Sjpppa 3 2014

SJPPPA

3

Volume 1 3/2014

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

ISSN 1339足-5637

Slovenská revue pre verejnú politiku a verejnú správu Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

Ročník I. 3/2014

Vydáva:

Fakulta sociálnych vied Univerzity sv. Cyrila a Metoda v Trnave v spolupráci so

Slovenskou spoločnosťou pre verejnú správu pri SAV

Slovenská revue pre verejnú politiku a verejnú správu Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

Obsah

Ročník 1, 3/2014, s.96

Štúdie

SLEZIAK, Ján: Škandinávska amalgamizácia a koncentrácia územnej samosprávy ako inšpirácia pre fragmentované systémy verejnej správy

ŠVIKRUHA, Martin: Význam reformy jednotiek územnej samosprávy na Slovensku URBÁNKOVÁ, Zuzana: Optimalizácia počtu zamestnancov ako nástroj efektivity riadenia ľudského kapitálu

197 220 234

Odborné články BRIX, Richard: Nedokončená reforma miestnej samosprávy a jej perspektíva

252

IMROVIČ, Michal: Participácia ako nástroj mládežníckej politiky

270

ĎUREJE, Michal: Vznik štátu a vplyv sacrum na vývoj štátu

262

Recenzie VRBINČÍK, Marek: Čáky, M.: Čínske súvislosti ( O politickom vývoji k modernizujúcej sa Číne )

HILBERT, Hubert: Informácia o zriadení Katedry udržateľného rozvoja FSV UCM so sídlom v Banskej Štiavnici

280 284

•Štúdie Ján SLEZIAK

Škandinávska amalgamizácia a koncentrácia územnej samosprávy ako inšpirácia pre fragmentované systémy verejnej správy

Predložená štúdia sa zaoberá kontinuálnymi reformnými procesmi územnej samosprávy v Nórsku a Švédsku, v ktorých centralizovali základnú úroveň územnej samosprávy a koncentrovali do nej širokú paletu kompetencií a verejných služieb. Špeciálna pozornosť je venovaná vývoju organizácie územnej samosprávy počas druhej polovice 20. storočia, ovplyvňovaného reformnými aktivitami centrálnych vlád.

Za najdôležitejšie je možné označiť amalgamizačné vlny, ktoré v značnej miere sformovali súčasnú organizačnú štruktúru územnej samosprávy v predmetných krajinách.

The submitted studies discusses the continuous reform processes of local governments in Norway and Sweden, as examples of countries that centralized the first tier of local government and also concentrated a wide range of competences and public services into this tier. Special attention is paid to the development of local selfgovernment structure during the second half of the 20th century, which was affected by reform activities of central governments. It’s possible to identify the most influential reforms as the amalgamation waves, which largely formed the current organizational structure of local governments in the countries concerned.

1 ÚVOD

Forma a funkcionálne rozhranie predstavujú základné determinanty efektívnosti a demokratickosti územnej samosprávy. Práve 20. storočie, ako aj 21.storočie, sú obdobím častých zásahov centrálnej štátnej moci do formy, ako aj funkcií miestnej i regionálnej samosprávy. Základom pre konsolidáciu formy a rozhrania územnej samosprávy sú etablované politické režimy na centrálnej štátnej úrovni a uplatňovanie princípu subsidiarity. Kým ku etablovaniu a ustáleniu politických režimov v európskom priestore došlo predovšetkým počas 20. storočia, tak využívanie princípu subsidiarity sa líši od štátu k štátu.

Aj v tejto oblasti je však možné pozorovať isté všeobecné trendy. Členské krajiny Európskej únie sa prihlasujú k uplatňovaniu princípu subsidiarity v ich zakladajúcich Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

197

Štúdie Ján SLEZIAK

zmluvách. Z tohto dôvodu je pre predmetné štáty sčasti nemysliteľné, aby bol princíp subsidiarity uplatňovaný len navonok smerom k EÚ a subsidiarita si našla pevné miesto aj v rámci vertikálnej deľby moci jednotlivých členských krajín.

Vo všeobecnosti teda môžeme v európskom priestore pozorovať trend postupnej decentralizácie a fragmentácie základných jednotiek územnej samosprávy a taktiež trend centralizácie a koncentrácie základných jednotiek samosprávy.

Decentralizácia a fragmentácia je typická pre štáty, v ktorých transformácia a následná konsolidácia politického režimu prebehla na konci 20. storočia. Vyššia miera decentralizácie predstavuje v týchto prípadoch pomyselný nástroj na zvýšenie miery demokratickej reprezentácie na samosprávnej úrovni, ktorá absentovala v predchádzajúcom politickom režime. Na druhej strane však zvýšená miera decentralizácie spôsobuje vysokú mieru fragmentácie základných jednotiek územnej samosprávy, čo má dopad na efektívny výkon funkcií samosprávy. Medzi štáty vyznačujúce sa zvýšenou mierou decentralizácie patrí aj Slovenská republika a Česká republika.

Naopak trend centralizácie a koncentrácie je prítomný predovšetkým v štátoch, ktoré neboli poznačené turbulentným politickým vývojom a konsolidácia politického režimu prebehla kontinuálne, nerušene a dlhodobo. Medzi modelové príklady tejto skupiny štátov patria európske konštitučné monarchie a štáty označované ako EÚ 15, s výnimkou Francúzska. V predkladanom článku si priblížime vývoj formy a kompetenčného rozhrania územnej samosprávy štátov vyznačujúcich sa trendom centralizácie a koncentrácie so zameraním sa na Nórsko a Švédsko. Výber krajín bol uskutočnený na základe nasledujúcich kritérií. Obe krajiny sú konštitučnými monarchiami, ich sídelná štruktúra je značne podobná (a ponáša sa aj na sídelnú štruktúru stredoeurópskych krajín), politický vývoj je kontinuálny od 19. storočia, pričom Švédsko je, a Nórsko nie je, členom Európskej únie.

2. VÝVOJ ÚZEMNEJ SAMOSPRÁVY NA ÚZEMÍ NÓRSKA V 19. STOROČÍ

Pri úvahách o vývoji územnej samosprávy Nórskeho kráľovstva si je potrebné uvedomiť aj niektoré geografické a sociálno-historické determinanty. V prvom rade je potrebné uviesť, že územie dnešného Nórskeho kráľovstva je relatívne nehostinné prostredie s prevahou riedko osídlených oblastí s rozptýlenou populáciou. Navyše sú tieto oblasti od seba často oddelené rozsiahlymi neobývanými územiami1. Väčšina týchto riedko osídlených oblastí je vidieckeho charakteru, kde je obyvateľstvo závislé od poľnohospodárskej výroby, rybolovu a ťažby nerastných surovín (Mariussen-Fraas, 2004). Práve kvôli tejto závislosti je prevažná časť sídelnej štruktúry situovaná pri prírodných zdrojoch.

Nórsko má podobne ako ostatné škandinávske krajiny silnú tradíciu lokálnej demokracie. V roku 1814 prijalo nórske Národné zhromaždenie demokratickú ústavu, ktorá garantovala istú úroveň lokálnej samosprávy. Reálna národná samospráva bola limitovaná švédskou nadvládou, ktorá vystriedala dánsku a pretrvala až do roku 1905.

Jej podoba však nebola upravená ústavou, ani ústavným zákonom. Podobu a organizačnú štruktúru územnej samosprávy upravovali len všeobecné zákonné normy (Nielsen, 2012).

1

198

Hory, ľadovce, rieky, fjordy.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

Vývoj územnej samosprávy v 19. storočí sa niesol v duchu kontinuálnej decentralizácie, ktorú potvrdzoval aj Aldermanov zákon, prijatý v roku 1837.

Silné postavenie lokálnej samosprávy, ktorá sa sformovala na „komúnnom“ resp. „municipálnom“ stupni, spočívalo aj v práve vyberať lokálne dane. Determinantom silného postavenia lokálnej samosprávy boli aj politicko-sociálne faktory. Jednou z príčin silného postavenia lokálnej samosprávy bola politicky aktívna periféria, čo súvisí s osobitosťami nórskej sídelnej štruktúry. Politický význam lokálnej samosprávy bol v 19. storočí umocňovaný aj švédskou nadvládou, ktorá sa stala základom pre budovanie nórskeho národno-demokratického hnutia (Mariussen-Fraas, 2004).

Aldermanov zákon definoval okrem lokálnej samosprávy aj regionálnu úroveň samosprávy na úrovní krajov – „fylker“. Fylker ako územno-správna jednotka je na nórskom území prítomná v rozličných podobách od 19. storočia. Normotvorná činnosť krajských zastupiteľstiev bola limitovaná. Patrila prioritne do okresného zriadenia, v rámci ktorého prebiehala implementácia centrálnych vládnych politík najmä v oblasti kultúry, zdravotnej starostlivosti a regionálneho rozvoja. Okresy sa tak stali orgánom duálnej regionálnej administratívy (Hooghe-Marks-Schakel, 2009).

Vplyv a kompetencie miestnej samosprávy sa zvrástli prijatím daňového zákona v roku 1882. Tento zákon veľmi dobre reflektuje dlhú tradíciu výberu lokálnych daní v škandinávskych krajinách. Základné pravidlá úhrady dane z príjmu boli prijaté na národnej úrovni, avšak každá municipalita si mohla stanoviť vlastnú sadzbu dane.

Daň z príjmu sa stala najdôležitejšou miestnou daňou a tvorila takmer 60% všetkých daňových príjmov municipalít. Silnú finančnú autonómiu miestnej samosprávy v Nórsku na prelome storočí potvrdzuje aj skutočnosť, že v roku 1900 tvorili štátne granty len 10% rozpočtu miestnej samosprávy (Hansen-Borge-Dahlberg, 2010).

Väčší objem finančných prostriedkov vyzbieraných prostredníctvom lokálnych daní podnietilo aj postupné rozširovanie kompetencií municipalít. Medzi hlavné kompetencie municipalít na začiatku 20. storočia patrili predovšetkým: vodohospodárstvo, budovanie cestnej a kanalizačnej infraštruktúry, prevádzka základných škôl a zabezpečovanie sociálnej pomoci a sociálnych služieb a podpora bývania (MariussenFraas, 2004). Posilnené postavenie municipalít v systéme územnej samosprávy bol podmienený aj výrazne členitým reliéfom územia Nórska. Práve tieto osobité geografické podmienky v mnohých oblastiach zabránili alebo výrazne pozmenili tradičný vývoj hierarchických regionálnych centier na základe trhového princípu, podľa ktorého by rurálne oblasti boli naviazané na systém miest poskytujúcich zložitejšie služby (Minas – Overbye, 2010).

Absencia prirodzených regionálnych centier naprieč vývojom systému územnej samosprávy vedie k otázke či naozaj môžeme v prípade Nórska hovoriť o prirodzených regiónoch. Relatívne slabá normotvorná kompetencia regionálnej úrovne územnej samosprávy tiež potvrdzuje relatívne slabú úlohu regiónov, ktoré boli v tomto období hlavne predĺženou rukou štátneho aparátu ako orgánu samosprávy. Vzhľadom na dominantné postavenie miestnej samosprávy môžeme v tomto období tvrdiť, že krajské zriadenie neplnilo funkciu prirodzených regiónov, ale bolo skôr zoskupením lokalít (municipalít) a menších miest prepojených komplexnou štruktúrou regionálneho charakteru s dominantným prvkom štátnej správy napĺňajúcej implementáciu vládnych politík.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

199

Ján SLEZIAK

Štúdie

Štúdie Ján SLEZIAK

Režim lokálnej autonómie však stroskotal nielen kvôli vzniknutým ekonomickým nerovnostiam prameniacim z rozličného ekonomického a hospodárskeho potenciálu jednotlivých municipalít, ale aj kvôli značným rozdielom v sadzbách lokálnych daní.

Tento stav vyústil do dlhovej krízy väčšiny municipalít v 20. rokoch 20. storočia. Dlhová kríza miestnych vlád bola umocňovaná celkovým prepadom mórskej ekonomiky v tomto období.

3. CENTRALIZAČNÉ TENDENCIE V SAMOSPRÁVY NÓRSKA POČAS 20.STOROČIA

SYSTÉME

ÚZEMNEJ

V roku 1911 municipality prišli o možnosť ľubovoľnej úpravy lokálnej sadzby dane z príjmu. Daňová reforma z roku 1911 nastavila maximálny limit lokálnej sadzby dane z príjmu, ktorý municipality nemohli svojím vlastným rozhodnutím meniť. Úprava maximálnej sadzby dane z príjmu však neriešila základné nerovnosti v daňových príjmoch lokálnych vlád, čo bol aj jeden z dôvodov vypuknutia dlhovej krízy miestnych samospráv. Prísnejšou a viac centralizovanou úpravou sadzby miestnych daní sa centrálna vláda snažila znížiť nerovnosti v daňových príjmoch municipalít a zvýšiť ich konkurencieschopnosť (Hansen-Borge-Dahlberg, 2010). Napriek snahám vlády o reguláciu rozpočtových príjmov miestnej samosprávy sa nepodarilo zabrániť dlhovej kríze. Práve dlhová kríza municipalít z 20. rokov bola spúšťačom intenzívnejšej regulácie a kontroly samosprávy centrálnou vládou, ktorá postupne obmedzovala širokú autonómiu municipalít nadobudnutú počas 19. storočia.

Ďalším zo série zásahov centrálnej vlády do pôsobnosti municipalít bola „ad hoc“ ekonomická podpora chudobným municipalitám. Okrem priamej finančnej podpory uskutočňovala centrálna vláda aj špeciálne programy v regiónoch a municipalitách na podporu zamestnanosti. Týmto spôsobom začala centrálna vláda zasahovať aj do sféry sociálnej starostlivosti, čím ovplyvňovala aj politiku samosprávy.

Väčšina vládnych opatrení mala za úlohu znižovať rozdiely medzi jednotlivými regiónmi a municipalitami. Na znižovanie rozdielov medzi regiónmi bol v roku 1936 zriadený „vyrovnávací fond“. Tento fond vznikol v rámci kohézneho programu centrálnej vlády v súlade s jej grantovou politikou. (Minas – Overbye, 2010). Táto redistribučná schéma zavedená na podporu ekonomicky slabých municipalít a regiónov sa stala nástrojom centrálnej vlády na kontrolu miestnych príjmov a výdavkov.

