Issuu on Google+

SJPPPA

1

Volume 1 1/2014

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

ISSN 1339足-5637


Slovenská revue pre verejnú politiku a verejnú správu Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

Ročník I. 1/2014

Vydáva:

Fakulta sociálnych vied Univerzity sv. Cyrila a Metoda v Trnave v spolupráci so

Slovenskou spoločnosťou pre verejnú správu pri SAV


Slovenská revue pre verejnú politiku a verejnú správu Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

Obsah

Ročník 1, 1/ 2014, s.96

Príhovor

5

Štúdie JEŽEK, Jíří: Strategické plánování rozvoje měst a regionů z evropské perspektivy: vývoj, koncepce, problémy MASLEN, Michal: Právo účasti na správe verejných vecí v podmienkach územnej samosprávy PAVELKOVÁ, Jaroslava: Finanční gramotnost

7 22 37

Odborné články CALETKA, Stanislav: Krajské volby v České republice

HORVAT, Matej: Niekoľko poznámok k zániku mandátu poslanca zastupiteľstva

ŠRAMEL, Bystrík: Pôsobnosť prokuratúry SR v kontexte volieb do orgánov samosprávnych krajov

TEKELI, Jozef: Volebné obdobie verzus funkčné obdobie volených obecných funkcionárov

53 65 75 82

Recenzie HRUŠOVSKÝ, Marek: Trafiałek, E.: Polityka społeczno-gospodarcza. Wybrane problemy i zadania.

JUZA, Peter: Сыдыков Е.Б.: Лев Гумилев: энциклопедия ( SYDYKOV E.B.: Lev Gumilev: encyklopédia)

89 92


Príhovor

Vážení čitatelia, v rukách držíte prvé číslo nového vedeckého recenzovaného časopisu Slovenská revue verejnej politiky a verejnej správy. Jej vydavateľom je Fakulta sociálnych vied Univerzity sv. Cyrila a Metoda v Trnave v spolupráci so Slovenskou spoločnosťou pre verejnú správu pri Slovenskej akadémii vied. Ambíciou tohto periodika, ktoré bude vychádzať štvrťročne aj v printovej podobe, je vyplniť priestor v ponuke kvalitnej odbornej literatúry vhodnej aj pre pedagogické účely. Hoci názov časopisu evokuje dôraz na slovenské reálie, jednotlivé čísla budú prinášať vedecké štúdie, odborné články, recenzie a informácie od autorov nielen zo Slovenska a slovenských pomerov, ale má ambíciu sa stať priestorom pre polemiku, výmenu názorov či informovanie sa v oveľa širšom priestore. Ambíciou vydavateľa je postupne dostať časopis na úroveň impaktovaných periodík, čomu môžete prispieť aj tým, že náš časopis budete nielen čítať, ale aj odporúčať odbornej verejnosti vo vašom okolí. V tomto čísle nájdete dve štúdie dvoch docentov Katedry verejnej politiky a verejnej správy FSV UCM Jaroslavy Pavelkovej a Jiřího Ježka. Ďalšie príspevky sú už od autorov, ktorí sa zúčastnili medzinárodnej vedeckej konferencie Regionálne voľby 2013 na Slovensku: výsledky, dôsledky a budúcnosť. Prišli a odprezentovali svoje výsledky výskumného bádania z renomovaných pracovísk ako Karlova univerzita, Univerzita Pavla Jozefa Šafárika, Univerzita Komenského, Ekonomická univerzita a Trnavská univerzita. Veríme, že vás zaujmú a inšpirujú a tiež sa zaradíte medzi našich autorov. Významnou súčasťou každého čísla budú aj odborné recenzie na publikácie, ktoré aktuálne vychádzajú v danej problematike. Na záver dovoľte vysloviť želanie, že týmto číslom sa začína rodiť kvalitný vedecký časopis, ktorý napomôže ešte viac etablovať problematiku verejnej politiky a verejnej správy nielen v našom, ale aj v zahraničnom meradle. Budeme radi za vaše akékoľvek postrehy a rady, pretože si uvedomujeme, že len kvalitná diskusia a i dobre mienené rady pomôžu realizátorom dosiahnuť deklarované ciele.

Peter Horváth Šéfredaktor


•Štúdie Jíří JEŽEK

Strategické plánování rozvoje měst a regionů z evropské problémy

perspektivy:

vývoj,

koncepce,

Příspěvek se zabývá problematikou plánování v rozvoji měst a regionů. Jednáse o kritickou analýzu vývoje pojetí a přístupů k plánování měst a regionů v průběhu 20. století. Zvláštní pozornost je věnována strategickému plánování a strategickému managementu městského rozvoje. Klíčová slova: plánování; strategické plánování; rozvoj měst a regionů; teoretické přístupy; The article deals with a topic of planning in development of towns and regions (urban and regional planning). It is critical analysis of conception and development approaches´to urban and regional planning during the 20th century. A special attention is paid to strategic planning and strategic management of urban/ regional development. Key words:Planning, strategic planning, local and regional development; teoretical approaches Racionální na lidstvu jsou jeho úsudky, iracionální to, že se jimi neřídí (Albert Einstein) Čím plánovitěji lidstvo postupuje, tím více se stává obětí náhody (Friedrich Dürrenmatt)

ÚVOD

Osvícenští filozofové sdíleli hluboké přesvědčení o možnosti sociální změny a nápravy světa prostřednictvím rozumu, vycházející z teze poznávejme, abychom dokázali předvídat a na základě předpovědi uměli měnit, ovládat společnost i přírodu. Později především marxisté byli přesvědčeni o možnosti pochopit a využívat mechanismy společenského pohybu. Dnes se nám uvedená slova zdají jako projev intelektuální pýchy, jako nesprávně pochopený racionalismus, který A. Hayek nazval intelektualismem, což je racionalismus, Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

7


Štúdie Jíří JEŽEK

jenž neuspěl ve své nejdůležitější funkci, v rozpoznání mezí, kam až může individuální vědomý rozum dospět (Hayek, 1995, s. 203). Lidský intelekt je omezený, takže musíme odmítnout myšlenku společnosti řízené rozumem a hledat alternativní způsoby, jak vést společnost. K. R. Popper již ve 40. letech 20. století nabídl model otevřené (demokratické) společnosti, která stojí na konfliktu idejí (Popper, 1945). Kdybychom totiž v podmínkách demokracie přijali ideu pravdy, tak by stačilo, aby vládl jeden, ten kdo zná pravdu. Taková situace ovšem v realitě nenastává. Proto podle V. Bělohradského musíme neustále pečovat o názorovou pluralitu. Každá doba se vyznačuje velkými spory či dilematy, která určují vývoj (viz např. tradice – změna, občan – stát, stát - trh apod.). V našem kontextu je takovým dilematem otázka plánování a řízení rozvoje měst a regionů. Řídit (strategicky usměrňovat) společenský vývoj, nebo ho ponechat evolučním procesům, je otázkou volby. Předpoklad možnosti projektování lidské činnosti otevírá před společenskými aktéry možnost řídit společenské procesy. Zastánci opačného stanoviska naopak tvrdí, že společenské procesy jsou výsledkem spontánních sil, resp. spolupůsobení velkého množství víceméně neznámých aktérů, takže možnosti řízení či usměrňování je značně omezené (Lau, 1975). Oba uvedené přístupy jsou legitimní a principiálně možné. Po roce 1989 jakákoliv zmínka o společenském plánování a o všem, co by jen náznakem připomínalo předchozí způsob centrálně plánované a plánovitě řízené společnosti, vyvolávalo na veřejnosti přirozenou averzi. Centrální plánování bylo zcela pochopitelně vystřídáno názorovým protikladem – liberálním paradigmatem „samoregulujícího se řízení společnosti“. Brzy se však ukázalo, že spoléhání se na autonomní působení společenských mechanismů nevede k očekávaným výsledkům (Ochrana, 2010). Vlády všech úrovní dnes stojí před dilematem, zda plánovat a strategicky řídit rozvoj společnosti nebo se spoléhat na samovolné řešení problémů. V takovém případě se ovšem vystavují riziku vzniku krizových stavů z důvodu nečinnosti. Kompromisním řešením tohoto dilematu je hledání takových forem plánování, které se v praxi osvědčí. Cílem toho příspěvku je nastínit vývoj plánování v podmínkách měst a regionů od 30. let minulého století po dnešek. Nabízí kritickou analýzu jeho silných i slabých stránek.

1 K POJMU PLÁNOVÁNÍ

Plánování1 můžeme definovat jako myšlenkovou anticipaci (předjímání) budoucího jednání, která většinou předchází racionálnímu rozhodnutí. Schopnost plánovat odlišuje člověka od ostatních živých bytostí, neboť jako jediný přemýšlí o budoucnosti (Gilbert, 2007, s. 4). Takové vymezení plánování ovšem není všemi přijímáno; v historii se navíc objevují značně odlišné představy o plánování. Ekonomové, regionalisté, politologové, sociologové či plánovači navíc rozvinuli své vlastní odlišné definice, které odpovídají jejich potřebám poznání. Problematické na uvedené definici je také to, že se týká „pouze“ plánování a neuvažuje o procesech prosazení a realizace plánů, takže se jedná výhradně o „přípravu rozhodnutí“. Nebere také zřetel na to, že rozvojové plány měst a regionů jsou především 1 Budeme-li v tomto příspěvku hovořit o plánování, tak budeme mít přednostně na mysli plánování ve veřejném sektoru (resp. plánování v činnosti státu, krajů, obcí a měst) a prostorové plánování (městské a regionální plánování). Odlišnost od podnikového plánování je především v tom, že prostorové plánování má primárně organizační a koordinační funkci. Plánování je tedy prostředkem, jak koordinovat projekty a záměry takovým způsobem, aby byl podpořen rozvoj měst a regionů v duchu udržitelného rozvoje.

8

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


politickými rozhodnutími. Z uvedeného vyplývá, že neexistuje žádné závazné vymezení pojmu plánování.Ani zákony, které s plánováním úzce souvisejí, neobsahují žádné jednoznačné definice. V literatuře naopak téměř každý autor, píšící o plánování, rozvíjí svojí vlastní představu. Jak sarkasticky napsal významný správní teoretik Wildavsky (1973, s. 23) „pokud je plánování všechno, pak možná není nic“. Jeho názor částečně zpochybňuje existenční základy společenského plánování a také vědu o plánování. Specialisté na městské a regionální plánování se podle Halla (2002) minimálně shodují v tom, že k jeho nejdůležitějším charakteristikám patří kolektivní jednání, vytváření konsensu, orientace na budoucnost, cílově orientovaná příprava jednání a nadresortní (průřezový) obsah. Ačkoliv centrální plánování, tak jak ho známe z našeho kontextu, se např. v USA nikdy neprosadilo a pokusy o komplexnější plánování v některých evropských zemních, zvláště ve Francii a Německu skončily nezdarem, tak se plánování v různých formách vyskytovalo a vyskytuje ve všech vyspělých zemích. I v tak liberální zemi, jako jsou Spojené státy americké, se tento termín běžně používá a plánování je vyučováno na vysokých školách (Archibugi, 2008; Ochrana, 2010) . Oproti tomu v našich zemích má termín plánování stále spíše pejorativní nádech. Důvodem jsou nejenom negativní historické zkušenosti, ale také odpor vlivných ekonomických liberálů. Proto se v současnosti užívá většinou jen ve významu územního plánování. Pro ostatní dlouhodobě zaměřené rozvojové aktivity se raději užívá termínů jako strategie, koncepce, programování nebo alespoň „strategické“ plánování (srov. Wokoun et al., 2007; Potůček et al., 2007 aj.) V jednotlivých zemích se v poválečném období rozvinuly odlišné plánovací systémy (cíle a úkoly plánování, institucionalizace plánování, vzdělávání plánovačů atd.). Rozdíly odrážejí politické a kulturní tradice toho kterého státu, jeho právní systém a také ekonomické priority. V bývalém Československu se historicky zformovaly dva subsystémy: socioekonomické plánování (dříve nazývané oblastní) a územní plánování (územně-technické). Územní plánování má za sebou nepochybně bohatší a delší tradici. Již ve středověku existovala řada opatření, jak regulovat výstavbu měst (včetně sankcí). Vznik oblastního plánování je úzce spojen až se vznikem národohospodářského plánování po r. 1948. V české praxi tak existuje jistá dvoukolejnost plánování: územní plánování a socioekonomické (rozvojové) plánování jako součást regionální politiky.

2 VÝVOJ NÁZORŮ NA SPOLEČENSKÉ PLÁNOVÁNÍ S DŮRAZEM NA PLÁNOVÁNÍ ROZVOJE MĚST A REGIONŮ 2.1 Společenské plánování před a po druhé světové válce

Snahy o společenské plánování, tak jak jej chápeme dnes, se objevují již počátkem 20. století, jako reakce na problémy kapitalistického systému (ekonomické krize, rostoucí sociální problémy atd.). U většiny z těch, kteří se plánováním zabývali, převládalo přesvědčení, že společenské plánování je žádoucí a potřebné, neboť pomáhá vytvářet poněkud humánnější svět (Freyer, 1933; Bergen, 1995). Plánovací teorii v té době rozvíjeli především sociologové. K. Mannheim (1935) o plánování píše jako o významném nástroji státního řízení, pomocí něhož se můžeme předem připravit na racionální řešení dlouhodobých problémů. Po 2. světové válce se západní země chtěly ideologicky vymezit vůči zemím východního bloku, takže otázka společenského plánování byla v „zápase systémů“ silně Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

9

Jíří JEŽEK

Štúdie


Štúdie Jíří JEŽEK

tabuizována (Albers, 1993). Plánování bylo interpretováno jako nástroj politické diktatury. Zvláště představitelé německé ordoliberalistické školy (Eucken, Hayek, Röpke) chápali koncept centrálně plánované a plánovitě řízené ekonomiky jako protiklad konceptu svobodného tržního hospodářství (Eucken, 1990). Ve státním plánování viděli překážku svobodného rozvoje tržních sil. Nikdy však plánování zcela nezavrhovali (viz např. Hayek, 2010, s. 53). Nezpochybňovali používání plánovacích postupů v oblasti státních zájmů a potřeb. To znamená ve veřejném sektoru.

2.2 Období plánovací euforie

Během 60. a 70. let 20. století se situace v oblasti plánování značně mění. Plánování bylo chápáno jako motor modernizace ekonomiky a společnosti. Byla s ním spojena velká očekávání. Období let 1968-1974 často označuje jako dobu „plánovací euforie“. V kontextu potřebné modernizace státu (jako důsledek celosvětových studentských nepokojů) se zrodila myšlenka integrovaného rozvojového plánování, a to nejenom na národní, ale i na regionální, resp. zemské úrovni. Kaiser v té době píše o plánování jako o „dceři krize“. (Kaiser, 1968, s. 7). Začaly se připravovat plány velkých státních investic (co, kde, kdy a pomocí jakých zdrojů realizovat). Plánování mělo mít nadresortní (integrující) charakter a mělo se zaměřovat na řešení celospolečenských priorit.

2.3 Konec plánovací euforie a změna přístupu k plánování

Plánovací euforie netrvala v západní Evropě dlouho. Důvodem byla nejenom přílišná složitost (sofistikovanost) a technokratičnost plánů, ale také to, že je politici začali pouze brát na vědomí. Hlavním důvodem byly vlivy vnější, především ropná krize a její dopady (devalvace dolaru, snížení exportní schopnosti západoevropských ekonomik, krize v tradičních průmyslových odvětvích a ve starých průmyslových regionech, rozpočtové restrikce apod.). Všechny plány se tak přes noc staly nepoužitelnými. Plánování mělo značné požadavky na informace, hlavně prognostická data rychle zastarávala2. Politikové se ptali, o čem že by měli rozhodovat, když existují precizně zpracované integrované rozvojové plány? (Offe, 1973) Mnohé západoevropské země v té době začaly budovat systémy prostorového plánování, které měly vést k zefektivnění plánovacích procesů (přijaly plánovací zákony, zřídily plánovací úřady, vytvořily specializované vysokoškolské vzdělávací programy, vznikla odborná sdružení, byly založeny odborné časopisy apod.). Otázka plánování byla součástí celospolečenské diskuse o „selhání státu“, resp. selhání politiky/ správy“. Došlo ke změně vztahu mezi plánováním a politikou. Plánování již nadále nemělo být nadřazeno politice, tak jako doposud, ale mělo se stát součástí procesů tvorby a realizace veřejné politiky (srov. Scharpf, 1973; Afheldt, 1995). Hospodářské problémy, rostoucí nezaměstnanost a obecná nespokojenost lidí s politikou vyústily v „emancipaci svépomocných sil“ a ke změně společenských hodnot směrem k „samorozvoji“3 (Afheldt, 1995). Pečovatelský stát, zasahující do mnoha oblastí života, se stává pro mnohé neúnosným. Dochází k decentralizaci veřejné politiky a správy a k přesunu moci směrem k občanům (důraz na participaci). Občané také začali věnovat větší pozornost otázkám životního prostředí a kvality života (Benz, 1994; Blair, 1995). 2 3

10

Při plánování byla často podceňována komplexnost plánovacího objektu – rozvoje měst a regionů. V oblasti regionální politiky se začínají prosazovat strategie (koncepce) endogenního rozvoje.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


Aplikovaný výzkum se zaměřuje na otázku praktické implementace plánů. Hledají se odpovědi na otázku, proč plánovací systémy tak špatně fungují a proč plánovací postupy nepřinášejí očekávané výsledky. Dochází k rozvoji hodnotících a evaluační technik a postupů. Významná pozornost se věnuje výzkumu dopadů různých rozvojových opatření. Vše je vedeno snahou poučit se z chyb (ARL, 1998).

2.4 Plánovací diskuse od konce 80. let 20. století až do současnosti

Od konce 80. let 20. století do současnosti se o plánování uvažuje v kontextu modernizace (demontáže?) státu blahobytu prostřednictvím zavádění tržních principů (Selle, 1994; Osborne a Gaebler, 1997; Fürst 1998; ARL, 1999; Borch et al., 2011). Plánování se významně proměňuje. Důraz není kladen na plošné vyrovnávání a zajišťování rovnocenných životních podmínek v městech a regionech. Úkolem plánování již není „pouze“ zajišťovat optimální rozmístění lidských aktivit v prostoru (prostorověorganizační funkce), ale stále více také pomáhat městům a regionům při hledání jejich specifických rozvojových cest. Do popředí se dostává především otázka jejich konkurenceschopnosti a udržitelnosti rozvoje (ARL, 1995; Blakely a Bradshaw, 2002). Integrované rozvojového plánování je vystřídáno projektově-orientovaným plánováním (plánovacím inkrementalismem). V duchu „nového pragmatismu“ se od plánování očekává, že bude ve městech a regionech pomáhat s organizováním kooperačních procesů (Kühn a Fischer, 2008). V kontextu rostoucí globalizace a evropské integrace se všeobecně uznává snižující se řídící schopnost národních států. Dochází k posilování pluralisticky vznikajících sociálních struktur. Prohlubuje se spolupráce mezi veřejným a soukromým sektorem. V oblasti veřejné politiky a správy dochází k všeobecné liberalizaci, decentralizaci (regionalizaci a komunalizaci veřejných úkolů) a k privatizaci. Začínají se uplatňovat tržní a podnikohospodářské přístupy. Hledají se nové formy řízení veřejného sektoru - new public managementu (Schedler a Proeller, 2003). Prognózy jsou nahrazovány scénáři, dlouhodobé uvažování důrazem na flexibilitu atd. (ARL, 1998). Mění se také organizační struktury plánovacích procesů. Významná pozornost je věnována síťovým formám organizace. Plánování také přebírá některé nové funkce (Fürst 1990; Healey, 1997; ARL 1999, Borch et al, 2011): • moderační funkce – plánovací procesy mají pomáhat se zprostředkováním veřejných a soukromých potřeb a zájmů, • má napomáhat transferu nových myšlenek do praxe (inovačně-transferová funkce), • má urychlovat procesy společenského (kolektivního) učení. S růstem společenské plurality se očekává, že na plánovacích procesech budou participovat stále více aktérů. Zákonitě přitom vznikají nejrůznější zájmové konflikty (ekologické versus ekonomické, veřejné versus soukromé, místní a regionální versus regionální a evropské, kvalita života versus produkce apod.), které je zapotřebí řešit. Hledají se nové formy řešení konfliktů. Objevují se nové formy spolupráce a partnerství. Vznikají sítové struktury a intermediární organizace. Hledají se také nové formy sociální komunikace. Plánovači přebírají funkci moderátorů plánovacích procesů. Velká pozornost se věnuje síťovým formám organizace plánovacích procesů, neboť neformální sítě umožňují mnohem lépe, než tradiční správně-byrokratické formy organizace, Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

11

Jíří JEŽEK

Štúdie


Štúdie Jíří JEŽEK

efektivní výměnu informací a myšlenek. Dále podporují procesy kolektivního učení, vedou k sbližování hodnot a stanovisek, pomáhají vytvářet vzájemnou důvěru anebo zvládat rizika. A to konsensuálně, prostřednictvím přesvědčování a vyjednávání (Haeley, 1997; Fisch a Beck, 2004). O tom, nakolik současná realita odpovídá představě plánovače jakožto moderátora regionálních sítí, resp. mediátora územních konfliktů4 je velmi spornou otázkou, jak například upozorňuje Oppermann (2005). K dobrému zvládání profese dnes plánovači nepotřebují znát pouze analytické a plánovací postupy a metody, tak jako doposud, ale musí být také komunikačně zdatní, schopní naslouchat a vést inteligentní diskuse (Healey, 2006). Od 90. let 20. století je stále větší pozornost věnována otázkám institucionalizace, která byla doposud zanedbávána. Institucionální zakořenění plánování (jeho organizace, regulační pravidla, normy a postupy, zprostředkování informací a zájmů) totiž významným způsobem ovlivňuje efektivitu plánovacích procesů. Diskuse se vede např. o tom, kdo by měl být nositelem plánování v podmínkách měst a regionů (musí to být vždy místní/ regionální samospráva)? Jaké jsou nejvhodnější formy organizace plánovacích procesů? Jak do plánovacích procesů zapojit soukromé aktéry a jak je motivovat? Jak v podmínkách pluralitní společnosti koordinovat a integrovat rozdílné zájmy a potřeby veřejných a soukromých aktérů atd. (North, 1992; Fürst, 2001; Adamaschek a Pröhl, 2003).

3 ZÁKLADNÍ PLÁNOVACÍ MODELY

V poválečném období se ve většině západoevropských zemí (zvláště pak v Německu, Francii a Itálii) vykrystalizovaly dva odlišné modely plánování rozvoje měst a regionů, a to model integrovaného rozvojového plánování a model inkrementalismu (projektověorientovaného plánování). Model integrovaného rozvojového plánování („comprehensive planning“) se zrodil v 60. letech 20. století, v období plánovací euforie, kdy v mnohých vyspělých zemích vznikla celospolečenská poptávka, aby potřeby a zájmy klíčových veřejných resortů (včetně financí) byly prostřednictvím plánování („tvorby „velkých plánů“) integrovány a prostřednictvím nich mohl být celoplošně „řízen“ rozvoj zemí, regionů a měst. A aby se všichni klíčoví aktéři zaměřili na uskutečňování společných a dlouhodobých cílů (Ganser, Siebel a Sieverts, 1993). V průběhu 70. a 80. let 20. století se ukázala značná omezení tohoto technokratického a racionalistického („uzavřeného“) modelu (Häussermann a Siebel, 1993). S ohledem na nesprávné prognózy budoucnosti (nikdo např. nepředvídal ekonomickou krizi vyvolanou ropnými šoky), poklesem příjmů veřejných rozpočtů a také zkušenosti, že mnohé integrované rozvojové plány se svými dlouhými seznamy opatření většinou končily v šuflících, tak se všeobecně prosadil skeptický pohled na tento plánovací model. Zvláště politologové (představitelé policy analysis) dokonale analyzovali problémy s prosazením a realizací dlouhodobých plánovacích cílů (Scharpf, 1973). Kromě toho převážil názor, že v podmínkách globalizace, liberalizace a deregulace se značně snižuje řídící schopnosti veřejného plánování, takže se brzy začaly objevovat nové paradigmatické přístupy k plánování, které známe jako „komunikační obrat“ (communicative turn), resp. „obrat k participaci a spolupráci“ (collaborative planning). To vše vyústilo k relativizaci plánovací svrchovanost (nadřazenosti) veřejné správy a vedlo k již zmíněnému rozvoji různých forem 4

12

Tato představa má mimochodem svůj původ v USA.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


kooperace a slaďování zájmů mezi veřejným a soukromým sektorem (Benz, 1994; Healey, 1996; Selle, 1996). Pojetí prostorového plánování od konce 80. let až v podstatě dodnes, podle mnohých autorů, zásadně ovlivnil model plánovacího inkrementalismu (disjointed incrementalism), který je možné chápat jako protiklad k integrovanému rozvojovému plánování. Máme-li tento model stručně charakterizovat, tak se vyznačuje značnou „otevřeností“ a postupem po malých projektových krocích. Upřednostňuje řešení dílčích, klíčových a lokalizovaných problémů, klade důraz na schopnosti učit se, na flexibilitu a krátkodobost jednání. Tento model se vědomě vzdává víry v koordinované, integrované nebo celostní řízení rozvoje měst a regionů. Usiluje hlavně o zpřehlednění řešení problémů. Jedná se o formu plánování, jejímiž východisky jsou spíše nekoordinované a postupné kroky a pluralistický přístup k organizování ve společnosti. Klíčovým nástrojem tohoto modelu nejsou plány, ale projekty (Healey, 1996; Allmendinger, 2001; Kühn a Fischer, 2008). Kritika plánovacího inkrementalismu, resp. projektově-orientovaného plánování na sebe nenechalo dlouho čekat. Je mu vyčítáno, že rezignuje na řešení komplexních (strukturálních) problémů, nepředpokládá významnější zakořenění plánovacího procesu, vede k nebezpečnému osamostatňování projektů a v neposlední řadě upřednostňuje spíše krátkodobé zájmy jednotlivých aktérů. Inkrementalismus začal být mnohými chápán jako přizpůsobování se status quo (Kühn a Fischer, 2008). Nadějí, jak překonat rozpory resp. slabiny obou plánovacích modelů, je podle mnohých představa tzv. „perspektivistického inkrementalismu“, kterou již v 90. letech 20. století formulovali Ganser, Siebel a Sieverts (1993). Jedná se o eklektické spojení obou zmíněných přístupů, bez toho aniž by se vytvořila nějaká konzistentní teorie. K hlavním principům perspektivistického inkrementalismu patří stanovování vizí a strategických směrů rozvoje, identifikace klíčových rozvojových projektů (tzn. upřednostňování projektů, než programů), rezignace na celoplošné a komplexní změny, integrace nástrojů místo integrace programů atd. Jeden takový model perspektivistického způsob snažící se přejWiechmann, 2008). Perspektivistický inkrementalismus má koncepčně blíže k modelu inkrementalismu, než k modelu integrovaného rozvojového plánování (Weichmann, 2008; Kühn a Fischer, 2008). Obrázek 1. Perspektivistický inkrementalismus jako model strategického plánování pro města a regiony

Zdroj: zpracováno podle Kühn a Fischer, 2008, s. 25. Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

13

Jíří JEŽEK

Štúdie


Štúdie Jíří JEŽEK

4 STRATEGICKÉ PLÁNOVÁNÍ A SOUČASNOST

Strategické plánování rozvoje měst a regionů je dnes často diskutovaným tématem. Jedni ho odmítají jako prázdný pojem, jiní doufají, že po období tzv. plánovacího inkrementalismu nalezli „novou hvězdu na plánovacím nebi“, neboť po období projektověorientovaného plánování se opět hledají strategické koncepty, které by propojily (integrovaly) rozvojové projekty s rozvojovými vizemi. V kontextu aktuálních výzev a hrozeb (globalizace, ekonomická a sociální krize, demografické změny, pokles obyvatel řady měst atd.) je strategickému plánování přisuzována nelehká úloha – řídit strukturální změny ve městech a regionech. Zatímco někteří západoevropští akademici dnes hovoří o „strategickém obratu“, resp. obratu ke strategické orientaci (Healey 2006, s. 527), tak jiní kritizují normativitu takových názorů, které podle jejich názoru neodrážejí empirickou zkušenost (Newmann, 2008). Strategické plánování rozvoje měst a regionů je mezinárodně diskutovaným tématem. A to jak v kontextu územního, tak i socioekonomického plánování. Bohužel postrádáme jeho jednoznačné vymezení. Významně se tu totiž projevují kulturní, politické, právní a správní tradice té které země, jak jsme již uvedli. Také v našich, českých a slovenských podmínkách neexistuje konsensus či jednotné chápání strategického plánování. Často se naopak zdůrazňuje otevřenost a mnohoznačnost tohoto pojmu. Samotný pojem „strategické plánování“ byl zaveden v polovině 90. let 20. století jakožto obecný a relativně vágní pojem. V anglosaské diskusi je strategické plánování chápáno jako relativně otevřený sociální proces, jímž se řídí strukturálních změny na různých prostorových úrovních. „Strategické plánování je sociální proces, prostřednictvím něhož se setkává velké množství lidí v různých institucionálních vztazích a pozicích, aby navrhli společný postup (planmaking process), stanovili obsahy (contents) a strategie, jak řídit prostorové změny“ (Healey, 1997, s. 5). Úkolem tohoto procesu tudíž není pouze navrhovat konkrétní strategie a projekty, ale také organizační strukturu, jak bude o strategiích a projektech rozhodováno, jak budou realizovány a vyhodnocovány. Strategické plánování rozvoje měst a regionů je dnes mnohými autory (teoretiky plánování) interpretováno jako mix „velkých plánů“ a „malých projektových kroků“, přičemž modely integrovaného rozvojového plánování a plánovacího inkrementalismus jsou považovány za krajní formy plánování (Frey, Hamedinger a Dangschat, 2008, s. 26; Wiechmann, 2008). Brake (2000) interpretuje strategické plánování v dialektickohistorickém pojetí jako syntézu integrovaného plánování (teze) a inkrementalismu (antiteze).

5 STRATEGICKÉ DOKUMENTY A JEJICH ROLE V KOMUNÁLNÍ A REGIONÁLNÍ POLITICE

Strategické dokumenty se běžně připravují na různých územně-správních úrovních. Mělo by se jednat o nadresortní, středně až dlouhodobé, obecně akceptované a uplatňované dokumenty. V současnosti panuje v oblasti strategických dokumentů velký terminologický zmatek, který bohužel nelze vyřešit jednou pro vždy, neboť situaci komplikuje odlišná tradice plánování nejenom v USA, ale také v jednotlivých evropských zemích. Vágnost v užívání pojmů vede často k vágnímu myšlení. Každý, kdo se v této oblasti pohybuje, tak

14

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


může potvrdit, jak lehkomyslně se užívá pojmů jako strategie, koncepce, místní/ regionální rozvoj atd., a jaké negativní dopady to má na kvalitu textů, které tyto pojmy používají. Velké množství koncepcí, strategií, plánů, programů apod. (koncepčních a strategických dokumentů) vzniká jak na evropské a národní, tak i regionální i místní úrovni. Jedná se však většinou pouze o „informativní“ a nezávazné dokumenty. Rozhodovatelé je většinou pouze berou na vědomí. Neexistuje žádný zákon ani jiný vládou schválený dokument, který by upravoval jejich obsahové a procesní náležitosti, vymezoval jejich roli a legitimitu ve vztahu k dalším normám a řešil jejich vzájemné vztahy (viz např. vztah územního a rozvojového plánování, vztah mezi národním rozvojovým plánem a programy rozvoje krajů a obcí/ měst. Existuje pouze celá řada obecných metodik a nezávazných doporučení, jak takové koncepční a strategické dokumenty vytvářet a slaďovat. Samotný proces přípravy koncepčního nebo strategického dokumentu bývá často zadavateli i zpracovateli vnímán a uskutečňován jako vypracování slohové práce na zadané téma, čímž si zpracovatelé splní svůj úkol nebo se „vypořádají se zadáním“. Širší konzultace v průběhu přípravy dokumentu většinou neprobíhají. Typické bývají spíše dílčí individuální konzultace s odborníky nebo úředníky. Zpracovatelé nebo předkladatelé někdy po dokončení dokumentu vyzvou vybrané zástupce odborné veřejnosti a širokou veřejnost k účasti na setkání, na němž lze po představení téměř hotového textu v diskusi sdělit názory nebo náměty. Promítnutí těchto podnětů do textu však většinou záleží čistě na uvážení zadavatelů a zpracovatelů.

6 PŘÍPADOVÁ STUDIE: PROBLÉMYSTRATEGICKÉHO PLÁNOVÁNÍ ROZVOJE MĚST V ČESKÉ REPUBLICE

V oblasti rozvoje měst a jeho podpory došlo v České republice v posledních více jak dvaceti letech k významným změnám. Změnil se nejenom zákonný rámec, který městům poskytl nové kompetence a možnosti rozvoje, ale také městské samosprávy postupem času získaly potřebnou autoritu a pocit zodpovědnosti za rozvoj svého území. Těsně po něžné revoluci v r. 1989 ve společnosti převládly názory, že plánovací přístupy jsou neslučitelné s tržní ekonomikou a že v kapitalistické společnosti je plánování záležitostí pouze jednotlivců nebo podnikatelů. Města a obce v té době řešily zásadní transformační problémy (nové úkoly, nové instituce), takže jim na úvahy o budoucnosti nezbývalo času nebo se jim zdály jako méně důležité. Přibližně v polovině 90. let se začíná situace měnit. Česká města “objevují” strategické plánování. Nositeli této změny se stávají především zahraniční poradci a externí poradenské firmy. Významný vliv sehrála také příprava vstupu České republiky do Evropské unie. Města a obce si začaly vytvářet nejrůznější strategické (programové) dokumenty. Jak uvádějí někteří autoři, tak jestliže v první polovině 90. let jsme se běžně setkávali s odporem vůči strategickému plánování měst a regionů, tak v současné době nám hrozí spíše „přeprogramování”. Jak ukazují naše zjištění, tak 53,7 % měst v České republice má zpracovaný strategický plán rozvoje (stav k 1. 1. 2013). Existence strategického plánu ekonomického a sociálního plánu rozvoje není záležitostí pouze velkých měst a měst střední velikosti. Strategický plán má téměř každé druhé město (46,7 %) malých měst o velikosti 3 až 20 tisíc obyvatel. Strategické dokumenty jsou dnes často vnímány jako nutné zlo, které jsou důležité pro získání finančních prostředků ze strukturálních fondů. V mnohem menší míře je motivem jejich vzniku skutečná vůle veřejných a soukromých aktérů společně a koordinovaně rozvíjet své město. V této souvislosti nám hrozí diskreditace programových Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

15

Jíří JEŽEK

Štúdie


Štúdie Jíří JEŽEK

dokumentů a strategického plánování, jak jsme již uvedli na jiném místě, což může negativně ovlivňovat již tak nízkou plánovací kulturu českých měst a regionů. Z obsahového hlediska se strategické plány rozvoje měst zabývají mnohem více analýzou, než koncepcí budoucího rozvoje. Zpracovateli těchto dokumentů jsou většinou externí poradenské firmy. Jak ukazuje obrázek 3, tak přibližně 1/3 českých měst si strategické plány zpracovává sama a zbylé 2/3 měst využívají služeb externích poradenských organizací, mezi nimiž významnou úlohu sehrávají regionální rozvojové agentury. Analytická část jakoby tvořila jádro strategického plánu rozvoje města. Koncepční (strategická) část je většinou počtem stran nepoměrně větší a často má pouze formální charakter. Nevyúsťuje většinou ve výběr malého počtu skutečných priorit, které je potřebné a reálně možné v dohledné budoucnosti řešit.Města se snaží řešit všechny problémy najednou, bez významnější hierarchie problémů a jejich řešení. Výsledkem je situace, kdy většina strategických plánů si je podobná jako vejce vejci (projevuje se zde také vliv některých poradenských firem, nabízející “svoji strategii” různým městům) a neodrážejí strategické potřeby měst. Výsledem je, že strategické plány neukazují cestu do budoucnosti. Aktéři se s nimi obtížně identifikují a v každodenní činnosti se upřednostňují spíše nekoncepční a krátkodobé přístupy. Implementace strukturálních fondů vychází z logiky, že žadatelé (v našem případě města) si definují své prioritní cíle a projekty, na jejichž realizaci se budou snažit získat podporu. Rovněž se předpokládá, že strategie budou vyjadřovat konsensus všech významných aktérů města, která bude koordinovat a integrovat jejich parciální zájmy a potřeby. Mnohá česká města jsou ale v praxi vedena odlišnou logikou předkládání projektů. Vyhledávají podpůrné programy a teprve sekundárně se zabývají svými skutečnými potřebami. Jak ukázaly výsledky našeho staršího dotazníkového šetření měst v roce 2007, tak téměř 62 % měst se přiznalo, že by finanční prostředky, získané ze strukturálních fondů v případě možnosti jejich volného použití využily jiným, efektivnějších způsobem. Příčiny tohoto problému samozřejmě nejsou pouze na straně měst, ale musíme je hledat v celém systému implementace strukturálních fondů v České republice. Problémem se také ukazuje, že nejenom v době celosvětové finanční a hospodářské krize jsou strukturální fondy vnímány jako doplňkový zdroj financí, kdy se podporují (realizují) aktivity, které by měla města financovat spíše z vlastních prostředků, takže o strategičnosti mnohých opatření lze pochybovat.

SHRNUTÍ A ZÁVĚR

Základní ideou plánování rozvoje měst a regionů je představa, že místní a regionální společenství by měla mít stanovené priority pro delší časové období, než je doba volebního období a že tyto priority by měly být široce konsensuální. Z tohoto důvodu všechny dnešní formy plánování obsahují silný participační prvek. Stručně řečeno, plánování je hledání veřejného zájmu v dlouhodobém časovém horizontu. Pojetí prostorového plánování, jeho cíle a úkoly, stejně tak jeho institucionalizace, podléhá cyklickému vývoji, vyjdeme-li ze změn postojů v poválečném období. V krizových obdobích význam plánování obecně vzrůstá. Existují také značné rozdíly mezi jednotlivými zeměmi, které jsou odrazem politických a kulturních tradic toho kterého státu, jeho právního systému a ekonomických a sociálních priorit. V rámci zemí Evropské unie v posledních letech dochází ke sbližování plánovacích systémů. Donedávna plánovači věřili, že plánování je důležité samo o sobě. Postupně se naučili, že plánování, tak jako všechno v tržním prostředí, je závislé na poptávce. I plánování musí objevovat svůj trh. Plánovači musí pro své myšlenky a plány získávat veřejnost a politiky, musí objevovat nové společenské potřeby, kterým budou sloužit. Marketing je 16

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


proto velkou výzvou i pro plánovače a plánování (Maier a Weber, 1995). Tradiční představa plánování je velmi jednoduchá. Stačí vybrat správnou strategii a výsledek je zajištěn. Ve skutečnosti jsme svědky dlouhodobé krize prostorového plánování v Evropě, které díky slábnoucí institucionální pozici, má pouze malý vliv na rozvojová opatření. „Řídící potenciál“ prostorového plánování se ukazuje jako značně omezený. Rozvojové strategie zjevně nevznikají prostřednictvím plánovacích postupů. Vznikají intuitivně jako důsledek bezpočtu rozhodnutí autonomních aktérů. Až vzájemné spolupůsobení plánovaných strategií (realizovaných i neuskutečněných) a spontánně se vynořujících strategií vytváří jakýsi mustr, jímž se rozvoj měst a regionů ve skutečnosti řídí. Podle P. Healeyho patří rozvoj strategií k nejnáročnějším oblastem strategického řízení rozvoje měst a regionů (Healey, 2006, s. 244). V této souvislosti je zapotřebí připomenout, že cílem plánování není plánovat, ale dosahovat rozvoje. Plány tak ztrácejí svůj normativní charakter. Roste význam plánování jako procesu, který umožňuje kolektivní učení, vytváří konsensus a mění rutinní postupy. Jak říká A. Faludi, „strategický plán dnes není ničím více, než okamžitou reflexí dohody mezi aktéry“ (Faludi, 1989, s. 138). V tomto smyslu se již nejedná o plánování, ale o strategický management rozvoje měst a regionů. Strategické plánování rozvoje měst a regionů v praxi doposud nenašlo odpovídají uplatnění. Existuje pro to řada důvodů: • nepřinášejí okamžité výsledky, účinky strategických rozhodnutí se často projevují až s relativně větším časovým odstupem (někdy i po více desetiletích), • přijatá strategická rozhodnutí jsou nevratná, těžko napravitelná, nestandardní a neopakovatelná – často se uskutečňují za podmínek nejistoty a rizika, • často nedokáže řešit klíčové problémy, které si vyžadují komplexní a často také nová (inovativní) a náročná řešení, • vyžadují nejenom odvahu, ale i zájem o realizaci změn, a to od širokého spektra zainteresovaných aktérů, • není možné je aplikovat pomocí nějakých jednoduchých rutinních metod a postupů, • zavedení není jednorázový proces, ale je zapotřebí vytvořit předpoklady pro jeho neustálé uplatňování, • atd. Problémem se také ukazuje, že do procesu strategického plánování měst a regionů vstupují stovky různých aktérů, z nichž každý má odlišné zájmy, hodnoty, vnímání situace a politické preference. Diskuse o rozvojových strategiích mají často „technickou“ povahu, které je zapotřebí rozumět. A v neposlední řadě diskuse o strategickém rozvoji měst a regionů zřídkakdy připomínají vědeckou diskusi, protože v sázce často bývá mnoho peněz, hodnoty, zájmy a osobní preference. Mnoho aktérů má proto tendenci překrucovat věcnou stránku (účelově vybírají informace, snaží se diskreditovat protivníka, argumentují ideologicky apod.) Silnou stránkou dobře prováděného strategického plánování rozvoje měst a regionů je jeho zaměření na budoucnost, komplexnost, orientace na veřejný zájem a demokratičnost. Slabou stránkou je naopak často slabá vazba na konkrétní politické nástroje (na konkrétní hospodářskou, sociální, regionální a městskou politiku) a také občasná nerealističnost návrhů. Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

17

Jíří JEŽEK

Štúdie


Štúdie Jíří JEŽEK

V rámci věd o plánování (plánovacích věd) dnes existují dva zcela odlišné směry uvažování (Scharpf, 1973, s. 43): racionalistický přístup, který rozvíjejí především ekonomové a představitelé technických oborů. V tomto pojetí je plánování „vědeckými poznatky vedené zpracování informací, pomáhající řešit společenské problémy a dosahovat stanovených cílů“. V rámci politických a sociálních věd (zvláště policy analysis) vznikl koncept politického plánování (plánování jako součást veřejné politiky), který klade důraz na koordinaci a dosahování konsensu. Používá přitom různých nástroje, od přesvědčování a vyjednávání až po použití mocenských prostředků (Ronge a Schmieg, 1971; Luhmann, 1971). Z hlediska teoretického ukotvení strategického plánování rozvoje měst a regionů přetrvává několik zásadních sporů, které mají vliv na to, jak je strategické plánování měst a regionů koncipováno (Allmendinger, 2002; Hall, 2002; a jiní): • Holismus nebo inkrementalismus? Komplexní nebo postupná změna? • Teorie nebo praxe? Tvorba teorií o tom, jak se plánování v praxi reálně uplatňuje (teorie toho, jak se plánuje) nebo poskytování poradenství, analýz a doporučení (vědění pro plánování). Plánování sice vychází z různých analýz a teorií, ale ty jsou jeho součástí pouze implicitně. Primárním cílem plánování totiž není odhalování toho, „jak se věci mají“, ale jaké by měly být“ nebo „jaké bychom je chtěli mít“. • Pnutí mezi interdisciplinaritou (plánování jako věda) a ukotvením v dílčích oborech (ekonomie a management, politologie apod.) V souvislosti s hledáním nových přístupů ke strategickému plánování měst a obcí bychom zároveň hledat odpovědi na následující otázky: • Jakou roli hraje strategické plánování v rozvoji měst, resp. v rámci strategických rozhodovacích procesů ve městech? • Kdo vlastně ve městech plánuje? Jaká je role plánovačů, politiků, ekonomických subjektů, neziskových organizací a občanské veřejnosti? • Jaké jsou nejvhodnější formy organizace plánovacích procesů ve městech? Jak do nich zapojit aktéry z podnikatelského a občanského sektoru? Jak v podmínkách pluralitní společnosti vůbec koordinovat a integrovat rozdílné zájmy a potřeby veřejných a soukromých aktérů? Musí být vždy nositelem plánovacích kompetencí organizace veřejné správy? • Jaké mají česká města praktické zkušenosti se strategickým plánováním? Jak ho chápou? Jaká mají očekávání? Jaké problémy či dilemata v souvislosti se strategickým plánování řeší? Jaké existují vazby mezi tvorbou rozvojových strategií, jejich realizací a evaluací? • Jakou roli při tvorbě strategií pro města sehrávají procesy kolektivního učení? • Jaká je efektivita strategického plánování rozvoje měst a jak ji hodnotit? Jaké jsou faktory úspěšnosti? • Proč nestačí pouze vytvářet strategické plány pro města? Za jakých podmínek je smysluplné plánovat a jaké formy plánování jsou v podmínkách měst nejefektivnější? Jaké jsou případné alternativní (neplánovité) přístupy k rozvoji měst.

