå enprocentsmålet avseende biståndets omfattning och detta borde, ansåg Miljöpartiet, ske genom att försvarsbudgeten minskades. Partiet diskuterade även att ändra målet för omfattningen av biståendet från en procent av bruttonationalinkomsten (BNI) till två procent av BNP.134 Bejakandet av samarbeten inom ramarna för internationella institutioner omfattade vare sig EU eller NATO, utan det var genomgående den globala arenan och strävan att stärka FN-systemet som stod i fokus. Partiet menade bland annat att andra internationella organisationer såsom Världshandelsorganisationen (WTO), IMF och Världsbanken saknade förmåga att ta ett helhetsansvar för bland annat den globala kampen mot fattigdomen. Miljö partiet bejakade förvisso ett europeiskt samarbete rörande omställning av försvarsindustrin till civil produktion, men avfärdade Sveriges specifika © F ö r fatta r en oc h S tudentlitte r atu r

117

3 Svensk utrikespolitik efter EU-inträdet

militära samarbeten med Frankrike och Storbritannien med hänvisning till dessa länders kärnvapeninnehav. Även det svenska observatörsskapet i Västeuropeiska unionen (VEU) respektive medlemskapet i WEAG förkastades.135 Stormakterna Frankrike, Indien och Storbritannien kritiserades för deras respektive kärnvapenprogram, medan kritik riktades mot Kina kopplat till flera omständigheter. Framför allt var emellertid USA måltavla för kritiken och då även avseende den inrikespolitik som fördes av ”Bushmannen från Texas”.136 Noterbart är att kritiken mot Ryssland var ytterst modest. Det var dock inte enbart stormakter som var föremål för partiets kritik. Exempelvis Turkiet fick motta kritik för de politiska förhållandena i landet, medan andra stater kritiserades för sina kärnvapenambitioner. Jag bedömer det vara rimligt att påstå att Miljöpartiet tillämpade ett utifrån-och-in-perspektiv där utgångspunkten togs på den globala arenan och i FN-systemet. Det anses också rimligt att hävda att partiet företrädde en identitet som kan liknas vid universell ekologism. Partiets utrikespolitiska linje kännetecknas av hög aktivism främst inom frågor som berör miljö, fattigdom och nedrustning. Graden av autonomi var påtaglig vad avser förhållandet till USA, men i viss mån även till Kina. Avsaknaden av en likvärdig stormaktskritik gör emellertid att balanseringslinjen inte kan anses ge en rättvisande bild. Det handlar i stället främst om en distansering gentemot USA, EU och NATO, det vill säga mot det transatlantiska systemet eller väst.

Vänsterpartiet Vänsterpartiets utrikespolitiska bedömningar innehöll spår av såväl idealism som realism, men därmed inte sagt att partiet bejakade båda. De realistiska aspekterna såsom stormaktsrivalitet och det militära maktmedlets i vissa fall framträdande roll var snarast något som partiet strävade efter att minimera. Möjligen kan påstås att partiet gick så långt att inte enbart det militära utan även det ekonomiska instrumentet betraktades som ett verktyg som stormakterna brukade för sina syften, i regel på bekostnad av svagare stater och enskilda människor. Kopplat till de ekonomiska aspekterna var det dessutom inte enbart stormakter utan även multinationella företag som ansågs missbruka sina starka positioner. Vänsterpartiets betraktelse av just de ekonomiska aspekterna ska förmodligen inte ses som ett ändamål 118