Rozširovanie vplyvu centrálnej vlády voči orgánom a kompetenciám územnej samosprávy si vynútilo aj inštitucionálnu podporu. Pre tieto účely bolo v roku 1948 zriadené Ministerstvo pre miestnu samosprávu a regionálny rozvoj. V čase svojho vzniku koordinovalo predovšetkým programy na podporu zamestnanosti v jednotlivých municipalitách a regiónoch. Medzi jeho úlohy patrila aj koordinácia orgánov samosprávy a ich rozpočtov, nad ktorými vykonávalo dohľad. S postupným posilňovaním úlohy centrálnej vlády rástol aj význam ministerstva (OECD, 2007).

Väčšiu mieru regulácie lokálnych politík a miestnej samosprávy centrálnou vládou po druhej svetovej vojne zapríčinil rozmach severského modelu „štátu blahobytu“.

Väčšina poskytovaných sociálnych a verejných služieb prešla na celoštátnu úroveň a bola zastrešená národným systémom sociálneho zabezpečenia. Miestna samospráva bola zodpovedná prevažne za poskytovanie služieb, ktorých rámec bol štátom vopred určený. Do rozsahu kompetencií, ktoré zabezpečovali municipality patrili predovšetkým 200

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

zodpovednosť za prevádzku základných škôl a povinných nižších stredných škôl, starostlivosť o seniorov a regionálna úroveň samosprávy zodpovedala za prevádzku zdravotníckych zariadení.

V súvislosti s prechodom istých kompetencií na municipality (prevádzka základných škôl) došlo v roku 1956 k prijatiu ústavného zákona, ktorý predpokladal amalgamizáciu menších municipalít kvôli efektívnejšiemu poskytovaniu služieb. V roku 1958 sa územie Nórska členilo na 744 municipalít a po ukončení amalgamizačného procesu v roku 1965 sa tento počet znížil o takmer 40% na 447 municipalít. Proces amalgamizácie bol podmienený konaním miestnych referend v dotknutých municipalitách. Ich výsledok mal však len odporúčací charakter a definitívne rozhodnutie mala v rukách centrálna vláda.

Na základe tohto zákona mohlo dôjsť k malým územným zmenám municipalít buď na základe rozhodnutia predsedu kraja2, rozhodnutia Ministerstva pre miestnu samosprávu alebo na základe rozhodnutia nórskeho parlamentu3. Zákon taktiež definoval účinnosť výsledkov referenda ako výlučne konzultatívnych, o ktorých vypísaní rozhoduje municipálne zastupiteľstvo. V prípade nevypísania referenda spočívalo rozhodnutie o územných zmenách na municipálnom zastupiteľstve (OECD, 1997).

Rozširovanie poskytovaných sociálnych služieb na lokálnej úrovni bolo financované najmä prostredníctvom príslušných štátnych grantov. S rozširovaním pôsobností miestnej samosprávy sa zvyšovala závislosť miestneho rozpočtu od štátnych grantov.

V 80. rokoch 20. storočia tvorili štátne granty v priemere až 40 % všetkých príjmov municipalít. V tomto období municipality harmonizovali aj svoju daňovú politiku. Keďže existovala maximálna úroveň výmery miestnej dane z príjmu, centrálna vláda vyvíjala na municipality tlak, aby nastavili sadzbu dane práve na maximálnu úroveň. Na dosiahnutie svojich cieľov používala vláda aj granty, pričom municipality, ktoré nenastavili miestnu daň z príjmu na najvyššiu sadzbu, nedostávali štátne granty v plnej výške. Municipality sa podrobili štátnej politike v roku 1983, keď všetky municipality zaviedli maximálnu sadzbu dane z príjmu ako aj „daň z bohatstva4“ (Hooghe-Marks-Schakel, 2009).

K postupnému oživovaniu decentralizačných tendencií v prístupe k územnej samospráve došlo v roku 1986, keď bola upravená grantová schéma centrálnej vlády pre miestnu a regionálnu samosprávu. Selektívne granty pevne naviazané na určitý druh politík napr. starostlivosť o seniorov, prevádzkovanie základných škôl a ďalšie boli zlúčené do univerzálneho blokového grantu. Centrálna vláda uskutočnila tento krok so zámerom poskytnúť samosprávam väčšiu mieru autonómie pri rozhodovaní o svojich príjmoch a výdavkoch. Od prijatia tejto reformy dochádza k postupnej stabilizácii financovania samosprávy, ako aj rozdelenia kompetencií medzi jednotlivé úrovne. Tento proces bol zavŕšený prijatím zákona o samospráve z roku 1992, ktorý už reflektuje aktuálne inštitucionálne zriadenie, rozsah kompetencií jednotlivých zložiek a ich vzájomné vzťahy.

2 3 4

Pokiaľ s touto zmenou súhlasia všetky dotknuté municipality.

Pokiaľ sa jedná o výraznejšie systémové zmeny prijaté v rámci reformy.

V našich podmienkach známa pod pojmom „milionárska daň“.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

201

Ján SLEZIAK

Štúdie

Štúdie Ján SLEZIAK

4 ORGANIZÁCIA A KOMPETENCIE MIESTNEJ SAMOSPRÁVY V NÓRSKU

V súčasnosti v Nórsku existuje 428 základných jednotiek územnej samosprávy – municipalít. Veľkosť municipaĺít v Nórsku je odlišná. Priemerná veľkosť nórskej municipality je cca 10 500 obyvateľov, pričom polovica municipalít má menej ako 5 000 obyvateľov a len 10 municipalít má viac ako 50 000 obyvateľov (NKRF, 2008).

Municipalita s počtom obyvateľov väčším ako 5000 sa môže označovať ako mesto. Špeciálny prípad predstavuje hlavné mesto Oslo, ktoré je municipalitou a zároveň aj krajom.

Počet municipalít je od „veľkej amalgamizácie“ z prelomu 50. a 60. rokov 20. storočia relatívne stabilný. Zmeny počtu municipalit sa pohybujú v jednotkách a skôr prevláda tendencia zlučovania ako rozdeľovania.

Od roku 1992 po prijatí Zákona o územnej samospráve sa každé zlúčenie musí uskutočniť na báze dobrovoľnosti. Súhlas s amalgamizáciou môžu vysloviť buď na základe miestneho referenda alebo formou uznesenia municipálneho zastupiteľstva.

Výsledkom tohto rozhodnutia bolo faktické zastavenie procesu zlučovania municipalít, najmä kvôli faktoru dobrovoľnosti, ako aj štedrého financovania malých municipalít v podobe štátnych grantov (Hansen-Borge-Dahlberg, 2012).

Štátne granty v značnej miere ovplyvňujú aj aktivity municipalít. Rámcový plán miestnych a regionálnych politík je určovaný parlamentom (Storting), predovšetkým schvaľovaním grantov a prijímaním legislatívy, určujúcej deľbu kompetencií na jednotlivých úrovniach. Centrálna vláda pristúpila k vytvoreniu „regionálnej komisie“, ktorá dohliada a skúma regionálne a lokálne politiky regiónov a municipalít.

Na základe internej analýzy politík predkladá táto komisia konkrétne návrhy na reformy regionálnych a lokálnych politík centrálnej vláde. Regionálna komisia pri svojich analýzach zohľadňuje aj aktuálne regionálne trendy, priemyselný a hospodársky rozvoj v jednotlivých regiónoch (OECD, 1997).

Nórsky parlament zohráva významnú úlohu pri určovaní kompetencií jednotlivých úrovní vládnutia. Ústava Nórska nepozná pojem lokálna, alebo územná samospráva. Absencia zmienky o územnej samospráve v ústave umožňuje flexibilnejší prístup k distribúcii kompetencií medzi jednotlivé úrovne vládnutia. Zmena kompetencií nie je podmienená zmenou ústavy, ale len prijatím všeobecnej zákonnej normy, ktorá si nevyžaduje zvýšené kvórum na jej schválenie. V konečnom dôsledku je aktuálne rozloženie kompetencií jednotlivých úrovni vládnutia v Nórsku produktom rozhodnutí parlamentu a vládnych iniciatív. Rozloženie kompetencií medzi jednotlivé úrovne vládnutia je v Nórsku pravidelnou témou politických diskusií, čo dokazujú aj časté presuny kompetencií na iné úrovne (Mariussen – Fraas, 2004).

Aktuálne rozloženie kompetencií medzi jednotlivé úrovne vládnutia je znázornené v nasledujúcej tabuľke. Pre lepšiu ilustráciu vzťahu štátu a orgánov miestnej samosprávy obsahuje tabuľka aj kompetencie, ktoré vykonávajú orgány miestnej štátnej správy.

202

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

Tabuľka č.1: Kompetencie miestnej samosprávy a miestnej štátnej správy v Nórsku Miestna samospráva Miestna štátna správa Predškolské zariadenia a základné školy Úrad práce Všeobecné lekárske ambulancie, Úrad sociálnej starostlivosti preventívna zdravotná starostlivosť, miestny potravinársky kontrolný orgán a zabezpečenia Starostlivosť o seniorov, o duševne Regionálny prisťahovalecký úrad chorých (nie inštitucionálna), sociálna pomoc a poradenstvo, verejné bývanie, integrácia imigrantov Kultúra (knižnice, kostoly, kluby mládeže, Polícia šport) Technické a špecializované služby: vodohospodárstvo a kanalizácia, komunálny odpad, protipožiarna ochrana, miestna infraštruktúra, ochrana životného prostredia Rozvoj miestneho hospodárstva/ ekonomiky

Zdroj: (Overbye-Vabo-Wedde, 2006)

Podobne ako v ostatných severských krajinách aj v Nórsku sú municipality vnímané ako „agenti štátu blahobytu“. Tento stav je spôsobený najmä skutočnosťou, že väčšina služieb, rovnako ako aj administratíva s nimi spojená, je v kompetencii municipalít a robí z nich akýsi orgán „prvotného kontaktu s občanmi“. Túto skutočnosť nám ilustruje aj tabuľka s kompetenciami miestnej samosprávy a miestnej štátnej správy. Okrem služieb, ktoré si vyžadujú centrálne databázy (úrad práce a poskytovanie sociálnych dávok) si štát na regionálnej úrovni ponechal na základe Weberovej teorémy len represívnu zložku – políciu. Nórsku alebo aj severskú ideu úlohy miestnej samosprávy v živote jednotlivca adekvátne definuje aj John Louge ako: „Osobný, ekonomický a kultúrny blahobyt každého jednotlivca by mal byť fundamentálnym cieľom všetkých aktivít miestnej komunity. Práve komunita by mala smerovať svoje aktivity, aby zabezpečila bývanie, vzdelanie a pracovné príležitosti svojim členom, a taktiež dbať o sociálnu starostlivosť a priaznivé životné prostredie. (Logue, 2003, s.63) “

Významné postavenie miestnej samosprávy pri poskytovaní verejných služieb občanom dokazuje aj fakt, že v roku 2002 viac ako 63 % všetkých zamestnancov verejného sektoru pracovalo v miestnej samospráve a sú zodpovední za 66 % všetkých poskytnutých verejných služieb. Miestna samospráva hrá významnú úlohu v štáte aj ako zamestnávateľ a na celkových výdavkoch štátu sa podieľa takmer jednou tretinou.

(DPADM, 2006) Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

203

Ján SLEZIAK

Štúdie

Štúdie Ján SLEZIAK

V oblasti príjmov a výdavkov, spojených s vykonávaním kompetencií, prevyšujú municipality regionálnu úroveň takmer 5 násobne. Municipálna úroveň výrazne prevyšovala regionálnu úroveň samosprávy vo výdavkoch aj príjmoch i pred presunutím prevádzky nemocníc a nemocničných zariadení z krajov na štát v roku 2002. Municipálne rozpočty najviac zaťažuje poskytovanie rôznych verejných služieb v oblasti vzdelávania, zdravotníctva a sociálnej starostlivosti. Tieto služby tvoria až 77 % z celkových municipálnych výdavkov. Ďalších 20 % výdavkov smeruje do tzv. sekundárnych služieb v oblasti kultúry, miestnej infraštruktúry, podpory bývania a miestneho rozvoja.

V nasledujúcom grafe sú znázornené hlavné výdavky municipalít5.

Obrázok č. 1 : Alokácia financií z municipálnych rozpočtov

Zdroj: (Hansen-Borge-Dahlberg, 2012).

Štát prostredníctvom zákona o územnej samospráve zaviazal municipality hospodáriť s vyrovnaným rozpočtom, aby sa zabránilo generovaniu dlhu. Municipalita napriek zásade hospodáriť s vyrovnaným rozpočtom vytvoriť dlh môže. Vytvorený dlh však musí municipalita vyrovnať najneskôr do 2 rokov. Municipality sú zaviazané každoročne prijímať rozpočet a raz za 4 roky rozpočtový plán. Rozpočtový plán sa prijíma zo zásady na začiatku nového funkčného obdobia miestneho zastupiteľstva a obsahuje nasledujúce náležitosti: prognózy príjmov a výdavkov, hlavné programové priority a ich dopad na rozpočet, prehľad o prípadnom dlhu, jeho úrokov a plánu splatnosti (Kerimova, 2011). Vnútornú kontrolu financií a rozpočtového plnenia zabezpečuje kontrolná komisia zriadená zastupiteľstvom a audítor.

5. VÝVOJ ÚZEMNEJ SAMOSPRÁVY NA ÚZEMÍ ŠVÉDSKA

Švédsko je unitárny, no značne decentralizovaný štát. Prijatím Ústavy v roku 1810 boli ustanovené tri úrovne vládnutia s dvojúrovňovým systémom územnej samosprávy.

Prvú úroveň tvorilo približne 2500 municipalít, prevažne s malým počtom obyvateľov.

Druhá úroveň bola tvorená krajmi – „län“ (Petersson, 2009). Vtedajšie chápanie územnej samosprávy ako delegovanej štátnej správy sa prejavovalo aj menovaním predstaviteľov 5 Hlavné mesto Oslo je municipalitou a zároveň regiónom, má teda zdvojené kompetencie a z tohto dôvodu ho v tejto štatistike neevidujeme.