18

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


POUŽITÁ LITERATURA

ADAMASCHEK, B. - PRÖHL, M. (ed.). 2003). Regionen erfolgreich steuern. Regional Governance – von der kommunalen zur regionalen Strategie. Gütersloh. AFHELDT, H. 1995. Ausstieg aus dem Sozialstaat? Aus Politik und Zeitgeschichte B25-26/1995: 3-12. ALBERS, G. 1993. Über den Wandel im Planungsverständnis. In: WENTZ, M. (ed.): Wohn-Stadt. Die Zukunft des Stadtischen. Frankfurt. ALLMENDINGER, P. 2001. Planning in postmodern times. London. ALLMENDINGER, P. 2002. Planning Theory. Hampshire. ANSOFF, H.I. 1992. From strategic planning to strategic management. Ann Arbor. ARCHIBUDI, F. 2008. Planning Theory. From the Political Debate to the Methodological Reconstruction. Milano. ARL (ed.). 1995. Zukunftsaufgabe Regionalplanung. Anforderungen, Analysen, Empfehlungen. Forschungs- und Sitzungsberichte 200. Hannover. ARL (ed.). 1998. Methoden und Instrumente räumlicher Planung. Hannover. ARL (ed.) 1999. Grundriss der Landes- und Regionalplanung. Hannover. BACHE, I. – FLINDERS, M. 2005. Multi-level Governance. Oxford. BENZ, A. 1994. Kooperative Verwaltung. Funktionen, Voraussetzungen und Folgen. Baden-Baden. BERGEN, M. V. 1995. Vor dem Keynesianismus. Die Planwirtschaftdebatte der frühen dreissiger Jahre im Kontext der organisierten Moderne. Berlin: FS II, s. 95-103. BLAIR, J.P. 1995. Local economic development. Analysis and Practice. London. BLAKELY, D.J. – BRADSHAW, T.K. 2002. Planning local economic development. Theory and Practice. 3. vydání. London. BLAŽEK, J. - UHLÍŘ, D. 2002. Teorie regionálního rozvoje: Nástin, kritika, klasifikace. Praha. BORCH, K. et al. 2011. Grundriss der Raumordnung und Raumentwicklung. Hannover. BRAKE, K. 2000. Strategische Entwicklungskonzepte – mehr als eine Renaissance der Stadtentwicklungspläne? In: Deutsche Zeitschrift für Kommunalwissenschaften, č. 2, s. 269-288. BÚŠIK, J. 2006. Regionálny manažment a marketing. Bratislava. COOKE, P. 1986. The Changing urban and regional system in the United Kingdom. Regional Studies, č. 20, s. 243-251. DIMITRIOU, H.T. - THOMPSON, R. 2007. Strategic Planning for Regional Development in the UK. A review of principles and practices. London. DRUCKER, P. 1994. Řízení v turbulentní době. Praha. ESCHENBACH, R. – ESCHENBACH, S. – KUNESCH, H. 2003. Strategische Konzepte. 4. Vydání. Stuttgart. EUCKEN, W. 1990. Grundsätze der Wirtschaftspolitik. 6. vydání. Tübingen. FISCH, R. - BECK, D. 2004. Komplexitätsmanagement. Methoden zum Umgang mit komplexen Aufgabenstellungen in Wirtschaft, Regierung und Verwaltung. Wiesbaden. FREY, O. – HAMEDINGER, A. – DANGSCHAT, J.S. 2008. Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat. Wiesbaden. FREYER, H. 1933. Herrschaft und Planung. Zwei Grundbegriff der politischen Ethik. Hamburg. FÜRST, D. 1990. Neuere theoretische Ansatze in Raum- und Umweltplanung. Staatswissenschaft und Staatspraxis č. 4, s. 512-528. FÜRST, D. 1990. Planung heute. Neues Archiv für Niedersachsen č. 2, s. 105-117. FÜRST, D. 1996. Regionalentwicklung: von staatlicher Intervention zu regionaler Selbststeuerung. In: SEELE, K. (ed.): Planung und Kommunikation. Gestaltung von Planungsprozessen in Quartier, Stadt und Landschaft. Grundlagen, Methoden, Praxiserfahrungen. Wiesbaden, s. 91-99. FÜRST, D. 1998. Wandel des Staates - Wandel der Planung. Neues Archiv für Niedersachsen, č. 2, s. 53-74. Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

19

Jíří JEŽEK

Štúdie


Štúdie Jíří JEŽEK

FÜRST, D. 2001. Regional Governance – ein neues Paradigma der Regionalwissenschaft? Raumforschung und Raurmordnung, č. 5-6, s. 370-380. GANSER, K. - SIEBEL, W. - SIEVERTS, T. 1993. Die Planungsstrategie der IBA Emscher Park. Eine Annäherung. RaumPlanung č. 61, s. 112-118. GILBERT, D. 2007. Stumbling on Happiness. London. HALL, P. 2002. Urban and Regional Planning. 4. vydání. London/ New York. HANUSCH, H. 1983. Anatomy of Government Deficiencies. Berlin. HÄUSSERMANN, H. – SIEBEL, W. 1993. Festivalisierung der Stadtpolitik. Stadtentwicklung durch grosse Projekte. Opladen. HAYEK, F.A. 1995. Kontrarevoluce vědy. Praha. HEALEY, P. 1996. The Communicative Turn in Planning Theory and Its Implications for Spatial Strategy Formation. Environment and Planning B: Planning and Design č. 23, s. 217-235. HEALEY, P. 1997. Collaborative Planning. Shaping Places in Fragmented Societies. Hampshire. HEALEY, P. 2006. Collaborative Planning. Shaping Places in Fragmented Societies. 2. vydání. Hampshire. JEŽEK, J. 2006. Regionální management aneb jak efektivně řídit regionální rozvoj? In: RUMPEL, P. (ed.) Inovativní koncepty v socioekonomickém rozvoji územních jednotek. Ostrava, s. 24-37. JEŽEK, J. et al. 2007. Budování konkurenceschopnosti měst a regionů v teorii a praxi. Plzeň. JIRÁSEK, J.A. 2003. Strategie. Umění podnikatelských vítězství. Praha. KAISER, J.H. 1965. Planung I: Recht und Politik der Planung in Wirtschaft und Gesellschaft. BadenBaden. KAISER, J.H. 1968. Planung III: Mittel und Methoden planender Verwaltung. Baden-Baden. KÜHN, M. – FISCHER, S. 2008. Strategische Stadtplanung. Strategiebildung in schrumpfenden Städten aus planungs- und politikwissenschaftlicher Perspektive. Detmold. LAU, C. 1975. Theorien gesellschaftlicher Planung. Eine Einführung. Stuttgart. LÖB, S. 2006. Problembezogenes Regionalmanagement. Dortmund. LUHMANN, N. 1971. Politische Planung. In: RONGE, V. - SCHMIEG, G. (ed.): Politische Planung in Theorie und Praxis. München, s. 57-80. MAIER, J. - OBERMAIER, F. 2002. Regionalmanagement in der Praxis. München. MAIER, J. - WEBER, W. 1995. Planungsmarketing. In: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (ed.): Handwörterbuch der Raumplanung. 3. vydání. Hannover, s. 715-772. MANNHEIM, K. 1935. Mensch und Gesellschaft im Zeitalter des Umbaus, Leiden. MINTZBERG, H. 1994. The rise and fall of strategic planning. Reconceiving roles for planning, plans, planners. New York. NEWMANN, P. 2008. Strategic Spatial Planning: Collective Action and Moments of Opportunity. In: European Planning Studies, č. 10, s. 1371-1383. NORTH, D.C. 1992. Institutionen, institutioneller Wandel und Wirtschaftsleistung. Tübingen. OFFE, C. 1973. Demokratische Legitimation der Planung. In: OFFE, C. (ed.): Strukturprobleme des kapitalistischen Staates. Frankfurt, s. 123-152. OPPERMANN, B. 2005. Mediation. In: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (ed.): Handwörterbuch der Raumordnung. 4. vydání. Hannover, s. 631-634. OSBORNE, D. – GAEBLER, T. 1997. Reinventing Government. Mit Unternehmergeist zum innovativen Staat. Wien. POPPER, K. 1945. The Open Society and Its Enernies, London (české vydání: Otevřená společnost a její nepřátelé I. a II. Praha, 1994). POTŮČEK, M. et al. (2005). Veřejná politika. Praha. RONGE, V. - SCHMIEG, G. (ed.). 1971. Politische Planung in Theorie und Praxis, München. SCHÄFERS, B. (1974): Theorien staatlicher Planung in der BRD. Versuch einer Typologie. Jahrbuch für Sozialwissenschaften č. 25, s. 235-252. SELLE, K. 1994. Was ist bloß mit der Planung los? Erkundungen auf dem Weg zum kooperativen 20

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


Handeln - ein Werkbuch. Dortmund. SELLE, K. 1996. Planung und Kommunikation. Gestaltung von Planungsprozessen in Quartier, Stadt und Landschaft. Grundlagen, Methoden, Praxiserfahrungen. Wiesbaden. SELLE, K. (ed.). 2006. Zur räumlichen Entwicklung beitragen. Konzepte, Theorien, Impulse. Planung neu denken, svazek 1. Dortmund. SCHARPF, F.W. 1973. Planung als politischer Prozeß. In: SCHARPF, E.W. (ed.): Planung als politischer Prozeß. Frankfurt, s. 33-72. SCHEDLER, K. - PROELLER, I. 2003. New Public Management. 2. přepracované vydání. Bern. SKOKAN, K. 1997. Institucionální podpora regionálního rozvoje. In: Regionální revue č. 1, s. 29-42. TRÖGER-WEISS, G. 1998. Regionalmanagement. Augsburg. VESELÝ, A. – NEKOLA, M. (ed.) 2007. Analýza a tvorba veřejných politik. Přístupy, metody a praxe. Praha: SLON, 407 s. WIECHMANN, T. 2008. Planung und Adaptation. Strategieentwicklung in Regionen, Organisationen und Netzwerken. Dortmund. WILDAVSKY, A. 1973. If Planning is Everything, Maybe Ir‘s Nothing. Policy Sciences č. 4, s. 127153. WOKOUN, R. – MATES, P. (ed.). 2006. Management regionální politiky a reforma veřejné správy. Praha. WOKOUN, R. et al. (ed.). 2007. Regionální rozvoj a jeho management v České republice. Praha. WRIGHT, G. – NEMEC, J. 2003. Management veřejné správy. Teorie a praxe. Praha.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

21

Jíří JEŽEK

Štúdie


Štúdie

Michal MASLEN

Právo účasti na správe verejných v podmienkach územnej samosprávy

vecí

Listina základných práv a slobôd zaručuje adresátom verejnej moci právo zúčastňovať sa na správe verejných vecí priamo alebo slobodnou voľbou svojich zástupcov. Voľby sa musia konať v lehotách, ktoré nepresahujú pravidelné volebné obdobia ustanovené zákonom. Volebné právo je všeobecné a rovné a vykonáva sa tajným hlasovaním. Občania majú za rovnakých podmienok prístup k voleným a iným verejným funkciám. Autor príspevku analyzuje mieru transpozície záruk ochrany pravá účasti na správe verejných vecí v podmienkach územnej samosprávy do právnej úpravy a právnej praxi na Slovensku. Kľúčové slová: Listina, Dohovor, samospráva, účasť, voľby Charter of fundamental rights and basic freedoms guarantees to its addressees the right to participate in the administration of public affairs either directly or through the free election of their representatives. Elections must be held within terms not exceeding the regular electoral terms provided for by law. The right to vote is universal and equal, and shall be exercised by secret ballot. The conditions for exercising the right to vote shall be provided for by law. Citizens shall have access, on an equal basis, to any elective and other public office. Author analyzes the extent of transposition of the right to participate in public affairs safeguards - in terms local self-government within the legislation and legal practice in Slovakia. Key words: Charter, Convention, self-government, participation, elections Táto práca bola podporovaná Agentúrou na podporu výskumu a vývoja na základe Zmluvy č. APVV-0024-12.

1 ÚVOD

Listina základných práv a slobôd (ďalej ako „Listina“) zaručuje v čl. 21 volebné právo a prístup k verejným funkciám. Podľa tohto článku „Občania majú právo zúčastňovať sa na správe verejných vecí priamo alebo slobodnou voľbou svojich zástupcov. Voľby sa musia konať v lehotách, ktoré nepresahujú pravidelné volebné obdobia ustanovené zákonom. Volebné právo je všeobecné a rovné a vykonáva sa tajným hlasovaním. Podmienky výkonu volebného práva ustanoví zákon. Občania majú za rovnakých podmienok prístup k voleným a iným verejným funkciám. Listina na tomto mieste zaručuje neustále získavanie a obnovovanie demokratickej legitimity správy verejných vecí. Pokiaľ podmienky výkonu volebného 22

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


práva ustanoví zákon, nepovažuje súdna judikatúra ani právna veda toto ustanovenie za obmedzenie základného práva zákonom, ale iba ustanovenie zákonných podmienok jeho výkonu (Wagnerová, E. – Šimíček, V. – Langášek, T. – Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha : Wolters Kluwer ČR, a. s. 2012, s. 497.). Úpravu volebného práva vyjadruje aj Všeobecná deklarácia ľudských práv v čl. 21, podľa ktorého „Každý má právo zúčastniť sa vlády svojej krajiny priamo alebo prostredníctvom slobodne volených zástupcov. Každý má právo na rovnaký prístup k verejným službám vo svojej krajine. Základom vládnej moci nech je vôľa ľudu. Táto vôľa má byť vyjadrená pravidelne konanými a správne uskutočňovanými voľbami, na základe všeobecného a rovnakého hlasovacieho práva tajným hlasovaním alebo iným rovnocenným postupom, zabezpečujúcim slobodu hlasovania.“ Volebnom právo upravuje aj Medzinárodný pakt o občianskych a politických právach v čl. 25, v zmysle ktorého: „Každý občan má právo a možnosť bez akýchkoľvek rozdielov uvedených v článku 2 a bez neodôvodnených obmedzení: a) zúčastňovať sa na vedení verejných záležitostí priamo alebo prostredníctvom slobodne volených zástupcov; b) voliť a byť volený v pravidelných voľbách, ktoré sa budú konať na základe všeobecného a rovného hlasovacieho práva, tajným hlasovaním zabezpečujúcim slobodu hlasovania; c) vstúpiť za rovnakých podmienok do verejných služieb svojej krajiny.“ Právom účasti na správe vecí verejných sa zaoberá aj Charta základných práv Európskej únie (ďalej ako „Charta“) vo svojej HLAVE č. V. nazvanej „Občianstvo“ v čl. 39 – 42. Do tejto časti Charta zahŕňa právo voliť a byť volený vo voľbách do Európskeho parlamentu1, právo voliť a byť volený vo voľbách do orgánov samosprávy obcí2 a právo na dobrú správu vecí verejných.3 Na druhej strane však Charta pripúšťa podľa čl. 52 ods. 1 zákonné obmedzenia práv, ktoré ustanovuje.4 V tom spočíva rozdiel medzi Chartou a Listinou základných práv a slobôd. Zatiaľ čo listina pripúšťa len ustanovenie zákonných podmienok výkonu volebného práva, ktoré majú technický, alebo organizačný, volebné právo podľa listiny obmedziť nemožno. Výkladu tohto ustanovenia by eventuálne mohol pomôcť čl. 52 ods. 3 Charty podľa ktorého „V rozsahu, v akom táto charta obsahuje práva, ktoré zodpovedajú právam zaručeným v Európskom dohovore o ochrane ľudských práv a základných slobôd, zmysel a rozsah týchto práv je rovnaký ako zmysel a rozsah práv ustanovených v uvedenom dohovore. Toto ustanovenie nebráni tomu, aby právo Únie priznávalo širší rozsah ochrany týchto práv.“ Výkladu ustanovení o volebnom práve a prístupe k verejným funkcie preto môže pomôcť obsah tohto práva priznaný čl. 3 Dodatkového Protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej ako „Dodatkový Protokol k Dohovoru“ 1 Podľa čl. 39 Charty „Každý občan Únie má právo voliť a byť volený vo voľbách do Európskeho parlamentu v členskom štáte, v ktorom má bydlisko, a to za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci toho štátu. Poslanci Európskeho parlamentu sú volení vo všeobecných, priamych a slobodných voľbách tajným hlasovaním.“ 2 Podľa čl. 40 Charty „Každý občan Únie má právo voliť a byť volený vo voľbách do orgánov samosprávy obcí v členskom štáte, v ktorom má bydlisko, a to za rovnakých podmienok ako štátni príslušníci toho štátu.“ 3 Podľa čl. 41 Charty „Každý má právo, aby inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie vybavovali jeho záležitosti nestranne, spravodlivo a v primeranej lehote. Toto právo zahŕňa najmä: a) právo každého na vypočutie pred prijatím akéhokoľvek individuálneho opatrenia, ktoré by sa ho mohlo nepriaznivo dotýkať; b) právo každého na prístup k spisu, ktorý sa ho týka, za predpokladu rešpektovania oprávnených záujmov dôvernosti a služobného a obchodného tajomstva; c) povinnosť administratívy odôvodniť svoje rozhodnutia. Každý má právo na náhradu škody spôsobenej inštitúciami alebo zamestnancami Únie pri výkone ich funkcií v súlade so všeobecnými zásadami spoločnými pre právne poriadky členských štátov. Každý sa môže obrátiť na inštitúcie Únie v jednom z jazykov zmlúv a musí dostať odpoveď v rovnakom jazyku.“ 4 Podľa čl. 52 ods. 1 Charty „Akékoľvek obmedzenie výkonu práv a slobôd uznaných v tejto charte musí byť ustanovené zákonom a rešpektovať podstatu týchto práv a slobôd. Za predpokladu dodržiavania zásady proporcionality možno tieto práva a slobody obmedziť len vtedy, ak je to nevyhnutné a skutočne to zodpovedá cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou, alebo ak je to potrebné na ochranu práv a slobôd iných.“

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

23

Michal MASLEN

Štúdie


Štúdie Michal MASLEN

a „Dohovor“), podľa ktorého „Vysoké zmluvné strany sa zaväzujú konať v rozumných intervaloch slobodné voľby s tajným hlasovaním za podmienok, ktoré zabezpečia slobodné vyjadrenie názorov ľudu pri voľbe zákonodarného zboru.“5 Na úrovni Rady Európy prispel k ochrane volebného práva aj Kódex správnych postupov vo volebných veciach zostavený Benátskou komisiou 15. Októbra 2001.

2 PRÍSTUP SÚDNEJ JUDIKATÚRY

Súdna judikatúra aj právna veda zastáva názor, že úprava čl. 21 Listiny sa neviaže výhradne na zákonodarné orgány.6 Pôsobnosť tohto článku odvodzuje od pojmu verejná vec a vzťahuje ju teda nielen k moci zákonodarnej, ale aj na prístup k verejným funkciám v rámci verejnej správy, t. j. aj v rámci samosprávy. Ochranu tohto práva však nikdy nespája s mocou súdnou. Ochranu tohto práva odvodzuje Listina od suverenity ľudu a viaže ho predovšetkým na občanov. Listina však ustanovuje minimálny štandard obsahu tohto práva. Účasť cudzincov s trvalým pobytom v rámci územnej samosprávy vo voľbách orgánov samosprávy je preto zo strany štátu poskytnutím vyššieho štandardu ochrany tohto práva. Aj z tohto dôvodu prevláda názor (Wagnerová, E. – Šimíček, V. – Langášek, T. – Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha : Wolters Kluwer ČR, a. s. 2012, s. 499.), že slovenský ústavodarca nemusel výslovne v rámci čl. 30 Ústavy Slovenskej republiky uvádzať aj právo cudzincov s trvalým pobytom na území samosprávy participovať v regionálnych voľbách.7 Okrem pojmu verejná vec vytvárajú druhý kľúčový pojem „slobodné voľby“. Tento princíp volebného práva je nadradený všetkým ostatným princípom, ktoré vytvárajú jeho obsah, pretože predstavuje základný predpoklad realizácie volebného práva. Súdna judikatúra a právna veda ho zároveň považuje za jeden zo základných znakov právneho 5 Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd nezakotvoval vo svojich počiatkoch právo na účasť na správe vecí verejných. Do pôvodného textu Dohovoru nevčlenili jeho tvorcovia právo na slobodné voľby, právo na pokojné užívanie majetku a právo na vzdelania. Tieto práva zakomponovali zmluvné štáty Dohovoru do katalógu záruk presadzovaných Radou Európy Protokolom č. 1 k Dohovoru. Táto iniciatíva pramenila najmä z rozhodnutia Výboru ministrov Rady Európy. Obsah práva na slobodné voľby vytvára čl. 3 protokolu č. 1 k Dohovoru. Toto právo však tvorcovia dokumentu naformulovali ako inštitucionálnu záruku – ako pozitívny záväzok členského štátu Rady Európy – a teda nie ako individuálne oprávnenie alebo zákaz určitého obmedzenia. V päťdesiatych a šesťdesiatych rokoch minulého storočia preto štrasburské orgány ochrany práv vnímali túto záruku najmä ako povinnosť štátu vykonať v rozumných intervaloch slobodné voľby. Proces rozvoja tohto práva bol teda opačný ako pri ostatných právach a smeroval od inštitucionálnej záruky, od záväzku zmluvného štátu k individuálnemu subjektívnemu právu, t. j. k všeobecnému hlasovaciemu právu a následne k aktívnemu a pasívnemu volebnému právu. (K tomu bližšie pozri: Svák, J. Ochrana ľudských práv. (Z pohľadu judikatúry a doktríny štrasburských orgánov ochrany práv). II. rozšírené a doplnené vydanie. Žilina : Poradca podnikateľa spol. s r. o. 2006. s. 953) 6 Na nadštátnej úrovni sa štrasburské orgány ochrany práv zaoberali napríklad postavením Európskeho parlamentu ako zákonodarného orgánu. Skúmali otázku, či štát nesie zodpovednosť v zmysle Dohovoru, ak na svojom území nezorganizuje voľby do takéhoto orgánu a či vôbec Európsky parlament má povahu zákonodarného orgánu. Práva zaručené Dohovorom sa podľa čl. 1 Dohovoru vzťahujú na každého, kto podlieha jurisdikcii vysokých zmluvných strán. Zmluvné štáty preto zodpovedajú za dôsledky tejto zmluvy. Legislatíva tvorená Európskym parlamentom sa podľa štrasburských orgánov ochrany práv dotýka obyvateľstva zmluvného štátu rovnako ako legislatíva vytváraná jeho zákonodarným orgánom Zákonodarný zbor nemusí nevyhnutne znamenať národný parlament. Nie je prekážkou výkonu volebného práva, ak osoba nemôže voliť, pretože nežije na území podliehajúcom jurisdikcii štátu. Ak však na tomto území žije a zmluvný štát jej znemožní vykonávať volebné právo neusporiadaním volieb, zasahuje do podstaty volebného práva. (K tomu bližšie pozri: Rozhodnutie Európskeho súdu pre ľudské práva vo veci Matthews proti Spojenému kráľovstvu zo dňa 18. 2. 1999, sťažnosť č. 24833/94). 7 Podľa čl. 30 Ústavy Slovenskej republiky „Občania majú právo zúčastňovať sa na správe verejných vecí priamo alebo slobodnou voľbou svojich zástupcov. Cudzinci s trvalým pobytom na území Slovenskej republiky majú právo voliť a byť volení do orgánov samosprávy obcí a do orgánov samosprávy vyšších územných celkov. Voľby sa musia konať v lehotách nepresahujúcich pravidelné volebné obdobie ustanovené zákonom. Volebné právo je všeobecné, rovné a priame a vykonáva sa tajným hlasovaním. Podmienky výkonu volebného práva ustanoví zákon. Občania majú za rovnakých podmienok prístup k voleným a iným verejným funkciám.“

24

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


štátu.8 Podľa Dohovoru ani podľa štrasburskej judikatúry však toto právo nie je absolútne. Poskytuje priestor pre obmedzenia zo strany zmluvného štátu Dohovoru. Vnútroštátne podmienky výkonu volebného práva v zásade nie sú v rozpore s obsahom čl. 3 protokolu k Dohovoru, pretože toto ustanovenie dáva štátu aj určitý rozsah voľnej úvahy vo vzťahu k obmedzeniam výkonu volebného práva. Európsky súd pre ľudské práva v súčasnosti skúma len to, či obmedzenia ustanovené zo strany členského štátu nepopierajú, resp. neohrozujú samú podstatu práva na slobodné voľby, nezbavujú vnútroštátnymi zásahmi toto právo jeho efektivity a či majú legitímny účel a primeranú povahu. Obsah čl. 3 Protokolu č. 1 k Dohovoru v sebe nesie povinnosť štátu zorganizovať slobodné voľby. Súčasť tejto záruky vytvára aj problematiku výkladu pojmu „zákonodarný orgán“ a obsah aktívneho a pasívneho volebného práva.9 Odlišný názor vo vzťahu k voľbám do orgánov územnej samosprávy však zastávala štrasburská judikatúra. Úpravu volebného práva videla v kontexte pojmu zákonodarný orgán. Výklad uvedeného pojmu spája úprava Dohovoru so slobodnými voľbami, v tom zmysle, že Dohovor zaručuje slobodné voľby do tohto orgánu. Čl. 3 Protokolu č. 1 k Dohovoru sa aplikuje vždy iba na voľby do zákonodarného zboru alebo aspoň do jednej z jeho komôr. Výklad tohto pojmu však závisí od ústavnoprávnej štruktúry daného štátu a nemusí vždy znamenať výhradne parlament. Povahu takýchto orgánov posudzovali štrasburské orgány ochrany práva na nadštátnej úrovni a v rámci vnútroštátneho práva (K tomu bližšie pozri: Svák, J. Ochrana ľudských práv. (Z pohľadu judikatúry a doktríny štrasburských orgánov ochrany práv). II. rozšírené a doplnené vydanie. Žilina : Poradca podnikateľa spol. s r. o. 2006. s. 957 – 958.). Pre vnútroštátnu úroveň si Rada Európy vymedzila ako základný znak takéhoto orgánu zákonodarnú právomoc. Zákonodarná právomoc v zmysle Dohovoru je právomocou originárnou. Štrasburské orgány ochrany práva ju preto nevzťahovali na orgány, ktoré nadobudli právomoc normotvorby na základe zákona. Súd teda zamietal sťažnosti, ktoré sa vzťahovali na voľby do orgánov samosprávy obcí, alebo napríklad na voľby 8 Dohovor aj štrasburská judikatúra viaže povinnosť zorganizovať slobodné voľby k podmienke slobodného priebehu volieb. Na tento predpoklad nadväzuje požiadavka tajného hlasovania a požiadavka rozumného intervalu medzi jednotlivými voľbami. Slobodný priebeh volieb nachádza svoje korene v slobode prejavu a v politickom pluralizme, t. j. v základoch demokratického štátneho zriadenia. Voľby preto podľa judikatúry štrasburských orgánov ochrany práv nemajú slobodný priebeh pri existencii akéhokoľvek nátlaku na voliča zameraného na výber kandidáta. (K tomu bližšie pozri : Rozhodnutie Komisie pre ľudské práva vo veci X. proti Belgicku zo dňa 12. 7. 1983, Décissions et rapports, č. 33). Táto požiadavka však vo vývoji ochrany záruky volebného práva nezahŕňala vždy rovnosť volebného práva. Čl. 3 Protokolu č. 1 k Dohovoru negarantuje aj rovnakú váhu hlasov, a preto Rada Európy neposkytla ochranu sťažnostiam, ktoré napr. namietali vyšší potrebný počet hlasov pre zvolenie v jednom volebnom obvode ako v inom volebnom obvode. (K tomu bližšie pozri : Rozhodnutie Komisie pre ľudské práva vo veci X. proti Island zo dňa 8. 12. 1981, Décissions et rapports, č. 27). 9 Štrasburská judikatúra vo svojich počiatkoch deklarovala, že uvedené ustanovenie Protokolu k Dohovoru nezaručuje právo účasti vo voľbách. Predstavuje len záväzok. Postupne však menila názor a vnímala toto ustanovenie aj ako záruku ochrany individuálneho subjektívneho práva. (K tomu bližšie pozri : Rozhodnutie Komisie pre ľudské práva vo veci X. proti Spolkovej republike Nemecko zo dňa 4. 1. 1960, Annuaire č. 3; Rozhodnutie Komisie pre ľudské práva vo veci X. proti Belgicko zo dňa 18. 9. 1961, Annuaire č. 4; Rozhodnutie Európskeho súdu pre ľudské práva vo veci Mathieu-Mohin a Clerfayt proti Belgicku zo dňa 2. 3. 1987, 9/1985/95/143, series A no.113). Postupne však štrasburské orgány ochrany práv museli prejednávať sťažnosti zaoberajúce sa obmedzeniami výkonu individuálneho subjektívneho volebného práva, čo vytváralo impulz pre odlišné nazeranie na obsah čl. 3 Protokolu k Dohovoru (K tomu bližšie pozri : Rozhodnutie Komisie pre ľudské práva vo veci X. proti Spolkovej republike Nemecko zo dňa 6. 10. 1967, Annuaire č. 10). V sedemdesiatych rokoch 20. Storočia nastal prelom v prípade W., X., Y. a Z. proti Belgicku (K tomu bližšie pozri : Rozhodnutie Komisie pre ľudské práva zo dňa 30. 5. 1975, Annuaire č. 18), kedy štrasburské orgány ochrany práv jasne deklarovali, že obsah záruky slobodných volieb vytvára aj právo voliť a právo byť kandidátom vo voľbách. Prijatie pozitívnych opatrení zo strany zmluvného štátu preto zahŕňalo najprv povinnosti v podobe garantovania inštitucionálnej záruky. Následne v sebe obsiahlo aj zaručenie všeobecného hlasovacieho právo a nakoniec v sebe nieslo aj aktívne a pasívne volebné právo (K tomu bližšie pozri : Svák, J. Ochrana ľudských práv. (Z pohľadu judikatúry a doktríny štrasburských orgánov ochrany práv). II. rozšírené a doplnené vydanie. Žilina : Poradca podnikateľa spol. s r. o. 2006. s. 954).

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

25

Michal MASLEN

Štúdie


Štúdie Michal MASLEN

do regionálnych rád.10 Na druhej strane však v Belgickom práve posudzovala Komisia odlišným spôsobom postavenie regionálnych rád, ktoré považovala za súčasť zákonodarného zboru, pretože po reforme belgickej Ústavy v roku 1980 patrili týmto orgánom právomoci spĺňajúce charakter zákonodarnej činnosti.11 V rámci právnej úpravy samosprávy prijala Rada Európy Európsku chartu miestnej samosprávy. Miestne orgány sú jedným z hlavných základov každého demokratického systému. Právo občanov podieľať sa na riadení verejných vecí je jedným z demokratických princípov uznávaných členskými štátmi Rady Európy. Existencia miestnych orgánov so skutočnými právomocami môže zabezpečiť výkon správy, ktorá je efektívna a zároveň i blízka občanovi. Ochrana a posilňovanie miestnej samosprávy v rôznych európskych krajinách je dôležitým príspevkom k budovaniu Európy založenej na zásadách demokracie a decentralizácie moci. Podľa čl. 3 ods. 1 tohto dokumentu „miestna samospráva označuje právo a spôsobilosť miestnych orgánov v medziach zákona spravovať a riadiť podstatnú časť verejných záležitostí v rámci ich kompetencií a v záujme miestneho obyvateľstva“. Na otázku „kto je oprávnený vykonávať miestnu samosprávu“ odpovedá čl. 3 ods. 2 Európskej charty miestnej samosprávy. „Právo riadiť a spravovať vykonávajú rady alebo zastupiteľstvá, ktorých členovia sú slobodne volení na základe priameho, rovného a všeobecného volebného práva tajným hlasovaním a ktoré môžu mať k dispozícii im podriadené výkonné orgány. Týmto ustanovením nie je dotknutá možnosť konať zhromaždenia občanov, referendum alebo použiť akúkoľvek inú formu priamej účasti občanov tam, kde to dovoľuje zákon.“ Ustanovenie čl. 4 ods. 3 Európskej charty miestnej samosprávy vyjadruje požiadavku, aby správu verejných vecí vykonávali prednostne tie orgány, ktoré sú k občanovi najbližšie. Priznanie kompetencie inému orgánu by malo zohľadňovať rozsah a charakter úlohy i požiadavku efektívnosti a hospodárnosti. Predmetné ustanovenie nevylučuje možnosť, aby sa na samosprávne podieľal obyvateľ obce, t. j. osoba, ktorá má na jej území trvalý pobyt. Existencia trvalého pobytu na území obce vytvára podklad k tvrdeniu existencie určitého efektívneho vzťahu medzi obcou a konkrétnou fyzickou osobou.

2.1 Obsah volebného práva

Okrem princípu slobodných volieb vytvára obsah volebného práva tzv. „princíp vlády na čas“. Tento zdôrazňuje jednak legitimitu očakávaní nerušeného výkonu verejnej funkcie, ale iba na ustanovený čas. Toto pravidlo zaraďuje súdna judikatúra a právna veda do tzv. tvrdého jadra ústavy. Predĺženie volebného obdobia je automaticky porušením vlády na čas. Naopak ústavné dokumenty a medzinárodné zmluvy nevylučujú skrátenie volebného obdobia. S predlžovaním volebného obdobia klesá legitimita získanej moci. Táto skutočnosť zároveň ohrozuje ochranu menšín, keďže každé voľby sú zároveň výrazom snahy politických menšín presadiť sa a získať vo voľbách väčšinu. Dohovor preto zdôrazňuje rozumné intervaly. Za rozumný interval považuje obdobie približne 6 rokov.12 Príliš dlhé obdobie 10 K tomu bližšie pozri : Rozhodnutie Európskeho súdu pre ľudské práva vo veci Salleras Llinares proti Španielsku zo dňa 12. 10. 2000, sťažnosť č. 52226/99; Rozhodnutie Európskeho súdu pre ľudské práva vo veci Malarde proti Francúzsku zo dňa 5. 9. 2000, sťažnosť č. 46813/99 11 Rozhodnutie Komisie pre ľudské práva vo veci X. proti Belgicku zo dňa 12. 7. 1983, Décissions et rapports, č. 33 12 Rozumným intervalom medzi voľbami sa štrasburské orgány ochrany práv doposiaľ vo svojej rozhodovacej činnosti nezaoberali. Právna veda preto vychádza z dĺžky volebných období v jednotlivých volebných systémoch a z právnej tradície. Zastáva názor, že obdobie v trvaní 10 až 15 rokov medzi jednotlivými voľbami je neprimerane, t. j. nerozumne dlhé K tomu bližšie pozri : Svák, J. Ochrana ľudských práv. (Z pohľadu judikatúry a doktríny štrasburských orgánov ochrany práv). II. rozšírené a doplnené vydanie. Žilina : Poradca podnikateľa spol. s r. o. 2006. s. 956).

26

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


ohrozuje legitimitu získanej moci, krátke zase realizáciu dlhodobejších projektov verejnej politiky. Dlhé obdobie ovplyvňuje zároveň stabilitu voličskej základne. Volebné právo označuje právna veda a súdna judikatúra ako tzv. status activus. Je realizácia predpokladá aktívne uplatňovanie zo strany subjektu tohto práva. Obsahové znaky tohto práva zahŕňajú: a) všeobecnosť, b) rovnosť, c) tajnosť, d) priamosť – za samozrejmej podmienky slobody volieb a vlády na čas. Všeobecnosť vylučuje obmedzenia v prístupe k volebnému právu. Historicky vyplýva tento znak zo všeobecnej brannej povinnosti. Listina síce vyjadruje, že podmienky realizácie tohto práva ustanoví a zákon aj ustanovuje podmienku veku, občianstvo, resp. trvalý pobyt. Tieto podmienky predstavujú podmienky nadobudnutia volebného. Na druhej strane však na príklad obmedzenie alebo pozbavenie voliča spôsobilosti na právne úkony súdom nespôsobuje stratu volebného práva. Takýto stav vytvára len prekážku jeho výkonu13. Rovnako aj formálny zápis do zoznamu voličov je len technickou otázkou výkonu volebného práva, ktorý po organizačnej stránke zabezpečuje priebeh volieb. Obmedzenia všeobecnosti volebného práva skúma Európsky súd pre ľudské práva (ďalej ako „Súd“) tzv. „necessity testom“. Podstata tohto testu analyzuje proporcionalitu a použitie voľnej úvahy zo strany štátu pri ochrane volebného práva. Z judikatúry Súdu vyplýva záver, že pasívne volebné právo možno obmedziť intenzívne ako aktívne volebné právo. Rovnosť volebného práva predstavuje mieru a význam účasti vo voľbách. Rovnosť skúma súdna judikatúra z pohľadu rovnosti počtu hlasov a rovnakej váhy hlasov. Rovnosť počtu však nestotožňuje s rovnosťou šance každého platného a odovzdaného hlasu na úspech vo voľbách. Rovnosť počtu hlasov predstavuje demokraticky nárok na rovnaké hodnotenie 13 Aktívne volebné právo vytvára vlastnú podstatu individuálneho subjektívneho volebného práva. Štrasburská judikatúra sa zaoberá najmä jeho všeobecnou povahou a aplikuje princíp zákazu diskriminácie. Za tradičné prekážky výkonu volebného práva považuje duševné ochorenia, uväznenie, resp. osobitný policajný dohľad, trvalý pobyt na území príslušného štátu a fyzickú neprítomnosť na území štátu, kde prebiehajú voľby. Ku všetkým prekážkam sa štrasburské orgány vyjadrovali nepriamo aj z toho dôvodu, pretože zmluvné štáty v priebehu konania o sťažnosti zmenili právnu úpravu, ktorej sa predmet sťažnosti týkal. Príkladom je Veľká Británia, kde došlo k zmene právnej úpravy na konci deväťdesiatych rokov minulého storočia a zákonodarca umožnil aj mentálne postihnutým voličom umiestneným v psychiatrickom ústave, aby ich príslušné orgány zapísali do zoznamu voličov v mieste ich pobytu. (Rozhodnutie vo veci Moore proti Spojenému kráľovstvu zo dňa 30. 5. 2000, sťažnosť č. 37481/97). Iná bola však situácia, v ktorej bol taliansky volič vyčiarknutý zo zoznamu voličov z dôvodu obmedzenia a následného policajného dohľadu pre podozrenie z príslušnosti k mafii. Rada Európy považuje stratu občianskych práv z dôvodu aplikácie uvedených opatrení v trestnom konaní za automatický následok. Avšak zároveň dodáva, že jeho primeranosť končí vyhlásením oslobodzujúceho rozsudku. Ak zmluvný štát aj naďalej aplikuje opatrenie po právoplatnom rozhodnutí o nevine a jeho následkom volič nemôže uplatňovať svoje aktívne volebné právo, neprimeraným spôsobom tak zasahuje do jeho výkonu (Rozhodnutie vo veci Labita proti Taliansku zo dňa 7. 9. 2000, sťažnosť č. 47787/99). Rovnako sa odmietavo stavia judikatúra k absolútnemu zákazu volebného v prípade odsúdených. Logická súvislosť medzi stratou práva voliť a uložením trestu odňatia slobody nie je zrejmá. Zákonodarca by mal preto určiť, či sa obmedzenie práva voliť vzťahuje k určitým trestom, alebo k trestným činom dosahujúcim určitý stupeň závažnosti, alebo určiť súdu povinnosť pri vynášaní odsudzujúceho rozsudku rozhodnúť zároveň o pozbavení volebného práva. (Rozhodnutie vo veci Hirst proti Spojenému kráľovstvu zo dňa 6. 10. 2005, sťažnosť 74025/01). Podmienkou organizácie volieb vo väznice nemôžu podľa štrasburskej judikatúry byť ani povinné telesné prehliadky pred vykonaním samotných volieb, a to pokiaľ nie je preukázaný bezpečnostný záujem na riadnom chode väznice (Rozhodnutie vo veci Iwanczuk proti Poľsku zo dňa 15. 11. 2011, sťažnosť č. 25196/94). Jednoznačne sa štrasburské orgány ochrany práv nevyjadril ani k podmienke trvalého pobytu. Na jednej strane uznali, že podmienka trvalého pobytu ako predpoklad výkonu volebného práva pri organizovaní regionálnych volieb je strany štátu prijateľná. Avšak na druhej strane k určeniu časovej podmienky trvalého pobytu v trvaní štyroch rokov sa vyjadrili odmietavo. (Rozhodnutie vo veci Polacco a Garofalo proti Taliansku zo dňa 15. 9. 1997, sťažnosť č. 23450/94). Časové podmienky trvania trvalého pobytu sú prípustné v prípade zásadných transformačných pohybov v štátoprávnom usporiadaní krajiny – čiže najmä v prípade osamostatňovania určitej časti štátu a pod. (Rozhodnutie vo veci Py proti Francúzsku zo dňa 11. 1. 2005, sťažnosť č. 66289/01). K obmedzenia aktívneho volebného práva z dôvodu trvalého pobytu patria dôvody, že občan bez trvalého pobytu je v menšom kontakte s každodennými problémami. Okrem toho kandidáti vo voľbách nemusia mať možnosť prezentovať sa pred voličmi žijúcimi v zahraničí. Vplyv obyvateľov s trvalým pobytom na výber kandidátov a na formuláciu ich programov je preto oveľa vyšší. Právu jednotlivca voliť vo voľbách musí zodpovedať aj skutočných vplyv aktov vydávaných volenými orgánmi. (Rozhodnutie vo veci Malnychenko proti Ukrajine zo dňa 19. 10. 2004, sťažnosť č. 17707/02). .