3 Svensk utrikespolitik efter EU-inträdet

i sig självt. Snarare var det den ojämlika fördelningen av de ekonomiska resurserna och vad detta innebar för de sociala förhållandena och enskilda människors levnadsförhållanden som var främsta föremål för partiets analyser. Detta var dessutom genomgående för samtliga arenor.137 Partiet antog en tydlig utgångspunkt i de globala förhållandena med ett utifrån-och-inperspektiv. En aspekt av dess EU-skepticism gällde till exempel att ”EUmedlemskapet lett till en förskjutning från ett tredje-världen-perspektiv till eurocentrering”, såsom partiledaren Lars Ohly uttryckte det.138 Framför allt idealismen bedöms således ha präglat partiets värderingar och dessa anses i sin tur vara grundade i en identitet byggande på internationell humanism. Denna karakteristik gäller inte bara Vänsterpartiets syn på den utrikespolitiska miljön, utan återkom i resonemanget om såväl målen som medlen. Trots att partiet inte alltid omsatte omvärldsanalysen i konkreta mål framgår tydligt dess värdesättande av internationell solidaritet med svagare stater, etniska minoriteter samt kvinnor och barn. Enligt Vänsterpartiet borde dessutom jämställdhetsmålet sättas som det första prioriterade delmålet efter det övergripande biståndspolitiska målet. Detta motiverades med att internationell solidaritet och rättvisa tillsammans med feminism och miljö hänsyn utgjorde grunden för partiets politik.139 Vad avser medlen var det egentligen endast FN-systemet, OSSE och Europarådet respektive Nordiska rådet som accepterades av partiet på den globala, kontinentala respektive regionala arenan. Samarbetena inom främst EU, NATO och Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) var något som partiet kategoriskt avvisade och detta gällde även mellanstatliga försvarsmaterielsamarbeten oavsett sammanhang. Det synes rimligt att anta att grunden för Vänsterpartiets ställningstaganden i dessa frågor var dess inkluderande förhållningssätt. Internationella samarbeten på samtliga arenor fick med andra ord inte exkludera någon enskild stat. Samtidigt kritiserades bristen på demokrati inom Världsbanken, IMF och WTO och partiet menade att såväl USA:s som EU:s makt i dessa organisationer och andra så kallade Bretton Woods-institutioner måste minska. De flesta av dessa organ föreslogs bli underordnade FN-systemet, medan nedläggning ansågs lämpligast vad avser till exempel IMF. Partiet förordade en struktur för den svenska utrikesförvaltningen som bland annat skulle innebära ett större antal hemmabaserade ambassadörer samt reduceringar av de svenska ambassadernas representations- och boendekostnader. © F ö r fatta r en oc h S tudentlitte r atu r

119

3 Svensk utrikespolitik efter EU-inträdet

Vänsterpartiet var dessutom motståndare till att det fanns försvarsattachéer vid vissa ambassader och föreslog att dessa ”JAS-ambassadörer” skulle ersättas med ”folkrörelseambassadörer”. Därutöver ansågs att personalen vid svenska ambassader och konsulat borde ägna ännu mer tid åt att arbeta för mänskliga rättigheter.140 Vänsterpartiet var först och främst kritiskt mot USA och det västliga samarbetet inom EU och NATO. Kritiken gentemot Kina och Ryssland var betydligt mer återhållsam jämfört med den av de västliga stormakterna och organisationerna. Graden av autonomi var med andra ord stor, om än något selektiv, och detsamma kan anses gälla graden av aktivism där främst utvecklingssamarbeten med tredje världen stod i fokus. Detta gör att jag bedömer att det är rättvist att beskriva partiets utrikespolitik såsom präglad av distanseringslinjen, men med särskild udd riktad mot väst.

Centerpartiet Partiledaren Olof Johansson uttryckte redan i mitten av 1990-talet de centrala delarna av Centerpartiets syn på den internationella miljön: I spåren av det kalla kriget har nya hotbilder uppstått. Det är inte längre starka krigsmakter som utgör det allvarligaste hotet. Ekonomiska, ekologiska och sociala problem liksom etniska konflikter har fått en mer framträdande plats som hot mot vår nationella säkerhet och den internationella freden.141