204

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

samosprávy centrálnou vládou. Organizačná štruktúra územnej samosprávy bola teda kreovaná dvoma spôsobmi. Zastupiteľstvá na oboch úrovniach boli volené priamo občanmi a predstavovali orgány reprezentatívnej demokracie. Zároveň však dochádzalo k menovaniu vedúcich predstaviteľov samosprávy centrálnou vládou, respektíve kráľom (Madell, 2012).

Na regionálnej úrovni boli volené zastupiteľstvá ustanovené až v roku 1862, kedy prebehli aj prvé regionálne voľby. Priamo volené zastupiteľstvo nebolo hlavným orgánom kraja. Na regionálnej úrovni hlavným predstaviteľom samosprávy bol vládou menovaný prefekt. Prefekt mal aj kontrolnú funkciu voči rozhodnutiam krajského zastupiteľstva a rovnako vykonával dohľad nad municipalitami v rámci konkrétneho kraja. Absolútna sloboda bola municipalitám poskytnutá len pri výbere miestnych daní (Soren, 1993).

Kompetenčné rozhranie jednotlivých úrovní územnej samosprávy Švédska sa od konca 19. storočia až po skončenie druhej svetovej vojny prakticky zhodovalo s dánskym modelom6. Municipality však nemali v kompetencii základné školstvo. V tejto oblasti si netradične dlho udržal monopolné postavenie štát. Mali však svoju vlastnú verziu „poor-law system“. Vo Švédsku okrem systému zákonov regulujúcich poskytovanie úľav pre chudobných na základe verejných výdavkov, poskytovali municipality aj isté formy úľav pre osoby s náhlou platobnou insolventnosťou. Toto rozšírenie úľav malo svoj pôvod a odôvodnenie v štruktúre švédskeho obyvateľstva a sídelnej štruktúre. Švédske obyvateľstvo bolo prevažne vidieckeho charakteru a dominantou švédskej ekonomiky bolo poľnohospodárstvo. K industrializácii, k zmenám v sídelnej štruktúre, ako aj v štruktúre obyvateľstva začalo dochádzať pozvoľna od pobrežia smerom do vnútrozemia a na sever po roku 1870, teda podstatne neskôr ako v Dánsku. K väčšej koncentrácii obyvateľstva do mestských sídel a k zmene v štruktúry vidieckeho obyvateľstva došlo až po roku 1920, keď začal narastať dopyt po švédskych výrobkoch v Európe (Karlsson – Johansson, 2008).

6.

KOMPLEXNÁ REFORMA ÚZEMNEJ VO ŠVÉDSKU V 50.ROKOCH 20.STOROČIA

SAMOSPRÁVY

Pomalé zmeny v sídelnej štruktúre a štruktúre obyvateľstva napomohli k zachovaniu systému územnej samosprávy z konca 19. storočia až do prvej polovice 20. storočia. Reformný proces, ktorý odštartoval v 50. rokoch 20. storočia má spoločné znaky s reformnými procesmi v Dánsku a Nórsku. Reforma významným spôsobom menila nielen organizáciu územnej samosprávy, ale aj veľkosť jednotiek, ich kompetencie a taktiež spôsoby financovania.

Radikálna reforma územnej samosprávy v Švédsku sa stala vzorom pre reformné procesy v Dánsku a v Nórsku. Aj z tohto dôvodu majú reformné procesy v týchto krajinách podobný priebeh. Cieľom reformy územnej samosprávy bolo prispôsobiť obidve úrovne na transfer ďalších kompetencií zo štátu a taktiež zefektívnenie ich fungovania.

Rovnako ako v uvedených prípadoch, aj vo Švédsku prebehla amalgamizácia municipalít, ktorá výraznou mierou zredukovala ich počet. Vo všeobecnosti je možné konštatovať, že amalgamizáciu a reformu územnej samosprávy podnietil celkový ekonomický 6 Hlavnou zodpovednosťou regiónov bola prevádzka zariadení poskytujúcich zdravotnú starostlivosť. Hustota obyvateľstva vo Švédsku bola porovnateľne nižšia ako napr. v Dánsku a tak si prevádzka týchto zariadení vyžadovala väčšiu spádovú oblasť.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

205

Ján SLEZIAK

Štúdie

Štúdie Ján SLEZIAK

rozvoj krajiny a rast populácie. Cieľom reformy bolo zlúčiť malé municipality za účelom zefektívnenia ich správy a lepšieho poskytovania služieb, ktoré im boli zverené.

V neskorších štúdiách autori Hanes a Wilkstrom predložili zistenia, ktoré naznačujú, že amalgamizácia municipalít viedla aj k celkovému zvýšeniu počtu obyvateľov v malých municipalitách, ktoré sa stali atraktívnejšími z dôvodu znižovania regionálnych rozdielov (Wikstrom-Hanes, 2008).

Amalgamizačný proces vo Švédsku odštartoval v roku 1951 a prebiehal v dvoch etapách. Prvá etapa trvala jeden rok. V jej rámci došlo k najvýraznejšej amalgamizácii, keď počet municipalít klesol z pôvodného počtu 2 498 do roku 1951 na 1037 municipalít.

Je očividné, že k takejto drastickej redukcii municipalít nedošlo na základe vlastnej iniciatívy, ale bol to proces riadený zhora. Municipality mali možnosť predkladať vláde návrhy na ich zlúčenie, respektíve mali právo vyjadriť sa k predloženému vládnemu návrhu. Konečnou inštanciu rozhodovacieho procesu však bol švédsky parlament, ktorý pri svojom rozhodovaní nebol žiadnym spôsobom viazaný prípadnými návrhmi a pripomienkami. Municipality teda mali možnosť vyjadriť sa k amalgamizačnému procesu, ale reálne nemali možnosť, ako by mu mohli zabrániť (Park, 2011).

Amalgamizácia bola vládnymi predstaviteľmi odôvodňovaná ako nevyhnutná z dôvodu zvýšenia efektivity poskytovaných služieb delegovaných na municipality.

Správanie sa predstaviteľov miestnej samosprávy tesne pred amalgamizáciou však malo kontraproduktívne tendencie vo vzťahu k vytváraniu municipálneho dlhu. Municipality vedomé si svojej amalgamizácie do väčších celkov začali zvyšovať úroveň zadĺženia na obyvateľa. Bezprostredne pred amalgamizáciou sa zadĺženosť municipalít zvýšila o 17 %. Toto správanie vychádzalo z predpokladu, že zlúčenie do väčších celkov automaticky znamená aj zvýšenie príjmov z lokálnych daní a väčší podiel finančných zdrojov od štátu v podobe grantov. K tomuto správaniu viedla municipality aj skutočnosť, že ich dlhy sa po zlúčení prenesú na novovzniknutú municipalitu. Hanes a Wilkstrom sa vo svojej štúdii venovali aj skúmaniu miery efektivity municipalít, ktoré prešli amalgamizačným procesom v porovnaní s tými, ktoré sa tomuto procesu vyhli.

V období bezprostredne po prvej amalgamizácii sa municipality vyjadrili, že rozdiely v efektivite amalgamizovaných a neamalgamizovaných municipalít boli zanedbateľné.

Nedosiahnutie požadovanej miery efektivity novovzniknutých celkov prvej úrovne územnej samosprávy môžeme do značnej miery pripísať samotným predstaviteľom samospráv a ich nezodpovednému konaniu (Wikstrom-Hanes, 2008).

Prvotný cieľ amalgamizácie municipalít bolo vytvorenie celkov s priemerným počtom obyvateľov aspoň 40007. Cieľ bol naplnený, avšak švédska vláda už krátko po prvom zlučovaní municipalít ohlásila zámer vytvoriť funkčné jednotky prvej úrovne územnej samosprávy s priemerným počtom obyvateľov aspoň 8000. Vláda v rozmedzí rokov 1952 až 1969 ponúkla miestnym samosprávam amalgamizáciu na báze dobrovoľnosti. Počas 17 rokov však túto možnosť využilo minimum municipalít.

Namiesto zlučovania dochádzalo k intenzívnej intermunicipálnej spolupráci.

Vláde došla trpezlivosť, keď počas 17 rokov došlo k dobrovoľnému zlúčeniu len 39 municipalít (Soren, 1993).

V roku 1970 teda odštartovala druhá vlna amalgamizácie iniciovanej centrálnymi 7 1500.

206

Pred reformou územnej samosprávy odštartovanej v roku 1952 bol priemerný počet obyvateľov v municipalitách

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

orgánmi štátu. Počas prvého roku klesol počet municipalít na 464 a pri ukončení amalgamizácie sa počet municipalít v roku 1974 ustálil na počte 278. Počas dvoch desaťročí sa počet jednotiek prvej úrovne územnej samosprávy znížil deväťnásobne.

Tabuľka č. 2: Porovnanie amalgamizácie prvej úrovne územnej samosprávy v severských krajinách Krajina Počet Počet municipalít Rozdiel v počte municipalít pred po amalgamizácii municipalít amalgamizáciou Švédsko 2 498 278 89% Dánsko 1 386 275 81% Nórsko 748 432 43%

Zdroj: Autor

Ako môžeme pozorovať v tabuľke, centralizačné tendencie centrálnych vlád voči územnej samospráve boli evidentné v každej zo skúmaných krajín. Vo všetkým prípadoch bola amalgamizácia podnietená nielen transferom kompetencií zo štátu, prípadne regionálnej úrovne samosprávy, ale jej cieľom bolo zvýšenie ekonomickej sily novovytvorených celkov, keďže v každej z krajín existovala dlhodobá tradícia lokálnych daní. Vytvorením väčších jednotiek samosprávy sa centrálne vlády snažili dosiahnuť aj zníženie lokálnych rozdielov. Tieto rozdiely boli najviac viditeľné v prevažne malých municipalitách, ktoré neboli dostatočne početné, aby mohli z výberu miestnych daní financovať časť svojich aktivít, prípadne ich obyvateľstvo dosahovalo nízke príjmy, čo sa odrážalo nízkym výberom lokálnych daní.

Na základe týchto dôvodov sa uskutočnili všetky amalgamizačné reformy v skúmaných krajinách. Najintenzívnejšia amalgamizácia prebehla vo Švédsku, kde sa počet municipalít zredukoval takmer deväťnásobne. Napriek negatívnej skúsenosti s vytváraním dlhov švédskych municipalít nedošlo k zavedeniu podmienečného súhlasu centrálnych orgánov štátnej správy so žiadosťou municipalít o pôžičku. V tomto ohľade je integrovaný model územnej samosprávy vo Švédsku oslabený voči Nórsku.

Zlučovanie municipalít malo značný vplyv aj na organizáciu politického života na lokálnej úrovni. Došlo k vzniku poradných „okrskových výborov“, ktoré mali slúžiť ako kompenzácia znížených možností participácie obyvateľov v súvislosti so zvýšením populácie jednotiek miestnej samosprávy. Okrskové výbory sa spočiatku tešili obľube, no záujem občanov začal postupne opadať a v drvivej väčšine boli tieto výbory rozpustené (Lidstrom – Roos, 2011). V súčasnosti existujú len v troch najväčších švédskych municipalitách – Stockholm, Göteborg a Malmö. Okrskové výbory sú poradným orgánom a za žiadnych okolností ich nemôžeme považovať za ďalšiu úroveň územnej samosprávy.

Uskutočnenie amalgamizácie vytvorilo základné predpoklady na transfer kompetencií zo štátu na jednotlivé úrovne územnej samosprávy. Ešte pred začiatkom komplexnej reformy územnej samosprávy v 50. rokoch 20. storočia boli municipalitám pridelené kompetencie v oblasti územného plánovania. Konkrétne návrhy municipalít stále podliehali schváleniu od príslušného ministerstva. Ustanovila sa súčinnosť municipalít a štátu v oblasti územného plánovania. Po uskutočnení prvej vlny amalgamizácie boli Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

207

Ján SLEZIAK

Štúdie

Štúdie Ján SLEZIAK

tieto kompetencie v plnej miere prenesené na municipality, ktoré získali monopolné postavenie v územnom plánovaní (Baltic sea region, 2006).

Transfer kompetencií štátnej správy na územnú samosprávu sa uskutočnil začiatkom 60. rokov. Reálnym príjemcom nových právomocí sa stali výlučne municipality.

Regionálna úroveň samosprávy sa vyznačovala počas celej svojej existencie prakticky jednosektorovou orientáciou. Hlavnou kompetenciou regiónov bolo poskytovanie zdravotnej starostlivosti už od polovice 19. storočia. Na základe spoločenských a technologických zmien dochádzalo ku kontinuálnemu rozširovaniu kompetencií regiónov v oblasti zdravotníctva. Nedošlo však k žiadnemu ďalšiemu transferu kompetencií mimo oblasti zdravotníctva a tak môžeme tvrdiť, že zameranie krajov je jednosektorové.

Kým záber kompetencií regionálnej úrovne samosprávy ostával takmer nezmenený, sektorová orientácia municipalít bola značne rozšírená. Došlo k masívnemu transferu kompetencií zo štátu na municipality v oblastiach poskytovania sociálnej starostlivosti, organizácie kultúrneho života a zabezpečovania verejnoprospešných služieb (Niklasson – Talberg, 2009).

Rovnako ako v prípade Nórska, aj vo Švédsku sa štát blahobytu vyznačuje poskytovaním služieb na subnacionálnej úrovni, pričom hlavným poskytovateľom týchto služieb je základná úroveň územnej samosprávy – municipalita. Predstavitelia vlád vychádzali z presvedčenia, že práve lokálna úroveň dokáže poskytované služby najlepšie prispôsobiť potrebám svojich obyvateľov a utvoriť fungujúce komunity (Lotz, 2006).

Kým v Nórsku prebiehal transfer kompetencií štátu na územnú samosprávu kontinuálne počas celého 20. storočia, švédska vláda si veľmi dlho udržiavala monopol v oblastiach, ktoré v iných škandinávskych krajinách boli v kompetencii samospráv - predovšetkým v školstve. I keď došlo k vytvoreniu dostatočne veľkých municipálnych jednotiek schopných zabezpečiť poskytovanie základného vzdelania, nedošlo k transferu týchto kompetencií až do roku 1993, keď prišlo k prijatiu nového zákona o územnej samospráve a aj ďalšiemu transferu kompetencií na municipality (Green-Pedersen, 2009).