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

27

Michal MASLEN

Štúdie


Štúdie Michal MASLEN

hlasov voličov. Judikatúra sa pri posudzovaní rovnosti volebného práva zaoberá otázkami hraníc zvoliteľnosti a volebných obvodov.14 Skúma ústavnosť a konformitu tvorby volebných obvodov, ktorá by v zásade mala vyplývať z územného a správneho členenia štátu. Zákon preto nesmie vytvárať volebné obvody účelovým spôsobom. Tieto limity majú zaručiť schopnosť voličov prijímať vo voľbách rozhodnutia a výsledok, ktorý bude garantovať schopnosť vládnuť. Na druhej strane ustanovenie hraníc zvoliteľnosti posudzuje judikatúra individuálne. Vyjadruje sa však, že už desaťpercentné obmedzenie zvoliteľnosti môže byť nepriaznivým zásahom do volebného práva. Rovnosť nakoniec aj garantuje neutralitu štátu v rámci volebnej kampane, resp. pred voľbami. Priamosť vyjadruje skutočný a bezprostredný vplyv na obsadenie orgánov. Volič hlasuje osobne a nemôže si za seba ustanoviť vo voľbách zástupcu. Ak volič nie je schopný z dôvodu telesnej vady riadne hlasovať, môže mu podľa súdnej judikatúry pri hlasovaní (pri volebnom úkone) pomôcť iný volič – nikdy však nie člen volebnej komisie, pretože tohto judikatúra nepovažuje za nestranného. Zverejňovanie kandidátov hromadne na kandidátnej listine rovnako nebráni priamosti hlasovania vo voľbách. Takýto úkon predstavuje pre voličov sui generis ponuku pred voľbami. Priamosť volebného práva vníma preto právna veda a prax skrz priamy následok výberu uskutočneného voličom, alebo cez vzťah „od voliča k zvolenému“. Tajnosť volebného práva v sebe zahŕňa nielen právo, ale aj povinnosť a má zaručovať slobodu rozhodovania vo voľbách. Štát preto zároveň musí chrániť údaje o politickej orientácii svojich občanov, aby tieto neboli zneužité. Vlastné prezentovanie voliča svojom zámere, resp. rozhodnutí ako voliť však nie je porušením tajnosti volebného práva.15

2.2 Prístup k verejným funkciám

Právo na prístup k verejným funkciám skúma právna veda a súdna judikatúra najmä z pohľadu záruk zákazu diskriminácie, zákazu svojvôle, jednak v prístup ku konkrétnej funkcii, ale aj pri odvolávaní z danej funkcie. Ústavné ani medzinárodné dokumentu negarantujú nárok na nadobudnutie funkcie. Verejnú funkciu striktne odlišujú od pojmov štátna služba a úradná osoba. Dôležitá pri definovaní pojmu verejnej funkcie je väzba na účasť občanov vo voľbách. Verejnú funkciu vymedzuje právna veda a) správou verejných 14 Dohovor nekonkretizuje povinnosť štátu zorganizovať voľby z hľadiska charakteru volieb. Väčšinový aj proporcionálny systém zodpovedajú požiadavkám čl. 3 Protokolu č. 1 k Dohovoru. Rovnako ani počet volených kandidátov nie je z hľadiska uplatňovania tohto ustanovenia dôležitý. Právo na slobodné voľby v sebe zároveň zahŕňa oprávnenie toto právo nevyužiť, ak volič nie je spokojný s kandidátmi vo voľbách (K tomu bližšie pozri: Rozhodnutie Komisie pre ľudské práva vo veci X. proti Rakúsku, zo dňa 22. 4. 1965, Annuaire č. 8; Rozhodnutie Komisie pre ľudské práva vo veci X. proti Rakúsku, 1971, Decisions et rapports č. 40). Čl. 3 Protokolu č. 1 k Dohovoru preto nezakotvuje povinnosť zaviesť konkrétny volebný systém. Zmieňuje sa iba o záväzku uskutočniť slobodné voľby v rozumných intervaloch, s tajným hlasovaním a za podmienok, ktoré zabezpečia slobodné vyjadrenie názorov ľudu. (Rozhodnutie Európskeho súdu pre ľudské práva vo veci Mathieu-Mohin a Clerfayt proti Belgicku zo dňa 2. 3. 1987, 9/1985/95/143, series A no.113). Voľná úvaha zmluvných štátov sa preto prejavuje vo výbere špecifického volebného systému. Tieto modely sú zamerané na ciel, ktoré sú často málo vzájomne kompatibilné. Na jednej strane chcú čo najviac odrážať názory voličov a na druhej strane čo najjasnejšie monitorovať ich názory, aby uľahčili formovanie dostatočne jasnej a konkrétnej politickej vôle. Slovné vyjadrenie „za podmienok, ktoré zabezpečia slobodné vyjadrenie názorov ľudu“ preto v sebe zahŕňa rovnosť pri uplatňovaní aktívneho aj pasívneho volebného práva. 15 Tajné hlasovanie je v sebe odráža slobodu uplatňovania volebného práva. Volič musí mať istotu v tom smere, že nikto nebude skúmať, ako volil, a že uskutočnená voľba nebude mať pre voliča žiadne následky. Tajnosť v sebe zároveň zahŕňa zákaz asistencie voličovi pri volebnom akte, pokiaľ to nie je nevyhnutné s ohľadom na telesnú vadu, ktorá voličovi znemožňuje riadnym spôsobom voliť (K tomu bližšie pozri : Svák, J. Ochrana ľudských práv. (Z pohľadu judikatúry a doktríny štrasburských orgánov ochrany práv). II. rozšírené a doplnené vydanie. Žilina : Poradca podnikateľa spol. s r. o. 2006. s. 956).

28

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


záležitostí uskutočňovanou vo verejnom záujme; b) vrchnostenskými kompetenciami; c) vznikom funkcie voľbou, resp. vymenovaním. Prístup k verejnej funkcii preto vymedzuje právo na správu verejných vecí a zákaz diskriminácie. Judikatúra v rámci prístupu k verejným funkciám navyše dôsledne odlišuje nesúhlas osoby s demokratickými a právnymi zásadami štátu od jej nesúhlasu so štátnou politikou. Prístup konkrétnej osoby k verejnej funkcii preto posudzuje aj z hľadiska záväzku lojality a požiadavky trvalého pobytu.16 Pasívne volebné právo je samostatným subjektívnym právom v rámci úpravy čl. 3 protokolu č. 1 k Dohovoru. Judikatúra k nemu – napriek tomu – nie je až tak bohatá, ako je tomu v prípade aktívneho volebného práva. Požiadavku určitého počtu podpisov v petícii za určitého kandidátov nepovažuje Rada Európy za prekážku jeho výkonu.17 Avšak k obmedzeniu kandidovať vo volebnom obvode, v ktorom funkcionár štátnej správy pôsobí, zaujali štrasburské orgány ochrany práv benevolentnejší postoj. Takéto obmedzenie môže predstavovať zásah do práva voličov slobodne si zvoliť svojich zástupcov vo voľbách a porušenie práva kandidáta byť volený. Zmluvný štát poruší čl. 3 Protokolu č. 1 k Dohovoru v prípade, ak obmedzí slobodné vyjadrenie názoru ľudí pri výbere zástupcov do zákonodarného orgánu. 18 Požiadavka ovládania úradného jazyka na určitej úrovni rovnako môže predstavovať neprimerané obmedzenie výkonu pasívneho volebného práva. Zmluvný štát môže od kandidáta požadovať znalosť úradného jazyka na úrovni, ktorú ustanoví právnym predpisom. Nesmie však zvýhodňovať určitú skupinu obyvateľstva, prípadne svojvoľne opakovať skúšku znalosti úradného jazyka iba pri určitých kandidátoch. Kandidát musí mať schopnosť rozpoznať predpoklady, ktoré ustanovuje platné právo pre absolvovanie jazykovej skúšky overujúcej znalosť úradného jazyka a zároveň reálnu možnosť legitímne očakávať, že keď tieto predpoklady splní, nebude bezdôvodne opätovne skúšaný alebo vyčiarknutý zo zoznamu kandidátov.19 Demokracia nie je formou vlády iba pre politické strany a politické hnutia. Ústavný princíp ustanovený čl. 31 Ústavy Slovenskej republiky, podľa ktorého zákonná úprava práv ustanovených čl. 30 Ústavy SR musí umožňovať a napomáhať slobodnú súťaž politických síl v demokratickej spoločnosti, sa nevzťahuje iba na slobodnú súťaž medzi politickými stranami a hnutiami. Slobodnú súťaž politických síl zaručuje Ústava Slovenskej republiky aj vo vnútri jednotlivých politických strán a hnutí, medzi všetkými občanmi, ktorí uplatňujú ústavné právo na prístup k volenej funkcii. Voľby teda nemožno vymedzovať iba ako prostriedok uplatnenia slobodnej súťaže medzi politickými stranami a politickými hnutiami20. 16 Európsky súd pre ľudské práva sa nestavia odmietavo ani požiadavke trvania trvalého pobytu kandidáta po určitý čas na území štátu. Zdôrazňuje, že kandidát by mal poznať okolnosti, miestne pomery a problémy, ktoré v krajine panujú. Rovnako kandidát by mal byť schopný otvorene a verejne prezentovať údaje o svojej osobe, predložiť informácie o svojej osobnej a profesionálnej kvalifikácii na výkon funkcie a preukázať schopnosť presadzovať záujmy svojich voličov v danom orgáne. Zmluvný štát by však mal presne, jasne a určito upraviť požiadavku trvalého pobytu. Znamená to povinnosť určiť, či na realizáciu pasívneho volebného práva vyžaduje trvalý pobyt zvyčajný, legálny, kontinuálny, atď. (K tomu bližšie pozri :

Rozhodnutie Európskeho súdu pre ľudské práva vo veci Malnychenko proti Ukrajine zo dňa 19. 10. 2004, sťažnosť č. 17707/02). 17 K tomu bližšie pozri : Rozhodnute Komisie pre ľudské práva vo veci X. proti Spolkovej republike Nemecko zo dňa 18. 5. 1976, Décisions et rapports, č. 5) 18 K tomu bližšie pozri : Rozhodnutie Európskeho súdu pre ľudské práva vo veci Gitonas a ostatní proti Grécku zo dňa 23. 6. 1997, sťažnosť č. 18747/91. 19 K tomu bližšie pozri : Rozhodnutie Európskeho súdu pre ľudské práva vo veci Podkolzina proti Lotyšsku zo dňa 9. 4. 2002, sťažnosť č. 46726/99). 20 K tomu bližšie pozri : Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky zo dňa 11. Marca 1999, sp. zn. PL.ÚS 15/98.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

29

Michal MASLEN

Štúdie


Štúdie Michal MASLEN

2.3 Voľby do orgánov samosprávy

Právnu úpravu volebného práva na Slovensku ustanovujú v podmienkach územnej samosprávy čl. 3021 a predovšetkým čl. 64 a nasl.22 Ústavy Slovenskej republiky. Zákonnú úpravu zahŕňajú zákon SNR č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí a zákon č. 303/2001 Z. z. o voľbách do orgánov samosprávnych krajov a o doplnení Občianskeho súdneho poriadku. V týchto ustanoveniach Ústavy Slovenskej republiky a uvedených zákonov tak dochádza k stretu práva na účasť na správe verejných vecí a práva na územnú samosprávu. Právo na územnú samosprávu sa najvýraznejšie prejavuje v Ústave Slovenskej republiky vymedzenom princípe samostatnosti obce. Toto právo posilňuje samostatnosť rozhodovania obce a jej orgánov a účasti jej obyvateľov na rozhodovaní obce. Samostatnú pôsobnosť obce môže podľa súdnej judikatúry a právnej vedy obmedziť alebo rozšíriť len zákon. Zákon však nemôže obci odňať samostatnú pôsobnosť, keďže ju výslovne zakotvuje čl. 67 Ústavy Slovenskej republiky. Samostatnosť vytvára podstatnú zložku poňatia územnej samosprávy.23 Samostatnosťou obce teória práva rozumie taký vzťah orgánov, ktorý vylučuje vzťahy nadriadenosti a podriadenosti a z toho vyplývajúcu povinnosť rešpektovať príkazy a inštrukcie nadriadených orgánov (Prusák, J.: Verejná moc, jej štruktúra a vzťahy vo vnútri verejnej moci. Inštitút rozvoja obcí, miest a regiónov EF UMB, Banská Bystrica 1997, s. 21.). Na druhej strane - ako sme už uviedli – Dohovor ani judikatúra štrasburských orgánov ochrany práv nepovažuje orgány územnej samosprávy za zákonodarné orgány a nevzťahuje použitie čl. 3 Protokolu č. 1 k Dohovoru aj na územnú samosprávu, pretože nedisponujú originárnou právomocou vydávať zákony – teda prvotné zdroje pôsobnosti a právomoci orgánov verejnej moci a orgánov verejnej správy. Orgány územnej samosprávy však môžu v zmysle čl. 68 Ústavy Slovenskej republiky vydávať všeobecne záväzné nariadenia vo veciach územnej samosprávy. Ak orgán územnej samosprávy všeobecne záväzným nariadením ustanoví podmienky obmedzujúce základné práva a slobody, nekoná iba nad rámec úpravy podľa čl. 68 ústavy, ale zároveň uplatní svoju normotvornú právomoc spôsobom, ktorý nie je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky, lebo záväzným nariadením upraví otázky, ktoré Ústava Slovenskej republiky dovoľuje regulovať jedine zákonom. Odňatím základného práva alebo slobody v rozsahu obmedzenia ustanoveného vo všeobecne záväznom nariadení orgánu územnej samosprávy v takomto prípade dôjde aj k nesúladu s čl. 12 ods. 1 druhou vetou Ústavy Slovenskej republiky.24

2.3.1 Volebné obvody

Podľa § 9 ods. 1 zákona SNR č. 346/1990 Zb. Pre voľby do obecných (mestských)

21 Podľa čl. 30 Ústavy Slovenskej republiky „Občania majú právo zúčastňovať sa na správe verejných vecí priamo alebo slobodnou voľbou svojich zástupcov. Cudzinci s trvalým pobytom na území Slovenskej republiky majú právo voliť a byť volení do orgánov samosprávy obcí a do orgánov samosprávy vyšších územných celkov. Voľby sa musia konať v lehotách nepresahujúcich pravidelné volebné obdobie ustanovené zákonom. Volebné právo je všeobecné, rovné a priame a vykonáva sa tajným hlasovaním. Podmienky výkonu volebného práva ustanoví zákon. Občania majú za rovnakých podmienok prístup k voleným a iným verejným funkciám.“ 22 Podľa čl. 67 Ústavy Slovenskej republiky „Územná samospráva sa uskutočňuje na zhromaždeniach obyvateľov obce, miestnym referendom, referendom na území vyššieho územného celku, orgánmi obce alebo orgánmi vyššieho územného celku. Spôsob vykonania miestneho referenda a referenda na území vyššieho územného celku ustanoví zákon. Povinnosti a obmedzenia pri výkone územnej samosprávy možno obci a vyššiemu územnému celku ukladať zákonom a na základe medzinárodnej zmluvy podľa čl. 7 ods. 5. Štát môže zasahovať do činnosti obce a vyššieho územného celku len spôsobom ustanoveným zákonom.“ 23 K tomu bližšie pozri : Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky zo dňa 30. Mája 2000, sp. zn. III. ÚS 2/2000. 24 K tomu bližšie pozri : Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky zo dňa 30. Marca 1999, sp. zn. II.ÚS 16/99.

30

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


zastupiteľstiev sa v každej obci utvoria viacmandátové volebné obvody, v ktorých sa volia poslanci obecného (mestského) zastupiteľstva pomerne k počtu obyvateľov obce, najviac však 12 poslancov v jednom volebnom obvode; v mestách, ktoré sa členia na mestské časti, možno utvoriť aj jednomandátové volebné obvody, ak na počet obyvateľov mestskej časti pripadá iba jeden poslanec. Ako reaguje súdna judikatúra na obsah tohto ustanovenia? Štruktúra § 9 zákona SNR č. 346/1990 Zb. znamená, že primárny význam pripisuje zákon povinnosti zriadiť viac volebných obvodov. Žiadna z požiadaviek zákona neumožňuje obci modifikovať túto povinnosť. V takom prípade by konaniu obce absentoval právny základ, čím by obec v prvom rade porušovala obsah čl. 1 a čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky.25

2.3.2 Zásahy do priebehu volieb

Ďalším aspektom, ktorému sa slovenská súdna judikatúra venovala od prijatia zákona SNR č. 346/1990 Zb., boli zásahy do priebehu volieb. Nesprávny postup pri zabezpečení hlasovania mimo volebnej miestnosti (nedodržanie tajnosti hlasovania, nezabezpečenie potrebného počtu členov okrskovej volebnej komisie pre takéto hlasovanie) a pri sčítavaní hlasov v okrskovej volebnej komisii (aktívna účasť inej osoby) môže byť v príčinnej súvislosti s výsledkom volieb. Uvedený výsledok môže významnou mierou aj ovplyvniť. Dôsledkom takýchto porušení zákona je aj porušenie ústavného volebného práva a jeho princípov. Podľa § 28 ods. 1 zákona SNR č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí „Predseda okrskovej volebnej komisie skontroluje pred začatím volieb za prítomnosti komisie volebnú schránku a prenosnú volebnú schránku a zapečatí ich. Skontroluje tiež vybavenie volebnej miestnosti, či je pripravený zoznam voličov a dostatočný počet hlasovacích lístkov a prázdnych nepriehľadných obálok označených odtlačkom úradnej pečiatky obce (ďalej len „obálka“).” Podľa § 31 ods. 6 zákona SNR č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí „Volič môže požiadať zo závažných, najmä zdravotných dôvodov okrskovú volebnú komisiu o to, aby mohol hlasovať mimo volebnej miestnosti, a to len v územnom obvode volebného okrsku, pre ktorý bola okrsková volebná komisia zriadená. V takom prípade okrsková volebná komisia vyšle k voličovi dvoch svojich členov s prenosnou volebnou schránkou, hlasovacími lístkami a obálkou. Volič hlasuje tak, aby sa dodržala tajnosť hlasovania.” Postup, ktorým volebná komisia vyšle k takýmto voličom iba jedného člena volebnej komisie a bez prenosnej volebnej schránky zakladá rozpor nielen so zákonnou, ale aj ústavnou úpravou volebného práva. Môže byť v príčinnom vzťahu k zistenému výsledku volieb. Nezabezpečuje tajnosť zisťovanej vôle voliča ani vzájomnú kontrolu členov volebnej komisie. Súdna judikatúra považuje takéto porušenia za hrubé, pretože zakladajú závažný následok, pokiaľ ide o ďalší priebeh a výsledok volieb.26 Voľby sú prostriedkom pravidelného obnovovania verejnej moci občanmi. Hrubé, závažné alebo viacnásobné porušenie práv občanov priznaných zákonom alebo Ústavou Slovenskej republiky zakladá právomoc Ústavného súdu Slovenskej republiky zrušiť napadnutý výsledok volieb alebo vyhlásiť voľby za neplatné, pretože namietané porušenie práva mohlo ovplyvniť priebeh a výsledok volieb. Pojem „priebeh volieb“ vykladá súdna judikatúra tak, že tento nezahŕňa iba hlasovanie voličov, ale aj všetky iné úkony subjektov zúčastnených na voľbách, ktoré sú v príčinnej súvislosti s voľbami. Porušenie ustanovení zákona SNR č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí pri sčítavaní hlasov má povahu právne 25 26

K tomu bližšie pozri : Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky zo dňa 8. Februára 1995, sp. zn. PL.ÚS 17/95. K tomu bližšie pozri : Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky zo dňa 4. Apríla 2000, sp. zn. PL.ÚS 1/2000.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

31

Michal MASLEN

Štúdie


Štúdie Michal MASLEN

významného správania, ktoré môže nežiaduco ovplyvniť určenie výsledku volieb. Sčítavanie hlasov v dvoch oddelených miestnostiach, hoci podľa zákona sa má vykonať v jednej miestnosti a za účasti všetkých členov volebnej komisie, ako aj aktívnu účasť členov volebnej komisie vyššieho stupňa na práci volebnej komisie nižšieho stupňa, ktorá spočíva v tom, že sa osobne podieľali na sčítavaní hlasov, treba hodnotiť ako okolnosti (porušenia zákona), ktoré mohli nežiaduco ovplyvniť výsledok volieb do obecného zastupiteľstva. Volebná komisia vo voľbách do obecnej samosprávy plní úlohu garanta ústavnosti a zákonnosti volieb pre prípad vzniku pochybností. Vo voľbách do orgánov samosprávy obcí musí preto dôsledne uplatňovať svoje právomoci. Členovia volebnej komisie môžu zapríčiniť vznik pochybnosti o výsledku volieb, ak pripustia sčítanie hlasov v rozpore so zákonnou požiadavkou nato, aby sa uskutočnilo v jednej miestnosti. Takýto postup má za následok, že orgán, ktorý ručí za ústavnosť a zákonnosť volieb, spochybnil ich priebeh a výsledok.27

2.3.3 Porušenie priamosti volebného práva

Priamosť volebného práva definuje súdna judikatúra skrz legitimitu moci v demokratickom a právnom štáte. Legitimita moci v demokratickom ústavnom systéme je založená na slobodnom rozhodovaní voličov v riadnom – a teda zákonnom - volebnom postupe, prostredníctvom ktorého nadobúdajú volené orgány priamy mandát a ďalšie nimi kreované orgány nepriamy mandát na jej výkon od jej pôvodného nositeľa, t. j. občana. Súdna judikatúra vychádza z čl. 2 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, podľa ktorého „Štátna moc pochádza od občanov, ktorí ju vykonávajú prostredníctvom svojich volených zástupcov alebo priamo.“. Plné a dôsledné uplatňovanie uvedeného ústavného princípu v praxi vyžaduje, aby orgány verejnej moci umožnili výkon základného práva občanov zúčastňovať sa na správe verejných vecí slobodnou voľbou svojich zástupcov v kvalite, ktorej ústavný rámec je daný v jednotlivých ustanoveniach čl. 30 Ústavy Slovenskej republiky. Volebné právo je všeobecné, rovné a priame. Vykonáva sa tajným hlasovaním. Podmienky jeho výkonu ustanovuje zákon. Zákonná úprava výkonu volebného práva v Slovenskej republike reflektuje ústavnú požiadavku jeho „priamosti“ tým, že aktívne legitimovaným nositeľom volebného práva - oprávneným voličom - poskytuje príležitosť odovzdať svoj hlas priamo v prospech vybraného kandidáta na príslušnú volenú funkciu. Uvedené právo sa voličom poskytuje osobne. Nemožno ho preniesť (postúpiť) na inú osobu a pri jeho výkone sa nemožno nechať zastúpiť. Právna úprava pripúšťa jedine možnosť asistencie pri hlasovaní u voličov, ktorí nemôžu sami upraviť hlasovací lístok pre telesnú chybu alebo preto, že nemôžu čítať alebo písať. V prípade závažných, najmä zdravotných dôvodov môže volič taktiež hlasovať mimo volebnej miestnosti do prenosnej volebnej schránky. Rešpektovanie uvedených ústavných a zákonných atribútov výkonu volebného práva posudzuje súdna judikatúra okrem iného ako predpoklad zabezpečenia tajnosti hlasovania smerujúcim v konečnom dôsledku k vytvoreniu podmienok na slobodné uplatnenie vôle voliča pri výkone jeho volebného práva.28 2.3.4 Obmedzenie výkonu volebného práva Problematikou obmedzenia výkonu volebného práva sa zaoberá súdna judikatúra napríklad v prípade možnosti hlasovania voliča, ktorý nemôže preukázať svoju totožnosť 27 28

32

K tomu bližšie pozri : Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky zo dňa 18. Marca 1999, sp. zn. PL.ÚS 18/99. K tomu bližšie pozri : Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky zo dňa 13. Februára 2008, sp. zn. PL.ÚS 32/07.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


platným preukazom totožnosti. Podľa § 31 ods. 2 zákona SNR č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí „Volič po príchode do volebnej miestnosti preukáže svoju totožnosť a po zázname v zozname voličov dostane od komisie obálku a hlasovacie lístky. Ak volič nemá preukaz totožnosti a žiadny z členov okrskovej volebnej komisie ho nepozná, komisia požiada, aby volič preukázal svoju totožnosť svedectvom dvoch osôb známych komisii. Ak tak neurobí ani do ukončenia hlasovania, hlasovanie sa mu neumožní.” § 31 ods. 2 zákona Slovenskej národnej rady č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí podľa súdnej judikatúry jednoznačne konkretizuje a vymedzuje postup volebnej komisie tak, že neumožnenie hlasovania voličovi, ktorý po príchode do volebnej miestnosti nemôže preukázať svoju totožnosť preukazom totožnosti, prichádza do úvahy iba v prípade, ak žiadny z členov okrskovej volebnej komisie voliča nepozná a tento nepreukáže svoju totožnosť svedectvom dvoch osôb známych komisii do ukončenia hlasovania. Podľa názoru súdnej judikatúry s výkonom ktoréhokoľvek zo základných práv alebo slobôd môže zákonodarca spájať určité podmienky alebo vyžadovať splnenie určitých predpokladov. Pokiaľ však splnenie takýchto podmienok alebo predpokladov má zabezpečiť štátny alebo iný orgán, žiadny oprávnený subjekt nesmie na svojom základnom práve alebo slobode utrpieť akúkoľvek ujmu len preto, že ten, kto mu mal umožniť jeho výkon, zákonné podmienky alebo predpoklady späté s jeho výkonom buď vôbec nepoznal, alebo si ich zle vyložil, či dokonca aj po zistení, že k ich splneniu došlo, výkon základného práva alebo slobody neumožnil. Na uvedenom nemení nič to, že sa takéhoto konania dopustil orgán štátu, orgán územnej samosprávy alebo volebná komisia ako orgán verejnej správy. Požiadavka zaručenia zákonného a riadneho výkonu volebného aktu v prípadoch, keď volič nemôže preukázať svoju totožnosť platným dokladom, v sebe zahŕňa aj rešpektovanie § 31 ods. 2 zákona SNR č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí. Ak volebná komisia nepreverí pri takomto voličovi, či ho niekto z členov volebnej komisie nepozná, ani ho následne výslovne nepožiada, aby preukázal svoju totožnosť svedectvom dvoch osôb známych komisii, porušuje svoju povinnosť ustanovenú zákonom.29

2.3.5 Voľba kandidátov

Chybné zoradenie kandidátov po zistení výsledkov volieb je dôvodom na to, aby Ústavný súd Slovenskej republiky v súlade s § 63 ods. 1 písm. c) zákona NR SR č. 38/1993 Z. z. zrušil vydané rozhodnutie volebnej komisie a vyhlásil za zvoleného toho, kto bol riadne zvolený podľa zásady, uvedenej v § 44 ods. 1 zákona č. 346/1990 Zb. Podľa § 39 ods. 2 písm. e) zákona Slovenskej národnej rady č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí, sa do zápisnice okrskovej volebnej komisie o hlasovaní uvedie počet platných hlasov odovzdaných pre jednotlivých kandidátov do obecného (mestského) zastupiteľstva. Rovnaký údaj sa uvedie v zmysle § 42 ods. 2 písm. e) aj do zápisnice miestnej volebnej komisie o výsledku volieb vo volebnom obvode. Podľa § 44 ods. 1 citovaného zákona sú za poslancov obecného (mestského) zastupiteľstva zvolení kandidáti, ktorí získali vo volebnom obvode najväčší počet hlasov. Citované ustanovenia majú na mysli údaje zodpovedajúce skutočnosti. Ak sa v dôsledku volebnej sťažnosti zistí, že rozpor medzi skutočnosťou a zápisom má za následok, že došlo k chybnému zoradeniu kandidátov po zistení výsledkov volieb, ústavný súd v súlade s § 63 ods. 1 písm. c) zákona č. 38/1993 Z. z. zruší v dôsledku toho vydané rozhodnutie volebnej komisie a vyhlási za zvoleného toho, kto bol riadne zvolený podľa 29

K tomu bližšie pozri : Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky zo dňa 6. Februára 2008, sp. zn. PL.ÚS 31/07.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

33

Michal MASLEN

Štúdie


Štúdie Michal MASLEN

zásady, uvedenej v § 44 ods. 1 zákona č. 346/1990 Zb.30 Uplatnením právomoci vo vzťahu k výsledkom volieb rozumie súdna judikatúra aj stav, v ktorom na základe prepočítania volebných lístkov pri námietke nesprávneho sčítania hlasov plénum Ústavného súdu Slovenskej republiky má právomoc vyhlásiť za zvoleného iného účastníka slobodnej súťaže politických síl, ktorý získal viac hlasov ako účastník tejto súťaže po vyhlásení za zvoleného podľa zápisnice o výsledku volieb do obecnej samosprávy. Pokiaľ ide o nezákonnosť volieb do orgánov samosprávy obcí, musí byť nezákonnosť týchto volieb v konaní o volebných veciach dokázaná a musí byť v príčinnej súvislosti s takým následkom porušenia práv, ktoré je v konečnom dôsledku porušením ústavného volebného práva a jeho princípov. Právomoc zrušiť výsledok volieb alebo vyhlásiť voľby za neplatné sa podľa názoru súdnej judikatúry uplatní len vtedy, ak k porušeniu zákona dôjde spôsobom, ktorý ovplyvňuje slobodnú súťaž politických síl v demokratickej spoločnosti. Na uplatnenie tohto opatrenia vyžaduje súdna judikatúra hrubé alebo závažné porušenie, prípadne opätovné porušenie zákonov upravujúcich prípravu a priebeh volieb. Volebná komisia je orgánom verejnej správy, ktorý svoju pôsobnosť a právomoc vykonáva vo verejnom záujme. Volebné komisie sú inštitúciami verejnej správy za predpokladu, že činnosť, ktorú vykonávajú, je správnou činnosťou vykonávanou vo verejnom záujme. Príprava a zabezpečovanie volieb je vo verejnom záujme, a preto vytvorenie orgánu verejnej moci, akým je volebná komisia, zaraďuje tento orgán medzi orgány verejnej moci. Hrubé alebo závažné porušenie, prípadne opätovné porušenie zákonov upravujúcich prípravu a priebeh volieb je v rozpore so záujmom na ochrane volebného práva.31

2.3.6 Činnosť volebnej komisie

Zvolenie orgánov územnej samosprávy je výsledkom vôle vyjadrenej voličmi ich osobným hlasovaním v prospech nimi zvolených kandidátov. Táto vôľa nemôže byť čiastočne alebo úplne modifikovaná vedomým zásahom člena (členov) miestnej volebnej komisie, t. j. .e rozhodnutie miestnej volebnej komisie v dôsledku toho nevyjadruje skutočný výsledok volieb. Ak niektorý z členov okrskovej volebnej komisie počas sčítania hlasov a posudzovania hlasovacích lístkov dodatočne, t. j. po ukončení hlasovania, zakrúžkuje na niektorých hlasovacích lístkoch poradové číslo aj druhého kandidáta na funkciu starostu obce, má tento postup za následok dodatočné zneplatnenie hlasovacích lístkov. Napriek dodržaniu ústavných a zákonných podmienok platných pre voľby orgánov územnej samosprávy nie je následné zvolenie takého kandidáta výsledkom vôle vyjadrenej voličmi ich osobným hlasovaním v prospech nimi zvoleného kandidáta. Takýmto zásahom dochádza k čiastočnej modifikácii vôle vyjadrenej vo voľbách a rozhodnutie volebnej komisie o voľbe kandidáta nevyjadruje skutočný výsledok volieb.32 Nesprávny postup volebnej komisie pri posudzovaní platnosti hlasovacích lístkov, ktorý je v rozpore s § 38 odsek 1 písm. b/ v spojení s § 31 odsek 4 zákona o voľbách zakladá - pri splnení ostatných zákonných predpokladov - dôvod nezákonnosti volieb, ktorý môže viesť k vyhláseniu za zvoleného iného kandidáta ne. toho, ktorý bol vyhlásený za zvoleného v dôsledku chybného postupu volebnej komisie. Správnosť posudzovania platnosti predmetných hlasovacích lístkov závisí od interpretácie ustanovenia § 38 ods. 1 písm. 30 31 32

34

K tomu bližšie pozri : Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky zo dňa 2. Februára 1995, sp. zn. PL.ÚS 7/95. K tomu bližšie pozri : Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky zo dňa 1. Júla 2004, sp. zn. PL. ÚS 36/03. K tomu bližšie pozri : Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky zo dňa 11. Marca 1999, sp. zn. PL.ÚS 16/99.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


b/ v spojení s § 31 ods. 4 zákona č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí v znení neskorších predpisov, a to, či označenie kandidáta zákonom ustanoveným spôsobom, t.j. zakrúžkovaním poradového čísla kandidáta treba chápať ako jednoznačný a jediný spôsob označenia kandidáta a iné úpravy hlasovacích lístkov ako neprípustný spôsob. Ustanovenie § 31 ods. 3 zákona o voľbách dáva voličovi možnosť požiadať o vydanie iných hlasovacích lístkov v prípadoch prečiarknutých alebo inak nesprávne upravených hlasovacích lístkov. Podľa § 38 ods. 3 druhá veta tohto zákona sa na prečiarknuté alebo dopísané mená neprihliada a podľa odseku 4 tohto ustanovenia zákona okrsková volebná komisia v sporných prípadoch rozhoduje o platnosti hlasovacích lístkov s konečnou platnosťou. Nedodržanie zákonom ustanoveného spôsobu označenia kandidátov, resp. iné zákonom neustanovené spôsoby úpravy hlasovacích lístkov (nepresné, nedostatočne jasné) môžu v praxi volebných komisií v obciach a mestách viesť k rôznemu, a tým nejednotnému posudzovaniu platnosti hlasovacích lístkov a k chybným výsledkom volieb.33

2.3.7 Poskytovanie informácií o priebehu volieb

S ochranou volebného práva súvisí aj poskytovanie informácií o priebehu volieb. Podľa čl. 26 ods. 5 Ústavy Slovenskej republiky „Orgány verejnej moci majú povinnosť primeraným spôsobom poskytovať informácie o svojej činnosti v štátnom jazyku. Podmienky a spôsob vykonania ustanoví zákon.“ Čl. 26 ods. 5 Ústavy Slovenskej republiky neobmedzuje prístup osôb k informáciám v tom zmysle, že osoby majú právo na informácie len od štátnych orgánov a orgánov územnej samosprávy. Aj ostatné orgány verejnej moci majú povinnosť správať sa tak, aby nemarili právo na informácie priznané Ústavou Slovenskej republiky. Toto ustanovenie ukladá štátnym orgánom a orgánom územnej samosprávy v rozsahu zákona povinnosť vlastnou činnosťou rozširovať a poskytovať informácie o svojej činnosti v štátnom jazyku. Túto povinnosť nemajú iné orgány verejnej moci. Ústava Slovenskej republiky neustanovuje výpočet informácií, ktoré oprávnená osoba môže vyhľadávať, prijímať a rozširovať. Predmetom práva na informácie môžu byť všetky informácie, pokiaľ nejde o informácie podliehajúce obmedzeniu čl. 26 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky.34 Právo na informácie zahŕňa aj právo osoby vyhľadávať, prijímať a ďalej rozširovať informácie o priebehu volieb prostredníctvom prítomnosti v miestnosti, kde volebná komisia zratúva odovzdané hlasy. Toto právo možno obmedziť, len ak sa preukáže splnenie podmienok určených čl. 26 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky. Ústava Slovenskej republiky neobmedzuje právo na informácie z hľadiska predmetu tohto práva, teda neustanovuje pozitívny výpočet informácií, ktoré oprávnená osoba môže vyhľadávať, prijímať a rozširovať, ani neurčuje negatívny výpočet informácií, ktoré nemožno vyhľadávať, prijímať a rozširovať. Predmetom práva na informácie môžu byť všetky informácie, pokiaľ nejde o informácie podliehajúce obmedzeniu čl. 26 ods. 4 Ústavy SR. Súčasťou práva na prístup k informáciám je nepochybne aj právo fyzickej osoby vyhľadávať, prijímať a v nadväznosti na to ďalej rozširovať informácie o priebehu volieb prostredníctvom prítomnosti v miestnosti, kde volebná komisia zráta odovzdané hlasy. Aj keď je primárnym cieľom žiadateľa o prístup k takýmto údajom zabezpečiť samotnou fyzickou prítomnosťou 33 K tomu bližšie pozri : Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky zo dňa 18. Januára 1995, sp. zn. PL.ÚS 29/9. 34 Podľa čl. 26 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky „Slobodu prejavu a právo vyhľadávať a šíriť informácie možno obmedziť zákonom, ak ide o opatrenia v demokratickej spoločnosti nevyhnutné na ochranu práv a slobôd iných, bezpečnosť štátu, verejného poriadku, ochranu verejného zdravia a mravnosti.“

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

35

Michal MASLEN

Štúdie


Štúdie Michal MASLEN

nezávislých školených občanov zákonný priebeh volieb, v druhom pláne je tento cieľ nepochybne daný, pretože nezávislá osoba bude získané informácie rozširovať.35

3 ZÁVER

Právna veda a aj súdna judikatúra považuje volebné právo za jeden z princípov napĺňajúcich atribúty právneho štátu. Primárnym ukazovateľom jeho kvality, resp. kvality účasti na správe verejných vecí, je jeho reprezentatívnosť, t. j. miera stotožnenia sa zdroja moci s jej obsahom.36 Predložená súdna judikatúra ilustruje prístup k výkonu tohto práva v podmienkach územnej samosprávy na Slovensku. Deklaruje najmä to, že voľby sú prostriedkom pravidelného obnovovania verejnej moci občanmi. Judikatúra teda na výkon tohto práva v podmienkach územnej samosprávy aplikuje princípy, ktoré vzťahuje na obnovovanie zákonodarnej moci. Súdna judikatúra na Slovensku už preukázala extenzívnejší výklad čl. 2 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky. Rovnakým spôsobom vyjadruje požiadavky na obnovovanie moci a kreáciu orgánov vo voľbách do orgánov samosprávy obcí a samosprávnych krajov. Zastávame preto názor, že Ústava Slovenskej republiky, ako aj Listina základných práv a slobôd poskytuje právu účasti na správe verejných vecí, resp. volebnému právu v slovenských podmienkach širší rozsah ochrany ako Dohovor. Právna teória a judikatúra k Dohovoru pristupuje k ochrane volebného práva na regionálnej úrovni „opatrnejšie.“ Ochranu tohto práva odvodzuje zo zákonodarného charakteru orgánu, ktorého sa voľby týkajú, ale aj od jeho ústavnoprávneho postavenia v konkrétnom zmluvnom štáte. Ústava Slovenskej republiky v samostatnej časti zaručuje právne postavenie územnej samosprávy a jej právo spravovať si určité záležitosti od štátu nezávislým a oddeleným spôsobom. Normotvornú právomoc by podľa nášho názoru mohla územná samospráva realizovať aj v prípade, ak by absentovala zákonná úprava, pretože ju územnej samospráve zaručuje priamo Ústava Slovenskej republiky. Na záver preto uvádzame, že aj keď sa právne úpravy v jednotlivých zmluvných štátoch Rady Európy odlišujú, právna úprava na Slovensku územnej samospráve garantuje určitý štandard právneho postavenia – vyznačujúci sa pôvodnou právomocou vyplývajúcou priamo z Ústavy Slovenskej republiky. V prípade podania sťažnosti pre porušenie čl. 3 Protokolu č. 1 k Dohovoru na Európsky súd pre ľudské práva by preto podľa našej mienky, mala byť priznaná ochrana individuálnemu subjektívnemu volebnému právu (v slovenských podmienkach) aj podľa Dohovoru.

POUŽITÁ LITERATÚRA

PROCHÁZKA, R. : Ľud a sudcovia v konštitučnej demokracii. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s. r. o. 2011. 139 s. ISBN 978-80-7380-328-5 PRUSÁK, J.: Verejná moc, jej štruktúra a vzťahy vo vnútri verejnej moci. Inštitút rozvoja obcí, miest a regiónov EF UMB, Banská Bystrica 1997, s. 21. SVÁK, J. Ochrana ľudských práv. (Z pohľadu judikatúry a doktríny štrasburských orgánov ochrany práv). II. rozšírené a doplnené vydanie. Žilina : Poradca podnikateľa spol. s r. o. 2006. 1116 s. ISBN 80-88931-51-7 WAGNEROVÁ, E. – ŠIMÍČEK, V. – LANGÁŠEK, T. – POSPÍŠIL, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha : Wolters Kluwer ČR, a. s. 2012, 931 s. ISBN 978-807357-750-6 35 K tomu bližšie pozri : Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky zo dňa 16. Júna 1999, sp. zn. II. ÚS 10/99. 36 K tomu bližšie pozri : Procházka, R. : Ľud a sudcovia v konštitučnej demokracii. Plzeň : Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s. r. o. 2011. s. 56 – 57.