Genomgående uppvisade partiets resonemang om just miljön drag av såväl idealism som realism. Till idealismen hör onekligen mycket av det resone mang som berörde de ekologiska och sociala aspekterna men även de ekonomiska. Spridningen av demokrati och marknadsekonomi och betydelsen av detta för skapandet av ömsesidiga beroenden betonades till exempel av partiet. Internationellt samarbete och ömsesidiga förpliktelser för att komma till rätta med problemen relaterade till olika miljöhot och fattigdom lyftes också fram som särskilt angeläget. Även de militära aspekterna berördes utifrån en idealistisk position när det gäller synen på betydelsen av internationella avtal som reglerade olika rustningsnivåer avseende såväl kärnvapen som konventionella styrkor. Inslagen av realism var främst kopplade till just de militära aspekterna. Dit hör bland annat partiets farhågor rörande ockupation och 120

3 Svensk utrikespolitik efter EU-inträdet

inbördeskrig, men även stormaktsrivaliteter och skenande militära upprustning. Även de ekonomiska aspekterna berördes med inslag av realism, såsom synen på den tilltagande kampen om naturresurser. Inslagen av realism tycks ha ökat ju längre bort från Sverige fokus för partiets analys riktades.142 Partiets utrikespolitiska mål hade såväl ett altruistiskt som ett nationellt perspektiv. Realistiska begrepp såsom intressen och anarki användes i resonemanget, men då i regel i negativ bemärkelse.143 Småstaternas intressen ställdes ofta i kontrast till stormakternas och anarkin ansågs missgynna den förra kategorin: Värnande om små staters intressen har varit ett led i vårt arbete att stärka en internationell rättsordning. Internationell anarki gynnar de starka, de som själva kan ta sin rätt. Därför ligger det särskilt i de små staternas intressen att främja en stark folkrätt som sätter upp spelregler för mellanstatligt umgänge och skapar starka internationella institutioner som kan hävda folkrätten.144

Samarbete över nationsgränser var sålunda ett bärande tema i bedömningarna av medlen. Partiets strävade bland annat efter att utveckla EU i en alleuropeisk riktning, vilket förklarades bottna i bedömningarna att en sådan lösning bäst kunde främja fred och stabilitet på den europeiska kontinenten. Efter millennieskiftet lyftes samarbetet inom EU allt mer fram som ett viktigt medel, inte minst för att skapa någon form av maktbalans gentemot USA. Partiet ansåg dessutom att det var angeläget att utveckla samarbetet med Ryssland, vilket inte minst gällde på den regionala arenan.145 Centerpartiet var tydligt i sin kritik mot flera stormakter, det vill säga Indien, Kina, Ryssland och USA, samtidigt som partiet länge tog avstamp i neutralitetspolitiken och den regionala arenan i sitt resonemang. Överlag tycks partiets politiska identitet ha utgått från just denna arena. Sverige var med andra ord först och främst en nordisk småstat i dess ögon. Hur ska då Centerpartiets utrikespolitiska linje under dessa år kategoriseras? Partiet självt uttryckte explicit att det inte handlade om isolationism, men vilket av de andra alternativen passar bäst in? Partiets aktivitetsgrad bedöms ha varit förhållandevis hög och omfattat samtliga geografiska arenor. Graden av förespråkad autonomi var inledningsvis hög, men partiet kom efter hand att bli betydligt mer EU-vänligt vilket i synnerhet tycks ha gällt den globala arenan. Möjligen handlade detta om att nyttja EU som

121

3 Svensk utrikespolitik efter EU-inträdet

ett medel att kunna distansera sig från USA. Det var dock inte frågan om total uppslutning bakom unionens samtliga samarbetsformer, varför det synes rimligt att anta att en viss form av distansering eftersträvades även på den kontinentala arenan. Detta gällde inte enbart EU utan även NATO och i stället förordade partiet samarbeten i organisationer som möjliggjorde balanserade relationer till stormakterna. Möjligen ska även närmandena till Ryssland respektive NATO och dess Partnerskap för fred (PFF) på den regionala arenan tolkas som ett försök att balansera relationerna och i detta fall gentemot EU. Sammanfattningsvis framträder alltså en balanseringslinje med inslag av distansering gentemot den dominerande politiska aktören på respektive arena.