S presunom kompetencií na municipality sa zmenil systém financovania samosprávy. Významným zdrojom financií pre samosprávu je výber miestnych daní.

Municipalitám bolo právo vyberať miestne dane priznané už v 19. storočí. Regionálna úroveň samosprávy bola úzko prepojená so štátnou správou, ale právom vyberať regionálne dane nedisponovala. Toto právo bolo krajom priznané až v roku 1974. Jedinou miestnou daňou, ktorú sú municipality a regióny oprávnené vyberať, je daň z príjmu fyzických osôb8. Municipality a regióny si mohli určiť sadzbu na daň z príjmu na základe vlastného uváženia na základe rozhodnutia zastupiteľstva. Rozpätie výmery dane z príjmu fyzických osôb pre samosprávu bolo pravidelne určované centrálnou vládou.

Podiel financovania samospráv z výberu miestnych daní sa postupne zvyšoval a na konci 80. rokov 20. storočia predstavoval takmer 45 % všetkých príjmov municipalít a miestne dane sa stali ich hlavným zdrojom príjmov (Kommunivest, 2006).

Neodmysliteľnou súčasťou financovania územnej samosprávy boli aj štátne granty. Grantová schéma používaná vo Švédsku pozostávala v tomto období z troch druhov grantov. Na výkon kompetencií v oblasti sociálnych služieb a zabezpečenia poskytoval 8 V Dánsku sú municipality okrem miestnej dane z príjmu oprávnené vyberať aj miestnu daň z príjmu právnických osôb vo výmere 2 %.

208

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

štát samosprávam „špecifické granty“ viazané na výkon konkrétnej kompetencie. Tieto granty boli určené prevažne na krytie výdavkov municipalít spojených s vyplácaním príspevkov a dávok. S postupným rozširovaním kompetencií municipalít dochádza k postupnému nahradzovaniu špecifických grantov „všeobecnými blokovými grantmi“.

Nahrádzanie špecifických grantov všeobecnými poskytovalo samosprávam väčšiu voľnosť pri alokácii finančných zdrojov na výkon jednotlivých kompetencií (HansenBorge-Dahlberg, 2012).

Okrem dlhodobej tradície plošných grantov, ktorých príjemcom sú všetky municipality, existujú aj „podmienené granty“ určené len pre konkrétne municipality.

Vo svojej podstate plnia podmienené granty funkciu kohéznych grantov. Účelom však nie je stieranie regionálnych rozdielov, ale podpora samospráv s finančnými ťažkosťami (Hansen-Borge-Dahlberg, 2012). Rozdiel oproti kohéznym grantom je v spôsobe ich vyplácania. Kohézne granty sú v Dánsku a Nórsku poskytované municipalitám na základe matematických vzorcov, s ohľadom na hlavné socio-ekonomické determinanty.

Ich vyplatenie teda iniciuje a uskutočňuje štát na základe systematických nástrojov.

V prípade švédskych podmienených grantov je postup značne odlišný. Vyplácanie týchto grantov neiniciuje štát, ale jednotky samosprávy. Municipality a kraje musia o pridelenie podmieneného grantu požiadať centrálnu vládu. Podmienené granty sa prideľujú na obdobie jedného fiškálneho roku. V prípade dlhodobejších finančných ťažkostí je potrebné žiadať o pridelenie týchto grantov každoročne. Rozhodnutie o pridelení podmienených grantov je úplne v rukách vlády. Vláda rozhoduje o tom, koľkým municipalitám bude poskytnutá finančná pomoc a tiež rozhoduje o jej výške (Bergmark – Minas, 2005).

Financovanie švédskych municipalít sa oproti ostatným skúmaným krajinám vyznačuje jedným zásadným rozdielom a to možnosťou voľne si požičiavať finančné zdroje zo štátnych, ale aj komerčných bánk a finančných inštitúcií. Táto možnosť miestnej samosprávy predstavuje odchýlku nielen voči ostatným skúmaným krajinám, ale je aj dôkazom intenzívnej a efektívnej spolupráce medzi municipalitami vo Švédsku.

V priebehu 80. rokov zápasili municipality s nepriaznivou situáciou na finančných trhoch a boli postihnuté aj krízou „štátu blahobytu“ vo Švédsku. Tento stav ústil do finančných problémov časti samospráv, ktoré neboli schopné vyrokovať si prijateľné podmienky pre poskytnutie pôžičiek od bánk (Andersson, 2011).

Municipality v spolupráci s krajským zastupiteľstvom v Örebre prišli s iniciatívou vytvoriť regionálnu agentúru – „kommuninvest“, ktorá by sprostredkovávala a poskytovala finančné úvery samosprávam. Hlavným cieľom bolo rokovať v mene svojich vlastníkov9 s finančnými inštitúciami o poskytnutí úverov. Táto agentúra kombinovala úverové požiadavky participujúcich municipalít do jednotného úverového balíka, ktorý bol následne prerozdeľovaný medzi zúčastnené municipality. Agentúra bola tiež oprávnená používať nadbytočnú likviditu na krytie finančných potrieb svojich vlastníkov. Agentúra uľahčovala municipalitám prístup k finančným zdrojom. Je nutné podotknúť, že v stanovách agentúry je explicitne uvedené, že jej cieľom nie je generovať zisk, ale podporovať svojich vlastníkov. O úspechu tejto regionálnej iniciatívy svedčí aj skutočnosť, že kým v 80. rokoch sa jednalo o regionálnu iniciatívu municipalít z jedného kraja, tak o desaťročie neskôr už mal Kommunivest charakter celoštátnej iniciatívy 9

Vlastníkmi tejto agentúry boli participujúce municipality.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

209

Ján SLEZIAK

Štúdie

Štúdie Ján SLEZIAK

a počet členov a zároveň vlastníkov agentúry sa zvyšoval (Andersson, 2011).

Pri pohľade na reformný proces územnej samosprávy vo Švédsku v druhej polovici 20. storočia je evidentné, že prvotným cieľom bola konsolidácia územného usporiadania a redukcia počtu municipalít z dôvodu zvýšenia efektivity. Oproti nórskemu prípadu však presun kompetencií zo štátu na územnú samosprávu meškal. K najväčšiemu presunu kompetencií zo štátu na samosprávu došlo v roku 1991 prijatím nového zákona o územnej samosprávy – „local government act“. Švédsky zákon o územnej samospráve je spomedzi škandinávskych krajín najkomplexnejší a exaktne definuje postavenie, organizačnú štruktúru a kompetencie územnej samosprávy. Tvorí základ legislatívneho rámca upravujúceho postavenie a pôsobnosť samosprávy.

7 ORGANIZÁCIA A KOMPETENCIE MIESTNEJ SAMOSPRÁVY VO ŠVÉDSKU

Švédske kráľovstvo je konštitučnou monarchiou s charakteristikami unitárneho štátu. Súčasný legislatívny rámec ustanovujúci charakter územnej samosprávy vychádza predovšetkým zo zákona o územnej samospráve prijatého v roku 1993. Švédsky parlament je jediným orgánom, ktorý je oprávnený meniť organizačnú štruktúru a kompetencie územnej samosprávy (Instrument of government, 2009). Prijatím spomínaného zákona a dokončením reformných procesov bol potvrdený integrovaný model územnej samosprávy. Zároveň boli položené základy systému, ktorý pretrváva dodnes. Oproti predchádzajúcim reformným procesom absentuje ďalšia amalgamizácia municipalít iniciovaná vládou. Od poslednej amalgamizácie nedošlo k zníženiu počtu municipalít, ale naopak k zvýšeniu. Municipalitám bola ponechaná autonómia nielen v rozhodovaní o zlučovaní, ale aj v otázke rozdelenia. Aby sa však zabránilo prílišnej fragmentácii municipálneho sektora, nesmie mať žiadna novovzniknutá municipalita menej ako 5000 obyvateľov (Local government act, 1993).

Švédsky systém územnej samosprávy zohráva významu úlohu pri poskytovaní služieb štátu blahobytu, čo je aj jedným z dôvodov intenzívnej kontroly zo strany štátu.

V porovnaní s Nórskom je však úroveň štátnej kontroly relatívne nižšia. Absentuje špeciálny centrálny orgán štátnej správy, ktorý by bol priamo zo zákona poverený systematickým dohľadom. V Nórsku je takýto dozor vykonávaný určeným ministerstvom, ktoré môže vstupovať do rozhodovacieho procesu v otázkach týkajúcich sa financovania municipalít (Wiberg, 1994).

Centrálna vláda vykonáva funkcie prevažne obmedzené na „policy-making“.

Vydáva všeobecne direktívne nariadenia, ktoré sú ďalej rozpracovávané na úrovni regiónov alebo municipalít. Výkon štátnej správy vykonávajú semi-autonómne ústredné štátne agentúry. Výsledkom reformy verejnej správy je stav, kedy väčšina verejných služieb je v kompetencií municipalít (Wollman, 2004).

Municipalita predstavuje základnú jednotku územnej samosprávy vo Švédsku a predstavuje autonómny územno-správny celok. Občianska príslušnosť ku konkrétnej municipalite je odvodená na základe trvalého bydliska, vlastníctva nehnuteľného majetku alebo prostredníctvom platenia municipalitných daní. Právny rámec, ktorý definuje organizáciu a pôsobnosti municipalít (ako aj regiónov a regionálnych zastupiteľstiev) je „Local government act“ z roku 1991, ktorý nadobudol účinnosť 1. 1. 1992.

V súčasnosti existuje vo Švédsku 290 municipalít. Výnimku spomedzi 210

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

klasickej dvojúrovňovej štruktúry územnej samosprávy predstavuje ostrov Gotland, ktorý je zároveň aj regiónom. Veľkosť municipalít je značne heterogénna. Priemerný počet obyvateľov švédskych municipalít je 15 285, pričom najmenou municipalitou je Bjurmhol s 2 549 obyvateľmi a najväčšou municipalitou je hlavné mesto Štokholm so 795 000 obyvateľmi. Municipality sú kategorizované podľa ich sídelnej štruktúry do 3 kategórií. Kategorizácia municipalít podľa ich sídelnej štruktúry však nemá reálny vplyv na ich kompetencie alebo financovanie zo strany štátu. Podľa sídelnej štruktúry sa municipality delia na: mestské municipality, urbanizované vidiecke municipality a vidiecke municipality rurálneho charakteru (Karlsson – Johansson, 2008).

Funkčnému aj kompetenčnému rámcu municipalít i regiónov dominujú služby sociálnej starostlivosti súvisiace so subnacionálnym charakterom štátu blahobytu, ktorý je typický pre všetky škandinávske krajiny. Medzi hlavné kompetencie municipalít zaraďujeme prevádzku základných a stredných škôl, starostlivosť o seniorov ako aj osoby so zdravotným postihnutím. Tieto služby sa viažu priamo na subnacionálnu distribúciu služieb štátu blahobytu. Okrem toho zohrávajú municipality aj dôležitú úlohu pri regionálnom rozvoji, kultúrnom živote a zabezpečenia základných potrieb svojich obyvateľov. Po získaní kompetencií v oblasti územného plánovania došlo k rozšíreniu ich pôsobnosti aj na oblasť bývania. V tejto sfére pôsobia spoločnosti zriadené na základe rozhodnutia miestneho zastupiteľstva v súlade s územným a rozvojovým plánom. Tieto spoločnosti zabezpečujú správu bytových domov, ako aj realizáciu konkrétnych projektov na podporu bývania (Local government act, 1991).

Ako sme už spomenuli, k výraznému presunu kompetencií došlo začiatkom 90. rokov. Postupne sa začali na municipality presúvať kompetencie, v ktorých si štát dlhodobo udržiaval monopol. V porovnaní s Nórskom došlo k zvereniu prevádzky základných škôl na municipality až v roku 1991. Okrem základných škôl však centrálna vláda presunula na municipality aj prevádzku stredných škôl (John, 2001). Prevádzka stredných škôl je prevažne doménou regionálnej úrovne samosprávy, ako napríklad v Nórsku. Zverenie prevádzky stredných škôl na municipality v Dánsku je odôvodnené veľkosťou a ľudnatosťou jednotiek prvej úrovne územnej samosprávy. Z dôvodu menšej veľkosti a ľudnatosti švédskych municipalít sú tieto kompetencie vykonávané v spolupráci viacerých municipalít.

O rok neskôr dochádza k presunu kompetencií v oblasti dlhodobej starostlivosti o seniorov a osoby so zdravotným postihnutím zo štátu na municipality. Došlo teda k rozšíreniu poskytovania všeobecnej sociálnej starostlivosti na úrovni miestnej samosprávy. Po presune týchto kompetencií sú takmer všetky služby dlhodobej sociálnej starostlivosti poskytované na úrovni municipalít.

Municipality zohrávajú dôležitú úlohu aj v energetickom zásobovaní svojho územia. Na zásobovanie svojho územia energiami si municipality zriaďujú spoločnosti, ktorých sú výhradným vlastníkom. V priebehu 90. rokov však v tejto oblasti došlo k značnej komercionalizácii a privatizácii. Väčšina spoločností zodpovedných za zásobovanie elektrickou energiou prešla do výhradného vlastníctva veľkých energetických spoločností. Po predaji zásobovacích spoločností si municipality zazmluvnili komerčné subjekty na poskytovanie týchto služieb (Madell, 2012).

Napriek skutočnosti, že časť technickej agendy municipalít je vykonávaná súkromnými spoločnosťami, nedošlo k zmenšeniu výdavkov verejného sektora Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

211

Ján SLEZIAK

Štúdie

Štúdie Ján SLEZIAK

v municipalitách. K rastu výdavkov verejného sektora prispel jednak presun kompetencií v oblasti sociálnej starostlivosti na štát, ako aj nepriaznivý demografický vývoj a starnutie populácie (Fredriksson – Topel, 2010).

S ohľadom na štátnu kontrolu môžeme kompetencie miestnej samosprávy rozdeliť na decentralizované a centralizované. Výkon decentralizovaných kompetencií je v absolútnej réžii samosprávy a štát nemá žiadny vplyv na tvorbu lokálnych politík v týchto oblastiach. Sem zaraďujeme kompetencie municipalít v oblasti kultúry a voľného času. Medzi centralizované kompetencie, ktorých výkon je pod drobnohľadom štátu patria predovšetkým kompetencie v oblasti sociálnej starostlivosti, školstva a tiež ochrany životného prostredia. Orgány štátnej správy vydávajú regulácie, ktorými sa pri výkone centralizovaných kompetencií miestna samospráva musí riadiť (Wiberg, 1994).