36

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


Štúdie

Jaroslava PAVELKOVÁ

Finanční gramotnost

Článek je věnován problematice finanční gramotnosti. Finance a manipulace s nimi se staly nezbytnou součástí každodenního života v současné společnosti. Peníze se dostávají do popředí všeho dění v lidském životě, ve kterém si vydobyly své jedinečné postavení. Na základě těchto skutečností dochází i ke změně chování lidí. Tradičně konzervativní postoje k úsporám a zadlužování se postupně mění; rostou tendence k rychlé spotřebě a ochotě zadlužovatse.Lidem chybí základní znalosti, dovednosti a hodnotové postoje k hospodaření s financemi. Proto je nutné dodávat všem skupinám obyvatel informace v podobě základních znalostí a dovedností o nebezpečí finančního předlužování (poskytnutí základního poučení o povaze osobních a rodinných financí, seznámení s jednoduchými metodami vytváření a řízení osobních a rodinných rozpočtů, předcházení stavů insolvence, exekucí, apod.). Klíčová slova:Finance,zadlužování,vzdělávání,finanční gramotnost The article is devoted to the issue of financial literacy. Finance and manipulation with them have become an essential part of everyday life in contemporary society. The money will get to the front of all the action in human lives, which have their unique status. On the basis of these facts,the behaviour of people is changed. The traditionally conservative attitudes toward saving and borrowing are gradually changing; growing tendency to rapid consumption and debt. People lack the basic knowledge, skills and attitudes to the value management of finances. It is necessary to supply all the groups of population by information in the form of basic knowledge and skills about the dangers of the financial over debt (providing basic instructions of personal and family finance, introduction with the simple methods to create and manage personal and family budgets, the prevention of insolvency, executions, etc.). Key words:Finance, debt, education, financial literacy

1 ÚVOD

Samotné peníze ovlivňují naše vnímání skutečnosti a reálného konání více, než jsme si ochotni připustit (Simmel 1997). Tak, jak vyvolala potřeba dělby práce vznik směnitelnosti peněz jako obecného ekvivalentu směny, je zpravidla každé rozhodnutí jedince svázáno právě sfinancemi. Od jisté doby se lidé v moderní společnosti po větší část svého života zaměřují na získávání peněz jako hlavní, často i jediný cíl svého konání. Opatrné přístupy a postoje kúsporám a výdajům se postupně mění stendencí růstu rychlé spotřeby zboží Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

37


Štúdie Jaroslava PAVELKOVÁ

a následné ochoty zadlužit se. Touha po penězích, které si vydobyly své jedinečné postavení v současné kultuře, se stala základní motivací snutným zabezpečením jedince a jeho rodiny (Pavelková 2011). Život na dluh se stal pro mnohé běžnou životní součástí. Podbízející se prodej nových finančních produktů (např. osobní půjčky, spotřebitelské úvěry, hypotéky aj.), umocněné reklamou a s „posvěcením“ státu v podobě právních mezer v legislativě, vede k dramatickému zadlužování obyvatelstva. Zadlužování občanů a zvyšující se počet exekucí sestále častěji objevuje jako běžná situace každodenního života. Půjčování peněz – zejména mimo bankovními subjekty – je ziskový obchod. Samostatnou kapitolu tvoří také vymáhání dluhů. Je to byznys, o jehož velikosti svědčí zvětšující se počet návrhů na osobní bankrot. Lidem chybí základní porozumění finančním problémům a jak je v různých životních situacích řešit tzv. Finanční gramotnost.

2 SOUČASNÝ STAV PROBLEMATIKY

Moderní člověk je závislý na mnohem větším počtu dodavatelů a nákupních zdrojů, než tomu bylo v tradiční společnosti. Vztahy se stále více mění na odosobněné finanční operace. Lidem ale často chybí základní znalosti, dovednosti a hodnotové postoje k hospodaření s financemi, které jsou nezbytné k tomu, aby občan zabezpečil sebe i své blízké. Souhrnně je tato schopnost nazývána finanční gramotnost.1 Proti jednotlivci – zejména finančně negramotnému občanovi – stojí profesionální skupiny, vybavené všemi moderními znalostmi marketingu, reklamy, psychologie atd., jež jsou spolu s právními specialisty a obrovskými finančními zdroji připraveny neznalého člověka zbavit nejen peněz, ale mnohdy absolutně všeho. O této skutečnosti se opakovaně každoročně přesvědčujeme stále např. o vánočních svátcích či době letních dovolených, kdy lidé, i když nemají dostatečné finanční zázemí,přestopodléhají nabídkám, reklamám a svým emocím a jsou ochotni utrácet více peněz než je pro ně únosné. Problémy mají hlavně chudší lidé, kteří si půjčují menší obnosypeněz; poté je očekává pouze splácení půjček nebo úvěrů a úroky věřitelům.2 Jak je uvedeno na zmíněném internetovém zdroji se zpravidla jedná o půjčky na dárky většinou vycházející z tlaku okolí, dětí, rodiny, ale i školy. Rodiče, prarodiče nechtějí, aby jejich potomci stáli stranou v módních trendech, protože to často může vést k vyčlenění dítěte mimo skupinu, a tak tomuto tlaku většinou podlehnou, i když na to nemají peníze.Košíky se před koncem roku více než kdy jindy plní i zbytným zbožím, ale jejich přínos v praktickém životě je často sporný a jejich předpokládaná doba použitelnosti může být i kratší než doba splácení, uvedlředitel Poradny při finančnítísni David Šmejkal.3 Podle informací od většiny finančních institucí meziročně vzrostl objem půjček před Vánocemi 2013 o 30 %, uvedl O. Šmakal ze společnosti ProfiCredit.4 Svou roli mohl sehrát i strach ze zdražování po listopadovém oslabení české koruny (lidé si však půjčovali i větší částky v průměru 15 tisíc korun).V poslední době se ukazuje i rozdíl v půjčkách od nebankovních firem a bankovních úvěrů. Od státního sektoru si totiž zákazníci často půjčují větší obnosy v řádu desetitisíců korun a jejich podpis na úvěrové smlouvě je uváženější (není ovšem výjimkou, že se někteří klienti snaží získat úvěry za každou cenua přinesou zfalšované výplatní pásky 1 KOLEKTIV AUTORŮ.Slabikář finanční gramotnosti. Praha : COFET, 2011. 448 s. ISBN 978-80-9043-96-1-0. 2 http://ekonomika.idnes.cz/lide-si-pujcuji-pred-vano ci-mene-ale-vetsi-obnosy-f6v/ekonomika. aspx?c=A140107_212245_ekonomika_brm 3 http://www.financnitisen.cz 4 http://www.proficredit.cz/

38

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


i další doklady, aby ji mohli uzavřít).5 Jen finančně gramotný člověk se orientuje v problematice peněz a cen, což neznamená jen umět počítat. Za jeden z indikátorů úrovně společnosti je dnes považována míra funkční gramotnosti. Jak uvádí M. Dobrovská (2001) z Ústavu informačních studií a knihovnictví Karlovy Univerzity v Praze, lze funkční gramotnost definovat jako schopnost aktivně participovat na světě informací.6 Funkční gramotnost zahrnuje tedy nejen znalost čtení, psaní a počítání, ale i schopnost aktivně participovat na světě informací (Lidské zdroje 1999, 88). Úroveň funkční gramotnosti se nemusí nutně krýt s dosaženým vzděláním. Vzdělávací proces nemusí funkční gramotnost podporovat, může také člověka zahltit množstvím zcela nepotřebné faktografie. V zemích Evropské unie má téměř čtvrtina populace dobrou úroveň funkční gramotnosti; v České republice je to méně než desetina, přičemž mezi lidi s nízkou úrovní funkční gramotnosti patří také 6 % vysokoškolsky vzdělaných, oproti 1 % v Evropské unii (České vzdělání 1999, 35). Ve výzkumech IALS/SIAL je funkční gramotnost dále rozčleněna do tří složek: gramotnost literární (schopnost nalézt a porozumět informaci z textu), gramotnost dokumentová (schopnost vyhledat a využít přesně definovanou informaci) a numerická gramotnost, jako dovednost manipulovat s čísly (Lidské zdroje1999, 89). Důležitou součástí funkční gramotnosti je také schopnost dorozumět se v cizím jazyce, a to především angličtině, která je „lingua franca“ současné informační společnosti. Termínem finanční gramotnost rozumíme tedy schopnost vhodně nakládat s finančními prostředky, která vychází ze základů numerické gramotnosti, jako dovednosti manipulovat s čísly (vychází ze souboru základních kompetencí manipulace s financemi). Více než dvě třetiny občanů dle zjištění agentury STEM pro Ministerstvo financí České republiky v roce 2007 (in Slabikář finanční gramotnosti 2011)7 si vůbec nesestavuje osobní nebo rodinný rozpočet a nemá představu o aktuálním stavu svých financí, o snadné cestě k zadlužení, pořízení nevhodných finančních produktů, nebezpečí sociálního vyloučení a těžkého vymanění se z vniklých závazků. Všechny tyto informace jednoznačně dokládají nutnost vzdělávání celé společnosti v České republicev otázkách finanční gramotnosti. Ohrožena je především mladá generace, protože je obecně méně konzervativní a více náchylná k riziku. Problém se ale nevyhýbá ani seniorům. V České republice přibývá bohužel právě lidí, kteří mají exekuci na důchod. Česká správa sociálního zabezpečení evidovala v září 2013 přes 64 300 takových případů, tedy o 3500 více, než koncem loňského roku (ČTK, 28. 8. 2013). Agentura přesně udává, že celkem tak v prvním pololetí dlužníkům strhla více než 741,6 milionů korun. Otázkám finanční gramotnosti je věnovaná velká pozornost i na Slovensku. Podle průzkumu agentury Focus, který byl realizován v roce 2012, je finanční gramotnost na Slovensku nízká. Průměrná úroveň finanční gramotnosti Slováků je 62,5 %. Více než polovina Slováků neví v praxi zhodnotit výhodnost úvěrů podle výpočtu úroků a roční procentuální míry nákladů. Výsledky průzkumu agentury Focus ukazují, že 44 % Slováků na splátky úvěrů přijde o třetinu příjmu, 35% ztratína splátkách úvěrů do jedné třetiny příjmu, 9 % vícejako třetinu. Nepříznivá sociální situacese na Slovensku odrazila v posledních letech i demografickým vývojem společnosti (jedná se ovšem o celosvětový jev). 5 http://budejovice.idnes.cz/osobni-bankroty-jihocechu-dcm-/budejovice zpravy.aspx?c=A131222_165912_ budejovice-zpravy_khr 6 http://www.inforum.cz/archiv/inforum2002/prednaska37.htm 7 KOLEKTIV AUTORŮ.Slabikář finanční gramotnosti. Praha: COFET, 2011. ISBN 978-80-9043-96-1-0.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

39

Jaroslava PAVELKOVÁ

Štúdie


Štúdie Jaroslava PAVELKOVÁ

Stárnutíspolečnosti a zvyšování počtu seniorůžijících v chudobě, která je často způsobená též sníženou finančnígramotností, se projevuje nárůstem exekučních procesů u této cílové sociální skupinyv podobě exekucí stejně dramaticky, jak bylo zmíněno u české populace. Finanční gramotnost úzce souvisí s determinantami vzniku sociálně-ekonomických problémůrodiny. Nedostatek finančních problémů ve spojitosti s finanční gramotností je závažným problémem, od kterého se odvíjí další sociální problémy rodiny. Důležitými faktory, ovlivňujícími úroveň těchto problémů je i dlouhodobá nezaměstnanost, nízké vzdělání, sociálnívyloučení, neplánovaný přírůstek v rodině, neúplná rodina, ztráta partnera, rozvod, aj. Z výše uvedených skutečností vyplývá nutnostposkytovat všem sociálním skupinám v současné společnosti informace vpodobě finančního poradenství a systematicky je vychovávat a vzdělávat k efektivnímu, nerizikovému ekonomickému chování. Vlastnífinanční gramotnost umožňuje člověku racionálně reagovat na finanční produkty a situace, které mají dopad na jeho materiální pozici.

2.1 Gramotnost

Vše, co člověk umí a ovládá, používá k dalšímu učení a ovládání nových činností(Šamlotová 2013, 9). V moderní společnosti jedinec využívá schopnost nabytých znalostí a zkušeností, neboli gramotnost, k dosažení svých cílů. Obecně gramotnost znamená schopnost číst, psát a počítat, jak již bylo zmíněno výše. Její součástí je i oblast politická, ekonomická, či sociální. Gramotnost se vyvíjí a mění spolu s kulturou a společností. Dnes je míra gramotnosti považována za důležitý ukazatel kulturní úrovně společnosti. Institut pro statistiku při organizaci UNESCO8 pravidelně aktualizuje a rozšiřuje odhady gramotnosti pro více než 100 zemí světa, jakož i pro svět jako celek, skupiny zemí (např. E9), méně rozvinuté země, atd. Tyto odhady jsou k dispozici podle pohlaví a věkových skupin pro jednotlivé roky, od roku 1970 až do roku 2015. Odhady jsou v podstatě založeny na statistických údajích shromážděných během sčítání obyvatel v jednotlivých státech. Poskytují základní informace o počtu a procentech dospělých (15 let a starší) a mládeže (15 let až 24 let), kteří jsou gramotní a negramotní. V letech 1970 až 2005 klesla míra negramotnosti na světě o polovinu (viz Graf 1).9 Graf 1: Míra negramotnosti ve světě – populace nad 15 let věku

Zdroj: UNESCO Institute forStatistics 2010

8 http://www.unesco.org 9 http://seminarky.cz/Funkcni-negramotnost-22662

40

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


2.2 Funkční gramotnost

Zásluhou organizace UNESCO vznikají při získávání informací o úrovni gramotnosti nové pojmy (Šamlotová 2013, 10). Hlavní z indikátorů úrovně společnosti je dnes považována míra funkční gramotnosti. Pojem funkční gramotnost prošel neméně klikatým vývojem jako gramotnost samotná a i její definování v sobě obnášela nemalá rizika. Přestože se se snahou o její definování setkáváme již od 50. let minulého století, uspokojivá definice přichází až s organizací UNESCO. Navržená definice funkční gramotnosti, která by mohla být akceptovatelná i mezinárodně zní takto: „Funkčně gramotný člověk je takový, který může být zapojen do všech aktivit, v nichž je pro efektivní fungování v jeho skupině a komunitě vyžadována gramotnost, a také které mu umožňují pokračovat ve využívání čtení, psaní a počítání v zájmu jeho vlastního a komunitního rozvoje“. Tato definice jezásadní i tím, že zde poprvé bylo do gramotnosti zařazeno i počítání a byla přijata na 20. zasedání Valného shromáždění UNESCO v roce 1978. Funkční gramotnost přitom byla ještě v roce 1997 definována Mezinárodním výzkumem gramotnosti dospělých jako soubor numerické, dokumentové a literární gramotnosti.10 Důležitou součástí funkční gramotnosti v dnešní společnosti je také schopnost dorozumět se v cizím jazyce, a to především angličtině, která je v současné informační společnosti jazykem určujícím.

Funkční gramotnost lze znázornit rovnicí:

Funkční gramotnost

+ Literární

gramotnost

+

Dokumentová gramotnost

+

Numerická gramotnost

=

Jazyková gramotnost

Zdroj: Šamlotová 2013

• Literární gramotnost (prose literacy): představuje vědomosti a dovednosti potřebné k porozumění a využívání informací v souvislých textech jako jsou úvodníky novin, zprávy, komentáře a jiné podobné texty • Dokumentová gramotnost (documentliteracy): zahrnuje vědomosti a dovednosti potřebné pro vyhledávání a používání informací v různých typech nesouvislých nebo krátkých, ale bohatě strukturovaných textech, např. formulářích, jízdních řádech, mapách, nálepkách na výrobcích, pokynech, návodech, oznámeních, diagramech, schématech či reklamních prospektech • Numerická gramotnost (numeracy): reprezentují ji vědomosti a dovednosti potřebné na uskutečnění operací s číselnými údaji, které jsou v textu a v dokumentech, např. v tabulkách, grafech, účtech, bankovních formulářích, objednávkách zboží podle katalogu, oznámeních banky o úrocích z vkladu a podobně • Jazyková gramotnost: schopnost dorozumět se v cizím jazyce 11

Funkční gramotnost je označení určitého způsobu chování, jmenovitě schopnost

10 http://www.inflow.cz/informacni-gramotnost#_ftn6 11 http://www.inflow.cz/informacni-gramotnost#_ftn6

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

41

Jaroslava PAVELKOVÁ

Štúdie


Štúdie Jaroslava PAVELKOVÁ

rozumět tištěným informacím a využívat je v každodenních činnostech, v osobním životě, v zaměstnání a v komunitě tomu, aby jednotlivec dosáhl svých cílů, rozvinul svoje znalosti a potenciál.12 V zemích Evropské unie má téměř čtvrtina populace dobrou úroveň funkční gramotnosti; v České republice je to méně než desetina, přičemž mezi občany s nízkou úrovní funkční gramotnosti patří také 6 % vysokoškolsky vzdělaných osob, oproti 1 % v Evropské unii (České vzdělání 1999, 35).

2.3 Finanční gramotnost

V dnešní moderní společnosti je obtížné orientovat se ve světě financí. Stejně jako znalost číst a psát se stala pro běžný život stále více nezbytná finanční gramotnost (Šamlotová 2013, 12). Finanční gramotnost je soubor znalostí, dovedností a hodnotových postojů občana nezbytných k tomu, aby finančně zabezpečil sebe a svou rodinu v současné společnosti a aktivně vystupoval na trhu finančních produktů a služeb. Finančně gramotný občan se orientuje v problematice peněz a cen. Je schopen odpovědně spravovat osobní nebo rodinný rozpočet, včetně správy finančních aktiv a finančních závazků s ohledem na měnící se životní situace. Finanční gramotnost je specializovanou součástí širší ekonomické gramotnosti, která navíc zahrnuje např. schopnost zajistit si příjem, zvažovat důsledky osobních rozhodnutí na současný a budoucí příjem, orientaci na trhu pracovních příležitostí, schopnost rozhodovat o výdajích apod. Nedílnou součástí finanční gramotnosti jsou také nezbytné makroekonomické aspekty a oblast daňová, a to zejména vzhledem k tomu, že se významně podílí na finančních zdrojích jednotlivců i domácností a má tedy významný vliv na peněžní toky v soukromých financích. Finanční gramotnost jako součást ekonomické gramotnosti formuje znalosti, dovednosti a hodnotové postoje, které by měl občan mít, aby se dokázal uplatnit v současné společnosti. S finanční gramotností se dále pojí zvláště gramotnost numerická (z hlediska gramotnosti finanční se to týká především využití matematického aparátu k řešení numerických úloh se vztahem k financím), gramotnost informační (jako schopnost vyhledat, použít a vyhodnotit relevantní informace v kontextu) a gramotnost právní (jako orientace v právním systému, přehled o právech a povinnostech a také možnostech, kam se obrátit o pomoc). Rozvoj těchto gramotností je současně prostředkem k vytváření a posilování ekonomického, právního a politického myšlení občanů.13 Finanční gramotnost jako správa osobních nebo rodinných financí zahrnuje tři složky: peněžní, cenovou a rozpočtovou. Peněžní gramotnost představují kompetence nezbytné pro správu hotovostních a bezhotovostních peněz a transakcí s nimi a dále správu nástrojů k tomu určených (např. běžný účet, platební nástroje apod.)14

3 EKONOMICKO - SOCIÁLNĚ ZNEVÝHODNĚNÉ SKUPINY

Mnoho hledisek lidského života je ovlivňováno postavením člověka v socioekonomické hierarchii. Ekonomické rozdíly jsou mimo jiné vytvářeny tím, že skupiny, žijící v méně příznivých podmínkách přistupují rozdílně ke vzdělání, kvalitě bydlení, stravování, trávení volného času. Za znevýhodněné skupiny obyvatelstva můžeme považovat skupiny, které jsou 12 http://www.andromedia.cz/andragogicky-slovnik/funkcni-gramotnost 13 http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Narodni_strategie_Financniho_vzdelavani_MF2010.pdf 14 http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Narodni_strategie_Financniho_vzdelavani_MF2010.pdf

42

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


vytěsněny mimo běžný život společnosti. Proces postupného oddělování jedinců či skupin od hlavního proudu společnosti lze chápat jako sociální vylučování (socio-ekonomický propad). K základním zdrojům společnosti patří zaměstnání, vzdělání, bydlení, zdravotní péče, sociální ochrana, aj. Proces, v jehož rámci je jedinci či celé skupině obyvatelstva znesnadněn či zcela zamezen přístup ke zdrojům, pozicím a příležitostem, které umožňují zapojení do sociálních, ekonomických a politických aktivit majoritní společnosti, lze označit termínem sociální vyloučení (Schavel 2012). K těmto skupinám patří:

• dlouhodobě nezaměstnaní • nezaměstnaní mladí lidé po dokončení vzdělání • příslušníci etnických menšin • osoby se zdravotním postižením • osoby předlužené • migranti • osoby s nízkou kvalifikací • osoby, pro které se stal život „na sociálních dávkách“ běžným životním stylem • osoby s různými druhy závislostí • děti, které žijí v ohrožených rodinách, tj. v rodinách nefunkčních, chudých, mnohopočetných, s nezaměstnanými rodiči a v rodinách, ve kterých dochází k násilí (tyto děti mají často nižší vzdělání, zhoršené zdraví a mají méně příležitostí a podnětů k tomu, aby se náležitě sociálně vyvíjely) • osoby, které žijí ve znevýhodněných oblastech s vysokou nezaměstnaností, nízkou kvalitou bytového fondu, se špatnou dopravní obslužností apod. 15 • osoby propuštěné z výkonu trestu • matky na mateřské dovolené • matky s malými dětmi, • senioři

Riziko sociálního vyloučení se zvyšuje u jedince, u něhož dochází ke kumulaci výše uvedených znevýhodnění, např. jedinec dlouhodobě nezaměstnaný, s nízkou kvalifikací, žijící ve znevýhodněné oblasti. Finanční problémy s následným předlužením akcelerují jeho vylučování z běžného života společnosti na její okraj s velmi obtížným návratem zpět.16 Sociálním vyloučením jsou ohroženy ty skupiny obyvatel, které mají oslabenou vazbu minimálně k jedné ze tří ucelených integračních rovin (Matel, Schavelat al. 2010). Na základě průzkumu o rozsahu a průběhu sociálního vyloučení v Evropě se prokázalo, že v české společnosti jsou ohroženy sociálním vyloučením tytéž skupiny obyvatelstva jako v celé Evropě: etnické menšiny, zdravotně postižení, migranti, izolovaní jedinci. Etnická příslušnost a obecně rasa jsou v evropské populaci významným rysem struktury chudoby a nerovnosti. Chudoba je mezi příslušníky etnických skupin četnější než mezi majoritní populací. Neprojevuje se jen jako nejistota zaměstnání a nízký příjem, respektive nezaměstnanost. Má povahu širších nevýhod: snížených životních šancí a zúžené kvality života, nerovnosti v přístupu k lékařské péči, ke vzdělání aj. (Mareš 1999, 55). 15 VYBÍHAL, V. a kol. Slabikář finanční gramotnosti. 2. aktualizované vydání. Praha : Cofet, 2011. 416 s. ISBN: 978-809043-96-1-0. 16 VYBÍHAL, V. a kol. Slabikář finanční gramotnosti. 2. aktualizované vydání. Praha : Cofet, 2011. 416 s. ISBN: 978-809043-96-1-0.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

43

Jaroslava PAVELKOVÁ

Štúdie


Štúdie Jaroslava PAVELKOVÁ

Problematické soužití v dnešním světě, narušení lidských vztahů v návaznosti na ztrátu zaměstnání může v krajním případě vyústit i v jednu z dalších životních komplikací – ztrátu domova. Rodina je „sociální za¬řízení, jehož primárním účelem je vytvářet soukromý prostor stíněný proti nepřehlednému a vířícímu světu veřejnému“. Pokud se k nezaměstnanosti navíc přidruží i ztráta výše zmíně¬ného domácího zázemí a absence rodinných a přátelských vztahů, jedinec se ocitá v potenci¬álním nebezpečí dostat se do extrémního vyloučení – stát se členem sociální minority – bez¬domovcem, osoba bez přístřeší, osoba v nepříznivé sociální situaci spojené se ztrátou bydlení, bez možnosti zázemí, kam by se uchýlil (Hradecký 1996; Vagnerová 1999).

3.1 Starší populace

Vkontextu dnešního komplikovaného světa, vkterém je pro dospělou populaci složité se vyznat, se nejvíce zaskočenou jeví starší generace občanů – seniorů. Demokracie a nově vzniklý pocit svobody, ve skutečnosti život pod tlakem konzumní společnosti, s sebou přináší naléhavé krize vosobním životě, kdy právě pro tuto věkovou kategorii je obtížné – v důsledku snížení schopností – vlastními silami zvládnout svoji životní situaci. Podle Hany Janečkové (in Matoušek a kol. 2005, 163) bývá starý člověk charakterizován svou příslušností kvěkové skupině definované dosažením 60, resp. 65 let. Je spojován se sociálním statutem důchodce; je považován za neaktivního či neproduktivního a předpokládávány jsou i zdra-votní charakteristiky spojené sinvolucí – ztrátou funkčních schopností, morbiditou a postup-nou ztrátou soběstačnosti. Neuváženým finančním výdajům a následků za ně jsou vystaveni právě lidé starší věkové kategorie. Právě důchodci bývají nejsnadnějším terčem nebankovních společností, které mohou využít jejich neznalosti a nezkušenosti s půjčkami. Díky složitým smlouvám jsou následně účtovány částky za vedení účtů, předčasné splacení půjček a mnohé další poplatky (nepřehledné systémy úroků a smluvních pokut), až uvalení exekuce na majetek.17 Exekutorská komora (2012) zpracovala unikátní studii o počtu seniorů v exekuci. Z analýzy vyplývá, že exekuci čelí 45.241 starobních důchodců. Jedná se o 2 % z celkového počtu seniorů, jimž je vyplácena starobní penze. Senioři tak tvoří pouze 7,5 % z celkového počtu všech osob, proti nimž soudy nařídily exekuci. I když počet penzistů v exekuci v posledních třech letech roste, má Česko lepší průměr než sousední Slovensko, které s pěti a půl miliony obyvatel hlásí bezmála 36.000 důchodců v exekuci.18 Většina seniorů, kteří čelí exekuci, si s sebou přinesla dluhové potíže z produktivního věku. Exekuce se nejčastěji v 76 % případů týkají čerstvých důchodců, tzn. lidí ve věku 60 až 63 let. Buď proti nim soudy nařídily exekuci již před penzí, nebo na samém začátku penze, nicméně v důsledku dluhů, jež vznikly v pracovním životě (např. při výkonu živnosti). Počet důchodců a lidí pobírajících nemocenskou, kteří jsou v exekuci, vloni výrazně vzrostl. V roce 2013 stát musel krátit dávky již 67 614 důchodcům (11 % proti roku 2011) a 3700 (23 %) nemocným uvedla Česká správa sociálního zabezpečení (nezabavitelná částka od 1. 1. 2013 činí podle příslušné právní úpravy 6064.66 koruny plus 1516,16 koruny na každou vyživovanou osobu.19 Naopak příčiny exekucí vedených proti starším lidem jsou jiné. Tito lidé se stávají 17 http://www.koncimsdluhy.cz/oddluzeni-senioru 18 http://www.zijemenaplno.cz/Clanky/a1173-Tisice-senioru-jsou-zatizeny-exekuci-na- duchod.aspx 19 http://www.duchodovareforma.cz/aktuality/seniori-v-exekuci/

44

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


např. obětí předváděcích akcí, zájezdových nabídek, teleshoppingových reklam nebo neseriózních podomních prodejců či dealerů. Mnohdy také nemalou měrou dotují své potomky či vnoučata. Právě na tuto věkovou skupinu se nyní zaměřuje Exekutorská komora České republiky. Domovům pro seniory nabízí praktická školení, v bezplatných poradnách přednostně objednává klienty starší 60 let.20 Závažným problémem pro seniory jsou úvěry, půjčky a nákupy na předváděcích akcích (Pavelková 2012). Spotřebitelské organizace proto seniory neustále varují, aby se nenechávali přemluvit k neuváženému nákupu drahého zboží, nebrali si nechtěné úvěry a zbytečně se nezadlužovali. Podle serveru Finanční noviny.cz již dříve sdružení Spotřebitel. net uvedlo, že největší nebezpečí pro starší lidi představují prodejní akce, kde prodejci návštěvníky přesvědčí k nákupu. Prodejci nacvičenými triky vyvíjejí psychologicky nátlak a manipulují s potenciálními kupci, vyvolávají zmatky, podávají jim alkohol a nechávají podepisovat předkupní smlouvy, které jsou ve skutečnosti kupní s vysokými cenami, a to vše profesionálně a rychle. Rovnou jim často poskytují i půjčky. O problém se konečně začala důsledněji zajímat i média (investigativní dokumentární film natočený Silvií Dymákovou v roce 2013 nazvaný „Šmejdi“ o nekalých praktikách na předváděcích akcích). Dokument pro širokou veřejnost dokonce odvysílala i veřejnoprávní televize v České i Slovenské republice. Organizátoři využívají následující formy psychologického nátlaku. Jedná se především o metodu reciprocity (vzbudit pocit závazku); metoda rámování, která spočívá v navození dojmu všeobecného prospěchu zúčastněných; technika podvazovací (každý chytrý to pochopí); metoda rozděla panuj (kupující kontra pijavice; cukr a med); metoda strašení nevyléčitelnou nemocí; nabídka možnosti odstoupení od smlouvy v případě neuspokojení produktem, která v podstatě není realizovatelná, smlouva je platná. I když spotřebitele v ČR chrání Novela spotřebitelského zákona o úvěru (dne 25. února 2013 pod číslem 43/2013 Sb. vyhlášena ve Sbírce zákonů České republiky novela zákona č. 145/2010 Sb., o spotřebitelském úvěru, která se snaží postihovat některé nečestné praktiky na trhu spotřebitelských úvěrů v České republice), dovoluje udělit pokutu, která může být až 100 tisíc českých korun, neodradila firmy v pokračování organizace předváděcích akcí po celé republice a dále lákat důvěřivé seniory na tyto prodejní aktivity, kde se jim bez jakýchkoliv etických zásad, norem a přístupů firemních kodexů snaží pod psychickým nátlakem vnutit nekvalitní věci, které nepotřebují. Jedná se o vnucování údajně výhodných zájezdů, rozdávání obálek se slevovými kupony, super polštářů, přikrývek, masážních přístrojů, nádobí, či zázračně léčebné bio lampy nevalné kvality. Používají i další nekalé praktiky. Senioři pak nedokáží vzniklé závazky plnit a dostávají se do složitých finančních situací.Další z nebezpečí, kterému jsou senioři vystaveni, jsou předražené telefonní linky (začínající číslicí 9), které lákají na poskytování půjček či spotřebitelských úvěrů. Minutová sazba je ukryta pod čtvrtou a pátou číslicí. Neboli pokud někdo telefonuje třeba na číslo 900 994 068, pak musí počítat s tím, že za minutu hovoru zaplatí 99 korun. Že případné sjednání půjčky není záležitostí dvou minut, je zřejmé. Tím spíš, že zisky firem poskytujících tímto způsobem úvěry, jsou často založeny víc na drahé telefonní lince než na případných úrocích z půjčky.21 Do finančních nesnází (Pavelková2012, 2013), se může senior dostat i následkem 20 http://www.ekcr.cz/1/aktuality-pro-media/908-seniori-v-exekuci-13-11-2012?w= 21 http://www.tyden.cz/rubriky/byznys/cesko/exekuce-senioru-prudce-rostou-kolik-jim-stat-musi-nechat_198620. html.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

45

Jaroslava PAVELKOVÁ

Štúdie


Štúdie Jaroslava PAVELKOVÁ

gamblerství, které dnes ve společnosti představuje závažný sociálně-patologický jev. Jinou cestou do problémů je i neuvážené ručení, často v rodině, např. dětem. Na druhé straně je ale nutné konstatovat, že i přes upozorňování rodinnými příslušníky, přáteli, komunitou, či médii, mnozí senioři (a to nejen starší spoluobčané) opakovaně navštěvují tyto prodejní akce a prohlubují tak svojí finanční nestabilitu). Pomoc nabízí Organizace Člověk v tísni, která se dlouhodobě zabývá otázkami tíživých životních situací, které vznikají v důsledku nedostatečných znalostí finančních produktů. Její zkoumání vedlo k závěru, že řada firem a jednotlivců nabízejících údajně „výhodné“ půjčky, ve skutečnosti dopředu spekuluje na to, že se jejich oběti nebudou moci efektivně bránit. Výsledkem její práce je „Index predátorského úvěrování“.22 Rada seniorů od července 2006 zřídila bezplatnou právní poradnu v Domě odborových svazů v Praze 3, na adreseNáměstí W. Churchilla 2.Domovům pro seniory nabízí praktická školení, v bezplatných poradnách přednostně objednává klienty starší 60 let, centralizuje kontakty na další poradenská centra. Navíc disponuje právníkem, jehož specializací je spotřebitelské právo (zájemci, který si neví rady s právy a povinnostmi plynoucími např. ze smlouvy o koupi zboží, poskytují základní rady).23 Zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách přinesl dlouho očekávané cílené aktivizace těchto skupin. Sociálně aktivizující služby pro seniory jsou upraveny v § 66 tohoto zákona; § 31 prováděcí vyhlášky k tomuto zákonu definuje sociálně aktivizující služby jako ambulantní, terénní i pobytové, poskytované osobám v důchodovém věku nebo osobám se zdravotním postižením ohroženým sociálním vyloučením (Oblast péče o zdravotně a společensky nedeficitní populaci formou sociální prevence a depistáže (stárnoucí a stará populace; Sociálně terapeutické činnosti – aktivity, jejichž poskytování vede k rozvoji nebo udržení osobních a sociálních schopností a dovedností podporujících sociální začleňování jedince → vhodné k implementaci získávání informací finanční gramotnosti a jejich využití v praktickém životě; Pomoc při uplatňování práv, oprávněných zájmů a při obstarávání osobních záležitostí – pomoc při komunikaci vedoucí k uplatňování práv, pomoc při vyřizování běžných záležitostí → možná využití získaných dovedností z finanční gramotnosti v běžných životních situacích; Nabízí se nenásilně implementovat znalostí a dovedností finanční gramotnosti do základních činností a úkonů do Sociálně aktivizujících služeb; Zprostředkování kontaktu se společenským prostředím – zájmové, vzdělávací a volnočasové aktivity). Vzhledem k rychlému stárnutí české i slovenské populace v nadcházejících dekádách se budoucí důchodci nebudou moci spoléhat pouze na státní zabezpečení, tak jako tomu bylo doposud (Preuss 2012). Ostatní formy zabezpečení na stáří budou hrát čím dál větší roli. K tomu, aby si občané vybrali vhodný produkt či formu zajištění na stáří, je nezbytná základní znalost finanční problematiky, jako prevence propadu do státní sociální sítě.24 Posiluje se solidarita, přibývá lidí, kteří schvalují zvýšení plateb sociálního pojištění. Snížení důchodů nebo prodloužení věku odchodu do důchodu jsou nadále tabu. 4 VZDĚLÁVÁNÍ V OBLASTI SOCIOEKONOMICKÝCH KOMPETENCÍ Na základě usnesení Vlády české republiky v roce 2010 č. 338 o Národní strategii finančního vzdělávání Vláda schválila Národní strategii finančního vzdělávání (č.j. 401/10) 22 http://www.clovekvtisni.cz/index2.php?id=113&idArt=1633 23 http://www.zijemenaplno.cz/Clanky/a1173-Tisice-senioru-jsou-zatizeny-exekuci-na-duchod.aspx 24 http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Narodni_strategie_Financniho_vzdelavani_MF2010.pdf

46

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


a uložila ministrům financí, průmyslu a obchodu, práce a sociálních věcí, vnitra a ministryni školství, mládeže a tělovýchovy činit opatření uvedená ve strategii vedoucí ke zvýšení úrovně finanční gramotnosti občanů ČR v souladu se standardy a trendy obvyklými v členských státech EU. Z tohoto důvodu i systém budování finanční gramotnosti (dále SBFG) na základních a středních školách stanovuje role jednotlivých subjektů na poli počátečního vzdělávání, vymezuje základní kroky v rámci zajištění finančního vzdělávání a obsahuje také standardy finanční gramotnosti pro základní a střední vzdělávání, které stanovují ideální úroveň finanční gramotnosti pro dané cílové skupiny. SBFG plně navazuje na Strategii finančního vzdělávání, která definuje posílení finanční gramotnosti na základních a středních školách jako jeden ze svých dvou pilířů: Význam finančního vzdělávání; Co se rozumí finanční gramotností – definice a současný stav; Finanční gramotnost jako souhrn potřebných kompetencí; Současný stav; Priority a cílové skupiny finančního vzdělávání;Prioritní oblasti pro budoucnost; Cílové skupiny; Opatření; Dvou pilířová struktura finančního vzdělávání; Systém budování finanční gramotnosti na základních a středních školách; Systém dalšího finančního vzdělávání spotřebitelů; Efektivní spolupráce klíčových aktérů ve finančním vzdělávání;Role subjektů veřejné správy; Role profesních sdružení; Role sociálních partnerů; Role spotřebitelských sdružení; Role vzdělávacích institucí; Role médií; Role dalších subjektů; Zajištění efektivní spolupráce; Cílená příprava projektů finančního vzdělávání; Financování a hodnocení; Akční plán.5 Jen precizní poznatky problematiky aplikované do edukačního procesu na všech typech vzdělávacích institucí a vhodně aplikovaná preventivní opatření dokáží předcházet, zamezit či minimalizovat presentované skutečnosti ekonomického chování člověka (Pavelková 2011). Nutné je tedy implementovat finanční gramotnost do výuky rámcových vzdělávacích programů na základních a středních školách celorepublikově a nezbytně ji podporovat (např. oblasti Výchova k občanství, Člověk a svět práce, ale i do ostatních vyučovaných oborů). Uvést žáka či studenta do plnohodnotného profesního i ekonomického občanského života (znalosti tržní ekonomiky, světa financí, hospodářských struktur státu i Evropské unie, vliv globalizace světového trhu, legislativa, povinnosti, ale i problematika trhu práce, konkurence schopnost apod. a podporovat tak kompetence k učení, řešení problémů, komunikativní, sociální a personální, občanské).Naučit je jak získané teoretické znalosti umět analyzovat a aplikovat na aktuální praktické situace v ekonomice dennodenního života v rovině - osobní, rodinné, státní, celosvětové) a smysluplně na ně reagovat. Ve svém důsledku je tato potřeba posílena i skutečností, že Finanční gramotnost se začala povinně vyučovat na základních školách, jak to uvádí Ministerstvo školství České republiky, ve všech rozvrzích povinné školní docházky již prvního září 2013.25 Cílem této vzdělávací aktivity ve škole i v rodině je vychovávat soběstačné osobnosti, které budou schopné se nezávisle postarat samy o sebe a být zodpovědné ke svému okolí i celému světu (Pavelková 2012). 4.1 Prevence finanční zadluženosti – získávání kompetencí v oblasti finanční gramotnosti Smyslem cílených aktivit je zvýšit šance populace získat a udržet si socioekonomické kompetence tedy finanční gramotnost a dalších sociálních dovedností.Pojem socioekonomické

25 http://www.rozumimepenezum.cz/financni-gramotnost-by-se-mela-povinne-vyucovat-i-na-zakladnich-skolach/

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

47

Jaroslava PAVELKOVÁ

Štúdie


Štúdie Jaroslava PAVELKOVÁ

kompetence v sobě zahrnuje finanční gramotnost (tj. peněžní, informační a rozpočtovou gramotnost) a další měkké dovednosti (tj. komunikační a prezentační dovednosti, které vedou ke zvýšení uplatnění na trhu práce). Cílem je tedy neformálním přístupem implementovat základní znalosti a dovednosti o finančním předlužování do povědomí celé populace a poskytnout pro koncové příjemce základní poučení o povaze osobních a rodinných financí. S respektováním věkové kategorie a cílové skupiny občanůseznámit je s jednoduchými metodami vytváření a řízení osobních a rodinných rozpočtů, s řešením nejčastějších situací, předcházení stavů insolvence a metodami jejich řešení(forma výuky v podobě např. interakce s mezipředmětovými vazbami, situační hry, praktická cvičení, apod.). Pokryty by měly být oblasti: • Úvod do problematiky finanční gramotnosti (Slabikář finanční gramotnosti26 ) • Psychologické a sociální aspekty finanční gramotnosti (Slabikář finanční gramotnosti) • Marketingové techniky (Slabikář finanční gramotnosti) • Ekonomické aspekty současné finanční gramotnosti (Slabikář finanční gramotnosti) • Právní aspekty (Slabikář finanční gramotnosti) • Vzdělávací aktivity zaměřené na finanční gramotnost se zřetelem na charakteristiku příjmové skupiny (přednášky, projektové metody výuky, diskusní skupiny, situační hry v oblasti finanční gramotnosti) a tréninkový program – praktická cvičení • Situační hry o tom, jak řídit své osobní a ro¬dinné finance v současných podmínkách, jak se vyhnout ne¬bezpečím nekontrolova¬ného růstu dluhů a insolvence. Zvláštní pozornost je věnována těm, kteří se již dostali do situace, ve které nejsou schopni splácet své pohledávky, a těm, kdo nemají stálý zdroj příjmů, který by kryl jejich základní životní potřeby (srozumitelné řešení)

4.2 Možné příčiny vzniku dluhu

• Vlastní zavinění (pořizování nadbytečných věcí, neplacení nájmu, nesplácení povinných poplatků, aj.) • Podíl příslušníků rodiny na vzniku dluhu • Převzetí povinnosti ručení (v rámci rodiny, mezi přáteli, známými, neznámými) • Kombinovaná zadlužení • Návykové závislosti • Mentální retardace, neschopnost participace na vlastním životě

4.3 Finanční gramotnost a její obsah vědomostí

• Jak hospodařit s penězi (utrácet?, spořit?, investovat?) • Jak získávat peníze (možnosti výdělku, sociální dávky, efektivní komunikace s peněžními ústavy a dalšími půjčovateli peněz, včetně výpůjček v rodině) • Jaká je reálná hodnota peněz a jak se vyvíjí • Jak se orientovat na trhu finančních produktů • Jak plánovat a dodržovat okolnostem odpovídající objem peněz (spravovat osobní i rodinný rozpočet) • Jak se chránit proti předlužování

26

Slabikář finanční gramotnosti, 2011

48

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


4.4 Struktura vzdělávání pro koncové příjemce

• Osobní a rodinné finance • Osobní finance – majetek, zdroje • Rodinné finance – společné jmění manželů: vznik a zánik, důsledky jednání, rizika a možnosti jejich ošetření • Příjmy, výdaje, investice, spoření • Zdroje příjmů • Struktura výdajů • Nezbytné investice • Možnosti spoření • Dosahování rovnováhy v osobních a rodinných financích • Hrníčky našich babiček • Jak určit priority plateb • Jak dosáhnout rovnováhy • Nejčastější chyby • Snadnost cesty do dluhové pasti, aj. • Půjčky (osobní, bankovní, nebankovní, nové možnosti) a jejich rizika • Rizika nákupů na splátky a odložených plateb • Nebezpečí platebních karet • Problémy kumulace nástrojů • Rozpad funkční rodiny • Závislosti (alkohol, drogy, gambling, aj.) • Ručení za cizí závazky • …a těžká cesta z ní • Co ještě lze uřídit • Cesty oddlužení

4.5Prevence finanční zadluženosti a sociálního vyloučení

• Zákonné předpisy a opatření v rámci státu • Aktivity České obchodní inspekce • Akceptování etiky a mravnosti, upravené právními normami a jejich interpretací podnikatelskými subjekty • Žádoucí je i spolupráce s médii se všemi jejich možnostmi • Největší úlohu ovšem nese dobře připravený učitel (vzdělávací instituce), odborník v oboru sociální práce, který je navíc znalý problematiky finanční gramotnosti • Sociální poradenství nejen základní ale i odborné – řešení potřeb v konfliktu se společností, etika • Prevence • Intervence • Celoživotní vzdělávání, Univerzita třetího věku • Duchovní a pastorační činnost

Důležité je vlastní vzdělání v oblasti finanční gramotnosti pro pracovníky

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

49

Jaroslava PAVELKOVÁ

Štúdie


Štúdie Jaroslava PAVELKOVÁ

ve školství a sociální oblasti, včetně pomáhajících profesí pro možnou edukacivybrané cílové skupiny ve společnosti (možnosti nenásilné implementace základních kompetencí o finančním předlužování, poskytování základních informací o povaze osobních a rodinných financí s jednoduchými metodami vytváření a řízení osobních a rodinných rozpočtů, řešení nejčastějších situací, předcházení stavů insolvence a metodami jejich řešení – naučit je efektivnímu a nerizikovému ekonomickému chování).27

5 ZÁVĚR

V současné době se vyznat ve světě finančních produktů a služeb je čím dál náročnější. Nabídek přibývá, parametry služeb jsou rozdílné a navíc dochází k legislativním změnám. Schopnost zorientovat se ve spleti finančních nástrah je přitom pro každého člověka klíčová; bez ní ale nelze spravovat ani osobní, ani rodinné finance.28 Neúměrně se zvyšuje počet jednotlivců a domácností ohrožených insolvencí. Jednou z příčin je neznalost základních principů hospodaření – finanční gramotnosti. Finanční gramotnost bude mít v nejbližší budoucnosti stále větší význam, než dosud, protože peníze se staly nejvýznamnějším předpokladem společenského života a z tohoto důvodu nemůže být život jedince založen na omezené znalosti této skutečností. Nízká úroveň finanční gramotnosti se výrazně podílí na zvyšujícím se napětí ve společnosti a společně s anomií rodiny může podmiňovat ve větší míře vznik sociálně patologických jevů. Finanční gramotnost je základním prvkem prevence předlužení a možného následného sociálního vyloučení z majoritní společnosti. Jen cílená a nenásilná prevence o poznatcích z finanční gramotnosti implementovaná do povědomí lidí ve společnosti může tomuto jevu předcházet.