Folkpartiet Folkpartiets syn på den utrikespolitiska miljön grundade sig i stor omfattning på partiets grundläggande värderingar och bejakandet av demokrati och frihandel. Partiet betraktade hot mot dessa värden utifrån såväl politiska som ekonomiska, sociala och militära aspekter och i synnerhet där dessa samtidigt inverkade. Därvid inkluderade partiet såväl ett idealistiskt som ett realistiskt perspektiv. Det förra framträdde bland annat i bejakandet av olika former av institutionaliserade internationella samarbeten inklusive regionala handelsblock, medan det senare exempelvis lyftes fram kopplat till partiets rättfärdigande av USA:s ambitioner att skapa ett robotförsvar. På motsvarande sätt betonade Folkpartiet EU:s och NATO:s betydelse för samarbetet på den kontinentala arenan, medan Rysslands bruk av det militära maktmedlet kritiserades. Kritiken gentemot Ryssland hindrade emellertid inte partiet från att eftersträva fördjupat samarbete med landet på den regionala arenan.146 Trots att Folkpartiet var en av biståndspolitikens främsta förkämpar sades explicit att utrikespolitikens yttersta mål skulle vara relaterat till förhindrandet av krig. Partiet var dessutom starkt kritiskt till att bistånd gavs till länder som inte motsvarade de demokratiska och marknadsekonomiska idealen. På den kontinentala arenan betonades särskilt vikten av full politisk handlingsfrihet inför den fortsatta säkerhetspolitiska utvecklingen i Europa. Samtidigt ansågs det vara ett svenskt egenintresse att NATO:s inflytande och positioner stärktes på den regionala arenan. Altruismen var med andra ord 122

3 Svensk utrikespolitik efter EU-inträdet

inget självändamål, utan snarare ett medel att nå målen vilka i sin tur både var idealistiska och realistiska i sin natur.147 De centrala medlen i partiets resonemang var samtliga västliga. Fördjupade relationer med USA eftersträvades och ett svenskt medlemskap i NATO bejakades. Partiet såg även positivt på EU:s framväxande roll som global aktör och uttryckte förhoppningar om närmare samarbete mellan EU och USA. Detta gällde emellertid inte den militära dimension där partiet snarare såg en fara i att EU:s militära ambitioner kunde försvaga NATO. Folkpartiets argument för fördjupat och utvidgat samarbete med de västliga stormakterna och organisationerna hämtades i regel från realismen och handlade bland annat om att tillvarata Sveriges nationella intressen i form av till exempel ökat politiskt inflytande. Även om partiet underströk betydelsen av utvecklad social och ekonomisk interaktion mellan Nordens länder fanns tecken på nedprioritering av det institutionaliserade samarbetet på mellanstatlig nivå. I stället lyftes olika icke-statliga organisationer fram och det bilaterala samarbete som trots allt bejakades sattes ofta i en europeisk snarare än en nordisk kontext.148 Möjligen kan detta ses som ett tecken på att partiet främst såg Sveriges identitet som ett europeiskt land inom ramen för en större västlig transatlantisk gemenskap baserad på demokrati och marknadsekonomi. Folkpartiet riktade merparten av sin stormaktskritik mot Kina och en viss del gentemot Ryssland, medan USA sällan stod i skottgluggen. Kritiserandet av Kina var inte bara intensivt utan även omfångsrikt och inkluderade flera olika aspekter. Folkpartiet avfärdade explicit isolationism och partiets autonomi gentemot främst USA men även EU bedöms ha varit relativt låg. Samtidigt synes det vara rimligt att beteckna partiets utrikespolitiska linje som aktiv. Inte minst förordandet av en resursstark biståndspolitik och samarbeten inom en rad olika organisationer belägger ett sådant ställningstagande. Även om det kan tyckas vara alltför långtgående att tala om uppvaktande går det inte att bortse från att Folkpartiet i säkerhetspolitiskt hänseende eftersträvade ett närmande till NATO och ytterst till USA. Sammanfattningsvis framträder alltså en balanseringslinje med inslag av uppvaktande gentemot de dominerande aktörerna på främst den kontinentala men även den globala arenan.

123