Municipalitám bola zverená široká sektorová škála kompetencií, pri ktorej okrem delenia na centralizované a decentralizované, môžeme aplikovať aj delenie na obligatórne kompetencie a dobrovoľné kompetencie. Delenie kompetencií municipalít na obligatórne a dobrovoľné má svoj pôvod v zákone o územnej samospráve z roku 1992.

Medzi oblasti s dobrovoľným výkonom kompetencií patria prevažne decentralizované kompetencie (Myroshnyk, 2009). Legislatívny rámec v Nórsku a Dánsku namiesto definovania dobrovoľných kompetencií, ktorých výkon sa uskutočňuje výlučne na základe rozhodnutia miestneho zastupiteľstva pozná tzv. iniciatívu municipalít. Táto iniciatíva poskytuje municipalitám možnosť vykonávať kompetencie v oblastiach, ktoré nespadajú do pôsobnosti iných orgánov štátnej správy a územnej samosprávy. Táto zákonná úprava poskytuje municipalitám širokú autonómiu v oblasti determinovania svojho kompetenčného rozsahu v teoretickej rovine. V praktickej rovine je však veľmi obtiažne nájsť sektorovú oblasť nepridelenú žiadnemu orgánu štátnej správy či územnej samosprávy, v ktorej by mali municipality priestor na sebarealizáciu.

Väčšina služieb poskytovaných municipalitami si vyžaduje značné ľudské zdroje.

Jedná sa predovšetkým o poskytovanie starostlivosti o seniorov, deti, mentálne a telesne postihnutých. Municipality sú teda aj významným lokálnym zamestnávateľom. Celkový podiel zamestnancov municipalít tvorí až 20 % všetkých pracujúcich vo Švédsku. Každý piaty pracujúci je teda zamestnancom miestnej samosprávy. Veľký počet zamestnancov výrazne zaťažuje municipálne rozpočty. Takmer 50 % všetkých výdavkov municipalít slúži na pokrytie miezd zamestnancov (Fredriksson – Topel, 2010).

Okrem povinných a dobrovoľných úloh existuje aj kategória zdieľaných kompetencií s regiónmi. V tomto prípade municipalita spolupracuje s krajom na zabezpečení regionálnej a miestnej dopravy, kam spadá aj údržba cestných komunikácií. Vo všeobecnosti môžeme tvrdiť, že municipalita vykonáva všetky aktivity, ktoré sa bytostne a priamo dotýkajú jej občanov.

V prípade, že municipalita nie je schopná poskytovať všetky služby, ktoré jej boli pridelené zákonom, iniciuje spoluprácu s inou municipalitou za účelom zabezpečenia výkonu týchto služieb. Inštitucionálnu podobu týchto zväzkov predstavuje „lokálna federácia“. Lokálne federácie môžu tvoriť municipality rovnako ako aj regióny. Lokálne federácie sú zriaďované prevažne kvôli zabezpečeniu záchranných služieb a služieb v oblasti školstva. V súčasnosti existuje 80 lokálnych federácií na úrovni municipalít. Členovia lokálnych federácií prenesú rozhodovacie právomoci v záležitostiach, kvôli ktorým bola federácia zriadená na federálne zhromaždenie (Park, 2011). Každý člen 212

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

federácie je zastúpený v zhromaždení minimálne jedným členom (za každého člena musí byť menovaný aj náhradník). Funkčné obdobie zhromaždenia trvá štyri roky. Federálne zhromaždenie následne menuje výkonnú komisiu, ktorá uskutočňuje dohľad nad vykonávanými úlohami. V prípade, že člen federácie chce zo zväzku vystúpiť, môže tak urobiť až po uplynutí troch rokov, pokiaľ to stanovy federácie neurčujú inak. Na vznik lokálnej federácie nie je potrebný súhlas centrálnej vlády (Sleziak, 2012).

Tabuľka č. 2: Prehľad kompetencií municipalít po roku 1993 Obligatórne kompetencie Dobrovoľné kompetencie Sociálne služby a starostlivosť Kultúra (povinnosť prevádzkovať aspoň jednu knižnicu) Starostlivosť o deti v predškolskom veku Podpora bývania Prevádzka základných a stredných škôl Zásobovanie energiou Starostlivosť o seniorov Priemyselné a obchodné služby Podpora a starostlivosť o mentálne a Voľnočasové aktivity (športoviská a pod.) fyzicky postihnuté osoby Ochrana životného prostredia Územné plánovanie Odvoz a likvidácia komunálneho odpadu, zásoba pitnou vodou a údržba kanalizácie Údržba cestnej infraštruktúry

Zdroj: http://www.ccre.org/docs/Local_and_Regional_Government_in_Europe.EN.pdf

Ako sme už spomenuli, takmer polovica výdavkov samosprávy je určená na krytie mzdových nákladov zamestnancov. Upriamenie pozornosti na sektorovú alokáciu výdavkov len zvýrazňuje podiel výdavkov na mzdové náklady. Väčšina zamestnancov municipalít pracuje v oblasti sociálnej starostlivosti. Práve výdavky na výkon kompetencií oblastiam sociálnej starostlivosti sú najväčšou sektorovou záťažou pre municipálne rozpočty. Na výkon kompetencií v tejto oblasti je alokovaných približne 54 % financií z rozpočtov miestnej samosprávy. Oblasť sociálnej starostlivosti spoločne s nákladmi miestnej samosprávy súvisiacich s poskytovaním vzdelania tvorí až 84 % celkových výdavkov. Výkon ostatných kompetencií nie je z finančného hľadiska až tak náročný. Žiadne sektorové výdavky okrem sociálnej starostlivosti a vzdelania sa nepodieľajú na municipálnych výdavkoch podielom vyšším ako 7 %.

Prijatie nového zákona o územnej samospráve v roku 1992, upravujúceho kompetencie územnej samosprávy, sprevádzala aj zmena vo financovaní samospráv.

Od roku 1980 sa výber miestnych daní stával čoraz dôležitejším zdrojom financovania municipalít. V súčasnosti tvorí podiel miestnych daní na príjmoch municipality 63 %, čo predstavuje nárast o takmer 20 %.

Ďalší vlastný zdroj príjmov, z ktorých municipality financujú výkon zverených kompetencií, je výber poplatkov od občanov. Výber poplatkov v jednotlivých sektorových oblastiach je upravený zákonom. Municipality nemôžu vyberať poplatky od občanov za poskytovanie vzdelania, ktoré je Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

213

Ján SLEZIAK

Štúdie

Štúdie Ján SLEZIAK

bezplatné. Najdôležitejšou oblasťou výberu poplatkov sú sociálne služby. Výška poplatkov v tejto oblasti však nesmie presiahnuť 30 % celkových nákladov.

Na celkových príjmoch municipalít sa poplatky od občanov podieľajú 6 % podielom (Kommunivest, 2011).

Obrázok č. 2: Alokácia financií z municipálnych rozpočtov v roku 2012

Podiel sektorových výdavkov municipalít Vzdelanie - 30%

Starostlivosť o seniorov a osoby s mentálnym alebo telesným postihnutím - 33% Predškolská starostlivosť o deti 14% Iné formy sociálnej starostlivosti 9% Údržba infraštruktúry -7% Kultúra a voľnočasové aktivity - 5%

Zdroj: Statistics Sweden

Celkovo sú teda municipality schopné pokrývať svoje výdavky vlastnými finančnými zdrojmi až do výšky takmer 70 %, čo predstavuje najvyšší podiel vlastných finančných zdrojov miestnej samosprávy spomedzi skúmaných krajín (Kommunivest, 2011). Takmer rovnaký stupeň finančnej autonómie vykazujú aj dánske municipality.

Oproti švédskym však získavajú až dvojnásobný podiel finančných zdrojov zo štátnych grantov. Najmenší stupeň finančnej autonómie miestnej samosprávy vykazujú nórske municipality. Výberom miestnych daní a poplatkov za poskytované služby sa na celkových príjmoch podieľajú 58 %.

Dôležité zmeny sa uskutočnili v rámci grantových schém určených pre municipality. Podobne ako v ostatných skúmaných krajinách začala centrálna vláda upúšťať od špecifických grantov viazaných na výkon konkrétnej činnosti a všeobecné blokové granty sa stali dominantným nástrojom štátneho financovania miestnej samosprávy. Všeobecné blokové granty sú zároveň jediným grantom, ktorého príjemcom sú všetky municipality (Madell, 2012).

Okrem všeobecných blokových grantov vypláca štát municipalitám aj vyrovnávacie alebo kohézne granty. Obnos finančných prostriedkov vyčlenených štátom na vyrovnávacie granty je niekoľkonásobne vyšší ako obnos finančných prostriedkov vyčlenených štátom na všeobecné blokové granty. Do kategórie vyrovnávacích grantov zaraďujeme granty na vyrovnávanie rozdielov daňových príjmov municipalít.

Oprávneným príjemcom týchto grantov sú všetky municipality, ktorých miera výberu miestnych daní je nižšia ako mediánová úroveň. Výška vyrovnávacích grantov je vypočítaná na základe zložitých matematických vzorcov a tiež na základe analýz ministerstva financií. O vyrovnávacie granty nemusia žiadať municipality ako to je v prípade podmienených grantov pre municipality vo finančných ťažkostiach. Udelenie týchto grantov iniciuje štát (Hansen-Borge-Dahlberg, 2012).

214

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

Dôležitým aspektom, ktorý ovplyvňuje financovanie a rozpočty miestnej samosprávy je zásada hospodárenia s vyváženým rozpočtom. Deficitný rozpočet je povolený len vo veľmi špecifických prípadoch, akými sú napríklad silná ekonomická pozícia samosprávnej jednotky, alebo nutnosť rozsiahlej obnovy či rekonštrukcie. Pokiaľ by aj došlo k deficitnému hospodáreniu, samospráva musí znovunastoliť vyrovnaný rozpočet do dvoch nasledujúcich fiškálnych rokov (Park, 2011).

Kontrola municipalít zo strany štátu prebieha na základe právneho a finančného dohľadu. Právny dohľad nad municipalitami vykonávajú ústredné štátne agentúry a ich regionálne pobočky10 spoločne s parlamentným ombudsmanom. Centrálne štátne agentúry však nemajú právo zrušiť rozhodnutie územnej samosprávy. Ich postup spočíva v informovaní centrálnej vlády, ktorá môže iniciovať súdne konanie. Kým štátne agentúry kontrolujú prevažne výkon poskytovania verejných služieb, parlamentný ombudsman skúma či právne normy vydané municipalitou nepôsobia negatívne na občianske práva.

Ak by municipality postupovali pri výkone svojich kompetencií nezákonne, alebo by nezabezpečovali adekvátnu úroveň verejných služieb, riskujú odstavenie od finančných grantov centrálnej vlády, ako aj nútenú správu pod dozorom centrálnych štátnych agentúr (Wiberg, 1994).

Inštitucionálna konfigurácia orgánov miestnej samosprávy vo Švédsku je značne odlišná od nórskej a dánskej. Prvým rozdielom sú užšie limity kreačnej pôsobnosti miestneho zastupiteľstva. Platný legislatívny rámec neumožňuje municipalitám kreovať svoje orgány takým spôsobom, že by výsledkom bola existencia viacerých politických systémov na lokálnej úrovni.

Súčasný politický systém na úrovni municipalít sa najviac ponáša na „vládu výborov“ z dánskych politických reálií. Na miestnej úrovni samosprávy sú kompetencie a úlohy výborov výrazne posilnené oproti ostatným skúmaným krajinám. Výbory nie sú ako v prípade Dánska zodpovedné za chod sektorovej administratívy. Táto kompetencia je v rukách výkonného výboru. Miestne zastupiteľstvo má však širokú autonómiu v oblasti kreovania výborov a určovania ich kompetenčného rozsahu. Zákon stanovuje obligatórne výbory, ktoré musia byť zriadené v každej municipalite. Miestne zastupiteľstvo však môže zriaďovať výbory podľa svojej ľubovôle a tiež na ne presúvať časť kompetencií obligatórnych výborov (Local government act, 1991).

Posilnenú úlohu výborov demonštruje aj skutočnosť, že v miestnej samospráve vo Švédsku neexistuje post starostu. Z ustanovení zákona o územnej samospráve vyplýva, že na úrovni municipalít neexistujú politickí lídri a všetky rozhodnutia by mali byť uskutočňované v rámci kolektívnych orgánov ako je miestne zastupiteľstvo a výbory.

Táto ideologická legislatívna vsuvka však neplatí úplne. Dominantnú úlohu spomedzi výborov zohráva výkonný výbor, ktorý v podstate predstavuje „kolektívneho starostu“.

8. ZÁVER

Na základe analýzy primárnych a sekundárnych zdrojov literatúry je možné konštatovať, že napriek centralizácii jednotiek samosprávy nedošlo k jej výraznejšiemu podriadeniu štátnej správe najmä vďaka koncentrácii kompetencií a poskytovaných verejných služieb.

10

Napr. Národná rada pre zdravie a blahobyt, Národná vzdelávacia agentúra.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

215

Ján SLEZIAK

Štúdie

Štúdie Ján SLEZIAK

Centralizačné tendencie severských krajín v prístupe k územnej samospráve počas 20. storočia viedli k posilňovaniu charakteristík integrovaného modelu územnej samosprávy každou prijatou reformou. Reformné procesy v Nórsku a Švédsku sa vyznačujú veľkým počtom spoločných znakov. Množstvo spoločných znakov reformných procesov nie je vonkoncom spôsobené náhodou. Podobnosť reformných procesov je zapríčinená aj skutočnosťou, že Dánsko, Fínsko i Nórsko si za svoj vzor pri reforme systému územnej samosprávy zvolili práve Švédsko a vychádzali z jeho skúseností.

Celkovým výsledkom reformného procesu územnej samosprávy v týchto krajinách bolo ustanovenie mimoriadne silnej subnacionálnej úrovne vládnutia, zodpovednej za poskytovanie väčšiny verejných služieb severského štátu blahobytu. Severský „welfare-state“ je v súčasnosti charakteristický práve silnou subnacionálnou úrovňou vládnutia, ako aj rozsiahlym verejným sektorom. Územná samospráva a jej orgány, inštitúcie a verejné korporácie tvoria významnú časť verejného sektora.