POUŽITÁ LITERATURA

DOMBROVSKÁ, M.Informační gramotnost: funkční gramotnost v informační společnosti. Diplomová práce. Praha : Ústavinformačních studií UK, 2001. ISBN sine. HRADECKÝ, I. Bezdomovectví - extrémní vyloučení. Praha : Naděje, 1996. ISBN 80-902292-0-4. JANEČKOVÁ, H. Sociální práce se starými lidmi. Praha : Portál, 2005, 163-193. ISBN 80-7367-002X.In MATOUŠEK, O. a kol. Sociální práce v praxi : specifika různých cílo¬vých skupin a práce s nimi. Vyd. 1. Praha : Portál, 2005. 352 s. ISBN 80-7367-002-X. KOLEKTIV AUTORŮ.Slabikář finanční gramotnosti. Praha: COFET, 2011. 416 s. ISBN 978-80-904396-1-0. MAREŠ, P. 1999. Sociologienerovnosti a chudoby.Praha :Sociologickénakladatelství, 1999. 248 s. ISBN 80-85850-61-3. MÁTEL, A., SCHAVEL, M. et al.Aplikovaná etika v sociální práci. Brno : Institut mezioborových studií, 2010. 236 s. ISBN 978-80-8782-13-0. PAVELKOVÁ, J. Sociálně-antropologické aspekty zaměstnanosti a bezdomovectví. In Socioekonomické a humanitní studie.ISSN 1804-6800, 2011, vol. 1, no. 2, p. 81-98. PAVELKOVÁ, J. Vzdělávání v otázkách finanční gramotnosti pro znevýhodněné občany. In Sociálna a ekonomická integrácia a dezintegrácia v bezpečnosti jedinca a spoločnosti. Trenčín : SpoSoIntE, 2011, s. 165-173. ISBN 978-80-89533-02-2. PAVELKOVÁ, J. Implementace finanční gramotnosti do vzdělávání v primárním a sekundárním školství. In Sociální a vzdělanostní souvislosti finanční gramotnosti. Praha: BIVŠ, 2012, s. 72-80. ISBN 978-80-7265-224-2. 27 PAVELKOVÁ, J. Vzdělávání v otázkách finanční gramotnosti pro znevýhodněné občany. In Sociálna a ekonomická integrácia a dezintegrácia v bezpečnosti jedinca a spoločnosti. Trenčín : SpoSoIntE, 2011, s. 165-173. ISBN 978-80-89533-02-2. 28 http://www.novinky.cz/finance/319942-financni-poradna-jak-posilit-financni-gramotnost.html

50

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


PAVELKOVÁ, J. Finanční gramotnost mládeže. In Dynamics ofInstitutionalEducation in theContextofTrainingofTeachersSpecialized in Science, Agriculture and RelatedFields[CD-ROM]. EdíciaEduco. Nitra: Univerzita Konštantína Filozofa, Fakulta prírodnýchvied, 2012. s. 114-120. ISBN 978-80-213-2279-0. PAVELKOVÁ, J. Vzdělávání seniorů v oblasti finanční gramotnosti. In Zadlužení fenomén současnosti. Praha : SVSES, 2012, s. 230-242. ISBN 978-80-86744-92-6. PAVELKOVÁ, J. Implementace finanční gramotnosti do vzdělávání v primárním a sekundárnímškolství. In Sociální a vzdělanostnísouvislosti finanční gramotnosti [CD-ROM]. Praha: BIVŠ, 2012, s. 72-80. ISBN 978-80-7265-224-2. PAVELKOVÁ, J. Otázky kolem bezdomovců a žebráků v České republice. In Znalosti pro tržní praxi 2012: Význam znalostí v aktuální fázi ekonomického cyklu. Olomouc : SocietasScientiarumOlomucensis II, 2012, s. 345-352. ISBN 978-80-87533-04-8. PAVELKOVÁ, J. Potřeba vzdělávání dětí a mládeže v oblasti finanční gramotnosti. In Aspekty kvality života venované 15. Výročiuzaloženia UCM v Trnave. Trnava : Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnave, 2012, s. 116-121. ISBN 978-80-8015-435-8. PAVELKOVÁ, J. Sociální a vzdělanostnísouvislosti finanční gramotnosti. Socioekonomické a humanitní studie, 2013, vol. 3, no. 1, p. 62-65. ISSN 1804-6800. PAVELKOVÁ, J., PREUSS, K., DOLEŽAL, M. Education in FinancialLiteracyforDisadvantaged. InClinicalSocialWork. ISSN 2222-386X, 2011, vol. 2, no. 6, p. 70-84. PAVELKOVÁ, J., PREUSS, K., KNAIFL, O. Funkční a finanční gramotnost.In Speciální pedagogika. ISSN 1211-2720, 2012, roč. 22, č. 2, s. 108-119. PREUSS, K. 2012 Finanční gramotnost ve světle reforem.In Sociální a vzdělanostní souvis¬losti finanční gramotnosti. Praha : BIVŠ, 2012, s. 13-20. ISBN 978-80-7265-224-2. SCHAVEL, M. et al. 2012. Sociálnáprevencia. Liptovský Ján : Prohu, 2012. 267 s. ISBN 978-80-8953506-4. SIMMEL, G. Peníze v moderní kultuře a jiné eseje. Praha: SLON, 1997. ISBN 80-85850-50-8. ŠAMLOTOVÁ, A. Finanční gramotnost u znevýhodněných jedinců. Bakalářská práce. Praha : BIVŠ, 2013. 75 s. IBSN sine. TOŠNEROVÁ, T. Mezilidské vztahy v seniorském věku. Ostrava : ComputerPress, 2009, 240 s. ISBN 978-80-251-2104-7. VÁGNEROVÁ, M.Psychopatologie pro pomáhající profese: variabilita a patologie lidské psychiky. Praha : Portál, 1999. 444 s. ISBN 80-7178-214-9. VRBKOVÁ, L. Už nikdy dlužníkem. Praha : COFET, 2009. 97 s. ISBN 978-80-904396-0-3. http://ekonomika.idnes.cz/lide-si-pujcuji-pred-vanoci-mene-ale-vetsi-obnosy-f6v /ekonomika.aspx?c=A140107_212245_ekonomika_brm[2014-01-08]. http://www.financnitisen.cz[2014-01-08]. http://www.proficredit.cz/[2014-01-08]. http://budejovice.idnes.cz/osobni-bankroty-jihocechu-dcm-/budejovice zpravy. aspx?c=A131222_165912_budejovice-zpravy_khr[2014-01-08]. http://www.inforum.cz/archiv/inforum2002/prednaska37.htm[2014-01-08]. Koncepce státní informační politiky. Praha : Úřad pro státní informační systém, 2000. Dostupné na WWW:<http://www.inforama.cz/aktuality/zaujalo_mne/2009/007_koncepce_SIPVZ.pdf [2014-01-09]. Lidské zdroje v České republice (1999). Praha : Ústav pro informace ve vzdělávání a Národní vzdělávací fond.Dostupné na WWW:< http://old.nvf.cz/publikace/pdf_publikace/observator/cz/lidske_zdroje. pdf[2014-01-09]. Národní program rozvoje vzdělávání v České republice. Praha : Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, 2001. Dostupné na WWW:<http://www.msmt.cz/bila-kniha/narodni-program-rozvojevzdelavani-v-ceske-republice-bila-kniha-2001 [2014-01-05]. Státní informační politika (1999). Praha : Úřad pro státní informační systém. 1999. Dostupné na WWW:<http://knihovnam.nkp.cz/docs/SIKP_def.pdf [2014-01-05]. Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

51

Jaroslava PAVELKOVÁ

Štúdie


Štúdie Jaroslava PAVELKOVÁ

http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/ft_strategie_financniho_vzdelavani_55251.html [2014-0109]. České vzdělání a Evropa. Praha: Sdružení pro vzdělávací politiku, 1999. Dostupné na WWW:< http://www.inforum.cz/archiv/inforum2002/prednaska37.htm [2012-03-14]. http://www.msmt.cz/vzdelavani/ramcovy-vzdelavaci-program-pro-zakladni-vzdelavaniverze-2007[2013-09-05]. http://www.msmt.cz/file/11782 [2013-03-14]. http://www.novinky.cz/finance/319942-financni-poradna-jak-posilit-financni gramotnost.html[2012-03-14]. http://www.unesco.org[2013-03-14]. http://seminarky.cz/Funkcni-negramotnost-22662[2013-12-14]. http://www.inflow.cz/informacni-gramotnost#_ftn6[2013-11-14]. http://www.andromedia.cz/andragogicky-slovnik/funkcni-gramotnost[2013-12-14]. http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Narodni_strategie_Financniho_vzdelavani_MF2010.pdf[201312-14]. http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Narodni_strategie_Financniho_vzdelavani_MF2010.pdf[201203-14]. http://www.koncimsdluhy.cz/oddluzeni-senioru[2013-12-14]. http://www.zijemenaplno.cz/Clanky/a1173-Tisice-senioru-jsou-zatizeny-exekuci-na-duchod. aspx[2013-12-15]. http://www.duchodovareforma.cz/aktuality/seniori-v-exekuci/[2013-12-14]. http://www.ekcr.cz/1/aktuality-pro-media/908-seniori-v-exekuci-13-11-2012?w=[2013-10-15]. http://www.tyden.cz/rubriky/byznys/cesko/exekuce-senioru-prudce-rostou-kolik-jim-stat-musinechat_198620.html.[2013-03-14]. http://www.clovekvtisni.cz/index2.php?id=113&idArt=1633[2014-01-12]. http://www.zijemenaplno.cz/Clanky/a1173-Tisice-senioru-jsou-zatizeny-exekuci-na-duchod. aspx[2014-01-03]. http://www.tyden.cz/rubriky/byznys/cesko/exekuce-senioru-prudce-rostou-kolik-jim-stat-musinechat_198620.html [2013-10-25]. http://www.clovekvtisni.cz/index2.php?id=113&idArt=1633 [2013-09-25]. http://stem.cz/clanek/2288 [2013-09-20]. http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/Narodni_strategie_Financniho_vzdelavani_MF2010.pdf[201311-15]. http://www.rozumimepenezum.cz/financni-gramotnost-by-se-mela-povinne-vyucovat-i-na-zakladnichskolach/[2013-12-10]. http://www.novinky.cz/finance/319942-financni-poradna-jak-posilit-financni-gramotnost.html[201312-12]. Spotřebitel.net[2012-03-14]. Zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách Zákon č. 145/2010 Sb., o spotřebitelském úvěru

Antidiskriminační zákona č. 198/2009 Sb.

52

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


•Odborné články Stanislav CALETKA

Krajské volby v České republice

Příspěvek je zaměřen na systém krajských voleb v české republice. Zmíněny budou obecně výsledky dosavadních voleb, které proběhly v letech 2000, 2004, 2008 a 2012. Stejně tak příspěvek obsahuje základní informace o vzniku krajského zřízení v rámci reformy veřejné správy, kompetencích krajů a o jednotlivých krajských orgánech. Klíčová slova: Česká republika, krajské zřízení, krajské volby This paper is focused on the system of regional election in the czech republic. General results of the regional elections taking place in the years 2000, 2004, 2008 and 2012 are presented in the paper. Paper also includes basic overview concerning establishment of regions within the public administration reform and information on competence of regions and regional bodies. Key words: Czech Republic, regional arrangement, regional elections

1 ÚVOD

Úvodem obecně zmiňme, že Česká republika je unitárním státem, z hlediska samosprávné úrovně se skládá z 6 253 obcí, které jsou součástí 14 krajů. Právě krajské úrovni samosprávy - respektive krajským volbám - bude věnován tento příspěvek. Současný systém veřejné správy v České republice se postupně formoval po pádu komunistického režimu v roce 1989, kdy v souvislosti s transformací politického systému a ekonomiky muselo nutně dojít také k reformě veřejné správy a vytvoření efektivní úrovně samosprávných substátních jednotek. Základ územní samosprávě dala Ústava České republiky (zákon č. 1/1993 Sb.), konkrétně její Hlava sedmá.1 Podle Ústavy se Česká republika člení na obce (základní územní samosprávné celky) a kraje (vyšší územní samosprávné celky). 2 VZNIK KRAJŮ V RÁMCI REFORMY VEŘEJNÉ SPRÁVY Před rokem 1989 existoval v tehdejším Československu systém národních výborů, které na různých územních úrovních vykonávaly státní správu. Samospráva byla obnovena 1

Čl. 99 – Čl. 105 Ústavy ČR.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

53


Odborné články Stanislav CALETKA

až v roce 1990 a sice pouze na úrovni obcí. Nutno zmínit, že do provedení reformy veřejné správy existovaly v České republice také okresy reprezentované okresními úřady, jakožto územními orgány státní správy. V 90. letech tedy – i v souvislosti s evropskou integrací – vyvstala otázka nové a efektivní územně správní reformy. Nová česká Ústava počítala jako s vyššími územními samosprávnými celky buď se zeměmi, nebo s kraji. Oba modely mají v dějinách české správy dlouhou tradici.2 Jelikož Ústava stanovila, že vytvořit vyšší územní samosprávný celek lze jen ústavním zákonem, došlo na půdě českého Parlamentu k diskusím3 o počtu a podobě těchto celků. Výsledkem mnohaletých debat a hledání kompromisu bylo nakonec přijetí ústavního zákona č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, na jehož základě vzniklo čtrnáct krajů (včetně Hlavního města Prahy, které je zároveň městem i krajem.). Přehled krajů uvádím v následující tabulce:

Tabulka 1 – Kraje České republiky Kraje České republiky - základní geografické údaje (k 1.1.2013)

kraj Hlavní město Praha Středočeský kraj Jihočeský kraj Plzeňský kraj Karlovarský kraj Ústecký kraj Liberecký kraj Královéhradecký kraj Pardubický kraj Kraj Vysočina Jihomoravský kraj Olomoucký kraj Zlínský kraj Moravskoslezský kraj

rozloha v km2 496,1

počet obyvatel 1 246 780

krajské město Praha

počet obcí 1

11 015,5 10 056,4 7 560,9 3 314,3 5 334,5 3 163,4 4 758,8

1 291 816 636 611 572 687 301 726 826 764 438 594 552 946

Praha České Budějovice Plzeň Karlovy Vary Ústí nad Labem Liberec Hradec Králové

1 145 623 501 132 354 215 448

4 518,9 6 795,7 7 194,9

516 440 511 207 1 168 650

Pardubice Jihlava Brno

451 704 673

5 266,6 3 963,1 5 427,1

637 609 587 693 1 226 602

Olomouc Zlín Ostrava

399 307 300

Česká republika

78 866,0

10 516 125

Zdroj: www.risy.cz/cs/krajske-ris/stredocesky-kraj/kraj/

6 253

2 Kraje existovaly na území českých zemí dávno před vznikem samostatné republiky, nicméně v novodobé české (a československé) historii bylo krajské zřízení zavedeno poprvé v roce 1949 (zřízeno bylo 13 krajů v Čechách, na Moravě a ve Slezsku a 6 krajů na Slovensku) a následně také po přijetí zákona o územním členění státu v roce 1960 (7 českých krajů a tři slovenské). Zemské zřízení mělo podstatě delší historickou tradici, naposledy bylo zavedeno především v době tzv. první republiky. 3 Volební období 1993 – 1996: sněmovní tisky 836, 1077, 1129, 1912 a 1915 Volební období 1996 – 1998: sněmovní tisky 194, 201, 218 (zákon 347/1997 Sb.) a 230 Diskuse o vyšších územních samosprávných celcích pokračovaly i po schválení výše zmíněného zákona ve volebním období 1998 – 2002, navíc se přidaly i novely tohoto zákona: sněmovní tisky 174, 351, 509, 818 nebo 895. Novely zákona ve volebním období 2006 – 2010: sněmovní tisk 1045 Novely zákona ve volebním období 2010 – 2013: sněmovní tisk 38

54

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


Za vlády Miloše Zemana v letech 1998 – 2002 došlo k realizaci reformy veřejné správy, která se skládala ze tří etap. Vytvoření nové úrovně krajské samosprávy spadá do první etapy, v rámci které byl přijat zákon č. 129/2000 Sb. o krajích (a související legislativa). Tento zákon přesně definuje kompetence krajů, krajské orgány, dozorovou a kontrolní činnost aj. Po prvních krajských volbách mohly nově vzniklé kraje zahájit svoji činnost od 1. ledna 2001.

3 ORGÁNY A KOMPETENCE KRAJŮ

Orgány i kompetence krajů definuje výše zmíněný zákon o krajích, který byl nicméně přijat až tři roky poté, co došlo k vytvoření krajů jakožto vyšších územních samosprávných celků.

3.1 Orgány krajů

Jediným ústavně zakotveným, a občany přímo voleným, orgánem kraje je zastupitelstvo (Čl. 101 a Čl. 102 Ústavy). Zákon o krajích říká (§ 1), že dalšími krajskými orgány jsou rada kraje, hejtman kraje a krajský úřad (případně zvláštní orgán kraje zřízený podle zákona). Právě krajská zastupitelstva rozhodují ve věcech samostatné působnosti. První volby do krajských zastupitelstev proběhly na podzim roku 2000, jejich funkční období je čtyřleté. Počet členů zastupitelstva se v jednotlivých krajích liší v závislosti na počtu obyvatel. Zastupitelstvo je tak tvořeno buď 45 (do 600 000 obyvatel),4 55 (600 000 – 900 000 obyvatel)5 nebo 65 členy (nad 900 000 obyvatel).6 Zastupitelstva se schází dle potřeby, nejméně však jednou za tři měsíce, a jejich jednání jsou veřejná. Zastupitelstva také mohou jako své kontrolní a iniciativní orgány zřídit výbory, přičemž se vždy zřizuje kontrolní výbor, finanční výbor, výbor pro výchovu, vzdělání a zaměstnanost.7 Rada je výkonným orgánem kraje, který odpovídá při výkonu své působnosti zastupitelstvu. Členy rady volí ze svých řad zastupitelstvo, jejími členy jsou, kromě dalších radních, také hejtman a jeho náměstci. Podobně jako v případě počtu členů zastupitelstva, také počet členů rady kraje se liší v závislosti na počtu obyvatel. V krajích, které mají méně než 600 000 obyvatel se volí 9 radních a v krajích s více než 600 000 obyvateli 11 radních. Rada se schází dle potřeby a její jednání jsou neveřejná. Na základě zákona o krajích rada připravuje návrhy a podklady pro jednání zastupitelstva a zabezpečuje plnění jím přijatých usnesení. Rada například zabezpečuje hospodaření podle schváleného rozpočtu, vydává nařízení kraje, vyřizuje návrhy, připomínky a podněty obcí či právnických osob z územního obvodu kraje, rozhoduje o poskytování specifických dotací, jako své iniciativní orgány může zřizovat komise aj. Hejtman stojí v čele kraje a zastupuje ho navenek. Je volen zastupitelstvem, kterému také odpovídá za výkon své funkce. Jeho pravomoci definuje zákon o krajích, mimo jiné podepisuje společně s náměstkem hejtmana právní předpisy kraje, jmenuje či odvolává ředitele krajského úřadu (ale po předchozím souhlasu ministra vnitra), odpovídá 4 45 členů zastupitelstva má Plzeňský, Karlovarský, Liberecký, Královéhradecký, Pardubický, Zlínský kraj a Kraj Vysočina. 5 55 členů zastupitelstva má Jihočeský, Ústecký a Olomoucký kraj. 6 65 členů zastupitelstva má Středočeský, Jihomoravský a Moravskoslezský kraj (a Hlavní město Praha). 7 V krajích, kde se podle posledního sčítání lidu hlásí k alespoň 5% obyvatel k jiné než české národnosti, se zřizuje také výbor pro národnostní menšiny.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

55

Stanislav CALETKA

Odborné články


Odborné články Stanislav CALETKA

za informování občanů o činnosti kraje, zřizuje pro výkon přenesené působnosti zvláštní orgány aj. Krajský úřad obecně plní úkoly jak v samostatné, tak i v přenesené působnosti. Úřad se organizačně člení na jednotlivé odbory a oddělení. V jeho čele stojí ředitel (nepolitická funkce), který je zodpovědný za plnění úkolů svěřených krajskému úřadu v samostatné i v přenesené působnosti. Jeho pravomoci, stejně jako pravomoci krajského úřadu, stanovuje zákon o krajích.8 Ředitel krajského úřadu se může účastnit jednání zastupitelstva i rady s hlasem poradním.

3.2 Kompetence krajů

Obecně konstatujme, že – vzhledem ke zvolenému systému české veřejné správy – vykonávají kraje své kompetence v samostatné a přenesené působnosti.9 V rámci samostatné působnosti mají kraje takové kompetence, jaké jsou stanoveny v zákoně o krajích. Jedná se například o:10 • rozpočet, závěrečný účet a hospodaření kraje • zřizování krajských organizačních složek • vydávání obecně závazných vyhlášek • zákonodárnou iniciativu – možnost předložit návrh zákona do Poslanecké sněmovny PČR • výdaje na činnost krajského úřadu • územní rozvoj a územní plánování • spolupráce s jinými kraji • dopravní obslužnost • cestovní ruch • krajské referendum • a jiné

Do samostatné působnosti patří ale - na základě zvláštních zákonů - také:11 • střední školství • zřizování zdravotnických zařízení a záchranné služby • zajišťování přípravy na mimořádné události • ochrana přírody a ovzduší • krajská zařízení a ústavy sociální péče • památková péče • a jiné

Do přenesené působnosti naopak patří – opět na základě zvláštních zákonů například:12 • kontrola výkonu státní správy orgány obcí a metodická pomoc obcím 8 Ředitel krajského úřadu například podává Ústavnímu soudu návrh na zrušení nařízení obce, plní úkoly mu uložené ostatními orgány kraje, plní úkoly související s personálními záležitostmi v rámci krajského úřadu aj. 9 V rámci reformy veřejné správy došlo ke vzniku tzv. spojeného modelu veřejné správy, kdy obce a kraje vykonávají sice některé činnosti v rámci samostatné působnosti, nicméně v rámci přenesené působnosti zabezpečují také výkon státní správy. 10 Marek, Pánková, 2005, str. 29 a 30 11 Marek, Pánková, 2005, str. 30 12 Blíže viz tamtéž

56

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


• přezkoumávání hospodaření obcí (v případě, že o to obec požádá) • výkon dozoru nad zákonností ve státní správě a samosprávě obcí • vydávání nařízení krajů • odvolací řízení v první instanci • výkon agendy krajských živnostenských úřadů • a jiné

4 KRAJSKÉ VOLBY V ČESKÉ REPUBLICE

Stanislav CALETKA

Odborné články

Krajské volby jsou jedněmi ze šesti druhů voleb, kterých mají občané možnost se zúčastnit. Jediným přímo voleným krajským orgánem je zastupitelstvo. Volby do zastupitelstev krajů konkrétně upravuje zákon č. 130/2000 Sb. Funkční období zastupitelstva je čtyřleté, krajské volby proběhly tedy v České republice zatím čtyřikrát – v roce 2000, 2004, 2008 a 2012. Volby se konají ve dvou dnech, v pátek a sobotu, a jsou spojeny s prvním kolem voleb do třetiny Senátu. Jak již bylo zmíněno, občané volí 45, 55 nebo 65 zastupitelů v závislosti na počtu obyvatel kraje. Aktivní i pasivní volební právo bylo stanoveno na 18-ti letech, což je stejné jako u voleb komunálních. Volební obvod představuje vždy celé území kraje. Kandidátní listiny mohou podávat pouze registrované politické strany a hnutí,13 podávají se na krajském úřadě nejpozději 66 dní před dnem voleb. Kandidáti jsou na listinách seřazeni podle pořadí, z jakého vzešli z primárních voleb, v případě koalic dle dohod mezi stranami či hnutími. Kandidující subjekty mohou na kandidátní listině uvést maximálně o 5 kandidátů více, než jaký je počet volených zastupitelů v daném kraji. Kandidátní listiny jsou vázané, volič tedy nemůže své preferenční hlasy rozdělit mezi kandidáty z různých politických stran či hnutí a koalic, jak je tomu v případě voleb komunálních. Na druhou stranu kandidátní listiny nejsou přísně vázané, protože voliči mají možnost přidělení až čtyř preferenčních hlasů jim vybraným kandidátům. Je důležité zmínit, že volební nabídka se v jednotlivých krajích liší. Do skrutinia postupují ty kandidující subjekty, které v rámci kraje získaly minimálně 5% z celkového počtu platných hlasů. Tato uzavírací klauzule je stejná jak pro politické strany a hnutí, tak i pro koalice.14 Uzavírací klauzuli na krajské úrovni lze vnímat jako účelovou v tom smyslu, aby na krajské úrovni došlo k vyloučení malých stran či hnutí, a aby se tak zabránilo jejich etablování. Oficiálním zdůvodněním je snaha nepřipustit rozdrobení politické scény na substátní úrovni a vyloučení neakceschopných koalic (Cogan, 2005). Zajímavý je fakt, že se mandáty rozdělují podle modifikované D´Hondtovy metody, kdy se dělí řadou čísel 1,42; 2; 3; 4;…15 Na základě této formule jsou jednotlivým úspěšným kandidujícím subjektům přiděleny mandáty. Kandidáti sice získávají mandáty krajských zastupitelů podle pořadí na listině, nicméně ke změně v tomto pořadí může dojít na základě udělených preferenčních hlasů. Pokud totiž některý kandidát získá více jak 5%16 z celkového 13 Nemohou tedy samostatně kandidovat nezávislí kandidáti, jak je tomu ve volbách komunálních. Nezávislí kandidáti ale samozřejmě mohou kandidovat na kandidátkách politických stran a hnutí či jejich koalic. 14 Zde je rozdíl v porovnání s volbami do Poslanecké sněmovny, kde je sice uzavírací klauzule pro politické strany či hnutí 5%, ale pro koalice dvou subjektů 10%, tří subjektů 15% a čtyř a více subjektů 20%. 15 Klasická D´Hondtova metoda představuje řadu 1; 2; 3; 4;… Výsledná metoda je jakýmsi kompromisem mezi metodou D´Hondtovou a systémem Imperiali (řada 2; 3; 4; 5;…). „Tento systém vznikl na základě kartelové politické smlouvy mezi ČSSD a ODS v červenci 1998 a přijetím dodatků k ní v lednu 2000. Dohoda směřovala mimo jiné k prosazení volební reformy a ústavních změn tak, aby byl eliminován význam malých stran. Tento záměr byl vtělen do novelizace zákona č. 247/1995 Sb. ČR, o volbách do Parlamentu České republiky, intenzita porušení pravidel systému poměrného zastoupení však byla alespoň zčásti omezena nálezem Ústavního soudu č. 64/2001 Sb.“ (Cogan, 2005, s. 109) 16 Až do voleb v roce 2012 byla tato hranice na 10%.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

57


Odborné články Stanislav CALETKA

počtu hlasů odevzdaných pro konkrétní stranu, hnutí či koalici, připadne mandát přednostně jemu. Pokud tuto podmínku splní více kandidátů z jedné listiny, tak o jejich pořadí na prvních místech rozhoduje počet získaných hlasů.

4.1 Krajské volby 2000

Vůbec první volby do krajských zastupitelstev proběhly v neděli 12. listopadu 2000. Tyto volby „byly pro jednotlivé strany neznámou, především kvůli určování strategií. Hlavní otázka zněla, zda pojmout kampaň jako ve volbách komunálních, nebo ji přizpůsobit kampani před volbami parlamentními? Oslovit voliče regionálními a lokálními politiky a stejně zaměřeným programem, nebo zdůrazňovat úspěšnost či neúspěšnost vlády?“ (Šaradín, 2006, s. 259) Ve volbách kandidovalo celkem 41 politických stran, hnutí či koalic, přičemž ve všech krajích kandidovalo pouze pět z nich.17 Předvolební průzkum18 ukázal, že hlavním favoritem voleb byla ODS, druhým favoritem pak Čtyřkoalice. Volby, podle průzkumu, neměly znamenat nějaký výraznější otřes v rámci politických stran, protože průzkum nepředpovídal ani nějakou drtivou porážku některé z parlamentních stran, ale ani drtivé vítězství některé z nich. Stejně tak volby neměly znamenat ohrožení zavedených parlamentních stran menšími subjekty, které ale měly v některých krajích šanci na úspěch. Podle průzkumu se k volebním urnám chystalo přijít až 64% voličů. Samotné volby nastíněné trendy potvrdily, některé vyvrátily. Vítězem voleb se skutečně stala ODS s celkovým ziskem 23,80% hlasů, která vyhrála v sedmi krajích.19 Celkem získala 185 mandátů zastupitelů a stala se součástí všech krajských rad, v osmi krajích obsadili kandidáti ODS posty hejtmanů. Druhým nejúspěšnějším subjektem byla Čtyřkoalice20 (22,86% hlasů), která uspěla v pěti vesměs moravských krajích.21 Získala celkem 171 mandátů zastupitelů, její představitelé zasedli v jedenácti krajských radách a v pěti krajích byli představitelé Čtyřkoalice zvoleni hejtmany. Silní z voleb vzešli také komunisté, kteří zvítězili v Ústeckém kraji. Celkově získali 21,14% hlasů, přepočteno na mandáty jich bylo 161. Jelikož ostatní strany deklarovaly, že s komunisty po volbách nebudou na krajské úrovni spolupracovat, tak KSČM ve všech regionech zůstala v opozici. Neúspěchem skončily volby pro vládní sociální demokracii (14,66% hlasů, 111 mandátů), když nejlépe skončila ČSSD třetí v Ústeckém kraji a v Jihlavském kraji skončila dokonce až pátá, když více hlasů získalo i SNK. Socialisté i přes volební výsledek zasedli v pěti krajských radách. Kromě výše zmíněných parlamentních stran ve volbách uspěly také menší regionální subjekty, které obsadily celkem 47 křesel krajských zastupitelů, v některých krajích se staly i součástí koalic. Zklamáním byla volební účast, která byla oproti výše zmíněnému předvolebnímu průzkumu v podstatě poloviční, když se voleb zúčastnilo pouze 33,64% oprávněných voličů. Na krajské volby tak lze aplikovat teorii voleb tzv. druhého řádu.22 17 Konkrétně ODS, Čtyřkoalice, Republikáni Miroslava Sládka, KSČM a ČSSD. 18 Předvolební průzkum pro Českou televizi, Český rozhlas, MF Dnes a idnes.cz vypracovaný agenturami SCaC a STEM. Byl pořízen ve dnech 1. – 6. 11. ve všech třinácti krajích na vzorku 11 917 respondentů, kde v každém kraji bylo osloveno 800 až 1 000 občanů. Podrobnosti v MF Dnes, 8. 11. 2000, str. 1 a 4. 19 Karlovarský, Plzeňský, Středočeský, Budějovický, Liberecký, Královéhradecký a Ostravský 20 Koalice KDU-ČSL, Unie svobody, Demokratické unie a ODA 21 Pardubický, Jihlavský, Brněnský, Olomoucký a Zlínský 22 Blíže k teorii voleb druhého řádu např. Šaradín, P.: Teorie voleb druhého řádu a možnosti jejich aplikace v České republice, 2008.

58

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


Odborné články Tabulka 2 – Strany a volební účast v roce 2000

Stanislav CALETKA

PŘEHLED KANDIDUJÍCÍCH STRAN A VOLEBNÍ ÚČAST (2000) Kraj

Středočeský Budějovický Plzeňský Karlovarský Ústecký Liberecký Kralovéhradecký Pardubický Jihlavský Brněnský Olomoucký Zlínský Ostravský

Počet stran 14 12 15 11 14 15 13 10 12 13 12 11 15

kandidujících Počet stran s více jak Volební účast v % 5 % hlasů 4 32,77 5 34,13 5 35,55 4 28,40 4 29,68 6 33,07 4 34,74 5 36,46 5 35,86 5 34,93 5 34,19 5 36,07 5 32,24

Zdroj: www.volby.cz a Šaradín, 2006, str. 14

4.2 Krajské volby 2004

V pořadí druhé krajské volby proběhly 5. a 6. listopadu 2004. Počet kandidujících subjektů se zvýšil, když se voleb účastnilo celkem 55 politických stran, hnutí či koalic. Ve všech krajích kandidovali Nezávislí, ODS, Pravý blok, ČSSD a KSČM. Jednoznačným vítězem voleb se stali občanští demokraté, kteří zvítězili ve dvanácti krajích, ve kterých také obsadili hejtmanské posty, ve zbývajícím jednom kraji byla ODS součástí koalice. ODS získala 36,35% hlasů a obsadila celkem 291 křesel zastupitelů, získala tak o 106 mandátů více než při prvních krajských volbách. Druhou nejsilnější politickou stranou se stali komunisté se ziskem 19,68% hlasů (157 mandátů). I když komunisté v žádném z krajů nezvítězili, druzí skončili celkem v deseti regionech, nicméně stejně jako v předešlých volbách zůstala strana v opozici. V pořadí třetí byli vládní sociální demokraté, kteří v krajských volbách zcela propadli, když získali 14,03% hlasů (105 mandátů). ČSSD skončila nejlépe třetí, konkrétně v osmi krajích. I přes tento neúspěch zasedli představitelé strany ve čtyřech krajských radách. Voleb se již neúčastnil druhý nejsilnější subjekt z roku 2000, tedy Čtyřkoalice. Z té se výrazněji prosadila pouze KDU-ČSL, která skončila celkově čtvrtá.23 Výsledek druhého silného člena bývalé Čtyřkoalice - US-DEU – jen ukázal její strmě klesající preference a předznamenal pád, který završily sněmovní volby v roce 2006. Unionisté získali pouze několik mandátů ve Středočeském a Pardubickém kraji, kde byli součástí koalic s lidovci a nestraníky. KDU-ČSL získala ve volbách 10,67% hlasů. Pokud sečteme zisk mandátů strany i s mandáty, které lidovečtí kandidáti obdrželi v rámci volebních koalic, tak strana měla celkem 84 zastupitelů.24 To znamenalo nárůst o dvanáct mandátů, protože i když v předešlých volbách získala tehdejší Čtyřkoalice 171 mandátů, na zástupce KDU-ČSL tehdy zbylo jen 23 24

V některých krajích lidovci kandidovali v rámci koalic – Karlovarský, Středočeský a Pardubický kraj. V případě započtení mandátů celých koalic dojdeme k číslu 90.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

59


Odborné články Stanislav CALETKA

72 křesel. Každopádně vliv strany nebyl tak velký jako v předešlém období, nicméně lidovci vyhráli na jižní Moravě, kde byl lídrem kandidátky populární hejtman Stanislav Juránek. Strana se vůbec nedostala do zastupitelstva v Ústeckém a Libereckém kraji, kde má tradičně velmi nízkou podporu voličů. Lidovci (či jejich volební koalice) se stali součástí devíti rad. Menší politické subjekty získaly celkem 32 mandátů zastupitelů (pokud nepočítáme zisk koalic, kde byla dominantním subjektem KDU-ČSL). Zklamáním byla opět volební účast, která dosáhla pouze úrovně 29,62%.

Tabulka 3 – Strany a volební účast v roce 2004 PŘEHLED KANDIDUJÍCÍCH STRAN A VOLEBNÍ ÚČAST (2004) Kraj

Středočeský Jihočeský Plzeňský Karlovarský Ústecký Liberecký Kralovéhradecký Pardubický Vysočina Jihomoravský Olomoucký Zlínský Moravskoslezský

Počet stran 15 14 15 13 20 16 15 11 12 16 15 12 21

kandidujících Počet stran s více jak Volební účast v % 5% hlasů 5 30,73 5 30,45 5 31,34 5 24,99 3 25,37 4 30,83 6 32,56 4 32,60 5 31,82 5 29,71 4 28,44 5 30,63 4 27,55

Zdroj: www.volby.cz a Šaradín, 2006, str. 18

4.3 Krajské volby 2008

Předposlední krajské volby proběhly ve dnech 17. a 18. října 2008. Voleb se účastnilo 60 stran, hnutí či koalic. Ve všech krajích kandidovali komunisté, zelení, Pravý blok, ODS a sociální demokraté. Tyto volby znamenaly v dosavadním vývoji krajské politiky doslova revoluci, když ve všech třinácti krajích zvítězili na regionální úrovni do té doby v podstatě neúspěšní socialisté, kteří dokázali zúročit svoji opoziční roli na parlamentní úrovni. Snad nejvýraznějším bodem programu strany, vedené tehdy Jiřím Paroubkem, se stal boj za zrušení, respektive proplácení, poplatků ve zdravotnictví. Tedy téma, které má s krajskou úrovní politiky pramálo společného. Nicméně tato taktika socialistům vyšla, protože celkem získali 35,85% hlasů a obsadili tak 280 křesel krajských zastupitelů. Následně socialisté obsadili posty všech krajských hejtmanů.25 Do voleb vyslali v některých krajích výrazné kandidáty známé z celostátní politiky.26 Druhá skončila ODS se ziskem 23,57% hlasů a 180 25 Zajímavá situace nastala v Ústeckém kraji, kde hejtmanem nebyl zvolen lídr kandidátky Jaroslav Foldyna, který získal suverénně nejvíce preferenčních hlasů, ale dvojka na kandidátce Jana Vaňhová. 26 Za všechny jmenujme například bývalé ministry zdravotnictví - Davida Ratha ve Středočeském kraji a Miladu Emmerovou v Plzeňském kraji. Bývalý ministr pro místní rozvoj Radko Martínek kandidoval v Pardubickém kraji, bývalý

60

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


mandátů, občanští demokraté se na základě povolebních jednání stali součástí pěti krajských rad. Následovali komunisté (15,03% hlasů, 114 mandátů). Právě komunisté se v některých krajích stali vůbec poprvé součástí krajských koalic, což bylo často kritizováno pravicovými stranami i veřejností.27 Z parlamentních stran v krajských volbách uspěla ještě KDU-ČSL, když získala 6,65% a 43 mandátů zastupitelů. Strana kandidovala samostatně v podstatě pouze v moravských krajích a v jižních Čechách. V ostatních regionech kandidovala společně s jinými subjekty či nestraníky v rámci koalic.28 Pokud připočteme i mandáty, které lidovci získali v rámci těchto koalic, dojdeme k číslu 56.29 Nejlépe si strana vedla na jižní Moravě, kde hejtman Juránek získal vůbec nejvíce preferenčních hlasů ze všech kandidátů. Naopak strana nekandidovala v Ústeckém kraji, kde se její kandidáti objevili na kandidátce hnutí Severočeši.cz.30 Lidovci - či volební koalice, kterých se účastnili – byli součástí čtyř krajských koalic (později pěti). Poslední parlamentní strana, Strana zelených, ve volbách nezískala žádný mandát. Naopak ostatní, výhradně regionální, kandidující subjekty získaly celkem 39 mandátů (nepočítáme zisk koalic KDU-ČSL).31 Tento výsledek předznamenal úspěch některých z nich při posledních krajských volbách. Voleb se zúčastnilo 40,30% oprávněných voličů.