Poskytovanie väčšiny služieb štátu blahobytu na subnacionálnej úrovni, teda prostredníctvom územnej samosprávy, si vyžadovalo vytvorenie dostatočne veľkých samosprávnych jednotiek schopných vykonávať zverené kompetencie a taktiež schopných akumulovať dostatočné príjmy prostredníctvom výberu miestnych daní.

Výber miestnych daní má v Škandinávii dlhodobú tradíciu siahajúca až na začiatok 19. storočia. Vytvorenie dostatočne veľkých jednotiek územnej samosprávy bolo vo všetkých skúmaných krajinách dosiahnuté prostredníctvom niekoľkých amalgamizačný vĺn v priebehu 20. storočia. Amalgamizácia jednotiek miestnej územnej samosprávy mala v obidvoch prípadoch značne radikálny charakter. V prípade Švédska sa jednalo až o takmer deväťnásobnú redukciu počtu municipalít. Amalgamizačný proces v Nórsku bol menej radikálny, keď došlo k poklesu počtu municipalít takmer o polovicu. I polovičná redukcia počtu municipalít však predstavuje značne radikálny zásah do organizácie územnej samosprávy. Na druhej strane však bola územná konsolidácia nevyhnutná pre uskutočnenie transferu kompetencií z orgánov štátnej správy na územnú samosprávu.

Samotný transfer kompetencií by však nebolo možné uskutočniť bez zmien v spôsobe financovania jednotlivých samosprávnych celkov. Spoločným sprievodným znakom reformných procesov územnej samosprávy v Nórsku a Švédsku bolo postupné znižovanie výšky špecifických grantov, viazaných na výkon konkrétnej funkcie, čím boli častokrát samosprávam zväzované ruky. S postupným transferom čoraz väčšieho množstva kompetencií prevažne z oblasti sociálnej starostlivosti, školstva a zdravotnej starostlivosti, súvisiacich s výkonom funkcií štátu blahobytu, dochádzalo k postupnému nahradzovaniu špecifických grantov všeobecnými blokovými grantmi. Tieto neboli viazané na výkon konkrétnej kompetencie a samosprávy tak mohli alokovať finančné zdroje na základe vlastného rozhodnutia.

Efektívne poskytovanie verejných služieb na subnacionálnej úrovni, ako aj dotváranie rámca politík stanoveného centrálnou vládou si vyžaduje značnú mieru konsenzu v rámci rozhodovacích orgánov samosprávy. Je nevyhnutné podotknúť, že práve municipality sú vnímané ako aktér poskytujúci väčšinu verejných služieb.

Vo všeobecnosti sú ich kompetencie posilnené na úkor regiónov. Napriek tomu, že politické systémy na lokálnej a regionálnej úrovni v Nórsku a Švédsku majú svoje špecifiká, je možné identifikovať niekoľko významných spoločných determinantov. Potrebná miera konsenzu nevyhnutná pre efektívne fungovanie samosprávy je dosahovaná pomocou 216

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

niekoľkých opatrení. Napriek existencii rozličných politických systémov na lokálnej úrovni sa v najväčšej miere prejavujú výstupy parlamentnej formy vlády s odvodenou legislatívnou zložkou. Jediným priamo voleným orgánom je zastupiteľský orgán.

Zastupiteľstvo si spomedzi svojich členov volí starostu, respektíve kolektívny orgán, ktorý plní funkcie starostu. Týmto opatrením je zaručená väčšinová podpora starostu v zastupiteľstve. Nemôže tak dôjsť k fenoménu „kohabitácie“, keď je starosta ako vrcholný predstaviteľ exekutívy na lokálnej úrovni príslušníkom menšinového politického tábora.

Záverom je možné konštatovať, že Nórsko a Švédsko, ktoré uplatňujú v územnej samospráve princípy centralizácie a koncentrácie, sú zároveň príkladom efektívneho poskytovania širokej škály verejných služieb základnými jednotkami územnej samosprávy. Je taktiež potrebné podotknúť, že zvyšovanie efektivity poskytovania verejných služieb neviedlo k oddialeniu jednotiek samosprávy občanom a možnosti aktívnej participácie boli v maximálnej možnej miere zachované. Práve z týchto dôvodov by škandinávske trendy mohli byť inšpiráciou pre krajiny, ktorých samosprávne jednotky sú silne fragmentované a majú problémy poskytovať kompetenčne zverené verejné služby.

POUŽITÁ LITERATÚRA

FREDRIKSSON, P – TOPEL, R-H. Wage Determination and Employment in Sweden Since the Early 1990s: Wage Formation in a New Setting. s. 83-126. In: FREEMAN, R-B – SWEDENBORG, B – TOPEL, R.(ed): Reforming the welfare state: Recovery and beyond in Sweden. Chicago : University of Chicago press, 2010. 336 s. ISBN: 0-226-26192-1 HANSNEN, J.B – BORGE, L.E – DAHLBERG, M: Local government in Dennmark, Norway and Sweden, str. 63-155, in: MOISIO, A (ed): Local public sector in transition: A Nordic perspective. Helsinky : VATT, 2012. 246 s. ISBN: 978-951-561-938-9 HOOGHE, L – MARKS, G – SCHAKEL, A.H: The rise of regional authority – A comparative study of 42 democracies (1950-2006). Amsterdam : Routledge, 2009.

361 s., ISBN 978-0415577762 JOHN, P: Local governance in Western Europe. Londýn : Sage publications, 2001. 203 s. ISBN: 0-7619-5637-9 LOTZ, J : Local government organisation and finance – Nordic countries, s. 223-261, in: SHAH, A(ed): Local governance in industrial countries, Washington D.C, World Bank publishing, 2006. 369 s. ISBN: 978-0-8213-6328-7, s.369 LOGUE, J – EINHORN , E.S: Modern Welfare states: Scandinavian Politics and Policy in the global age. Westport : Grennwood publishing, 2003. 366 s. ISBN: 9780275950583 MADELL, T: Local government in Sweden, s.637 – 663, in: MORENO, A-M (ed): Local government in the Member states of the European union: a comparative legal perspective. Madrid : National institute of public administration, 2012. 682 s.

ISBN:978-84-7351-417-0 NIELSEN, N.K: Dennmark 1740-1940, str. 69-89, in:ÁRNASON,J.P , WITTROCK, B(ed): Nordic paths to modernity. Washington : Bergbahn Books, 2012, 288 s. ISBN: 978-0-85745-269-6 Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

217

Ján SLEZIAK

Štúdie

Štúdie Ján SLEZIAK

MINAS, R – OVERBYE, E: The territorial organisation of Social assistance schemes in Europe, str. 177-203, in: KAZEPOV, Y (ed): Rescaling social policies: Towards multilevelgovenance in Europe. Viedeň : Facultas Verglas. 2010 502 s. ISBN: 978-14094-1021-8 PARK, S-C: Local governance in Sweden, s.141-161, in: CHU, C –Grasse, A – PORSCHELUDWIG,M (ed): Local governance in global context – Theory and practice. Berlin : Lit Verlag, 2011. 307 s. ISBN: 978-3-643-90036-4 SLEZIAK, J. Komparácia územnej samosprávy Slovenskej republiky a Švédskeho kráľovstva, s. 60-84, in: MACHYNIAK, J – ŠEBÍK, K(ed): Regionálna a komunálna samosráva – rok pred voľbami. Trnava : Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnave, 2012. 398 s. ISBN: 978-80-8105-433-4 SOREN, H. A kol. Swedish local government : traditions and reforms. Štokholm : Swedish Institute, 1993. 119 s. ISBN: 978-9-152-00306-0 WOLLMAN, H. 2004. Local Government Reforms in Great Britain, Sweden, Germany and France: Between Multi-Function and Single-Purpose Organisations. In Local Government Studies [Online] 2004, roč. 30, č. 4. [cit. 2012-11-11] s. 639-665.

Dostupné na internete: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/undpadm/unpan044428.pdf ISSN: 0300-3930 ANDERSSON, M. 2011. The story of Kommuninvest – the Swedish local government funding agency [online] . [cit. 2013-08-25] Dostupné na internete: http://www. maproductions.se/?page_id=502 BALTIC SEA REGION. 2006. Promoting Spatial development by creating COMmon MINdspaces – Sweden [online] .[cit. 2013-08-25] Dostupné na internete: http:// commin.org/upload/Sweden/SE_Planning_System_in_English.pdf DIVISION FOR PUBLIC ADMINISTRATION AND DEVELOPMENT MANAGEMENT. 2006. Kingdom of Norway – Public administration country profile.

18s. [online]. [cit. 2013-08-21] Dostupné na internete : http://unpan1.un.org/intradoc/ groups/public/documents/UN/UNPAN023320.pdf ERLINGSSON, G – ODALEN, J. 2010. How should local government be organized?

Reflections from a Swedish perspective [online] . [cit. 2013-08-29] Dostupné na internete: http://student.statsvet.uu.se/modules/kurser/visadokument.aspx?id=13527 KARLSSON, D – JOHANSSON, V. 2008. UCLG Country profiles. Gothenburg: Univeristy of Gothenburg, 2008. 11 s [online] . [cit. 2013-09-02] Dostupné na internete: http://www.cities-localgovernments.org/gold/Upload/country_profile/Sweden.pdf KERIMOVA, O. 2011. A study of Norwegian local government behaviour in a dynamic context, Statistics Norway. Oslo. 164 s[online] . [cit. 2013-09-04] Dostupné na internete: http://www.ssb.no/a/publikasjoner/pdf/doc_201106_en/doc_201106_ en.pdf KOMMUNINVEST SWEDEN. 2006. The Creditworthiness of Swedish local governments [online] . [cit. 2013-08-27] Dostupné na internete: www.kommuninvest. org/download_133.php&ei=B5woUvXiE_PG7Abu6YC4BA&usg=AFQjCNHCk_ GRmrApjmDb_FwYDYjB85jUOw&sig2=oyWK7KdhSjAV4auhxio1g&bvm=bv.51773540,d.ZGU KOMMUNINVEST SWEDEN. 2011. Autonomus with right to levy taxes [online] . [cit.

2013-08-16] Dostupné na internete: http://www.kommuninvest.org/en-gb/sweden/ 218

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

local-government-framework.php KOMMUNINVEST SWEDEN. 2011. Strong financial performance and sound economic housekeeping [online] . [cit. 2013-08-20] Dostupné na internete: http://www. kommuninvest.org/en-gb/sweden/local-government-economy.php LIDSTROM, A – ROOS, K. 2011. Citizens and local government legitimacy in Sweden: individual and contextual variations. 26 s. [online] . [cit. 2013-07-31] Dostupné na internete: http://gu.se/digitalAssets/1350/1350022_citizens-and-local-governmentkatarinaroos_anderslidstr--m.pdf LOCAL GOVERNMENT ACT. 1991. [Online]. [cit. 2013-09-01]. dostupné na internete: http://www.regeringen.se/content/1/c4/06/96/34cb7541.pdf MARIUSSEN, A – FRAAS, M. 2004: Development of the entire country-Regional and innovation policy coordination in Norway. 64 s. [online] . [cit. 2013-08-08] Dostupné na internete: http://survey.nifu.no/step/monit/MONIT_regional_policy_ the_Norwegian_case.pdf MYROSHNYK, O. 2009.Institute of local self-government in Sweden [online] . [cit.

2013-09-01 Dostupné na internete: http://www.uceps.org/eng/files/category_journal/ NSD105_eng_8.pdf OECD. 2007. OECD Territorial reviews: Norway 2007. Paríž : OECD Publications 269 s. ISBN 978-92-64-03801-1 [online]. [cit. 2013-08-22] Dostupné na internete: http:// browse.oecdbookshop.org/oecd/pdfs/product/0407101e.pdf OECD. 1997. Managing across levels of government. Paríž : OECD Publications, 1997.

58.s. ISBN: 978-9264155756 [online]. [cit. 2013-08-23] Dostupné na internete : http://www.oecd.org/governance/budgeting/1902308.pdf OVERBYE, E – VABO, S – WEDDE, K. 2006. Rescaling social welfare policies in Norway – National report. European centre for social welfare policy and research. 112 s. [online]. [cit. 2013-07-15] Dostupné na internete : http://www. euro.centre.org/rescalingDocuments/files/Norway.pdfhttp://www.euro.centre.org/ rescalingDocuments/files/Norway.pdf PETERSSON, O. 2009. The Swedish 1809 Costitution. 22 s. [online] . [cit. 2013-08-31] Dostupné na internete: http://www.olofpetersson.se/_arkiv/skrifter/rf1809.pdf INSTRUMENT OF GOVERNMENT – SWEDEN . [cit. 2013-08-21] Dostupné na internete: http://www.scandinavianlaw.se/pdf/52-26.pdf WIKSTROM, M – HANES, N. 2008. Amalgamation impacts on local growth: Are voluntary municipal amalgamations more efficient than compulsory amalgamations?.

14 s. [online]. [cit. 2013-08-26] Dostupné na internete: http://www.cjrs-rcsr.org/ V33/1/5-33-1-HANES.pdf

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

219

Ján SLEZIAK

Štúdie

Štúdie

Martin ŠVIKRUHA

Význam reformy jednotiek územnej samosprávy na Slovensku

Príspevok sa zaoberá významom reformy verejnej správy. Z teoretického pohľadu explikuje dôležitosť uskutočňovania reforiem v rámci systému verejnej správy ako celku a zároveň v rámci jednotlivých subsystémov verejnej správy. Následne sa zaoberá reformnými procesmi vo verejnej správe v podmienkach Slovenskej republiky, pričom pozornosť je venovaná najmä územnosprávnej časti. Podrobnejšie rozoberá súčasný systém miestnej a regionálnej samosprávy na Slovenskej republike a zdôrazňuje nedostatky týchto častí verejnej správy, v dôsledku čoho vyzdvihuje potrebu prípravy a realizácie reformy v tejto oblasti.

The paper deals with the importance of public administration reform. From a theoretical aspect of view the importance of reform in the system of public administration as a whole and also within individual sub-systems of public administration. It also mentions the reform process in the public administration in the Slovak Republic, the attention is given to mainly of territorial administration. Detailed discussion of the current system of local and regional self-government in Slovak Republic and emphasizes the deficiencies of those parts of public administration, with the result that underlines the need for preparation and implementation of reforms in this area.

1 ÚVOD

Dôležitým indikátorom každého moderného štátu je dobre fungujúca verejná správa, v rámci ktorej sa uskutočňujú najvýznamnejšie spoločensko-politické procesy.

Tieto procesy pozostávajú z prijímania právnych predpisov, zabezpečovania organizačnej činnosti vo vnútri štátu či zaisťovania verejných služieb. Orgány verejnej správy sú nepretržite v činnosti a prostredníctvom nich sú realizované funkcie štátu vo všetkých oblastiach života spoločnosti. Verejná správa realizuje svoje funkcie v rámci zákonom stanovených kompetencií a spôsobom určeným zákonnými procedurálnymi pravidlami, pričom zároveň poskytuje široké inštitucionálne prostriedky participácie občanov v správnych procesoch na lokálnej, regionálnej či centrálnej úrovni. Vo svojej podstate je verejná správa znakom výkonnej moci v štáte, pre ktorú je príznačná verejná povaha moci, ktorou narábajú okrem samotného štátu v podobe štátnej správy aj subjekty neštátneho charakteru, vykonávajúce správu verejných záležitostí (Klimovský, 2008;

220

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

Škultéty a kol., 2002). Na základe uvedenej definície je zrejmé, že okrem štátnej správy je významnou súčasťou verejnej správy tiež subsystém samosprávy, ktorý pozostáva z dvoch častí, a to záujmovej a územnej. Predkladaná štúdia sa venuje práve územnej časti samosprávy, ktorá predstavuje osobitnú formu vyjadrenia plurality názorov na miestnej a regionálnej úrovni. V dôsledku toho je pre tento element verejnej správy typická prítomnosť volených orgánov predstavujúcich príslušnú územnú jednotku, keď ich úlohou je objasňovať priestorovú rozdielnosť v podmienkach uskutočňovania celoštátnych právnych pravidiel tam, kde to legislatíva dovoľuje z dôvodu účelnosti (Konečný – Konečný, 2008). Práve v tejto samosprávnej oblasti, v rámci súčasne uplatňujúceho sa modelu územnej samosprávy pozorujeme v podmienkach Slovenskej republiky nedostatky, ktoré sú prítomné na tomto stupni verejnej správy v podstate od svojho vzniku. V tejto súvislosti sa javí ako nevyhnutnosť uvažovať o komplexnej reforme verejnej správy1 v územnosprávnej oblasti na Slovensku.

2 PREČO JE VO VEREJNEJ SPRÁVE?

NEVYHNUTNÉ

USKUTOČŇOVAŤ

REFORMY

Uplatňujúci sa systém verejnej správy SR sa vyvinul z historických skúsenosti v kombinácii s modernizačnými prvkami, ktoré boli implementované v dôsledku inšpirácie pozitívnymi zahraničnými skúsenosťami a taktiež záväzkov plynúcich z členstva Slovenskej republiky v Európskej únii. Vývoj verejnej správy v jednotlivých krajinách je teda závislý od určitých dejinných či kultúrnych tradícií štátu a samotnej verejnej správy, ako zo štrukturálneho a inštitucionálneho, tak aj z funkčného hľadiska. Nie je preto možné docieliť ideálny, nemenný stav systému verejnej správy. Spoločensko-politická situácia je dynamickým, neustále sa meniacim prvkom a v súčinnosti s variabilnými ekonomickými podmienkami, ktoré taktiež podliehajú neustálym premenám môžeme hovoriť len o akejsi „relatívnej stabilite verejnej správy“(Klimovský, 2008, s. 226) a v dôsledku toho je nevyhnutnosťou uskutočňovanie kvalitatívnych a kvantitatívnych zmien. Neustály rozvoj spoločnosti sa odráža aj na systéme verejnej správy, keď v dôsledku spoločenských inovácií sa priamo úmerne k tomu zvyšujú nároky na modernizáciu verejnej správy2 v rámci jej jednotlivých subsystémov. V minulosti, v období, keď sa mnohé štáty ešte len učili ako správne utvárať a formovať systém verejnej správy, bolo pre spoločnosť príznačné, že sa vyznačovala nižším stupňom organizovanosti, v dôsledku čoho boli aj správne systémy zrozumiteľnejšie. V súčasnosti je podstatným problémom práve neprehľadnosť systémov verejnej správy, čo má za následok nedôveru, až apatiu zo strany spoločnosti k veciam verejným. Zároveň žiadna reforma nedokáže vyriešiť absolútne všetky problémy, nie je schopná priniesť trvalé uspokojenie v dôsledku už spomenutých dynamických zmien prebiehajúcich v spoločnosti a preto možno reformu verejnej správy označiť ako trvalý, nikdy nekončiaci a neustále sa vyvíjajúci proces.

1 Na úrovni štátnej správy bola naštartovaná reforma v roku 2013 pod názvom ESO, čo znamená efektívna, spoľahlivá a otvorená verejná správa, pričom cieľom tejto reformy je zabezpečiť kvalitu a transparentnosť verejnej správy a zjednodušiť občanom prístup k veciam verejným.

2 Keďže je verejná správa najdynamickejším prvkom inštitucionálneho a funkčného vývoja moderného štátu dochádza v nej neustále k rôznym inováciám. Mnohokrát tak treba odlišovať od reformy verejnej správy modernizáciu verejnej správy. Modernizácia zväčša spočíva v prispôsobovaní správy novým podmienkam vývoja spoločnosti, technologickému vývoju, informatizácii či vybavení verejnej správy modernými technologickými prostriedkami. (Vostrá – Grospič, 2004) Správne reformy sú však komplementárnejšími zmenami verejnej správy, či majú povahu územnej alebo funkčnej správnej reformy, pričom ide o podstatné zmeny na úrovni kvality verejnej správy.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

221

Martin ŠVIKRUHA

Štúdie

Štúdie Martin ŠVIKRUHA

Príliš veľká početnosť reforiem v oblasti verejnej správy sa javí taktiež ako problém, avšak tento nežiaduci stav nastáva v dôsledku toho, že vyriešenie jedného problému otvára následne problémy nové. Napríklad zavedenie lepších procesov finančného riadenia vynesie do popredia potrebu novelizovania alebo nahradenia právnej úpravy, ktorá je stará a nedostačujúca pre nový systém. Nie je možné vo verejnej správe riešiť individuálne čiastkové problémy, pretože verejná správa je komplexný súbor integrovaných činností a je tu dôležité uplatňovať súčinný prístup, inak hrozí, že implementácia navrhnutého riešenia neprinesie zvýšenie výkonnosti, ale môže viesť k zníženiu efektívnosti a v neposlednom rade aj k strate dôvery zo strany verejnosti (Pomahač – Vidláková, 2002). Tento princíp je možné aplikovať rovnako pri uskutočňovaní reforiem na územnosprávnej úrovni, teda v rámci subsystému verejnej správy. Keďže reforma by mala prebiehať ako komplexný proces na seba nadväzujúcich krokov je nevyhnutné zaoberať sa pri úvahách o reforme územnej samosprávy ako celkom, čo má za následok prípravu komplexnej reformy ako na úrovni miest a obcí, tak aj na úrovni regiónov. Hoci v podmienkach Slovenskej republiky sú obe jednotky územnej samosprávy od seba nezávislé a panuje medzi nimi rovnovážny vzťah, je potrebné pri úvahách o reformách v tejto oblasti hľadieť na obe zložky ako vzájomne sa vyvažujúce a kooperujúce elementy a teda uvažovať o reforme územnej samosprávy ako o reforme celku, teda oboch jej častí.

Gerald E. Caiden (1991) vyzdvihuje dve súvislosti, ktoré sa dostávajú na povrch v procese reformy verejnej správy. Upozorňuje, že predovšetkým je dôležité vnímať, že uvedený proces sa týka administratívnej časti výkonnej moci, verejného sektoru a riadenia, teda postupov vykonávajúcich rozhodnutia politikov. Práve politické rozhodnutia sú zodpovedné za nedostatky verejného sektora a problémy vo verejnej správe a v rámci jej jednotlivých subysystémov, aj keď mnohokrát je vina pripisovaná úradníkom, podieľajúcim sa na implementácii politických rozhodnutí. Správna reforma môže síce zlepšiť politické rozhodovanie, ale nemôže ho zvrátiť. Nemôže teda skúmať, kontrolovať či dokonca nahrádzať reformy politické, ekonomické ani inštitucionálne. Avšak na druhej strane politické, ekonomické a inštitucionálne reformy môžu byť málokedy úspešné bez reformy verejnej správy. Vo vyspelých demokratických krajinách práve demokraticky zvolení predstavitelia majú povinnosť žiadať lepšiu výkonnosť verejnej správy, sledovať či boli ich požiadavky splnené a keď nie, tak použiť efektívne sankcie.

Musia však zároveň podporovať a odmeňovať úradníkov verejnej správy a dohliadať na takú správnu kultúru, ktorá podnecuje inováciu, kreativitu a reformu. Z myšlienok, ktoré vyslovil Caiden vyplýva, že správne reformy potrebujú podporu politického vedenia, pretože bez podpory zo strany politikov nemôžu byť úspešne prevedené.

Veľakrát bývajú nesprávne obviňovaní z neúspešných reforiem úradníci, ktorí však len realizujú politické rozhodnutia, ktoré vykazujú najvyššiu mieru zodpovednosti za uskutočnené kroky. Významným aspektom v procese formovania správneho systému a pre funkčnosť správnych reforiem je aj správna kultúra. Tento sociálno-spoločenský aspekt v procese budovania systému verejnej správy vyzdvihuje Caiden, keď uvádza: „plnenie konkrétnych úloh, ktoré pred verejnú správu stavajú reformné procesy, nemôže byť účinné, pokiaľ úradníci nezmenia svoje chovanie, svoje postoje k občanom i k svojim povinnostiam, navyknuté spôsoby v ktorých vykonávajú svoju činnosť.

Správne reformy sú spojené so vznešenými abstraktnými úlohami, ako je rola štátu, 222

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

mobilizácia spoločenských zdrojov, image verejného sektoru, prístupnosť verejného úradu, kritéria výkonnosti verejnej správy a v poslednej dobe stále silnejúce úsilie po zlepšení vládnutia (governance), najmä zdokonaľovaním partnerských vzťahov všetkých zúčastnených aktérov na správe“(Caiden, 1991, s. 108-109).

Samotná reforma predstavuje proces vyrovnávajúci rozdiely medzi úplnym stavom verejnej správy a celkovým stavom spoločnosti, pričom súčasne sa jedná o implementáciu istých administratívnych technológii, ktoré sú zvyčajne overené v podmienkach vyspelejšieho správneho systému. Pod reformou verejnej správy rozumieme organizačné zmeny v rámci fungovania a štruktúry verejnej správy, ktorá podstatným spôsobom mení uplatňujúci sa systém.

Pokiaľ nazeráme na reformu verejnej správy z pohľadu územnnosprávneho subsystému, tak jej cieľom by malo byť vytvorenie predpokladov pre rozvoj územnej samosprávy takým spôsobom, aby s pridelenými kompetenciami a vyčlenenými verejnými financiami bola schopná pripravovať podmienky pre vyvážený rozvoj jednotlivých častí územia podľa trendov aplikovaných a overených v krajinách Európskej únie.

3 ÚLOHA DECENTRALIZAČNÝCH TENDENCIÍ PRI FORMOVANÍ ÚZEMNEJ SAMOSPRÁVY V MODERNÝCH DEMOKRACIÁCH

Typickou črtou zodpovedajúcou súčasným trendom dominantnej politickej zmeny, prevládajúcej primárne v najrozvinutejších krajinách je decentralizácia.

Vo svojej podstate predstavuje presun verejnej moci na nižšie oblasti ako centrálne, čo znamená presun nezávislosti v oblasti rozhodovania na samosprávne jednotky, z čoho plynie, že ide o dôležitý faktor pri procese výstavby a formovania územnej samosprávy v každom štáte. Vo vnútri každého štátu prebiehajú procesy vedúce k tzv. atomizácii moci na rôzne úrovne. Najväčšia pozornosť sa upriamuje na územné distribuovanie moci, ktoré pozostáva zväčša z národnej, respektíve ústrednej vládnej úrovne, následne regionálnej a samozrejme miestnej úrovne. Uvedená atomizácia v rámci jednotlivých štátov sa rozlišuje v závislosti od ústavnej štruktúry krajiny. Pre každú z týchto sústav s unikátnou územnou dekomponáciou vládnej moci je príznačné uskutočňovanie vzťahov medzi centrom a perifériou.

Koncom dvadsiateho storočia nastal odklon od centralizačných snáh. Naopak, postupne narastali centrifugálne tendencie, čoho príčinou bolo rozširovanie rôznych foriem tzv. „viacúrovňového vládnutia“3, v dôsledku čoho sa obdobie centralizovaných štátov dostávalo do úzadia. Podľa Vykupilovej (2007), za poklesom centralizovanej formy štátneho usporiadania možno hľadať procesy súvisiace s globalizáciou.

Najmä rozmach globálnej ekonomiky a skutočnosti sa jej dotýkajúce spôsobujú stav, kedy národné štáty nie sú schopné plniť úlohy, ktoré im boli pôvodne prisudzované.