Tabulka 4 – Strany a volební účast v roce 2008 PŘEHLED KANDIDUJÍCÍCH STRAN A VOLEBNÍ ÚČAST (2008) Kraj

Středočeský Jihočeský Plzeňský Karlovarský Ústecký Liberecký Kralovéhradecký Pardubický Vysočina Jihomoravský Olomoucký Zlínský Moravskoslezský

Počet stran 14 13 17 13 17 14 13 16 14 18 15 13 15

Zdroj: www.volby.cz

kandidujících Počet stran s více jak Volební účast v % 5% hlasů 4 42,14 4 40,78 4 40,28 6 35,01 4 37,44 5 38,08 5 41,72 4 42,61 4 44,88 4 41,05 4 38,50 5 41,13 4 38,60

ministr zemědělství Jaroslav Palas v Moravskoslezském kraji a tehdejší šéf poslanců ČSSD Michal Hašek na jižní Moravě. 27 Komunisté se stali přímo součástí krajské rady v Karlovarském a Moravskoslezském kraji, jednobarevnou radu ČSSD podporovali ve Středočeském, Plzeňském a Libereckém kraji a také na Vysočině. 28 Podobně jako ve volbách 2004 pod hlavičkou Koalice pro (název kraje). 29 Pokud připočítáme získané mandáty v rámci celých koalic, tak 62 zastupitelů. 30 KDU-ČSL nezískala žádný mandát ve Středočeském a Libereckém kraji. 31 Za všechny zmiňme například hnutí Severočeši.cz, které v Ústeckém kraji získalo 8 mandátů nebo Starostové pro Liberecký kraj, kteří v tomto regionu získali 7 mandátů.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

61

Stanislav CALETKA

Odborné články


Odborné články Stanislav CALETKA

4.4 Krajské volby 2012

Zatím poslední krajské volby se konaly 12. a 13. října 2012. Jejich výsledky se opět výrazně lišily od třech předchozích voleb. Celkem v nich kandidovalo rekordních 93 stran, hnutí či koalic. Ve všech krajích se o hlasy voličů ucházel Pravý blok, Národní socialisté - levice 21. století, komunisté, sociální demokraté, ODS, Strana svobodných občanů a Česká pirátská strana. Oproti roku 2008 se významně proměnilo stranické spektrum jak na celostátní, tak i na krajské úrovni. Vítězem voleb se stali sociální demokraté, když od voličů obdrželi 23,58% hlasů, díky čemuž získali 205 mandátů krajských zastupitelů. ČSSD do předvolební kampaně opět přenesla celostátní témata a kritiku reforem Nečasovy vlády. Socialisté vyhráli v devíti krajích, post hejtmana ale na základě povolebních jednání obsadili v jedenácti krajích a ve dvanácti krajích jsou součástí koalic. Druzí skončili komunisté, které můžeme označit za pomyslného hlavního vítěze voleb. Při celkovém zisku 20,44% hlasů obsadili komunisté 182 křesel krajských zastupitelů. Vyhráli v Karlovarském a Ústeckém kraji, kde mají poprvé také svého hejtmana. V devíti krajích zasedli přímo v krajských radách, v jednom případě tolerují menšinovou vládu socialistů. Tato účast komunistů v radách vyvolala protesty části veřejnosti, například studentů.32 Třetí skončila vládní ODS se ziskem 12,29% hlasů (102 mandátů). I přes vítězství v Plzeňském kraji33 zůstala strana ve všech regionech v opozici. Za ODS následoval zcela nový subjekt, strana TOP 09 Karla Schwarzenberga a bývalého lidoveckého předsedy Miroslava Kalouska, která zaznamenala, společně s hnutím Starostové a nezávislí Petra Gazdíka, úspěch především ve sněmovních volbách v roce 2010. TOP 09 kandidovala společně se Starosty34 a získala celkem 6,64% hlasů a 44 mandátů, což bylo asi méně, než si představitelé tehdy vládní strany představovali. Podobně jako v případě ODS, také TOP 09 zůstala po volbách ve všech krajích v opozici. Návrat do „vrcholné“ politiky se povedl KDU-ČSL, která ve sněmovních volbách v roce 2010 poprvé od vzniku České republiky nepřekročila hranici nutnou k zisku poslaneckého mandátu. Lidovci kandidovali samostatně pouze v pěti krajích,35 v ostatních pak opět v rámci koalic. Vzhledem k dlouhodobě špatným volebním výsledkům v Ústeckém kraji strana nekandidovala vůbec, ale její zástupci se objevili na kandidátce Hnutí PRO! kraj. Lidovci získali 5,82% hlasů a 42 mandátů zastupitelů.36 Pokud připočteme také lidovecké kandidáty, kteří získali mandát v rámci volebních koalic, získala strana celkem 61 mandátů.37 Lidovci jsou součástí dvou krajských rad. Za zmínku stojí, že bývalý jihomoravský hejtman Stanislav Juránek získal ve volbách podruhé nejvyšší počet preferenčních hlasů. V těchto volbách zásadním způsobem posílili jednotlivá regionální uskupení. Nejjasnějším případem tohoto tvrzení je vítězství Starostů pro Liberecký kraj v Libereckém kraji, kde vytvořili koalici společně se Změnou pro Liberecký kraj a kritizované zavedené strany (především ČSSD a ODS) tak odsoudili k opoziční roli.38 Bývalý starosta Hrádku nad Nisou Martin Půta je tak jediným nelevicovým hejtmanem. V jižních Čechách uspělo hnutí Jihočeši 2012, jehož nejvýraznější tváří byl bývalý poslanec a kritik poměrů v jihočeské ODS, Michal Doktor. Jihočeši od voličů obdrželi 14,57% hlasů (9 mandátů) a za sebou nechali i občanské 32 33 34 35 36 37 38 mandátů.

62

V Jihočeském nebo Karlovarském kraji. Především díky bývalému ministrovi spravedlnosti Jiřímu Pospíšilovi, který vedl krajskou kandidátku. Na kandidátních listinách označeni jako TOP 09 a Starostové pro (název kraje). Jihočeský, Vysočina, Jihomoravský, Zlínský a Moravskoslezský. KDU-ČSL nezískala žádný mandát ve Středočeském, Plzeňském, Karlovarském, Ústeckém a Libereckém kraji. S koalicemi, v rámci kterých kandidovali, mandátů 67. Starostové pro Liberecký kraj získali v kraji 22,21% hlasů a 13 mandátů, Změna pro Liberecký kraj 16,85% a 10

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


demokraty. V Ústeckém kraji pak 9 křesel zastupitelů obsadili zástupci již zmíněného hnutí Severočeši.cz (v kraji zisk 12,02% hlasů) a ve výčtu různých úspěšných regionálních uskupení bychom mohli pokračovat dále. Je třeba zmínit i úspěch Strany práv občanů Zemanovci, která překročila nutnou pětiprocentní hranici hlasů potřebných k zisku mandátu v Pardubickém a také Zlínském39 kraji, v obou případech zástupci strany zasedli dokonce v krajských radách. Neparlamentní strany, hnutí či koalice (KDU-ČSL zde není zahrnuta) tak získali celkově 75 mandátů. A za zmínku stojí také fakt, že zcela propadla strana Věci veřejné, která ve sněmovních volbách 2010 získala 10,88% hlasů (kandidovala pouze v pěti krajích, celkový zisk 0,25% hlasů). Krajských voleb se neúčastnila vládní strana LIDEM bývalé vicepremiérky Karolíny Peake, která vznikla odštěpením části poslanců Věcí veřejných. Volební účast byla 36,89%.

Tabulka 5 – Strany a volební účast v roce 2012 PŘEHLED KANDIDUJÍCÍCH STRAN A VOLEBNÍ ÚČAST (2012) Kraj

Středočeský Jihočeský Plzeňský Karlovarský Ústecký Liberecký Kralovéhradecký Pardubický Vysočina Jihomoravský Olomoucký Zlínský Moravskoslezský

Počet stran 21 18 16 16 19 20 19 19 18 23 18 22 21

Zdroj: www.volby.cz

kandidujících Počet stran s více jak Volební účast v % 5% hlasů 4 36,45 6 38,59 4 38,21 6 31,57 5 33,94 5 38,55 6 38,43 6 39,47 6 41,05 5 37,76 5 35,67 6 40,34 5 33,17

5 ZÁVĚR

Každé z dosavadních krajských voleb byly v lecčems specifické. V řadě případů jejich výsledek ovlivnila celostátní politická situace a rétorika představitelů různých politických stran či hnutí. Pro detailnější pochopení krajské politické scény by samozřejmě bylo nejvhodnější vypracovat jednotlivé případové studie, což by ale daleko přesahovalo rozsah tohoto příspěvku. Politické strany hnutí či koalice se ve volbách snaží získat co největší vliv na krajskou politiku, která v řadě aspektů výrazně ovlivňuje politiku celostátní. Kandidující subjekty vsázejí na odlišné strategie volebních kampaní, některé akcentují spíše celorepublikové problémy (zejména ty strany, které jsou v Poslanecké sněmovně v opozici), 39 Ve Zlínském kraji byl do zastupitelstva zvolen také bývalý předseda JZD Slušovice, František Čuba. Díky vysokému zisku preferenčních hlasů byl zvolen z těžko volitelného posledního místa kandidátky.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

63

Stanislav CALETKA

Odborné články


Odborné články Stanislav CALETKA

některé problémy čistě regionálního charakteru (z hlediska celostátní politiky především strany vládní koalice, ale také různá regionální politická uskupení). Prezentace témat a předvolební kampaň je tak ponechána čistě na jejich rozhodnutích. V krajských volbách hraje významnou roli nejen program a kampaň, ale také výběr osobností zastoupených na kandidátních listinách, především pak osobnost lídra kandidátky. Často to byl právě lídr, který dokázal pro stranu vybojovat dobrý výsledek, ale v řadě případů tomu bylo také přesně naopak. Na kandidátních listinách se proto objevují starostové měst a obcí, další zkušení a známí komunální i regionální politici, celostátně známé osobnosti, úspěšní lokální podnikatelé, učitelé a ředitelé škol, lékaři nebo zástupci různých neziskových organizací. Nově vzniklé kraje se poměrně dobře etablovaly v rámci českého politického systému, jejich vliv na celostátní politiku je tak stále větší. Například řada krajských lídrů díky své pozici na regionální úrovni získala významné funkce v rámci vnitrostranických hierarchií. I když můžeme říci, že jsou krajské volby volbami druhého řádu, občané v nich rozhodují nejen o budoucím směřování regionu, ve kterém žijí, ale přeneseně také o situaci v jednotlivých politických stranách.

POUŽITÁ LITERATURA

BALÍK, S., - ČALOUD, D. 2005. Krajské volby v České republice 2004. Brno: Masarykova univerzita, 2005. 235 s. ISBN 80-210-3880-2 COGAN, R. 2005. Krajské zřízení. Praha: ASPI, 2005. 440 s. ISBN 80-7357-041-6 KOUDELKA, Z. 2007. Samospráva. Praha: Linde, 2007. 399 s. ISBN 978-80-7201-665-5 MAREK, J., - PÁNKOVÁ, M. 2005. Veřejná správa v České republice. Praha:Ministerstvo vnitra ČR, 2005. 118 s. ISBN 80-239-4709-5 MRKLAS, L. 2001. Krajské volby 2000, fakta, názory, komentáře. Praha: CEVRO, Sdružení pro celoživotní vzdělávání a rozvoj osobnosti, 2001. 164 s ISBN 80-238-6750-4 SLÁDEČEK, V., - MIKULE, V., - SYLLOVÁ, J. 2007. Ústava České republiky, komentář. Praha: C. H. Beck, 2007. 935 s. ISBN 978-80-7179-869-9 ŠARADÍN, P. (ed.) 2006. Krajské volby v České republice. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2006. 259 s. ISBN 80-244-1555-0 ŠARADÍN, P. (ed.) 2008. Teorie voleb druhého řádu a možnosti jejich aplikace v České republice. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2008. 161 s. ISBN 978-80-244-1876-6 Ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů, ve znění pozdějších předpisů www.psp.cz internetové stránky Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky www.risy.cz internetové stránky Regionálního Informačního Servisu www.senat.cz internetové stránky Senátu Parlamentu České republiky www.vlada.cz internetové stránky Vlády České republiky www.volby.cz volební server Českého statistického úřadu

64

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


Odborné články

Matej HORVAT

Niekoľko poznámok k zániku mandátu poslanca zastupiteľstva

Článok sa zaoberá otázkami spojenými s voľbami do obecného zastupiteľstva, konkrétne kedy dochádza k zániku mandátu poslancov a ujíma sa funkcie novozvolené obecné zastupiteľstvo a taktiež sa zaoberá otázkou, či manželstvá uzatvorené pred poslancami obecného zastupiteľstva, ktorí mali zároveň uzatvorené dohody o prácach vykonávaných mimo pracovného pomeru s obcou, v ktorej vykonávajú funkciu poslanca, vznikli alebo nie. Kľúčové slová: voľby do orgánov samosprávy obce, poslanci obecného zastupiteľstva, koniec mandátu poslanca obecného zastupiteľstva, uzatváranie manželstva poslancom obecného zastupiteľstva, dohody o prácach vykonávaných mimo pracovného pomeru uzatvorené poslancami obecného zastupiteľstva The article is about the election to a community council, particularly about dissolution of mandate of a member of the community council. The question is when this dissolution occurs and when does the new elected community council take up its post. It also discusses the question whether marriages formed before the member of the community council are valid if the member of the community council also concluded an agreement to work outside the scope of employment with his/hers own community. Key words: elections to the local self-government bodies, members of the community council, dissolution of mandate of a member of the community council, marriages formed before the member of the community council, an agreement to work outside the scope) of employment concluded between the member of the community council and his/hers own community Tento článok bol napísaný s podporou grantu udeleného Agentúrou na podporu výskumu a vývoja, číslo APVV – 0448-10 a je súčasťou výskumnej úlohy.

1 ÚVOD

Voľby sú vo všeobecnosti považované za jeden z kľúčových prvkov demokracie. Samozrejme, nemôže ísť o hocijaké voľby, ale o voľby, ktoré spĺňajú určité kvalifikačné kritériá, ktoré im prisudzuje forma vlády toho-ktorého štátu. Vzhľadom na skutočnosť, že Slovenská republika je demokratickým a právnym štátom, štátom, ktorý je členom množstva Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

65


Odborné články Matej HORVAT

prestížnych medzinárodných organizácií, musia voľby, ktoré sa v nej uskutočňujú, podliehať najvyšším možným kritériám. Ku kritériám, ktoré definujú voľby ako voľby demokratické a právne, patrí predovšetkým sloboda voľby pri hlasovaní, rovnosť odovzdaných hlasov, tajnosť hlasovania a najmä pravidelnosť ich opakovania. Uvedené kritériá vychádzajú z Ústavou Slovenskej republiky garantovaných politických práv, v tomto prípade konkrétne garantovaných článkom 30 ods. 2 a 3. Možno z nich usúdiť, že tzv. aktívne volebné právo spočívajúce v práve zúčastniť sa volieb, je všeobecne garantované každému občanovi Slovenskej republiky. Významným demokratizačným prvkom je fakt, že aktívne volebné právo garantuje ústava aj cudzincom s trvalým pobytom na území Slovenskej republiky. Uvedené pravidlo je ale obmedzené iba na voľby do orgánov územnej samosprávy. Pasívne volebné právo je taktiež ústavou garantované každému občanovi Slovenskej republiky, keďže všetci občania majú za rovnakých podmienok prístup k voleným a iným verejným funkciám.1 Priamo ústava v prípade pasívneho volebného práva určuje vekový cenzus pre prípad poslancov Národnej rady Slovenskej republiky a prezidenta Slovenskej republiky, keď určuje, že za poslanca môže byť zvolený občan, ktorý má volebné právo, má trvalý pobyt na území Slovenskej republiky a dosiahol vek 21 rokov a za prezidenta môže byť zvolená osoba za splnenia rovnakých podmienok, ale ktorá dosiahla vek 40 rokov. Ďalšie obmedzenia z ústavy priamo nevyplývajú, avšak podrobnosti o volebnom zákonodarstve Slovenskej republiky ponecháva ústava na zákony prijaté Národnou radou Slovenskej republiky. Pozitívne možno ohodnotiť, že kritériá demokratických volieb obsahujú všetky zákony Slovenskej republiky, ktoré sa zaoberajú otázkami spojenými s voľbami, a to: 1. zákon SNR č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí v znení neskorších predpisov, 2. zákon č. 46/1999 Z. z. o spôsobe voľby prezidenta Slovenskej republiky, o ľudovom hlasovaní o jeho odvolaní a o doplnení niektorých ďalších zákonov v znení neskorších predpisov, 3. zákon č. 303/2001 Z. z. o voľbách do orgánov samosprávnych krajov a o doplnení Občianskeho súdneho poriadku v znení neskorších predpisov, 4. zákon č. 331/2003 Z. z. o voľbách do Európskeho parlamentu v znení neskorších predpisov, 5. zákon č. 333/2004 Z. z. o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov. V ďalšom texte sa budem venovať otázkam spojeným s voľbami do orgánov samosprávy obcí. 2 VOĽBY DO ORGÁNOV SAMOSPRÁVY OBCÍ Podľa zákona SNR č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len „ZoOZ“) vykonávajú obyvatelia obce2 samosprávu obce volenými orgánmi obce, ktorými sú obecné zastupiteľstvo a starosta. Samosprávu možno ale vykonávať aj prostredníctvom miestneho referenda a na zhromaždení obyvateľov obce.3 Bližšie 1 2 3

66

Článok 30 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky. Podľa § 3 ods. 1 ZoOZ obyvateľom obce je osoba, ktorá má na území obce trvalý pobyt. Možno uviesť, že tieto spôsoby predstavujú formy priamej demokracie.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


podrobnosti o voľbách do orgánov obecnej samosprávy upravuje osobitný predpis, ktorým je zákon SNR č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí v znení neskorších predpisov (ďalej len „ZVolOb”). Podľa ZVolOb pozitívnou podmienkou aktívneho volebného práva je skutočnosť, že osoba je obyvateľom Slovenskej republiky s trvalým pobytom v obci, ktorá najneskôr v deň volieb dovŕšila 18 rokov veku. Negatívnou podmienkou je, že nesmie ísť o osobu, ktorej bolo zákonom ustanovené obmedzenie osobnej slobody z dôvodu ochrany zdravia ľudí, ktorej je udelený trest výkon trestu odňatia slobody, je vo výkone základnej vojenskej služby, náhradnej vojenskej služby alebo zdokonaľovacej služby, a to v prípade, ak to vyžaduje plnenie úloh podľa osobitných predpisov, alebo je pozbavená alebo obmedzená na spôsobilosti na právne úkony.4 V prípade pasívneho volebného práva sú negatívne podmienky zúžené na dve, a to: a) osoba nesmie byť vo výkone trestu odňatia slobody, b) osoba nesmie byť obmedzená alebo pozbavená spôsobilosti na právne úkony. Pozitívnou podmienkou v prípade poslancov je, že musí ísť o osoby, ktoré sú oprávnené voliť vo voľbách do samosprávy obcí a v prípade starostu, okrem toho, musí ísť o osobu, ktorá dovŕšila 25 rok veku. Miestna volebná komisia po ukončení volieb vydá kandidátom zvoleným za poslancov a kandidátovi zvolenému za starostu obce osvedčenie o zvolení.5 Ustanovujúce zasadnutie obecného zastupiteľstva zvolá starosta zvolený v predchádzajúcom volebnom období tak, aby sa uskutočnilo do 30 dní od vykonania volieb. Funkčné obdobie obecného zastupiteľstva sa končí zložením sľubu poslancov novozvoleného obecného zastupiteľstva. Funkčné obdobie starostu sa skončí zložením sľubu novozvoleného starostu.6 Od uvedeného okamihu sa ujímajú svojich funkcií novozvolení predstavitelia obce. Uvedené poznámky ozrejmujú spôsob ustanovenia volených zástupcov obce do svojich funkcií. V ďalšom texte sa budem venovať rozboru skutočností, ktoré vedú k zániku funkcie poslanca obecného zastupiteľstva a dôsledkom zániku výkonu ich funkcie.

2.1 Ukončenie funkčného obdobia poslancov obecného zastupiteľstva a začiatok plynutia funkčného obdobia nového obecného zastupiteľstva

Prvý tematický okruh svojho príspevku by som zameral na otázky súvisiace s ukončením funkčného obdobia poslancov obecného zastupiteľstva. Ako vyplýva zo ZoOZ, ich funkčné obdobie sa ukončuje zložením sľubu poslancov nového obecného zastupiteľstva. Zo ZoOZ implicitne vyplýva, že novozvolení poslanci skladajú sľub (najmä) počas ustanovujúcej schôdze obecného zastupiteľstva. Vzniká otázka, či k ukončeniu funkčného obdobia poslancov obecného zastupiteľstva dôjde v okamihu, keď sľub zloží prvý z poslancov, alebo až vtedy, keď sľub zložia všetci „noví“ poslanci? Domnievam sa, že zodpovedanie na túto otázku je mimoriadne dôležité, pretože obecné zastupiteľstvo je tým orgánom, ktorý rozhoduje o bezprostrednom živote v obci.7 4 Pozri § 2 ZVolOb. 5 Pozri § 49 ZVolOb. 6 Pozri § 11-13 ZoOZ. 7 Podľa § 11 ods. 4 ZoOZ obecné zastupiteľstvo rozhoduje o základných otázkach života obce, najmä je mu vyhradené a) určovať zásady hospodárenia a nakladania s majetkom obce a s majetkom štátu, ktorý užíva, schvaľovať najdôležitejšie úkony týkajúce sa tohto majetku a kontrolovať hospodárenie s ním, b) schvaľovať rozpočet obce a jeho zmeny, kontrolovať jeho čerpanie a schvaľovať záverečný účet obce, schvaľovať emisiu komunálnych dlhopisov, schvaľovať zmluvu uzavretú podľa § 20 ods. 1, rozhodovať o prijatí úveru alebo pôžičky, o prevzatí záruky za poskytnutie návratnej finančnej výpomoci zo štátneho

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

67

Matej HORVAT

Odborné články


Odborné články Matej HORVAT

Na druhej strane si zároveň uvedomujem, že ide zrejme čisto o teoretický problém, pretože v praxi by išlo o veľmi výnimočnú situáciu, avšak právo by nám malo dať odpoveď aj na takéto otázky. Zákonodarca pri tvorbe normatívneho textu použil pojem „poslanci”, t. j. použil plurál, čím evokuje možnosť výkladu, že v prípade, ak by sľub zložil len jeden poslanec, nedošlo by k ukončeniu funkčného obdobia poslancov odstupujúceho obecného zastupiteľstva. Domnievam sa ale, že takýto výklad zákona by bol priveľmi formalistický, a preto treba prijať myšlienku, aby postačilo zloženie sľubu čo i len jedným poslancom. Pre tento výklad nahráva aj fakt, že týmto spôsobom nedôjde k predlžovaniu funkčného obdobia poslancov nad rámec zákona, t. j. nad rámec štyroch rokov. Vzniká potom ale otázka, čo v prípade, ak by takto zložili sľub iba niektorí novozvolení poslanci, pričom by ich nebolo toľko, aby vytvorili uznášaniaschopné obecné zastupiteľstvo. Inými slovami, čo v prípade, ak počet zvolených poslancov tvoriacich obecné zastupiteľstvo je napríklad desať, avšak sľub zložia len štyria? Odpoveď na túto otázku je relatívne jednoduchá. Pôvodné obecné zastupiteľstvo už nemôže vykonávať svoje funkcie, avšak ani novozvolené zastupiteľstvo nemôže vykonávať svoje funkcie, keďže nie je uznášaniaschopné. Je otázne, či v takomto prípade nie je väčší verejný záujem na tom, aby v pozmenenej podobe vykonávali úlohy obecného zastupiteľstva poslanci, ktorí už „stihli“ zložiť sľub. Som toho názoru, že v týchto špecifických prípadoch by malo dôjsť k precizovaniu zákonnej úpravy. Toto precizovanie by spočívalo v tom, že by ZoOZ určoval okamih, kedy novozvolené obecné zastupiteľstvo v plnej miere začne vykonávať všetky svoje funkcie. Týmto okamihom by bol okamih, keď sľub zloží poslanec, ktorým bude obecné zastupiteľstvo uznášaniaschopné. Pokiaľ sa tak nestane,8 úlohy obecného zastupiteľstva by vykonávali poslanci, ktorí už zložili sľub. Druhý bod precizovania by spočíval v obmedzenom rozsahu kompetencií týchto poslancov, a to až do času, kým bude nové obecné zastupiteľstvo uznášaniaschopné. Toto obmedzenie by spočívalo v tom, že by sa oklieštili niektoré významné právomoci obecného zastupiteľstva, predovšetkým tie, ktoré súvisia s rozhodovaním o verejných financiách obce, keďže sa domnievam, že rozhodovanie o uvedenom by už v plnej miere malo zaťažiť až novo vytvorené a uznášaniaschopné obecné zastupiteľstvo. Následne na to by zároveň už uznášaniaschopné obecné zastupiteľstvo muselo rokovať o rozhodnutiach prijatých v medziobdobí a buď by en bloc prijalo všetky rozpočtu; v rozsahu určenom zastupiteľstvom môže zmeny rozpočtu vykonávať starosta, c) schvaľovať územný plán obce alebo jej časti a koncepcie rozvoja jednotlivých oblastí života obce, d) rozhodovať o zavedení a zrušení miestnej dane a ukladať miestny poplatok, e) určovať náležitosti miestnej dane alebo miestneho poplatku a verejnej dávky a rozhodovať o prijatí úveru alebo pôžičky, f) vyhlasovať miestne referendum o najdôležitejších otázkach života a rozvoja obce a zvolávať zhromaždenie obyvateľov obce, g) uznášať sa na nariadeniach, h) schvaľovať dohody o medzinárodnej spolupráci a členstvo obce v medzinárodnom združení podľa § 21 ods. 1, i) určiť plat starostu podľa osobitného zákona a určiť najneskôr 90 dní pred voľbami na celé funkčné obdobie rozsah výkonu funkcie starostu; zmeniť počas funkčného obdobia na návrh starostu rozsah výkonu jeho funkcie, j) voliť a odvolávať hlavného kontrolóra obce, určiť rozsah výkonu funkcie hlavného kontrolóra a jeho plat, schvaľovať odmenu hlavnému kontrolórovi, k) schvaľovať štatút obce, rokovací poriadok obecného zastupiteľstva a zásady odmeňovania poslancov, l) zriaďovať, zrušovať a kontrolovať rozpočtové a príspevkové organizácie obce a na návrh starostu vymenúvať a odvolávať ich vedúcich (riaditeľov), zakladať a zrušovať obchodné spoločnosti a iné právnické osoby a schvaľovať zástupcov obce do ich štatutárnych a kontrolných orgánov, ako aj schvaľovať majetkovú účasť obce v právnickej osobe, m) schvaľovať združovanie obecných prostriedkov a činností a účasť v združeniach, ako aj zriadenie spoločného regionálneho alebo záujmového fondu, n) zriaďovať a zrušovať orgány potrebné na samosprávu obce a určovať náplň ich práce, o) udeľovať čestné občianstvo obce, obecné vyznamenania a ceny, p) ustanoviť erb obce, vlajku obce, pečať obce, prípadne znelku obce. 8 T. j. akési medziobdobie od zloženia sľubu prvého poslanca až do zloženia sľubu poslanca, ktorým bude obecné zastupiteľstvo uznášaniaschopné (ďalej len „medziobdobie“).

68

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


doterajšie rozhodnutia, alebo by ich odmietlo. Domnievam sa, že týmto spôsobom by došlo k zvýšeniu právnej istoty, zamedzilo sa prípadným „zvláštnym” hlasovaniam menšej časti obecného zastupiteľstva a pod.

2.2 Uzatváranie manželstiev poslancami obecného zastupiteľstva

Druhá problematika, ktorej by som sa chcel venovať vo svojom príspevku, sa týka medializovaných informácií,9 podľa ktorých poslanci obecných zastupiteľstiev uzatvárali dohody o vykonaní práce mimo pracovného pomeru so „svojou“ obcou, a to s cieľom výkonu úloh spojených s uzatváraním manželstva. Záverom týchto informácií bolo, že vznikli pochybnosti ohľadom platnosti uzatvorených manželstiev, ako aj ďalšieho výkonu funkcie poslanca. Hneď na úvod musím uviesť, že tieto pochybnosti plne zdieľam a domnievam sa, že je preto mimoriadne vhodné sa k nim vyjadriť. ZoOZ vo svojich ustanoveniach upravuje zánik mandátu poslanca obecného zastupiteľstva, okrem iného aj tak, že zanikne okamihom, keď nastanú určité špecifické právne skutočnosti. K týmto právnym skutočnostiam ZoOZ zaraďuje aj situáciu, keď poslanec obecného zastupiteľstva je zamestnaný obcou, v ktorej bol zvolený.10 Analýzou praktického prípadu som dospel k nasledovným poznatkom. Prvý bod poznania sa týka skutočnosti, či je možné uzatvárať manželstvá pred poslancom obecného zastupiteľstva. Odpoveď na túto otázku dáva zákon č. 36/2005 Z. z. o rodine v znení neskorších predpisov (ďalej len „ZoR“). Podľa § 4 ods. 1 ZoR vyhlásenie o uzavretí manželstva urobia snúbenci na matričnom úrade určenom pre obvod, v ktorom má jeden z nich trvalý pobyt, pred starostom alebo primátorom, alebo povereným poslancom obecného zastupiteľstva alebo mestského zastupiteľstva za prítomnosti matrikára. Z uvedeného ustanovenia ZoR vyplýva, že uzatvárať manželstvá pred matričným úradom je možné aj poslancami obecného zastupiteľstva. Konštitutívnym prvkom možnosti výkonu tejto funkcie je skutočnosť, že obecné zastupiteľstvo poverí poslanca jej výkonom.11 ZoR na výkon uzatvárania manželstva nevyžaduje žiadne iné podmienky.12 9 Napríklad http://trencin.sme.sk/c/6738750/sobase-nemusia-platit-ak-poslankyne-prisli-o-mandat.html; http:// spravy.pravda.sk/regiony/clanok/280336-rybnicek-musi-v-trencine-sobasit-sam/; http://www.trnava.sk/sk/aktualita/ vyhlasenie-mesta-trnava-k-zverejnenym-pochybnostiam-o-platnosti-mandatov-poslancov-mestskeho-zastupitelstva; vysielanie Rádiožurnálu Rádia Slovensko z 8. augusta 2013 o 12:00 dostupné na http://www.rtvs.sk/radio/archiv/az/?station=slovensko. 10 Pozri § 23 ods. 2 písm. h) v spojení s § 11 ods. 1 ZoOZ: Podľa § 23 ods. 2 ZoOZ mandát poslanca zaniká a) odmietnutím sľubu alebo zložením sľubu s výhradou, b) uplynutím funkčného obdobia, c) vzdaním sa mandátu, d) právoplatným odsúdením za úmyselný trestný čin alebo právoplatným odsúdením za trestný čin, ak výkon trestu odňatia slobody nebol podmienečne odložený, e) pozbavením spôsobilosti na právne úkony alebo obmedzením spôsobilosti na právne úkony, f) zmenou trvalého pobytu mimo územia obce; v mestách so samosprávou mestských častí aj v prípade zmeny trvalého pobytu mimo územia mestskej časti, v ktorej vykonáva funkciu, g) ak počas jedného roka sa nezúčastní ani raz na zasadnutiach obecného zastupiteľstva, h) v prípadoch podľa § 11 ods. 2 ZoOZ, i) zrušením obce alebo j) smrťou. Mandát poslanca zanikne vzdaním sa len vtedy, ak vzdanie sa bolo urobené ústne do zápisnice alebo písomne; pri písomnom vzdaní sa mandátu jeho účinky nastávajú doručením obecnému úradu. Vzdanie sa mandátu nemožno vziať späť. Podľa § 11 ods. 2 ZoOZ funkcia poslanca je nezlučiteľná s funkciou a) starostu, b) zamestnanca obce, v ktorej bol zvolený, c) štatutárneho orgánu rozpočtovej organizácie alebo príspevkovej organizácie zriadenej obcou, v ktorej bol zvolený, d) podľa osobitného zákona. 11 Pre úplnosť uvediem, že poverenie by malo mať podobu uznesenia, ktoré prijíma obecné zastupiteľstvo nadpolovičnou väčšinou prítomných poslancov podľa § 12 ods. 7 ZoOZ. 12 Treba dodať, že z tohto ustanovenia ZoR zároveň implicitne vyplýva, že v prvom rade sa uzatváranie manželstiev vykonáva pred starostom a až v prípade, ak dôjde k povereniu poslanca obecným zastupiteľstvom, môže túto činnosť vykonávať aj poslanec. Inými slovami, ak nie je poverený žiaden poslanec, je povinnosťou starostu vykonávať činnosti spojené s uzatváraním manželstva pred matričným úradom.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

69

Matej HORVAT

Odborné články


Odborné články Matej HORVAT

Na základe uvedeného preto možno usúdiť, že na výkon činností spojených s uzatváraním manželstva pred matričným úradom, nie je potrebné, aby došlo k uzatvoreniu či už pracovnej zmluvy alebo akejkoľvek dohody o práci vykonávanej mimo pracovného pomeru. Druhý bod poznania spočíva v tom, že v medializovaných prípadoch práveže došlo k uzatvoreniu dohôd o prácach vykonávaných mimopracovného pomeru s cieľom výkonu úloh spojených s uzatváraním manželstva, a teda je na mieste úvaha o tom, či ich uzatvorením bol, alebo nebol naplnený § 23 ods. 2 písm. h) ZoOZ v spojení s § 11 ods. 2 ZoOZ. Som toho názoru, že v danom prípade došlo k naplneniu uvedených ustanovení. Je zrejmé, že pre účely príspevku je nevyhnutné vyložiť pojem zamestnanec, a to vo význame v akom sa používa v ZoOZ. Treba uviesť, že ZoOZ tento pojem bližšie nedefinuje ani nepopisuje, len uvádza, že výkon funkcie poslanca nie je zlučiteľný s výkonom funkcie zamestnanca obce, v ktorej bol poslanec zvolený. Vzhľadom na nedostatok úpravy v ZoOZ, treba si vypomôcť všeobecnou (pracovnoprávnou) teóriou o pojme zamestnanec,13 a či pojem zamestnanec sa vzťahuje aj na osobu, ktorá uzatvorila niektorú z dohôd o prácach vykonávaných mimo pracovného pomeru. Podľa zákona č. 311/2001 Z. z. Zákonník práce v znení neskorších predpisov (ďalej len „ZP“) sa zamestnanec definuje ako fyzická osoba, ktorá v pracovnoprávnych vzťahoch, a ak to ustanovuje osobitný predpis, aj v obdobných pracovných vzťahoch vykonáva pre zamestnávateľa závislú prácu.14 Pracovnoprávnym vzťahom sa v užšom slova zmysle má na mysli vzťah, v ktorom účastníci vystupujú ako nositelia subjektívnych práv a právnych povinností všeobecne ustanovených a zabezpečených normami pracovného práva (Barancová, 2007, s. 197). Subjektom pracovnoprávneho vzťahu je o. i. zamestnanec, ktorým môže byť výlučne fyzická osoba. Zákonník práce ju označuje za zamestnanca. Tento pojem používa nielen na označenie fyzickej osoby ako účastníka pracovného pomeru, ale aj na označenie fyzickej osoby vykonávajúcej práce na základe dohôd o prácach vykonávaných mimo pracovného pomeru (Barancová, 2007, s. 207). Závislosťou pri pracovnoprávnom vzťahu sa má na mysli skutočnosť, že pri jej výkone zamestnávateľ organizuje a vedie pracovný proces, znáša výrobné a hospodárske riziko vykonávanej práce. Dôkazom nesamostatnosti práce zamestnanca je aj to, že zamestnanec sám nemôže bez zamestnávateľa rozhodovať o priebehu práce. Zamestnávateľ riadi priebeh pracovného pomeru, ako aj znáša hospodárske riziko výkonu práce. U niektorých funkcií zamestnanec možnosť samostatného rozhodovania síce má, ale ani táto nie je neobmedzená (Barancová, 2007, s. 37). Vo vzťahu k dohodám o prácach vykonávaných mimo pracovného pomeru sa uvádza, že patria popri pracovnom pomere k základným pracovnoprávnym vzťahom, v rámci ktorých sa vykonáva určitá pracovná činnosť alebo práca za odmenu. V porovnaní s pracovným pomerom nejde o hlavné, ale len o doplnkové, výnimočné formy účasti na práci. Uzatvárajú sa v prípadoch, keď ide o činnosť spravidla malého rozsahu alebo o ojedinelé pracovné úkony, ktorých priebežné riadenie a kontrola by znamenali pre zamestnávateľa neúmernú administratívu (Schronk, 2007, s. 686). Rozdiel v pracovnoprávnom vzťahu založenom pracovnou zmluvou a niektorou z dohôd o prácach vykonávaných mimo pracovného pomeru spočíva v ich objekte a obsahu, ale nie v subjekte, keďže ZP ich vždy označuje za zamestnávateľa a zamestnanca (Schronk, 2007). 13 Domnievam sa, že túto „pomôcku“ je možné využiť z toho dôvodu, že pojem zamestnanec je mimoriadne frekventovaný pojem, ktorý sa používa zásadne v rovnakom význame naprieč celým spektrom právnych odvetví. 14 Pozri § 11 ZP.

70

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


Vzhľadom na uvedené sa domnievam, že výklad pojmu zamestnanec na účely ZoOZ je možné ustáliť ako akúkoľvek fyzickú osoba, ktorá na základe či už pracovnej zmluvy alebo dohody o práci vykonávanej mimo pracovného pomeru, vykonáva úlohy v závislom vzťahu pre obec. Obec v tomto prípade vystupuje v pozícii zamestnávateľa. Myslím si, že ak by zákonodarca nemal na mysli pod pojmom zamestnanec subjekt z oboch základných pracovnoprávnych vzťahov, uviedol by túto skutočnosť priamo v normatívnom texte zákona. Možno teda uzavrieť, že zamestnancom sa na účely ZoOZ myslí aj osoba, ktorá s obcou uzatvorila dohodu o práci vykonávanej mimo pracovného pomeru.15 Z jednotlivých ustanovení ZoOZ pritom vyplýva, že poslanec je povinný bezodkladne informovať obec o skutočnosti, že sa stal zamestnancom tejto obce16 a taktiež aj skutočnosť, že v tomto prípade zákon nepozná výnimku, a teda, že k okamihu uzatvorenia tejto zmluvy (dohody), na základe ktorej sa stal zamestnancom, mu zaniká mandát a v súlade so ZVolOb, musí na jeho miesto nastúpiť náhradník.17 Zároveň k tomuto okamihu dochádza aj k zrušeniu poverenia zo strany obecného zastupiteľstva na výkon úloh spojených s uzatváraním manželstiev, keďže tieto úlohy sú podľa § 4 ods. 1 ZoR priamo späté s postavením osoby ako poslanca obecného zastupiteľstva. Práve na základe tejto myšlienky sa dostávam na úvod svojho článku, a teda k otázke, či takto uzatvorené manželstvá, sú uzatvorené platne a v súlade s právnym poriadkom Slovenskej republiky. Na základe uvedených základných popisov jednak skutkového stavu a jednak uvedenia základných teoretických názorov dotýkajúcich sa problematiky, si myslím, že je možné pristúpiť k formulovaniu záverov a návrhov de lege ferenda.

3 ZÁVERY

Ako prvé by som zhrnul závery vo vzťahu k začiatku plynutia funkčného obdobia poslancov novozvoleného obecného zastupiteľstva. Už na základe uvedenej analýzy sa domnievam, že by bolo vhodné precíznejšie upraviť túto problematiku v ZoOZ, aby bola vylúčená akákoľvek pochybnosť ohľadom začiatku plynutia tohto obdobia. Prikláňam sa k názoru, že ZoOZ by mal explicitne upraviť skutočnosť, že novozvolené zastupiteľstvo sa môže ujať svojej funkcie až v tom okamihu, keď zloží sľub nadpolovičná väčšina novozvolených poslancov. Uvedené opieram o argument, že takýmto spôsobom sa zabezpečí, aby zastupiteľstvo bolo uznášaniaschopné, a teda mohlo riadne vykonávať svoje zákonom stanovené úlohy a funkcie. Zároveň by som navrhol novelizovať ZoOZ tak, aby sa v medziobdobí medzi zložením sľubu prvého poslanca nového zastupiteľstva a zložením sľubu poslanca, ktorým sa zabezpečí, že sľub zložila už nadpolovičná väčšina všetkých novozvolených poslancov, mohli vykonávať úlohy obecného zastupiteľstva poslanci, ktorí sľub už zložili, avšak v oklieštenej 15 V literatúre sa možno stretnúť aj s iným názorom. Pozri TEKELI, J.: Komentár k § 11. In TEKELI, J. - HOFFMANN, M.: Zákon o obecnom zriadení. Podrobný komentár s judikatúrou. Bratislava : Wolters Kluwer, 2014, s. 356-362. 16 Porovnaj § 25 ods. 3 ZoOZ. 17 Podľa § 51 ZVolOb: (1) Ak sa uprázdni v obecnom (mestskom) zastupiteľstve mandát, nastupuje za poslanca obecného (mestského) zastupiteľstva ako náhradník kandidát, ktorý získal najväčší počet hlasov vo volebnom obvode, v ktorom sa uprázdnil mandát, ale nebol zvolený za poslanca. V prípade rovnosti hlasov sa postupuje primerane podľa § 44 ods. 2 a 3. (2) Nastúpenie náhradníka vyhlási obecné (mestské) zastupiteľstvo do 15 dní po tom, čo sa uprázdni mandát, a odovzdá mu osvedčenie o tom, že sa stal poslancom. Osvedčenie podpíše starosta obce (primátor).

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

71

Matej HORVAT

Odborné články


Odborné články Matej HORVAT

podobe. Domnievam sa, že už nemali mať právomoc vykonávať úlohy akokoľvek spojené s narábaním s verejnými financiami obce. Následne po zabezpečení uznášaniaschopnosti obecného zastupiteľstva, by toto muselo dodatočne buď schváliť, alebo neschváliť všetky úkony vykonané v medziobdobí. Vo vzťahu k druhej problematike treba uviesť, že je v nej možné vysledovať tri línie. Prvá línia sa týka otázky trvania mandátu poslanca obecného zastupiteľstva, druhá sa týka platnosti uzatvoreného manželstva a tretia sa týka otázky náhradníka. Pri formulovaní záverov k prvej línii musím opätovne podotknúť, že poslanci obecného zastupiteľstva nepotrebujú na výkon úloh spojených s uzatváraním manželstva nič iné, než poverenie, ktoré im udeľuje obecné zastupiteľstvo. Myslím si, že uzatváranie dohôd je v tomto prípade istý typ „nadpráce“, ktorý sa ale v týchto konkrétnych prípadoch môže vypomstiť práve pre tretie osoby, ktoré v dobrej viere uzatvorili manželstvo pred matričným orgánom. Navyše sa domnievam, že uzatváranie manželstva poslancom obecného zastupiteľstva je vysoko verejná úloha vykonávaná v mimoriadnom verejnom záujme, ktorá má jednoznačne čestný charakter, a preto by ju mali vykonávať poslanci, ako naši volení zástupcovi, čestne a bez nároku na akúkoľvek odmenu. O to viac, ak si uvedomíme, že spoločnosť manželstvo ako jedinečný zväzok všestranne chráni a napomáha jeho dobru, keďže hlavným účelom manželstva je založenie rodiny a riadna výchova detí.18 Možno preto uzavrieť, že poslanci obecného zastupiteľstva nepotrebujú na výkon funkcie spojenej s uzatváraním manželstiev žiadnu pracovnú zmluvu ani dohodu o práci vykonávanej mimo pracovného pomeru, ale postačuje im poverenie obecného zastupiteľstva. Ak nesúhlasia s tým, že za túto „nadprácu“ vo verejnom záujme nebudú mať nijak ohodnotenú, nemusia súhlasiť s jej výkonom. Výkon úloh spojených s uzatváraním manželstva je totiž aj naďalej garantovaný starostom obce. Druhá línia, ktorú možno pre právnu prax označiť za najzaujímavejšiu, sa dotýka otázky, či manželstvá uzatvorené poslancom, ktorý uzatvoril dohodu o práci vykonávanej mimo pracovného pomeru, sú uzatvorené platne. Som toho názoru, že tieto manželstvá boli uzatvorené pred osobou, ktorá už v tom čase nemala právo uzatvárať ich manželstvá. Na strane druhej ale treba vychádzať najmä z toho, že uzatváranie manželstva požíva mimoriadny verejný záujem a ochranu a taktiež že pre úkony verejnej moci platí domnienka zákonnosti. Netreba opomenúť ani doktrínu ochrany práv nadobudnutých v dobrej viere. Na základe týchto pravidiel som preto toho názoru, že manželstvá ako také vznikli, avšak nezodpovedanou ostane otázka, čo v prípade, ak sa po istom čase manželia budú chcieť rozviesť a jeden z manželov bude argumentovať, že manželstvo ani len nevzniklo. Podľa § 17 písm. c) ZoR totiž manželstvo nevznikne, ak vyhlásenie o uzavretí manželstva bolo urobené pred nepríslušným matričným úradom s výnimkou podľa § 4 ods. 2 a 3 ZoR alebo ak bolo vyhlásenie o uzavretí manželstva urobené pred nepríslušným starostom alebo primátorom, alebo poslancom obecného zastupiteľstva alebo mestského zastupiteľstva. Pre náš prípad bude možné zrejme argumentovať výkladom, že ak manželstvo nevznikne ani v prípade, ak bolo urobené pred nepríslušným poslancom, o to viac nevzniklo, keď bolo urobené pred osobou, ktorá takýmto poslancom ani len nie je. Myslím si, že by išlo o veľmi zaujímavý právny súboj, s ktorým by sa musel vyrovnať súd. 18

72

Porovnaj čl. 1 ZoR.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


Tretia línia je líniou, ktorá má zrejme najväčší dopad na oblasť správneho práva. Som totiž toho názoru, že okamihom uzatvorenia dohody o prácach vykonávaných mimopracovného pomeru, došlo k zániku mandátu poslanca obecného zastupiteľstva, a teda na jeho miesto mal v súlade s § 51 ZVolOb nastúpiť náhradník. Toto sa však nestalo. Aké možnosti dáva zákon pre osobu náhradníka v týchto prípadoch? Domnievam sa, že teoreticky by náhradník mohol iniciovať konanie o ochrane pred nezákonným zásahom orgánu verejnej správy podľa § 250v zákona č. 99/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok v znení neskorších predpisov (ďalej len „OSP“). Som toho názoru, že na toto konanie podľa OSP sú splnené všetky podmienky, avšak treba zodpovedať otázku, kto je v danom prípade pasívne legitimovaným subjektom. Ak by týmto subjektom bola obec, sú splnené všetky podmienky na toto konanie. Ak by týmto subjektom bolo obecné zastupiteľstvo, potom treba uviesť, že toto nemá postavenie orgánu verejnej správy. Preto by zrejme konanie s týmto subjektom neskončilo vydaním rozsudku vo veci a súd by sa týmto podaním bližšie nezaoberal.19 Z tohto dôvodu je preto na mieste uvažovať aj o konaní iniciovanom pred Ústavným súdom Slovenskej republiky podľa čl. 127 Ústavy Slovenskej republiky.20 Vzhľadom na znenie odseku 4 tohto článku je potom možné uvažovať aj o postupe podľa zákona č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „ZZŠ“), a to podľa § 10 a nasl. tohto zákona. V našom prípade možno totiž uvažovať o nesprávnom úradnom postupe územnej samosprávy pri výkone samosprávy, keďže § 14 ZZŠ vymedzuje nesprávny úradný postup, o. i. aj ako iný nezákonný zásah do práv, právom chránených záujmov fyzických osôb a právnických osôb. Z pohľadu obce taktiež možno uvažovať aj o náhrade bezdôvodného obohatenia vzniknutého plnením bez právneho titulu. Celkovo tak možno uzatvoriť, že manželstvá uzatvorené v tomto prípade je možné s výhradami akceptovať ako za manželstvá vzniknuté, avšak v prípade poslancov obecného zastupiteľstva zastávam názor, že došlo k zániku ich funkcie.21 Súčasný právny poriadok Slovenskej republiky pritom priznáva oprávnenia náhradníkom poslancov, aby si mohli vymôcť svoje práva, ak došlo k skutočnosti, ktorá zakladá vznik výkonu ich funkcie ako poslanca. Zrejme najvhodnejšie je, aby sa obrátili na správne súdnictvo prostredníctvom 19 Je, samozrejme, na zvážení, či v tomto prípade ide o zásah obecného zastupiteľstva, kedy by toto konanie nebolo možné iniciovať, alebo či ide o zásah obce ako takej, kedy by o tomto konaní už bolo možné uvažovať. 20 (1) Ústavný súd Slovenskej republiky rozhoduje o sťažnostiach fyzických osôb alebo právnických osôb, ak namietajú porušenie svojich základných práv alebo slobôd, alebo ľudských práv a základných slobôd vyplývajúcich z medzinárodnej zmluvy, ktorú Slovenská republika ratifikovala a bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom, ak o ochrane týchto práv a slobôd nerozhoduje iný súd. (2) Ak Ústavný súd Slovenskej republiky vyhovie sťažnosti, svojím rozhodnutím vysloví, že právoplatným rozhodnutím, opatrením alebo iným zásahom boli porušené práva alebo slobody podľa odseku 1, a zruší také rozhodnutie, opatrenie alebo iný zásah. Ak porušenie práv alebo slobôd podľa odseku 1 vzniklo nečinnosťou, Ústavný súd Slovenskej republiky môže prikázať, aby ten, kto tieto práva alebo slobody porušil, vo veci konal. Ústavný súd Slovenskej republiky môže zároveň vec vrátiť na ďalšie konanie, zakázať pokračovanie v porušovaní základných práv a slobôd alebo ľudských práv a základných slobôd vyplývajúcich z medzinárodnej zmluvy, ktorú Slovenská republika ratifikovala a bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom, alebo ak je to možné, prikázať, aby ten, kto porušil práva alebo slobody podľa odseku 1, obnovil stav pred porušením. (3) Ústavný súd Slovenskej republiky môže svojím rozhodnutím, ktorým vyhovie sťažnosti, priznať tomu, koho práva podľa odseku 1 boli porušené, primerané finančné zadosťučinenie. (4) Zodpovednosť toho, kto porušil práva alebo slobody podľa odseku 1, za škodu alebo inú ujmu nie je rozhodnutím Ústavného súdu Slovenskej republiky dotknutá. 21 Ako ďalší argument možno aj spomenúť fakt, že neznalosť zákona neospravedlňuje, pričom sa domnievam, že toto pravidlo platí o to viac v prípade osôb vykonávajúcich verejné funkcie na základe zvolenia občanmi (obyvateľmi), o to viac, ak tieto osoby sa priamo a v najväčšej miere podieľajú na ovplyvňovaní právneho postavenia nás všetkých.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

73

Matej HORVAT

Odborné články


Odborné články Matej HORVAT

konania o ochrane pred nezákonným zásahom orgánu verejnej správy, prípadne aj žiadali o náhradu škody podľa ZZŠ.

POUŽITÁ LITERATÚRA

BARANCOVÁ, H. – SCHRONK, R. Pracovné právo. Bratislava: Sprint, 2007. 816 s. ISBN 978-8089085-95-8. TEKELI, J. - HOFFMANN, M.: Zákon o obecnom zriadení. Podrobný komentár s judikatúrou. Bratislava: Wolters Kluwer, 2014. 780 s.

74

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


Odborné články

Bystrík ŠRAMEL

Pôsobnosť prokuratúry SR v kontexte volieb do orgánov samosprávnych krajov

Autor sa vo svojom príspevku zaoberá pôsobnosťou prokuratúry v kontexte volieb do zastupiteľských orgánov (VÚC). V úvodnej časti autor rozoberá pôsobnosť prokuratúry SR ako takú a objasňuje význam prokuratúry v oblasti netrestnej (v oblasti verejnej správy). Následne je pozornosť upriamená na oblasť volieb do orgánov samosprávnych krajov a analýzu legálnych možností prokuratúry SR pri zabezpečovaní zákonnosti priebehu či výsledkov regionálnych volieb a sankcionovaní protiprávneho stavu. Kľúčové slová: prokuratúra, pôsobnosť, verejná správa, regionálne voľby, volebná korupcia The author of this contribution deals with the competence of the Public Prosecution Office of the Slovak Republic in the context of elections to representative bodies (counties). In the introductory part, the author discusses the competence of the Public Prosecution Office in general and explains its importance in the non-criminal field (in the field of public administration). Consequently, the attention is directed to the field of regional elections and analysis of legal options of Public Prosecution Office to ensure the legality of the course or results of regional elections and to penalize the illegal state of things. Key words: Public Prosecution Office, competence, public administration, regional elections, electoral corruption

1 ÚVOD

Prokuratúra ako slovenský model verejnej žaloby plní v spoločnosti viacero funkcií, ktoré z pohľadu ich významu možno považovať za nezastupiteľné. Prokuratúra totiž nielenže reprezentuje štát v konaní pred súdmi, ale vykonáva taktiež dozor v trestnom prípravnom konaní a v oblasti verejnej správy. Prokuratúra je zároveň jediným subjektom oprávneným viesť trestné stíhanie a iniciovať konanie pred trestným súdom. Na strane druhej, na prokuratúru sa nemožno pozerať iba ako na represívny orgán, nakoľko je aj významným subjektom zohrávajúcim úlohu pri odstraňovaní príčin a podmienok trestnej činnosti, pri prevencii a potláčaní kriminality. Prokuratúra je orgánom ochrany práva, ktorý vykonáva všetky svoje funkcie vo verejnom záujme. To znamená, že pri výkone svojej činnosti nesmie brať do úvahy individuálne záujmy konkrétnych jednotlivcov, ale musí zohľadňovať záujmy celej spoločnosti. Ako orgánu ochrany práva je prokuratúre zverená úloha dozerať, aby sa dodržiavala zákonnosť vo všetkých procesoch, ku ktorým dochádza v rámci činnosti štátnych orgánov, vrátane orgánov verejnej správy. Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

75


Bystrík ŠRAMEL

Odborné články

2 PROKURATÚRA SR A JEJ PÔSOBNOSŤ

Zákon č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov v § 3 ods. 2 hovorí, že prokuratúra je pri plnení svojich úloh povinná využívať všetky zákonné prostriedky tak, aby sa bez akýchkoľvek vplyvov zabezpečila dôsledná, účinná a rýchla ochrana práv a zákonom chránených záujmov fyzických osôb, právnických osôb a štátu. Z toho vyplýva, že prokurátor nesmie pri výkone svojej činnosti uprednostňovať individuálne (súkromné) alebo parciálne záujmy a je povinný konať vo verejnom záujme a verejný záujem aj chrániť. Aj z toho dôvodu niektorí autori prokuratúru zjednodušene vymedzujú ako „samostatnú sústavu štátnych orgánov ochrany práva vo verejnom záujme“ (Hoffmann, 2010, s. 11). Práve definovanie prokuratúry SR ako zástupcu verejného záujmu totiž najvýstižnejšie charakterizuje jej pôsobnosť, poslanie a úlohy. Zjednodušene možno pôsobnosť prokuratúry rozdeliť do dvoch základných okruhov – pôsobnosť v trestnej oblasti a pôsobnosť v netrestnej oblasti. Vykonávanie pôsobnosti prokuratúry SR v trestnej oblasti vyplýva z § 4 a § 17 zákona o prokuratúre č. 153/2001 Z. z. Ide o ustanovenia, ktoré rámcovo upravujú základné úlohy prokuratúry na trestnom úseku, pričom konkrétnu a detailnú úpravu pôsobnosti prokuratúry v trestnom konaní uvedené ustanovenia zverujú osobitným zákonom, ktorými sú najmä zákon č. 301/2005 Z. z. – Trestný poriadok v znení neskorších predpisov a zákon č. 475/2005 Z. z. o výkone trestu odňatia slobody a o zmene a doplnení niektorých zákonov. Vykonávanie pôsobnosti prokuratúry SR v trestnej oblasti zároveň patrí medzi jej najvýznamnejšie a najdominantnejšie úlohy. Pôsobnosť prokuratúry v trestnom konaní v zmysle uvedeného možno konkrétne rozčleniť do nasledujúcich základných úsekov: - Trestné stíhanie osôb podozrivých zo spáchania trestných činov. - Vykonávanie dozoru nad zachovávaním zákonnosti pred začatím trestného stíhania a v prípravnom konaní. - Vydávanie meritórnych a iných rozhodnutí v predsúdnom konaní. - Podávanie obžaloby alebo návrhu na schválenie dohody o uznaní viny a prijatí trestu na súd. - Podávanie návrhu na uloženie ochranného opatrenia. - Zastupovanie štátu v konaní pred trestným súdom. - Dozor nad zachovávaním zákonnosti v miestach, kde sú držané osoby pozbavené osobnej slobody alebo osoby, ktorých osobná sloboda je obmedzená na základe rozhodnutia súdu (väzba, trest odňatia slobody, ochranné a ústavné liečenie, ochranná a ústavná výchova) alebo iného oprávneného štátneho orgánu (cely policajného zaistenia). - Dbanie na zabezpečenie práv poškodeného. - Činnosť na úseku právneho styku s cudzinou. V netrestnej oblasti sú významné dva základné okruhy – pôsobnosť vo sfére civilného konania a vo sfére verejnej správy. V oblasti civilného konania je hlavným poslaním prokuratúry ochrana práv fyzických a právnických osôb a záujmov celej spoločnosti. Prokuratúra tu tak vystupuje ako ochranca verejného záujmu, ktorý jej orgány posudzujú z hľadiska existencie konkrétnych hmotnoprávnych vzťahov. Podstata pôsobnosti prokuratúry v tejto oblasti spočíva v spolupráci so súdom pri náležitom zisťovaní skutočného stavu veci, vo sfére správnych skutkových zistení urobených z okruhu dostupných dôkazných 76

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


prostriedkov a pri formulovaní patričných právnych záverov (Beneč, Mazák, 1990). Na tomto mieste je však nevyhnutné uviesť, že v civilnom procese, na rozdiel od iných oblastí pôsobnosti, prokuratúra a jej orgány neplnia úlohy prokurátorského dozoru.1 Prokurátor ako ochranca verejného záujmu má v civilnom konaní tri základné oprávnenia – právo podať návrh na začatie občianskeho súdneho konania (§ 35 ods. 1 zákona č. 99/1963 Zb. – Občiansky súdny poriadok), právo vstúpiť do začatého občianskeho súdneho konania (§ 35 ods. 2 zákona č. 99/1963 Zb. – Občiansky súdny poriadok) a právo podať proti rozhodnutiu civilného súdu mimoriadne dovolanie ako mimoriadny opravný prostriedok (§ 243e a nasl. zákona č. 99/1963 Zb. – Občiansky súdny poriadok). Prokuratúra vykonáva na netrestnom úseku svojej pôsobnosti aj mimoriadne dôležité úlohy v oblasti verejnej správy, čo sa označuje spravidla ako výkon pôsobnosti v tzv. netrestnej oblasti mimosúdnej. Ide konkrétne o dozor nad dodržiavaním zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov orgánmi verejnej správy.2 ZP zakotvuje tri základné metódy, ktorými prokuratúra SR realizuje funkciu dozoru vo verejnej správe – preskúmavanie zákonnosti taxatívne vymedzených foriem činnosti verejnej správy, vykonávanie previerok zachovávania zákonnosti a uplatňovanie poradného hlasu na zasadnutiach orgánov verejnej správy (§ 21 ods. 1 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov). Hlavným cieľom dozoru je zistenie, či sa dôsledne vykonávajú a rešpektujú právne predpisy a či niekto nie je obmedzovaný pri výkone svojich práv. Po zistení nezákonnosti v činnosti orgánu verejnej správy je prokurátor voči tomuto orgánu oprávnený použiť niektorý z právnych prostriedkov dozoru nad dodržiavaním zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov orgánmi verejnej správy. Zákon pozná štyri právne prostriedky dozoru – protest prokurátora, upozornenie prokurátora, návrh na začatie konania pred súdom, návrh generálneho prokurátora na začatie konania pred ústavným súdom.

2.1 Pôsobnosť prokuratúry SR v netrestnej oblasti mimosúdnej a jej význam

Existencia pôsobnosti prokuratúry v netrestnej oblasti ako takej vychádza z ústavného vymedzenia poslania prokuratúry ako orgánu, ktorý chráni práva a zákonom chránené záujmy fyzických osôb, právnických osôb a štátu. Ústava SR týmto teda nedeklaruje prokuratúru SR iba ako zástupcu záujmov štátu, ale ponecháva jej dostatočný priestor i na plnenie ďalších úloh. Aj keď bolo vytvorené správne súdnictvo, zriadený Ústavný súd SR a Najvyšší kontrolný úrad SR, existuje stále veľká časť spoločenských vzťahov regulovaných právom, ktorých ochranu nemôže lepšie zabezpečiť žiadny iný orgán, iba prokuratúra. Prokuratúra je preto v netrestnej oblasti, ako uvádza v tejto súvislosti aj Šúrek, orgánom pôsobiacim na dodržiavanie zákonov a iných všeobecne záväzných právnych predpisov v postupe a rozhodovaní najmä orgánov štátnej správy a orgánov územnej samosprávy. Vystupuje ako dôležitá súčasť systému garancií zákonnosti v oblasti verejnej správy, a to najmä z dôvodu, že pôsobnosť správneho súdnictva zďaleka nezahŕňa všetku rozhodovaciu činnosť orgánov štátnej správy a súd môže reagovať iba na tie nezákonnosti, na preskúmanie ktorých dostal návrh účastníka správneho konania (Šúrek, 1995). Súčasne treba poznamenať, že výkon 1 Pozn. autora: Pred rokom 1990 však prokuratúra vystupovala aj v civilnom procese ako orgán dozoru, a to nad dôsledným vykonávaním a zachovávaním zákonov a iných právnych predpisov súdmi. Demokratizačné zmeny uskutočnené v roku 1990 vychádzajúce z ústavnej požiadavky zabezpečenia nezávislosti súdnictva však mali za následok, že toto právo bolo prokuratúre odňaté. 2 Pozn. autora: V zmysle § 20 ods. 2 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov sa orgánmi verejnej správy rozumejú orgány štátnej správy, orgány územnej samosprávy, štátne orgány a iné právnické osoby, ktoré osobitný zákon splnomocňuje na vydanie všeobecne záväzného právneho predpisu, a napokon právnické osoby, ktorým osobitný zákon zveril rozhodovanie o právach a povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb v oblasti verejnej správy.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

77

Bystrík ŠRAMEL

Odborné články


Bystrík ŠRAMEL

Odborné články netrestnej pôsobnosti nie je v systéme verejnej žaloby existujúcej na území SR cudzím prvkom, t. j. prvkom umelo včleneným do slovenského právneho systému v dôsledku mocenského prevratu v roku 1948. Z bližšej analýzy a komparácie historických prameňov totiž vyplýva, že orgány verejnej žaloby disponovali oprávneniami v netrestnej oblasti už v období Rakúsko-Uhorska a prvej československej republiky. Zastávam názor, že výkon funkcií prokuratúry v netrestnej oblasti je aj v súčasnosti mimoriadne dôležitý. Netrestná pôsobnosť prokuratúry totiž vo významnej miere prispieva nielen k zabezpečovaniu zákonnosti v demokratickom štáte, ochrane majetku a záujmov štátu a verejného záujmu či verejného poriadku, ale taktiež i k ochrane práv a slobôd jednotlivcov, najmä tých, ktorí nie sú schopní chrániť a brániť svoje práva (napr. maloletí, spotrebitelia). Tým umožňuje a napomáha zvyšovať u občanov pocit právnej istoty. Výkon netrestnej pôsobnosti zabezpečuje, že prokuratúra sa môže podieľať i na riešení obyčajných životných problémov občana a nestáva sa z nej úrad, ktorý by bol bežnému občanovi vzdialený a cudzí. Veď v demokratickom a právnom štáte by mali štátne inštitúcie slúžiť v prvom rade práve jemu a pomáhať mu riešiť jeho problémy. Nemožno súhlasiť s názormi, ktoré považujú všetkých občanov za autonómne a svojprávne subjekty schopné hájiť svoje práva podľa vlastného uváženia a rozhodnutia bez akejkoľvek štátnej kurately. Reálna situácia je taká, že vždy v každom štáte sa budú nachádzať subjekty, ktoré túto schopnosť nemajú a preto potrebujú pomoc. Práve z toho dôvodu musí existovať orgán, ktorý by im pomáhal riešiť tieto problémy. Prokuratúra sa z titulu svojho postavenia javí byť subjektom vhodným na vykonávanie tohto poslania. Možno len súhlasiť s názormi, ktoré tvrdia, že ingerencia prokuratúry je v správnom konaní nevyhnutná Sú totiž situácie, pri ktorých je rozhodnutie správneho orgánu síce nezákonné, ale neexistuje konkrétny navrhovateľ na začatie konania pred súdom. V prípade, ak má byť požiadavka zákonnosti rozhodovania orgánov verejnej správy naplnená, musí existovať orgán, ktorý by disponoval aj v tomto prípade návrhovou iniciatívou. Prokuratúra ako orgán zastupujúci verejný záujem je na zabezpečenie tohto cieľa tiež najvhodnejším orgánom. Ako príklad môže slúžiť situácia, pri ktorej orgán verejnej správy úmyselne poruší svoje zákonné povinnosti a účastníkovi správneho konania vydá súhlas na nakladanie s nebezpečnými odpadmi poškodujúcimi životné prostredie, a to aj keď účastník konania nesplnil zákonné podmienky. Keďže nejde o sporové konanie, niet konkrétneho subjektu majúceho reálny záujem na nevydaní takéhoto súhlasu. Nakoľko však ide o činnosť, ktorá môže ohrozovať životné prostredie a tým aj životy a zdravie všetkých občanov, musí v spoločnosti existovať subjekt presadzujúci verejný záujem na zachovávaní zákonov a riadnom plnení úloh orgánov verejnej správy. Takýmto subjektom sa javí byť práve prokuratúra, a to aj z toho dôvodu, že môže takto získané poznatky z výkonu netrestnej pôsobnosti následne presúvať a využívať i v oblasti trestnej bez nutnosti ingerencie rôznych sprostredkovateľov informácií a čakania na podanie podnetu zo strany občanov. Ako príklad zužitkovávania informácii získaných z netrestnej oblasti môže poslúžiť reálny prípad z praxe, keď obec ako správny orgán posúdila ako priestupok konanie rodičov spočívajúce v tom, že dopustili, aby ich maloleté dieťa neplnilo povinnú školskú dochádzku a vynechalo viac ako 60 vyučovacích hodín. V rámci previerkovej činnosti však prokuratúra zistila, že obec nebola oprávnená prejednať tento skutok ako priestupok, nakoľko zo strany rodičov došlo už k naplneniu znakov skutkovej podstaty trestného činu ohrozovania mravnej výchovy mládeže podľa § 211 TZ. V tomto prípade sa tak týmto skutkom mala zaoberať priamo prokuratúra v rámci trestného konania. Ako teda vidieť, netrestná pôsobnosť

78

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


úzko nadväzuje na trestnú pôsobnosť, vychádza z nej alebo jej dokonca predchádza. Okrem toho výkon netrestnej pôsobnosti prispieva i k odstraňovaniu príčin a podmienok trestnej činnosti, a práve to patrí do jedného z okruhov pôsobnosti prokuratúry vymedzených v ZP.

2.2 Legálne možnosti prokuratúry SR pri zabezpečovaní zákonnosti regionálnych volieb

V nasledujúcej časti bližšie preskúmam možnosti, ktoré prokuratúre SR vyplývajú z pomerne široko koncipovanej pôsobnosti vo vzťahu k zabezpečovaniu zákonnosti regionálnych volieb. Existujú v podstate dve základné úrovne, na ktorých môže uplatniť prokuratúra SR svoju pôsobnosť vo vzťahu k voľbám do orgánov samosprávnych krajov. Prvou úrovňou je úroveň trestnoprávna, ktorá umožňuje dosiahnuť zákonnosť regionálnych volieb represívnym spôsobom. Vo všeobecnosti platí, že prokuratúra vykonáva v trestnom konaní prostredníctvom svojich orgánov trestné stíhanie osôb podozrivých zo spáchania trestných činov. Nielen regionálne voľby, ale aj hociktoré iné voľby so sebou prinášajú pomerne široký okruh možností páchania trestnej činnosti. Medzi najzávažnejšie trestné činy, ktoré možno v súvislosti s voľbami spomenúť patria trestné činy volebnej korupcie. Práve volebná korupcia bola počas regionálnych volieb aj v médiách pomerne často skloňovaná a na verejnosť prenikol aj prípad 40-ročného Sándora Sz., ktorý mal počas prvého kola regionálnych volieb sľúbiť viacerým ľuďom päťeurové zľavové kupóny a tabak za to, že budú hlasovať za niektorých kandidátov na poslancov Banskobystrického samosprávneho kraja. Lístok s číslami kandidátov, ktorých „treba“ voliť, mal odovzdať osloveným priamo na verejnosti v obci Šimonovce. Tento prípad je špecifický a významný predovšetkým tým, že v rámci relatívne krátkej histórie trestného činu volebnej korupcie bolo prvýkrát vôbec vznesené obvinenie z volebnej korupcie. Trestný čin volebnej korupcie je špecifický tým, že obsahuje nielen podplácanie, ale aj prijímanie úplatku v súvislosti s voľbami. Skutkové podstaty tohto trestného činu sú vymedzené v § 336a Trestného zákona (ďalej len „TZ“). V prvom prípade, tohto trestného činu sa dopustí ten, kto priamo alebo cez sprostredkovateľa poskytne, ponúkne alebo sľúbi úplatok tomu, kto má právo voliť, zúčastniť sa na referende alebo na ľudovom hlasovaní o odvolaní prezidenta Slovenskej republiky, aby a) volil alebo hlasoval určitým spôsobom, b) nevolil alebo nehlasoval určitým spôsobom, c) nevolil alebo nehlasoval vôbec, alebo d) sa nezúčastnil volieb, referenda alebo ľudového hlasovania o odvolaní prezidenta Slovenskej republiky, alebo z tohto dôvodu priamo alebo cez sprostredkovateľa poskytne, ponúkne alebo sľúbi úplatok inej osobe. Trestná sadzba trestu odňatia slobody je v tomto prípade až dva roky. V druhom prípade sa trestného činu volebnej korupcie dopustí tiež ten, kto v súvislosti s výkonom práva voliť, zúčastniť sa na referende alebo na ľudovom hlasovaní o odvolaní prezidenta Slovenskej republiky priamo alebo cez sprostredkovateľa pre seba alebo inú osobu prijme, žiada alebo si dá sľúbiť úplatok, aby a) volil alebo hlasoval určitým spôsobom, b) nevolil alebo nehlasoval určitým spôsobom, c) nevolil alebo nehlasoval vôbec, alebo d) sa nezúčastnil volieb, referenda alebo ľudového hlasovania o odvolaní prezidenta Slovenskej republiky. Trestná sadzba trestu odňatia slobody je v tomto prípade jeden rok. Treba dodať, že za úplatok je podľa § 131 ods. 3 Trestného zákona považovaná každá vec alebo iné plnenie majetkovej či nemajetkovej povahy, na ktoré nie je právny nárok. V súvislosti s volebnou korupciou však vyvstáva problém, ktoré plnenia možno považovať za úplatok a ktoré len za spôsob alebo prostriedok vedenia volebnej kampane. Trestný zákon jednoznačne nevymedzuje konkrétne podoby úplatkov v prípade volebnej korupcie a aj z toho Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

79

Bystrík ŠRAMEL

Odborné články


Bystrík ŠRAMEL

Odborné články dôvodu je sporné, do akej miery by rôzne formy predvolebných kampaní a stretnutí s občanmi naplnili znaky skutkovej podstaty trestného činu volebnej korupcie. Za určitých okolností môže totiž aj poskytnutie rôznych darčekových alebo spomienkových predmetov voličom zo strany kandidáta na funkciu v zastupiteľskom orgáne mohlo byť vnímané ako konanie smerujúce k ovplyvňovaniu rozhodovania vo voľbách. Z tohto pohľadu sa preto javí byť žiaduce, aby boli presne a jednoznačne zákonom definované nástroje používané pri volebných kampaniach a odlíšené tak od konaní, ktoré už môžu predstavovať konania protiprávne. Aj na základe uvedeného možno treba usúdiť, že by bolo vhodné v zákone č. 303/2001 Z. z. o voľbách do orgánov samosprávnych krajov (ale samozrejme aj v iných volebných zákonoch) taxatívnym spôsobom vymedziť legálne nástroje používané pri volebných kampaniach. V takomto prípade by sa jednoznačne odlíšilo konanie, ktoré môže zaváňať korupciou od konania, ktoré je vo vzťahu k spôsobom vedenia volebných kampaní zákonom dovolené a prípustné. Okrem trestného činu volebnej korupcie treba tiež spomenúť, že v priebehu regionálnych volieb 2013 boli zaznamenané aj dva prípady marenia volieb. Trestného činu marenia prípravy a priebehu volieb a referenda sa podľa § 351 TZ dopustí každý, kto inému násilím alebo hrozbou násilia, alebo ľsťou bráni vo výkone ústavného práva voliť, alebo hlasovať v referende, alebo iného takým spôsobom k výkonu takýchto ústavných práv núti. Okrem toho sa tohto trestného činu dopustí tiež ten, kto v súvislosti s výkonom svojich ústavných práv voliť, alebo hlasovať v referende a) vedome nesprávne sčíta hlasy alebo poruší tajnosť hlasovania, alebo b) inak hrubým spôsobom marí výkon týchto ústavných práv. Trestná sadzba trestu odňatia slobody je v vo všetkých uvedených prípadoch šesť mesiacov až tri roky. V priebehu regionálnych volieb sa prešetroval v tejto súvislosti čin spočívajúci v tom, že mobilom boli rozposielané voličom informácie, ktoré mohli ovplyvňovať volebné výsledky. V súvislosti s regionálnymi voľbami 2013 treba napokon spomenúť aj trestný čin poškodzovania cudzích práv. Počas volieb totiž jeden z kandidátov podal trestné oznámenie z dôvodu, že na internete sa šírili o ňom nepravdivé informácie, čo podľa neho viedlo k ovplyvneniu volebného správania sa voličov. Podľa § 375 Trestného zákona sa tohto trestného činu dopustí ten, kto inému spôsobí vážnu ujmu na právach tým, že a) uvedie niekoho do omylu alebo b) využije niečí omyl. Trestná sadzba trestu odňatia slobody je v tomto prípade až dva roky. Treba poznamenať, že vo všetkých uvedených trestných veciach je prokuratúra SR oprávnená uplatniť svoju právomoc a represívnym spôsobom sa podieľať na odstraňovaní nezákonnosti. Druhá úroveň, v rámci ktorej sa môže prokuratúra podieľať na čistote a zákonnosti regionálnych volieb je úroveň netrestná. Do tejto oblasti možno zahrnúť predovšetkým návrhové oprávnenia prokuratúry vo vzťahu k ústavnému súdu smerujúce k ochrane ústavnosti prípravy a priebehu volieb do orgánov verejnej moci. Prokuratúra, konkrétne generálny prokurátor môže v tomto smere totiž ako oprávnený navrhovateľ podať návrh na začatie konania dvoch druhov konaní – konania o sťažnosti pre neústavnosť alebo nezákonnosť volieb do orgánu územnej samosprávy (v tomto prípade VÚC) a konania o sťažnosti proti výsledku volieb do orgánu územnej samosprávy. Právnym základom právomoci Ústavného súdu konať a rozhodovať o týchto veciach je čl. 129 ods. 2 Ústavy SR a § 59 zákona č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov. Návrh na začatie konania popri všeobecných náležitostiach musí v zmysle § 60 uvedeného zákona obsahovať a) vyjadrenie sťažovateľa

80

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


o tom, či napáda voľby na celom území Slovenskej republiky, alebo len v určitom volebnom obvode; kandidát môže napádať len zvolenie iného kandidáta vo svojom volebnom obvode, b) dôvody, pre ktoré voľby napáda, s označením dôkazov, c) návrh na rozhodnutie vo veci podľa § 63 ods. 2. Návrh môže generálny prokurátor podať iba do desiatich dní po oznámení výsledku volieb. Ústavný súd v týchto konaniach môže a) vyhlásiť voľby za neplatné, b) zrušiť napadnutý výsledok volieb, c) zrušiť rozhodnutie volebnej komisie a vyhlásiť za zvoleného toho, kto bol riadne zvolený, d) sťažnosť zamietnuť. Ústavný súd rozhodne o sťažnosti na neústavnosť alebo nezákonnosť volieb do orgánu miestnej samosprávy alebo proti výsledku volieb do orgánu miestnej samosprávy do 90 dní od doručenia sťažnosti. Treba však uviesť, že právomoc Ústavného súdu zrušiť výsledok volieb alebo vyhlásiť voľby za neplatné sa uplatní len vtedy, ak k porušeniu zákona dôjde spôsobom hrubo alebo závažne ovplyvňujúcim slobodnú súťaž politických síl v demokratickej spoločnosti, príp. ak dôjde k opätovnému porušovaniu zákonov upravujúcich prípravu a priebeh volieb (Drgonec, s. 250). Treba však uviesť, že v tomto prípade ide zo strany Ústavného súdu o krajné riešenie, ktoré prichádza do úvahy iba v prípadoch hrubého porušovania základných pravidiel slobodnej súťaže politických síl. Vo vzťahu k regionálnym voľbám 2013 toto oprávnenie generálnym prokurátorom využité nebolo.

3 ZÁVER

Prokuratúra SR predstavuje orgán ochrany práva, ktorý sa významným spôsobom podieľa na zabezpečovaní dodržiavania zákonnosti v štáte. Nie je samozrejme jediným orgánom, ale dotvára celú mozaiku orgánov existujúcich v právnom štáte na presadzovanie jeho základných princípov. Vo vzťahu k regionálnym voľbám možno poukázať na dve základné možnosti, ktorými disponuje. Prvou možnosťou je možnosť realizovať trestné stíhanie v prípade podozrenia zo spáchania trestného činu volebnej korupcie a trestného činu marenia prípravy a priebehu volieb a referenda. V tomto prípade môže prokuratúra represívnym spôsobom zakročiť proti osobám, ktoré sa snažia ovplyvniť alebo ktoré ovplyvnili priebeh volieb najmä poskytovaním rôznych neoprávnených výhod voličom. Druhou významnou možnosťou je možnosť dosiahnuť zrušenie výsledku volieb prostredníctvom návrhových oprávnení generálneho prokurátora vo vzťahu k Ústavnému súdu. V tomto prípade ide o krajné riešenie, ktoré prichádza do úvahy iba v prípadoch hrubého porušovania základných pravidiel slobodnej súťaže politických síl.

POUŽITÁ LITERATÚRA

BENEČ, Š. – MAZÁK, J.: Prokurátor v občianskom súdnom konaní po novele zákona o prokuratúre. In: Prokuratura 3/1990, s. 15-19. DRGONEC, J.: Konanie pred Ústavným súdom Slovenskej republiky. 2. vydanie. Šamorín: Heuréka, 2012. 321 s. ISBN 978-80-89122-79-0. HOFFMANN, M.: Prokuratúra SR - orgán ochrany práva. Bratislava: EUROKÓDEX, s. r. o., 2010. 128 s. ISBN 978-80-89447-30-5. ŠÚREK, S.: Pôsobenie prokuratúry SR v netrestnej oblasti. In: Justičná revue, Roč. 47, č. 11-12 (1995), s. 1-8. Ústava SR č. 460/1992 Z. z. v znení neskorších predpisov. Zákon č. 300/2005 Z. z. Trestný zákon v znení neskorších predpisov. Zákon č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov. Zákon č. 99/1963 Zb. – Občiansky súdny poriadok. Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

81

Bystrík ŠRAMEL

Odborné články


Odborné články

Jozef TEKELI

Volebné obdobie verzus funkčné obdobie volených obecných funkcionárov

V podmienkach slovenského platného právneho poriadku sa v štruktúre obecnej samosprávy prejavuje dualistický systém usporiadania orgánov obce, ktorý znamená konštituovanie dvoch priamo volených orgánov obce, a to zastupiteľského zboru ako kolektívneho orgánu (obecného zastupiteľstva) a výkonného monokratického orgánu (starostu obce). Autor sa v príspevku venuje analýze a porovnaniu dvoch právnych inštitútov, a to volebného obdobia orgánov obce a funkčného obdobia orgánov obce. V právnej vede i v aplikačnej praxi sa oba tieto pojmy často-krát nesprávne terminologicky i obsahovo zamieňajú, hoci platná právna úprava rozlišuje medzi pojmami volebné obdobie a funkčné obdobie orgánov obce. Napriek tejto skutočnosti, nie je vo vedeckej, a ani odbornej literatúre venovaná pozornosť vzájomnému vzťahu týchto dôležitých právnych pojmov. Autor preto v príspevku skúma spoločné znaky i rozdielne znaky týchto dvoch právnych inštitútov. Kľúčové slová: obec, funkčné obdobie, volebné obdobie In the Slovak legal system in force in the structure of local government manifested dual board arrangement municipal authorities , which means the constitution of two directly elected municipal bodies , and representative council as a collective body ( Municipal Council ) and executive monocratic authority ( mayor ) . The author in this paper addresses the analysis and comparison of the two legal institutions , and members of a municipal election periods and term municipal authorities . In legal literature even application practice , both these terms are often times incorrect terminology and content used interchangeably, although the relevant legislation distinguishes between the concepts of election periods and term of office of municipal authorities . Despite this fact , not in science , nor literature paid attention to the interplay of these important legal concepts . Therefore, in this paper the author examines the common features and different features of these two legal institutions . Key words: municipality, election periods, term of office

1 ÚVOD

V podmienkach slovenského platného právneho poriadku sa v štruktúre obecnej samosprávy prejavuje dualistický systém usporiadania orgánov obce. Dualistický systém usporiadania orgánov obce znamená konštituovanie dvoch priamo volených orgánov obce, a to zastupiteľského zboru ako kolektívneho orgánu a výkonného monokratického orgánu, pričom medzi oboma takýmito orgánmi obce dochádza k zákonom stanovenej deľbe kompetencie.

82

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


Nutnosť konštituovania zastupiteľského zboru ako orgánu samosprávy obce v každom modernom demokratickom štáte vyplýva z medzinárodnoprávnej úpravy, konkrétne z čl. 3 ods. 2 Európskej charty miestnej samosprávy, podľa ktorého: „Právo a spôsobilosť miestnych orgánov v medziach zákona spravovať a riadiť podstatnú časť verejných záležitostí vykonávajú rady alebo zastupiteľstvá, ktorých členovia sú slobodne volení na základe priameho, rovného a všeobecného volebného práva tajným hlasovaním...“ V podmienkach Slovenskej republiky je ústavnoprávnym základom konštituovania obecného zastupiteľstva následne čl. 69 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. (ďalej len Ústava SR“), ktorý zastupiteľský zbor obce v štruktúre orgánov obce výslovne pomenúva ako „obecné zastupiteľstvo“. Zákonná konkretizácia uvedenej ústavnoprávnej úpravy obecného zastupiteľstva je v našom platnom právnom poriadku obsiahnutá v ustanoveniach § 11 a § 12 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“), pričom: − ustanovenie § 11 zákona o obecnom zriadení možno hodnotiť ako hmotnoprávne ustanovenie, ktorým sa vymedzuje postavenie a kompetencia obecného zastupiteľstva a − ustanovenie § 12 zákona o obecnom zriadení možno hodnotiť ako procesnoprávne ustanovenie, ktorým sa vymedzujú pravidlá činnosti obecného zastupiteľstva. V zmysle § 11 ods. 1 zákona o obecnom zriadení „Obecné zastupiteľstvo je zastupiteľský zbor obce zložený z poslancov zvolených v priamych voľbách obyvateľmi obce. Volebné pravidlá upravuje osobitný predpis.“ Z hľadiska svojho charakteru je obecné zastupiteľstvo zastupiteľským zborom obyvateľov obce, a tak predstavuje jednu z foriem realizácie reprezentatívnej demokracie. Zákon o obecnom zriadení upravuje postavenie a pôsobnosť druhého z orgánov obce, a to starostu obce v ustanoveniach § 13 a § 13a. Starosta obce je predstaviteľom obce a najvyšším výkonným orgánom obce. Charakteristika „predstaviteľ obce“ znamená, že starosta obce reprezentuje obec navonok, a to tak v externých administratívno-právnych vzťahoch, súkromnoprávnych vzťahoch i vzťahoch protokolárnych. Starosta obce koná v mene obce. V zmysle čl. 69 ods. 3 Ústavy SR starosta obce zastupuje obec navonok. Na túto charakteristiku nadväzuje vymedzenie starostu ako najvyššieho výkonného orgánu obce. Zákonodarcom použité slovné spojenie „najvyšší výkonný orgán“ však nie je celkom vhodné, pretože u adresáta právnej normy navodzuje, že okrem starostu obce existujú aj iné, nižšie postavené, výkonné orgány obce. Uvedený záver však nezodpovedá platnej zákonnej a ani ústavnej úprave, keďže počet orgánov je normatívne uzatvorený na počet dva, a to obecné zastupiteľstvo ako koncepčný a normotvorný orgán a starosta obce ako výkonný orgán. Z uvedeného vyplýva, že žiaden iný orgán než starosta obce nie je výkonným orgánom obce. Zákonodarca v ustanovení § 13 ods. 1, na rozdiel od iných ustanovení zákona o obecnom zriadení [§ 10, § 11 ods. 4 písm. n), § 14, § 15, § 16] teda terminologicky nedostatočne rozlíšil medzi orgánmi obce (obecné zastupiteľstvo a starosta obce) a orgánmi obecného zastupiteľstva (najmä komisie obecného zastupiteľstva a obecná rada). V rovine de lege ferenda teda považujeme absolútne za dostatočné a legislatívne dôslednejšie, ak by zákonodarca použil v § 13 ods. 1 namiesto slovného spojenia starosta je „najvyšším výkonným orgánom obce“ iba slovné spojenie starosta je „výkonným orgánom obce“.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

83

Jozef TEKELI

Odborné články


Odborné články Jozef TEKELI

2 FUNKČNÉ A VOLEBNÉ OBDOBIE

2.1 Funkčné a volebné obdobie obecného zastupiteľstva

Zákonodarca v § 11 ods. 1 zákon o obecnom zriadení ustanovuje aj pravidlo pre ukončenie funkčného obdobia obecného zastupiteľstva. „Funkčné obdobie obecného zastupiteľstva sa končí zložením sľubu poslancov novozvoleného obecného zastupiteľstva na štyri roky.“ Z uvedeného teda vyplýva, že platná právna úprava rozlišuje medzi pojmami volebné obdobie a funkčné obdobie. Volebné obdobie predstavuje periodicitu uskutočňovania volieb v príslušných intervaloch vyjadrených podľa rokov. V zmysle čl. 69 ods. 2 Ústavy SR „poslancov obecného zastupiteľstva volia na štvorročné obdobie obyvatelia obce, ktorí majú na jej území trvalý pobyt.“ V podmienkach obecnej samosprávy je teda volebn�� obdobie zastupiteľského zboru 4-ročné, čo znamená, že voľby do orgánov samosprávy obcí sa uskutočňujú každé 4 roky. Citovaná ústavná norma stanovuje iba dĺžku volebného obdobia obecného zastupiteľstva, nie začiatok jeho plynutia. Podľa § 25 ods. 1 zákona č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí sa voľby do obecných (mestských) zastupiteľstiev a voľby starostov (primátorov) konajú v posledných štrnástich dňoch ich volebného obdobia. Vyhlasuje ich predseda Národnej rady SR. Funkčné obdobie je, na rozdiel od volebného obdobia, obdobím, v ktorom sa konkrétna osoba, ktorej bola udelená príslušná väčšina hlasov (bola zvolená), ujme mandátu a vykonáva ho až do zániku mandátu. Funkčné obdobie volených predstaviteľov územnej samosprávy sa nekončí uskutočnením volieb (t. j. uplynutím volebného obdobia), ale v prípade poslancov až zložením sľubu poslancov novozvoleného zastupiteľstva na prvom zasadnutí obecného zastupiteľstva, na ktorom sa zúčastnia (v prípade starostu tiež až zložením sľubu novozvoleného starostu). Stotožňovať pojmy funkčného obdobia a volebného obdobia obecného zastupiteľstva nie je možné ani s ohľadom na početnosť poslancov obecných zastupiteľstiev, ktorých po posledných komunálnych voľbách je celkom 21 032. V zmysle § 12 ods. 1 a 3 zákona o obecnom zriadení ustanovujúce zasadnutie obecného zastupiteľstva zvolá starosta zvolený v predchádzajúcom volebnom období tak, aby sa uskutočnilo do 30 dní od vykonania volieb. Ak starosta takto nezvolá ustanovujúce zasadnutie obecného zastupiteľstva, zasadnutie obecného zastupiteľstva sa uskutoční 30. pracovný deň od vykonania volieb. Z uvedených dôvodov početnosti obecných poslancov, ako aj režimu zvolávania ustanovujúceho zasadnutia zastupiteľstva, na ktorom novozvolení poslanci skladajú sľub, vyplýva, že je nemožné, aby všetci poslanci obecných zastupiteľstiev v Slovenskej republike skladali sľub v ten istý deň. Navyše, ani všetci zvolení poslanci toho istého obecného zastupiteľstva nemusia skladať sľub v ten istý deň, keďže z rôznych dôvodov (napr. choroba) sa nemusia zúčastniť na ustanovujúcom zasadaní obecného zastupiteľstva. Zvolený poslanec je vždy povinný zložiť sľub až na prvom zasadnutí obecného zastupiteľstva, ktorého sa zúčastní. Funkčné obdobie teda nie je možné stotožniť s volebným obdobím, pretože, ak by sa volebné obdobie každého obecného poslanca začalo rátať od skutočného času zloženia sľubu, končilo by sa jednotlivo a nie u všetkých naraz. Uvedeným výkladom by sme dospeli k absurdným záverom a právne neriešiteľnej situácii, danej najmä nemožnosťou určenia termínu konania nasledujúcich komunálnych volieb. Rozdielnosť inštitútov volebného obdobia a funkčného obdobia poslancov obecného

84

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


zastupiteľstva vyplýva aj zo zákonného nastavenia koncepcie nastupovania náhradníkov pri uprázdnení mandátu poslanca obecného zastupiteľstva. Podľa § 51 ods. 1 zákona č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí v znení neskorších predpisov, ak sa uprázdni v obecnom (mestskom) zastupiteľstve mandát, nastupuje za poslanca obecného (mestského) zastupiteľstva ako náhradník kandidát, ktorý získal najväčší počet hlasov vo volebnom obvode, v ktorom sa uprázdnil mandát, ale nebol zvolený za poslanca. Tento kandidát nastupuje ako náhradník len na zvyšok funkčného obdobia obecného zastupiteľstva, t. j. do času zloženia sľubu poslancov novozvoleného obecného zastupiteľstva a nie na nové funkčné obdobie v trvaní 4 rokov. Stav neprelínania sa funkčného obdobia a volebného obdobia obecného zastupiteľstva môže viesť a v praxi aj vedie k faktickému „skráteniu“ výkonu mandátu obecného zastupiteľstva, ktorý má byť v zmysle čl. 69 ods. 2 Ústavy SR 4-ročný. Začiatok volebného obdobia treba posudzovať v spojitosti s ukončením volebného obdobia. Ak sa totiž voľby do obecných (mestských) zastupiteľstiev (a rovnako aj voľby starostov) v zmysle zákona musia konať v posledných štrnástich dňoch ich volebného obdobia, tak môže dôjsť k reálnemu skráteniu ich výkonu až o 14 dní, napr. komunálne voľby 2. decembra 2006 a komunálne voľby 27. novembra 2010 – rozdiel 5 dní vo volebnom období obecných poslancov, trvanie funkčného obdobia závislé od okamihu skladania sľubov poslancov na jednotlivých ustanovujúcich zastupiteľstvách. Z uvedeného neprelínania sa volebného a funkčného obdobia poslancov obecného zastupiteľstva ďalej vyplýva záver, že sľub poslanca obecného zastupiteľstva nemá konštitutívny charakter. Podľa § 49 zákona o voľbách do orgánov samosprávy obcí miestna volebná komisia vydá kandidátom zvoleným za poslancov obecného (mestského) zastupiteľstva a kandidátovi zvolenému za starostu obce (primátora) osvedčenie o zvolení. Rovnako podľa § 51 ods. 2 zákona o voľbách do orgánov samosprávy obcí nastúpenie náhradníka vyhlási obecné (mestské) zastupiteľstvo do 15 dní po tom, čo sa uprázdni mandát, a odovzdá mu osvedčenie o tom, že sa stal poslancom. Osvedčenie podpíše starosta obce (primátor). Tento záver je doložený aj zákonnou konštrukciou zániku mandátu poslanca obecného zastupiteľstva. Podľa § 25 ods. 2 písm. a) zákona obecnom zriadení: „Mandát poslanca obecného zastupiteľstva zaniká odmietnutím sľubu alebo zložením sľubu s výhradou.“ Z uvedeného jednoznačne vyplýva, že nemôže zaniknúť niečo, čo neexistuje.1 Ak sme teda na základe doterajšieho výkladu dospeli k záveru, že mandát poslanca obecného zastupiteľstva vzniká voľbou, navonok doložený osvedčením o zvolení (resp. osvedčením o tom, že sa stal poslancom), ale poslanec sa ho ujíma, t. j. začína ho napĺňať až zložením sľubu, vzniká veľmi zaujímavá interpretačná otázka, akú povahu má mandát poslanca obecného zastupiteľstva v období od zvolenia do momentu zloženia sľubu. Na pochopenie tejto právnej situácie je možné na účely odborného výkladu použiť vysvetlenie, podľa ktorého ide o priznanie určitých práv subjektu, avšak pri ich dočasnom rezervovaní až do okamihu splnenia určitej conditio sine qua non (nevyhnutnej podmienky). Zjednodušene povedané, zvolenému poslancovi sú rezervované práva a povinnosti tvoriace obsah poslaneckého mandátu, avšak ich uplatnenie je viazané na splnenie nevyhnutnej podmienky bezvýhradného zloženia predpísaného sľubu poslanca obecného zastupiteľstva. 1 Poznámka autora: porovnaj napr. rozdiel u prezidenta SR podľa čl. 104 Ústavy SR –„Odmietnutie sľubu alebo sľub s výhradou má za následok neplatnosť voľby prezidenta“, čoho dôsledkom je konštitutívny charakter sľubu prezidenta SR a stotožnenie funkčného a volebného obdobia prezidenta SR.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

85

Jozef TEKELI

Odborné články


Odborné články Jozef TEKELI

Nesplnenie nevyhnutnej podmienky má za následok zánik mandátu. Z uvedeného vyplýva, že voľba a zloženie sľubu poslanca obecného zastupiteľstva sú síce dva samostatné právne akty na sebe nezávislé, vyvolávajúce vlastné účinky, ale na seba nadväzujúce, keďže výkonu mandátu sa poslanec obecného zastupiteľstva môže ujať len po zložení sľubu bez výhrad.

2.2 Funkčné a volebné obdobie starostu obce

V § 13 ods. 1 zákon o obecnom zriadení ustanovuje pravidlo pre ukončenie funkčného obdobia obecného zastupiteľstva. Ukončenie funkčného obdobia starostu obce je zákonom konštruované analogicky k právnej úprave skončenia funkčného obdobia obecného zastupiteľstva. „Funkčné obdobie starostu sa skončí zložením sľubu novozvoleného starostu.“ Z uvedeného teda vyplýva, že platná právna úprava aj vo vzťahu k starostovi obce rozlišuje medzi pojmami volebné obdobie a funkčné obdobie. Volebné obdobie predstavuje periodicitu uskutočňovania volieb v príslušných intervaloch vyjadrených podľa rokov. V zmysle čl. 69 ods. 3 Ústavy SR „Starostu obce volia obyvatelia obce, ktorí majú na jej území trvalý pobyt, na základe všeobecného, rovného a priameho volebného práva tajným hlasovaním na štvorročné obdobie.“ V podmienkach obecnej samosprávy je teda volebné obdobie starostu obce 4-ročné, čo znamená, že voľby do orgánov samosprávy obcí sa uskutočňujú každé 4 roky. Citovaná ústavná norma stanovuje iba dĺžku volebného obdobia starostu obce, nie začiatok jeho plynutia. Podľa § 25 ods. 1 zákona č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí v znení neskorších predpisov sa voľby do obecných (mestských) zastupiteľstiev a voľby starostov (primátorov) konajú v posledných štrnástich dňoch ich volebného obdobia. Vyhlasuje ich predseda Národnej rady SR. Funkčné obdobie je, na rozdiel od volebného obdobia, obdobím, v ktorom sa konkrétna osoba, ktorej bola udelená príslušná väčšina hlasov (bola zvolená), ujme mandátu a vykonáva ho až do zániku mandátu. Funkčné obdobie volených predstaviteľov územnej samosprávy sa nekončí uskutočnením volieb (t. j. uplynutím volebného obdobia), ale v prípade starostu obce až zložením sľubu novozvoleného starostu. Stotožňovať pojmy funkčného obdobia a volebného obdobia starostu obce nie je možné ani s ohľadom na početnosť starostov obcí a primátorov miest v Slovenskej republike, ktorých počet je takmer 3 000. V aplikačnej praxi skladajú starostovia sľub spravidla na ustanovujúcom zasadnutí obecného zastupiteľstva, hoci, na rozdiel od poslancov obecného zastupiteľstva, to platná právna úprava výslovne nevyžaduje a postačuje, ak starosta obce preukázateľným spôsobom zloží sľub na ktoromkoľvek inom mieste (napr. pred notárom, pred zamestnancami obce a pod.). V zmysle § 12 ods. 1 a 3 zákona o obecnom zriadení ustanovujúce zasadnutie obecného zastupiteľstva zvolá starosta zvolený v predchádzajúcom volebnom období tak, aby sa uskutočnilo do 30 dní od vykonania volieb. Ak starosta takto nezvolá ustanovujúce zasadnutie obecného zastupiteľstva, zasadnutie obecného zastupiteľstva sa uskutoční 30. pracovný deň od vykonania volieb. Z uvedených dôvodov početnosti starostov obcí, ako aj režimu zvolávania ustanovujúceho zasadnutia zastupiteľstva, na ktorom novozvolení starostovia spravidla skladajú sľub, vyplýva, že je nemožné, aby všetci starostovia obcí a primátori miest v Slovenskej republike skladali sľub v ten istý deň. Funkčné obdobie teda nie je možné stotožniť s volebným obdobím, pretože ak by sa volebné obdobie každého starostu obce začalo rátať od skutočného času zloženia 86

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


sľubu, končilo by sa jednotlivo, a nie u všetkých naraz. Uvedeným výkladom by sme dospeli k absurdným záverom a právne neriešiteľnej situácii, danej najmä nemožnosťou určenia termínu konania nasledujúcich komunálnych volieb. Je však zároveň potrebné upozorniť, že stav neprelínania sa funkčného obdobia a volebného obdobia starostu obce môže viesť, a v praxi aj vedie, k faktickému „skráteniu“ výkonu mandátu starostu obce, ktorý má byť v zmysle čl. 69 ods. 3 Ústavy SR 4-ročný. Začiatok volebného obdobia treba posudzovať v spojitosti s ukončením volebného obdobia. Ak sa totiž voľby starostov v zmysle zákona musia konať v posledných štrnástich dňoch ich volebného obdobia, tak môže dôjsť k reálnemu skráteniu ich výkonu až o 14 dní, napr. komunálne voľby 2. decembra 2006 a komunálne voľby 27. novembra 2010 – rozdiel 5 dní vo volebnom období; trvanie funkčného obdobia je závislé od okamihu skladania sľubov starostov na jednotlivých ustanovujúcich zastupiteľstvách. Z uvedeného neprelínania sa volebného a funkčného obdobia starostu obce ďalej vyplýva záver, že sľub starostu obce nemá konštitutívny charakter. Podľa § 49 zákona o voľbách do orgánov samosprávy obcí totiž miestna volebná komisia vydá kandidátom zvoleným za poslancov obecného (mestského) zastupiteľstva a kandidátovi zvolenému za starostu obce (primátora) osvedčenie o zvolení. Tento záver je doložený aj zákonnou konštrukciou zániku mandátu starostu obce. Podľa § 13 ods. 2 zákona o obecnom zriadení „Starosta skladá sľub, ktorý znie: „Sľubujem na svoju česť a svedomie, že budem riadne plniť svoje povinnosti, ochraňovať záujmy obce a Slovenskej republiky. Ústavu SR, ústavné zákony, zákony a ostatné všeobecne záväzné právne predpisy budem pri výkone svojej funkcie starostu uplatňovať podľa svojho najlepšieho vedomia a svedomia.“ Podľa § 13a ods. 1 písm. a) zákona obecnom zriadení „Mandát starostu obce zaniká odmietnutím sľubu alebo zložením sľubu s výhradou.“ Z uvedeného jednoznačne vyplýva, že nemôže zaniknúť niečo, čo neexistuje. Ak sme teda na základe doterajšieho výkladu dospeli k záveru, že mandát starostu obce vzniká voľbou, navonok doložený osvedčením o zvolení (resp. osvedčením o tom, že sa stal starostom), ale starosta sa ho ujíma, t. j. začína ho napĺňať až zložením sľubu, vzniká veľmi zaujímavá interpretačná otázka, akú povahu má mandát starostu obce v období od zvolenia do momentu zloženia sľubu. Na pochopenie tejto právnej situácie je možno za účelom odborného výkladu použiť vysvetlenie, podľa ktorého ide o priznanie určitých práv subjektu, avšak pri ich dočasnom rezervovaní až do okamihu splnenia určitej conditio sine qua non (nevyhnutnej podmienky). Zjednodušene povedané, zvolenému starostovi sú rezervované práva a povinnosti tvoriace obsah starostovského mandátu, avšak ich uplatnenie je viazané na splnenie nevyhnutnej podmienky bezvýhradného zloženia predpísaného sľubu starostu obce. Nesplnenie nevyhnutnej podmienky má za následok zánik mandátu. Voľba a zloženie sľubu starostu obce sú síce dva samostatné právne akty na sebe nezávislé, vyvolávajúce vlastné účinky, ale na seba nadväzujúce, keďže výkonu mandátu sa starosta obce môže ujať len po zložení sľubu bez výhrad. Pokiaľ ide o spôsob voľby starostu, tak zákon o obecnom zriadení iba odkazuje na úpravu v osobitnom zákone volebného zákonodarstva, a to zákon č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí v znení neskorších predpisov. Zákon o obecnom zriadení teda volebné inštitúty neupravuje.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

87

Jozef TEKELI

Odborné články


Odborné články Jozef TEKELI

3

ZÁVER

Z predloženej právnej analýzy vyplýva, že termíny „funkčné obdobie” a „volebné obdobie” predstavujú dva rozdielne právne pojmy. Na obsahovú rozdielnosť týchto právnych pojmov nadväzuje množstvo zaujímavých interpretačných otázok analyzovaných v texte príspevku. Požiadavka dôsledného pojmoslovného členenia „funkčného” a „volebného” obdobia volených orgánov obce je výsledkom volania po „čistote” právneho jazyka. Podľa teórie práva elementárnou požiadavkou na kvalitu právneho jazyka to, aby samotný zákonodarca používal tie isté jazykové výrazy vždy jednotne a jednoznačne na označenie jednotlivých právnych javov. Právny jazyk má totiž povahu odborného jazyka, pre ktorý je charakteristické, že každé slovo v ňom musí mať účelovo presne vymedzený význam, aby mohlo byť presným nástrojom regulácie. V rovine právneho jazyka je jednotnosť právneho poriadku, okrem iného, spojená s konštantnosťou významov prisudzovaných jazykovým výrazom. (Tóthová, 2010, s. 2994) K rovnakému právnemu názoru dospel aj Ústavný súd Slovenskej republiky, a to už v počiatočnom období svojej činnosti, keď v rozhodnutí sp. zn. PL. ÚS 19/05 vyslovil: „Ústavný súd podčiarkuje význam právneho pojmoslovia a právnej terminológie pri tvorbe právnych predpisov. Je toho názoru, že základným princípom právneho jazyka je jednoznačné, nespochybniteľné vyjadrovanie vecí, skutočností, javov a procesov, ktorý kladie veľký dôraz na použitie takých právnych termínov, aby tieto označovali iba jeden právny pojem, ktorému by nemal chýbať reálny obsah, t. j. mal by byť definovaný, ak sa má v právnych vzťahoch aplikovať.“

POUŽITÁ LITERATÚRA

TÓTHOVA, M.: Interpretácia práva a právny jazyk. In Dny práva - 2010 - Days of Law: sborník příspěvků. 4.ročník mezinárodní konference : [10.- 11. november 2010], Brno [elektronický zdroj]. - Brno: Masarykova univerzita, 2010. p. 2993-3003. - ISBN 9788021053052.

88

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


•Recenzie TRAFIAŁEK, Elżbieta: Polityka społecznogospodarcza. Wybrane problemy i zadania Katowice, „Śląsk“ Wydawnictwo Naukowe, 2012, 207 s. ISBN 978-83-7164-686-7 Docentka Trafiałek sa dlhodobo venuje aktuálnym problémom sociálnej politiky na území Poľska, prioritne javmi a dôsledkami súvisiacimi so starnutím populácie. V recenzovanej publikácii Sociálno-hospodárska politika. Vybrané problémy a úlohy predkladá autorka svoj náhľad na teoretické základy sociálnej politiky, svoju kategorizáciu a obsah skúmanej oblasti verejnej politiky, pričom text má primárne slúžiť ako učebná pomôcka. Základným rozdielom Trafiałekovej knihy, voči množstvu ďalších publikácií zaoberajúcich sa sociálnou politikou (polityka socjalna) v Poľsku, je rozsah skúmaných aspektov sociálnej politiky (polityky społecznej), čo úzko súvisí s etymologickým rozdielom v chápaní sociálnej politiky v poľskom jazyku. Ak by sme problém výrazne zjednodušili, pod pojmom polityka socjalna môžeme chápať oblasť verejnej politiky, ktorá sa zaoberá zlepšením kvality života najslabších vrstiev obyvateľstva poskytovaním rôznej pomoci. Polityka społeczna je akoby ekvivalentným pojmom, avšak významovo širším, nakoľko sa okrem sociálnej politiky zaoberá komplexnejšími riešeniami zlepšenia životných podmienok, odstraňovaním a zmenšovaním sociálnych rozdielov obyvateľstva prostredníctvom sociálneho plánovania v oblastiach zmeny charakteru hospodárstva, bytovej politiky, koncepcie a podpory rodinnej politiky, vzdelávania, trhu práce či zdravotníckej politiky. Publikácia je rozdelená do desiatich kapitol, pričom štruktúra textu a členenia podkapitol je v každej z nich približne rovnaká. Autorka v úvodných častiach kapitol načrtáva teoretické základy, historický vývoj sociálnej politiky, členenia, modely a koncepcie jednotlivých politík alebo metódy ich skúmania. Často zasadzuje a rozširuje uvedený teoretický exkurz do oblastí fungovania sociálnej politiky členských štátov Európskej únie či postupnej snahy o europeizáciu, vplyv a čiastočnú unifikáciu spoločnej sociálnej politiky prostredníctvom nariadení konkrétnych európskych inštitúcií. Taktiež rozdeľuje a klasifikuje štruktúru bytov, zamestnaného obyvateľstva, rodín, starších ľudí a iné. Tieto úvodné teoretické časti sú úplne legitímne, ak si uvedomíme, že publikácia je učebným textom, ktorý musí svojim čitateľom poskytnúť základné teoretické vedomosti k jednotlivým politikám. Z toho dôvodu sa dvanástimi skúmanými oblasťami môže zaoberať len stručne, načrtáva v nich najelementárnejšie aspekty problémov a nemôže sa im venovať hĺbkovo. Cieľom autorky je však poukázanie na šírku sociálnej politiky, možnosti jej ovplyvňovania Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

89


Recenzie prostredníctvom hospodárskej politiky a súvislosť s ďalšími oblasťami verejnej politiky, teda z uvedeného dôvodu považujem výber, štruktúru a nadväznosť kapitol za prepracované a smerujúce k primárne vytýčenému cieľu. Vzhľadom na rozsah textu nie je reálne možné sa v recenzii detailne zaoberať jednotlivými skúmanými problémami – sociálnou politikou, populačnou politikou, politikou bývania, rodinnou politikou, dôležitosťou celoživotného vzdelávania pri neustálom starnutí populácie Poľska i Európskej únie či sociálnymi otázkami ako starostlivosť o starých ľudí, nezamestnanosť rizikových skupín obyvateľstva, psychická bezradnosť sociálne marginalizovaných osôb, chudoba, bezdomovstvo alebo problematika počtu znevýhodnených osôb v Európskej únii – analyzovanými autorkou. Každú kapitolu by bolo možné recenzovať v širšom rozsahu, preto je nevyhnutné zamerať sa na najzaujímavejšie minulé, súčasné i budúce európske sociálne problémy z komparatívnej optiky susednej (poľskej) sociálnej transformácie. Poľská spoločnosť prešla v oblasti sociálnej politiky podobným transformačným vývojom ako slovenská, pričom vykazuje v mnohých čiastkových politikách ekvivalentné demografické a štatistické ukazovatele. Z dôvodu nízkeho percentuálneho podielu vysokoškolsky vzdelanej populácie nastal v obidvoch krajinách na prelome tisícročí edukačný boom počtu vysokých škôl a osôb s novonadobudnutým vysokoškolským titulom. V súčasnosti je to vnímané ako degradácia vysokoškolského vzdelania, avšak vzhľadom na európsky preferovaný systém celoživotného vzdelávania v kontexte znalostnej ekonomiky, to bol nevyhnutný krok súvisiaci so zmenou fungovania sociálneho a hospodárskeho systému. Zákony o sociálnych pracovníkoch stanovia de facto totožné podmienky vykonávania tejto profesie v nadväznosti na získanie vysokoškolského titulu. Takmer rovnaké problémy majú/mali obidve krajiny taktiež v oblasti migrácie za prácou (samotná migrácia/ obmedzenia v „starých“ členských krajinách EÚ), starnutia populácie, nezamestnanosti, prílevu zahraničných investícií a veku odchodu do dôchodku či existencie trojpilierového dôchodkového poistenia. Najmä v percentuálnom vyjadrení počtu osôb. Vzhľadom na výrazný rozdiel v počte obyvateľov Poľska oproti Slovensku (39/5,5 mil.) pôsobia mnohé exaktné ukazovatele v slovenskej optike až zarážajúco. Medzi najalarmujúcejšie čísla uvádzané v publikácii patria predovšetkým štatistické ukazovatele poľského prostredia. Podľa hodnotiacich správ Európskej únie, viac ako 50 % sociálnych dávok sa vypláca osobám, ktoré ich nepotrebujú. Na základe štatistických ukazovateľov chudoby žilo viac ako 22,5 milióna obyvateľov Poľska pod úrovňou sociálneho minima (60 % spoločnosti) a 5 miliónov v hmotnej núdzi (s. 168). Ďalším závažným problémom v sociálnej politike Poľska sú osoby s rôznymi znevýhodneniami (invalidita alebo iný hendikep), ktoré tvoria v sociálnej štruktúre spoločnosti až 14,5 % (5,5 milióna osôb, z toho 300 tisíc osôb do veku 15 rokov) (s. 172). S tým samozrejme úzko súvisia nielen výdavky z verejných financií, ale taktiež dlhodobá politika problému zamestnanosti uvedených osôb, ako aj všetky ostatné oblasti sociálnej politiky. Väčšina ukazovateľov, vrátane uvedených, je nad priemerom členských štátov Európskej únie. Hlbšiu analýzu by si vyžadovalo najmä poľské roľnícke dôchodkové zabezpečenie, ktoré predstavuje celoeurópske špecifikum, avšak vzhľadom na rozsah analyzovaných okruhov v publikácii to evidentne nebolo možné. Niekoľko drobných nedostatkov sa v texte predsa len vyskytlo. Nakoľko je kniha inovovanou verziou staršieho textu, je miestami problematická v oblasti údajov. Údaje uvedené v texte nekorešpondujú s údajmi v tabuľkách, nakoľko sú z rozdielnych rokov

90

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


Recenzie (tretia a piata kapitola). Priraďovanie pozitívnej úlohy v sociálnych otázkach stredoveku výhradne ku katolíckej cirkvi pôsobí ideologicky. (s. 17) Medzi technické by sme mohli zaradiť rozdeľovník v 10. kapitole a závere, ktorý rozdeľuje slová v strede riadku a nie na jeho konci. Vhodnou súčasťou publikácie by bol taktiež zoznam skratiek a ich základných anglických ekvivalentov, nakoľko v texte nie sú vždy vysvetlené. Nie je reč o základných organizáciách, ako BŚ (Svetová banka) či WHO. Avšak TBS, BAEL či PGR by vyžadovali pre čitateľov neznalých poľských reálií aspoň minimálne vysvetlenie. Samotná publikácia pôsobí konzistentne a autorka v nej prezentuje kvalitatívne rozľahlý diapazón svojich znalostí zo širšieho kontextu sociálnej politiky (polityky społecznej), ktorý obvykle býva vypracovaný viacerými autormi. Pre slovenských politológov, sociálnych pracovníkov a aj demografov môže poslúžiť ako vhodný prostriedok doplnenia vedomostí o sociálnej a hospodárskej politike v komparatívnej analýze transformovaných krajín strednej Európy a vzhľadom na výpovednú hodnotu ukazovateľov, aj celej Európskej únie.

Marek HRUŠOVSKÝ

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

91


Recenzie

СЫДЫКОВ Е.Б.: Лев Гумилев: энциклопедия (SYDYKOV E.B.: Lev Gumilev: encyklopédia). Eurázijská národná univerzita L.N. Gumileva, Astana 2012, 635 s. ISBN 9965-20-024-6 Keď v roku 1992 zomrel v emigrácii v Paríži Lev Nikolajevič Gumilev, ktorý zrozumiteľne doformuloval eurázijskú geopolitickú koncepciu, ktorá sa začala identifikovať začiatkom 20-tych rokov medzi pooktóbrovými emigrantmi, málokto mohol predpokladať, že po ňom bude pomenovaná jedna z najlepších univerzít v Kazachstane a pravdepodobne aj v celej Strednej Ázii. Univerzita bola založená 23. mája 1996, ako vedecko-pedagogické zhmotnenie eurázijského integračného konceptu - Eurázie - so špecifickým typom kultúry, pričom táto je podporená aj geografickými a historicko-politickými osobitosťami. V roku 2009 sa v ratingu QS umiestnila na 531 mieste a v roku 2012 už bola v TOP 400 spomenutého ratingu a vyhodnotená ako najlepšia vysoká školy v krajine. Práve v roku 2012 (dvojité výročie L.N. Gumileva 1912-1992) Eurázijská národná univerzita L.N. Gumileva v Astane, pod redakčným vedením profesora PhDr. Erlana Sydykova, DrSc., vydáva encyklopédiu venovanú L.N. Gumilevovi. Encyklopédia Lev Gumilev (zostavovateľ prof. JUDr. Turdikul Kasenul Šaban, DrSc.) obsahuje - v jednotlivých encyklopedických textoch - svedectvá o živote a vedeckých úspechoch tohto velikána ruskej mysle. Otcom L. N. Gumileva1 bol cársky dôstojník a básnik Nikolaj Stepanovič Gumilev (1886-1921). Popravil ho nový režim za protisovietsku činnosť. Láskavou matkou bola poetka Anna Achmatová, vlastným menom Anna Andrejevna Gorenko (1989-1966). Tento genetický predpoklad vysvetľuje časť jeho životopisu, kde je uvedené, že mladosť prežil v stalinských táboroch a vo vyhnanstve v Strednej Ázii. Počas Veľkej vlasteneckej vojny, ako sa v postsovietskom priestore označuje II. svetová vojna, bojoval, ako dobrovoľník na fronte. Až v roku 1961, teda pomerne neskoro, získava prvý akademický titul: doktor historických vied a v roku 1979: doktor geografických vied. V tej dobe boli jeho myšlienky, výsledky vedeckého bádania a jeho práce, napriek ich unikátnosti a univerzálnosti, pre vtedajší systém v zásade nepotrebné, aj keď niektorí sovietski teoretici vtedajšej geopolitiky po nich „poškuľovali“. Obdobie, keď začala v Sovietskom zväze liberalizácia (krátka, smutná a fatálna éra M.S. Gorbačova) sa myšlienky L.N. Gumileva stávajú „hľadaným tovarom“, čo mu umožnilo častejšie publikovať svoje texty. V nich sa predovšetkým orientoval na dejiny 1 K tejto osobnosti pozri aj: ŠMIHULA, D.: L. N. Gumilev - veľký ruský historik a geograf, In.: www.smihula.blog.sme. sk, navštívené 02.12.2013.

92

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


Recenzie Sibíri (a vtedy sa ešte nepreferovala téma energosurovín) a dejiny národov Strednej Ázie (ktoré boli dobrovoľne súčasťou Zväzu sovietskych socialistických republík) v kontexte s eurázijským stepným pásmom, vplyvom geografických a prírodných faktorov a formami spolužitia nomádskeho typu kultúry s roľníckymi a remeselníckymi, teda priestorovo stacionárnymi typmi kultúr. Vo jeho dôležitých prácach: „Starí Turci“ (Древние тюрки, 1967), „Dejiny Hunov“ (История народа Хунну, 1960), „Stará Rus a veľká step“ (Девяя Русь и Великая Степъ, 1989), sa cyklicky opakuje téma osobnej väzby na územie. Jeho rozsiahle znalosti i životné skúsenosti mu pomohli sformovať niekoľko originálnych náhľadov na dejiny, ktoré boli vyjadrené napr. aj v knihe „Od Rusi k Rusku: náčrt etnických dejín“ ( От Русы до России: очерки этнической истории, 1992) , „Rytmy Eurázie – epochy civilizácie“ (Ритмы Евразии- эпохи цивилизации, 1993)..... Na stranách 634 a 635 recenzovanej práce je k dispozícií zdrojový aparát, vrátane internetových zdrojov, ktoré sa týkajú L.N. Gumileva. Spomenuté obdobie sovietskej liberalizácie dogorbačovského krachu znamenalo, že L.N. Gumilev akceleroval v Sovietskom zväze koncepciu eurázijstva na jej pôvodných základoch z 20-tych rokov dvadsiateho storočia. L.N. Gumilev je aj autorom špecifickej teórie etnogenézy, v rámci ktorej využil prepojenie prírodných a spoločenských vied. Vo svojich textoch operuje s kategóriou tzv. etnosu, čo možno len ťažko stotožniť s kategóriou národ v západoeurópskom chápaní. Etnos, minimálne v predindustriálnej dobe bol podľa autora odtlačkom určitého geografického faktu, kde žil, formoval sa jeho profil a kde získaval prostriedky na prežitie. Etnogenéza je : „...proces, keď superetnos prechádza všetkými štádiami svojho vývoja od momentu svojho vzniku....“ (s.620) Hranica týchto geografických faktov, kde sa stretávali etnos s etnosom bola (a je aj v postmodernom vnímaní) kritickým miestom (miestami) budúcnosti ľudstva. Podľa L.N. Gumileva je priemerná doba prežívania etnosu cca 1.500 rokov. Už samotný pojem Eurázia vyvoláva veľké spory, diskusie, nezrovnalosti.... Malá Eurázia obsahuje Rusko, Turecko a Kazachstan. Veľká Eurázia je podľa väčšiny expertov superkontinent Európy a Ázie. Ak v tomto trojzoskupení má Rusko najdlhšiu históriu eurázijstva2 a opiera sa práve o koncepciu L.N. Gumileva, ktorý vyjadril postulát o syntéze etnických Rusov a Mongolov vo „Veľkej stepi“. V recenzovanej práci sa pri hesle Eurázia uvádza: „....Eurázia je najväčší kontinent....tvoria ho Európa a Ázia...“ ( s.221 a 222). Kazachstan sa objektívne nachádza v geografickom centre „Veľkej Eurázie“, kde dochádza k reálnej syntéze európskych a ázijských kultúr. Pritom Turecko (plus turkojazyčné krajiny: Azerbajdžan, Kirgizsko, Uzbekistan, Turkménsko, ale aj subjekt Ruskej federácie: Tatarstan), sa v rámci politického odkazu Mustafa Kemala Atatürka, snažia byť mostom a súbežne preferujú protizápadnú rétoriku. Táto koncepcia sa prejavuje v snahe sformulovať rôzne integračné zoskupenia ako protiváhu tupému (jednoduchému, propagandistickému a prostému) európocentrizmu.3 Toto potvrdzujú najmä dva momenty: 1. že hlavnou úlohou súčasnej geopolitiky je predovšetkým udržanie priestorového status quo a rozšírenie mocenských pozícii v Eurázii. 4 2 Pritom M.F. Dostojevskij sa v roku 1881 na danú tému vyjadril nedvojzmyselne: „...v Európe sme Tatármi, v Ázii Európania...“ 3 Naviac Gumilev hovorí ešte o tom, že Rusko je superetnos s historicky prevereným komplementarizmom. In: ЛАВРОВ С.: В каком мире мы живем? In: Санкт-Петербургские Ведомости, 30. 05.1998, ss..4-5. 4 JUZA, P.: Historicko-civilizačný aspekt ruskej geopolitiky v 21. storočí, In: Almanach - aktuálne otázky svetovej

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

93


Recenzie 2. ale aj to, že Brusel a jeho „euro“ úradníci sú v tlaku na Euráziu jednoducho mimo. Zvyčajne sa kladie otázka či cieľom eurázijského hnutia je vznik centralizovaného impéria, v ktorom sú integrované národy Eurázie, majúce kompatibilné, resp. príbuzné parametre z geografického, historického, kultúrneho a psychologického hľadiska. Prof. R. Ištok vo svojej práci uvádza, že: „...nie náhodou sa politológovia pri štúdiu súčasnej reality na tomto obrovskom území vracajú aj k vedeckým dielam a k názorovým prúdom, ktoré vznikli v minulosti, aj keď mnohé z nich majú rozporný a diskutabilný obsah....“ 5 Ak by sme mali zhrnúť výsledky s encyklopédiou, tak konštatujeme, že to bolo príjemné listovanie. Odporúčame ju všetkým, aj keď je v jazyku, ktorý mnohí dnes odmietajú, ale ktorým reálne hovorí a píše cca 144 miliónov ľudí na svete. Téma etnickej renesancie je aktuálna.a práce L.N. Gumileva nám napomôžu meniť nevedenie na vedenie.

Peter JUZA

ekonomiky a politiky, č. 1/2010 (ročník V.), FMV EÚ Bratislava ,ss.17-34. 5 IŠTOK, R.: Eurázijstvo ako geopolitická koncepcia, In: www.unipo.sk/public/media/12484/Eur%C3%A1zijstvo%20 ako%20geopolitick%C3%A1%20koncepcia.pdf , navštívené 02.12.2013.

94

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration


•Autori čísla Mgr. Stanislav CALETKA doktorand na Ústavu politologie Filozofické fakulty Univerzity Karlovy, U Kříže 8, 158 00 Praha 5 – Jinonice, e-mail: stanislav.caletka@centrum.cz JUDr. Matej HORVAT, PhD. Katedra obchodného práva, Obchodná fakulta, Ekonomická univerzita v Bratislave, Dolnozemská cesta 1, 852 35 Bratislava, Slovenská republika, e-mail: matej.horvat@euba.sk. Marek HRUŠOVSKÝ Fakulta sociálnych vied UCaM v Trnave, Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnave, Bučianska ul. 4/A, 917 01 Trnava doc. RNDr. Jiří JEŽEK, PhD. Univerzita Sv. Cyrila a Metoda v Trnave, Fakulta sociálnych vied, Katedra verejnej politiky a verejnej vsprávy , Bučianská 4/A, 917 01 Trnava, e-mail: jiri.jezek@ucm.sk doc. Peter JUZA, PhD. Fakulta sociálnych vied UCaM v Trnave, Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnave, Bučianska ul. 4/A, 917 01 Trnava JUDr. Michal MASLEN, PhD., Katedra správneho práva práva životného prostredia, Právnická fakulta, Trnavská univerzita v Trnave, Hornopotočná 23, 918 43 Trnava, Slovenská republika, e-mail: michalmaslen@ yahoo.com doc. RNDr. Jaroslava PAVELKOVÁ, CSc. Katedra Sociálne služby a poradenstvo, Fakulta sociálnych vied, Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnave, Bučianska ul. 4/A, 917 01 Trnava, e-mail: jaryk@post.cz JUDr. Bystrík ŠRAMEL, PhD. Katedra verejnej politiky a verejnej správy, Fakulta sociálnych vied, Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnave, Bučianska 4/A, 917 01 Trnava, Slovenská republika, e-mail: bystrik. sramel@ucm.sk JUDr. Jozef TEKELI, PhD. Katedra ústavného práva a správneho práva, Právnická fakulta, Univerzita Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach, Kováčska ulica číslo 26, P.O.BOX A-45 PSČ 040 75 Košice, Slovenská republika, e-mail: jozef.tekeli@upjs.sk


Slovenská revue pre verejnú politiku a verejnú správu Slovak Journal of Public Policy and Public Administration Ročník I. 1/2014

Vydáva: Fakulta sociálnych vied Univerzity sv. Cyrila a Metoda v Trnave v spolupráci so

Slovenskou spoločnosťou pre verejnú správu pri SAV Šéfredaktor PhDr. Peter Horváth, PhD. Redakčná rada prof. Ing. Václav Vybíhal, CSc. doc. RNDr. Jíří Ježek, PhD. doc. Saulius Pivoras, PhD. PhDr. Peter Horváth, PhD. Mgr. Ing. Ladislav Mura, PhD. Radoslav Kubicki, PhD. Výkonný redaktor PhDr. Ján Machyniak Grafická úprava PhDr. Michal Imrovič časopis vychádza 4x ročne Evidenčné čislo: 4926/14 Adresa redakcie: Fakulta sociálnych vied, Univerzity sv. Cyrila a Metoda v Trnave, Bučianska 4/A, 917 01 Trnava IČO: 360 789 13 Toto číslo vyšlo v mesiaci jún 2014 Cena výtlačku 5,- Eur ISSN 1339-5637 EAN 9771339563009 01 Tlač: Nikara s.r.o. Náklad 100ks


Obsah 5

Príhovor Štúdie JEŽEK, Jíří: Strategické plánování rozvoje měst a regionů z evropské perspektivy: vývoj, koncepce, problémy

MASLEN, Michal: Právo účasti na správe verejných vecí v podmienkach územnej samosprávy

7 22

PAVELKOVÁ, Jaroslava: Finanční gramotnost

37

CALETKA, Stanislav: Krajské volby v České republice

53

Odborné články

HORVAT, Matej: Niekoľko poznámok k zániku mandátu poslanca zastupiteľstva

ŠRAMEL, Bystrík: Pôsobnosť prokuratúry SR v kontexte volieb do orgánov samosprávnych krajov

TEKELI, Jozef: Volebné obdobie verzus funkčné obdobie volených obecných funkcionárov

65 75 82

Recenzie

HRUŠOVSKÝ, Marek: Trafiałek, E.: Polityka społeczno-gospodarcza. Wybrane problemy i zadania JUZA, Peter: Сыдыков Е.Б.: Лев Гумилев: энциклопедия (SYDYKOV E.B.: Lev Gumilev: encyklopédia)

89 92

1 Fakulta sociálnych vied Univerzity sv. Cyrila a Metoda v Trnave EV 4926/14 9771339563009 01


SJPPPA 1 2014