V dôsledku toho sa účinnejšie javia menšie jednotky riadené v určitom rozsahu vlastnými orgánmi. Ako dodáva Schrijver (2005), v tomto procese zohráva významnú úlohu aj urbanizácia, v rámci ktorej sa zvyšuje nárast požiadaviek na efektivitu verejnej správy alebo podnety plynúce z existencie Európskej únie. Pôvodne utvárané národné štáty 3 Tento pojem definoval Marks ako „systém trvalého vyjednávania medzi vzájomne prepojenými administratívami na rôznych územných úrovniach, kde nadnárodné, národné, regionálne či miestne administratívy sú zapojené v územne sa prekrývajúcich politických sieťach“(Hloušek – Kopeček - Šedo, 2011, s. 233). Viacúrovňové vládnutie neupriamuje svoju pozornosť len na úroveň v ponímaní štát - nadnárodné organizácie (EÚ), ale aj v rámci jednotlivých úrovni vo vnútri štátu.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

223

Martin ŠVIKRUHA

Štúdie

Štúdie Martin ŠVIKRUHA

prestávajú plniť svoju hlavnú – obrannú funkciu, keďže toto významné poslanie sa stáva záležitosťou väčších združení, do ktorých sa jednotlivé národné štáty postupne integrujú (Vykupilová, 2007). Z toho vyplýva, že jednou z príčin poklesu centralizmu je preberanie ekonomických funkcií štátu nadnárodnými organizáciami. Vplyvom týchto skutočností sa väčší dôraz začal klásť na nižšie jednotky v rámci štátu vyznačujúce sa samosprávnou pôsobnosťou. Keďže vyrovnávanie regionálnych nerovností bolo veľmi zložité a nedosahovalo požadované výsledky, pristúpili jednotlivé európske štáty k postúpeniu časti pôsobnosti na nižšie elementy v rámci jednotlivých štátov (Ansell, 2000), čím boli v Európe naštartované procesy decentralizácie. V tejto súvislosti vyvstávajú nejasnosti okolo tohto pojmu, keďže analogické procesy sa odohrávali v jednotlivých štátoch s tým, že niesli iné pomenovanie4 a tiež preto, že tento pojem zároveň predstavuje originálne postupy vedúce k transformácii usporiadania politickej moci. Decentralizáciu však možno z teoretického hľadiska vymedziť ako proces, v ktorom „dochádza k rozbitiu centralizovaného modelu vlády a na rôzne definované jednotky štátneho celku sú prenesené rôzne definované kompetencie, ...“(Vykupilová, 2007, s. 17). Je to prostriedok, ktorý stimuluje záujem občanov o veci verejné, pretože napomáha „zlepšovať kvalitu vládnutia v štáte tak, že zaisťuje aby rozhodovanie bolo bližšie k tým, ktorí sú ním dotknutí“(Nižňanský – Pilát, 2009, s. 4). Význam decentralizácie spočíva v prenášaní úloh na regionálne alebo miestne jednotky nachádzajúce sa nižšie ako na centrálnej úrovni, keďže v súčasných moderných štátoch je priam nemožné zaisťovanie služieb iba z centra. Periférnym inštitúciám v podobe miestnych alebo regionálnych orgánov sa zverujú úlohy ako napríklad: školstvo, zdravotníctvo, sociálne zabezpečenie, ktoré sa týkajú tzv. domácej populácie prislúchajúcej danému teritóriu (Heywood, 2008).

Zároveň je však nutné uviesť, že cieľom decentralizácie nie je úsilie „o konečnú štruktúru a rigídne rozdelenie kompetencií, ale skôr rozvoj politických procedúr, ktoré podporujú konštruktívnu rovnováhu medzi centralizovanými a decentralizovanými kompetenciami“ (Guide to Decentralization, 2001, s. 19). Z toho vyplýva, že ide o dlhodobejší postup, ktorého zámerom je prehlbovanie princípu subsidiarity a nárast, z komplexného pohľadu kvality vládneho systému, pričom podporuje formou posilnenia právomocí nižších správnych jednotiek vyššiu mieru participácie občanov na verejných záležitostiach, vzťahov medzi štátom a občanmi a najmä zvyšovanie efektívnosti poskytovaných verejných služieb.

Za spoločný ukazovateľ decentralizačných procesov možno označiť rozptýlenie štátnej moci na nižšie úrovne. Tieto procesy sa postupne stali integrálnou súčasťou verejnej správy v európskych krajinách (Schrijver, 2005), pričom v každej z nich prebiehali v dôsledku iných príčin a rovnako miera ich realizácie bola rozdielna. Každý z týchto postupov je teda jedinečný a v každej krajine sa vyznačoval určitou špecifickosťou a preto je nutné na ne nazerať osobitne. Na Slovensku bola decentralizácia súčasťou najrozsiahlejšej reformy územnej samosprávy prebiehajúcej v období prvej Dzurindovej vlády (2008-2012). V rámci tejto reformy bolo najprv prenesených zákonom č. 416/2001 Z. z. množstvo právomocí zo štátnych orgánov na samosprávne jednotky, teda v podmienkach Slovenskej republiky na obce (mestá) a vyššie územné celky, ktorých vytvorenie bolo jej súčasťou. Následne bolo nevyhnutné zabezpečiť samosprávnym jednotkám aj 4 V Španielsku to bola regionalizácia, vo Francúzsku išlo o decentralizáciu, vo Veľkej Británii tieto procesy majú pomenovanie devolúcia a v podmienkach Talianska boli zaužívané pojmy devolúcia, rovnako ako aj federalizácia.

224

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

spôsob financovania výkonu týchto prenesených právomocí, čo zabezpečovala následná tzv. fiškálna decentralizácia. Tento postup bol nevyhnutný, keďže často dochádza v procese decentralizácie k nesúladu medzi finančnými prostriedkami a technickými schopnosťami potrebnými pre jej realizáciu (Hutchinson – LaFond, 2004). Štruktúra zodpovednosti musí spočívať na jasných informáciách o výdavkoch na služby, alternatívach ich garancie, zdrojoch a ich pôvode, čím je do rúk verejnosti vkladaná možnosť účinne kontrolovať a adekvátne reagovať na aktivity miestnej alebo regionálnej samosprávy (Litvack – Seddon, 1999). Prílišná centralizácia spôsobuje zníženie pružnosti reakcií na vzniknuté problémy. V tomto ohľade pozorujeme opodstatnenie decentralizácie, či už politickej, ktorá presúva politickú moc na nižšiu ako centrálnu úroveň, ale aj kompetenčnej decentralizácie, ktorá prerozdeľuje zodpovednosť a kompetencie medzi jednotlivými úrovňami verejnej správy a napĺňa tak uvedenú požiadavku spočívajúcu v tom, že každá úloha by mala byť vykonávaná tou úrovňou verejnej správy, ktorá ju dokáže zabezpečiť efektívne.

4 DÔVODY VEDÚCE K ÚVAHÁM O REFORME V OBLASTI ÚZEMNEJ SAMOSPRÁVY NA SLOVENSKU

Slovenská republika, podobne ako aj ďalšie krajiny patriace do stredoeurópskeho geopriestoru prešla po prvej svetovej vojne analogickým vývojom, ktorý je determinovaný takmer polstoročie pretrvávajúcim nedemokratickým režimom. Ku koncu deväťdesiatych rokov nastali zmeny v spoločensko-politickom usporiadaní týchto krajín, čo malo za následok postupne uskutočňovanie reforiem v rámci zavádzania resp. revitalizácie demokratického politického systému. Konštituovanie systému územnej samosprávy v podmienkach Slovenskej republiky prebiehalo v hektickom období prechodu k demokracii, respektíve jej konsolidácie a preto postupné reformovanie nielen politického systému, ale aj verejnej správy bolo nevyhnutné. Napriek tomu, že východisková situácia v jednotlivých postkomunistických krajinách v tomto období nebola rovnaká, hlavným atribútom reformy verejnej správy v každom z nich, a teda aj na Slovensku bolo odstrániť pretrvávajúci model socialistickej verejnej správy. Spoločným znakom týchto reforiem bola snaha o posilnenie samosprávneho prvku. Tento proces prebiehal vo viacerých fázach, pričom súčasťou prvej boli inštitucionálne zmeny a následne v ďalšej fáze dochádzalo k už zmienenej decentralizácii kompetencií a najmä fiškálnej decentralizácii posilňujúcej nezávislosť samosprávy (Mesežnikov, Nižňanský 2002). Prostredníctvom reformy, ktorej cieľom bola už uvedená decentralizácia verejnej správy sa malo docieliť umocnenie štátu ako celku a najmä posilnenie územnej samosprávy (Láštic, 2010). Posilnenie územnej samosprávy predstavovalo cieľ v podobe kreácie druhej – regionálnej úrovne a taktiež postúpenie právomoci na miestnu úroveň, v čoho dôsledku orgány územnej samosprávy prebrali v rámci decentralizácie od štátu zodpovednosť za zabezpečovanie zákonom stanovených verejných úloh spolu s hospodárskym rozvojom nimi spravovaného územia.

Aj napriek tomu, že postupne od vzniku samostatnej Slovenskej republiky prebiehali takmer nepretržite v rámci verejnej správy viaceré reformy, ktoré etapovito zdokonaľovali systém verejnej správy, môžeme tvrdiť, že reforma verejnej správy ostáva naďalej nedokončená. Deficit možno pozorovať nielen v prípade štátnej správy, kde prebieha v súčasnosti reforma, ale aj na úrovni územnej samosprávy, keďže súčasne sa Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

225

Martin ŠVIKRUHA

Štúdie

Štúdie Martin ŠVIKRUHA

uplatňujúci systém je neefektívny a neplní úlohy, ktoré boli jednotlivým zložkám tohto subsystému verejnej správy pri ich koncipovaní pridelené. Hoci reformné procesy sa výrazným spôsobom dotkli aj miestnej a regionálnej samosprávy na Slovensku, obe tieto úrovne sa vyznačujú viacerými nedostatkami, ktoré sa pokúsime zadefinovať v nasledujúcej časti.

4.1 Nedostatky na úrovni miestnej samosprávy na Slovensku v podobe značnej fragmentácie komunálnych jednotiek

Podobne ako aj na iných úrovniach systému verejnej správy, sú aj v prípade miestnej samosprávy hlavnou problematickou sférou financie. Hoci obce disponujú vlastnými príjmami, vďaka ktorým si dokážu zabezpečiť stabilitu potrebnú pre výkon svojich kompetencií, nemožno hovoriť pri komplexnom pohľade na komunálnu samosprávu o ekonomicky efektívnej samospráve, pretože existuje veľký počet obcí s nízkym počtom obyvateľov a práve tieto obce ohrozujú efektívnosť a racionálnosť poskytovania miestnych verejných služieb (Žárska – Kozovský, 2008). Na túto skutočnosť upozorňuje tiež Sleziak, ktorý uvádza, že „najmä malé obce s počtom obyvateľov nižším ako 1 000 nie sú schopné vykonávať všetky kompetencie zverené štátom, keď väčšina malých obcí nie je schopná poskytovať ani základné kompetencie samostatne a sú nútené spolupracovať s priľahlými obcami“(Sleziak, 2013, s. 97). Bývalý vládny splnomocnenec pre reformu verejnej správy taktiež považuje za zásadný problém miestnej samosprávy, rozdrobenosť jej jednotiek, z čoho plynú ekonomické problémy menších obcí: „výdavky na malé obce sú vysoké a neefektívne, chýba potom na služby občanom”(Nižňanský, 2003). V tomto kontexte sa vynára problém so súčasným usporiadaním sídelnej štruktúry na Slovensku, ktorá vo veľkej miere pôsobí na výkon komunálnej samosprávy.

Veľkosť samosprávnych útvarov tak výrazne vplýva na celkový systém nielen miestnej samosprávy, ale aj verejnej správy ako takej a má dopad okrem iného na rozloženie funkcií a podobu vzťahov medzi centrálnou vládou a samosprávou (Page – Goldsmith, 1987).

Pri hodnotení, ktorým smerom je najefektívnejšie uberať sa, teda cestou konsolidácie respektíve fragmentácie obecnej štruktúry sa zohľadňujú viaceré faktory. Radíme sa sem faktor ekonomickej efektívnosti, demokracie, distribúcie či ekonomického rozvoja (Swianiewicz, 2003). Práve už zmienená ekonomická efektívnosť je problémom, ktorý je výrazne badateľným na úrovni miestnej samosprávy na Slovensku, keďže veľký počet obcí s nízkym počtom obyvateľov ohrozuje účinnosť poskytovania miestnych verejných služieb. Napriek tomu, že väčšia jednoliatosť malých samosprávnych jednotiek na najnižšej úrovni zaručuje jednoduchšiu aplikáciu politiky uspokojujúcej záujmy veľkého počtu obyvateľov, majú veľké územnosprávne jednotky rozsiahlejšie možnosti poskytnúť občanom všetky požadované služby. Väčšie obce v dôsledku širšej profesionalizácie môžu lepšie rozhodovať o efektívnych riešeniach, pričom väčšia obec disponuje väčším množstvom zdrojov, ktoré môže použiť pri realizovaní nárokov voličov (Nižňanský a kol., 2009).

Stanovenie vhodnej veľkosti samosprávnej jednotky je teda dôležitým aktom.

Veľkosť miestnych samospráv podobne ako aj regionálnych, je výrazne odlišný v Európe, keď na jednej strane existujú krajiny s veľkými obcami, kam sa zaraďujú napríklad Anglicko alebo škandinávske krajiny (Dánsko, Švédsko, Nórsko) a na druhej strane krajiny s malými obcami kam patrí napríklad Francúzsko (Swianiewicz, 2003). Súčasný stav je 226

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

dôsledkom okolností, ktoré nastali v Strednej Európe po páde nedemokratických režimov začiatkom deväťdesiatych rokov. Vo väčšine európskych krajín spravidla dochádzalo k zväčšovaniu samosprávnych útvarov. Naopak, v stredoeurópskych krajinách nastalo v tomto období rozdrobovanie jednotiek na najnižšej úrovni územnej samosprávy.

Príčiny tejto fragmentačnej vlny hľadá Swianiewicz v historických udalostiach, keď usudzuje, že tento proces „by mohol byť vnímaný ako reakcia na násilnú amalgamizáciu v 70-tych rokoch“(Swianiewicz, 2003, s. 12). Toto tvrdenie možno spozorovať aj na historických udalostiach viažucich sa k formovaniu sídelnej štruktúry na Slovensku.

Proces spájania obcí bol naštartovaný ešte v období prvej Česko – Slovenskej republiky, avšak vrchol nastal práve koncom sedemdesiatych rokov, v období druhej spoločnej Česko – Slovenskej republiky, kedy došlo k systémovému znižovaniu počtu obcí ich zlučovaním v dôsledku rozmiestňovania nových priemyselných jednotiek a centier poľnohospodárskej veľkovýroby. V období od roku 1930 do roku 1989 sa počet obcí na území Slovenska znížil z približne 3500 na takmer 2700 (Berčík – Lovecký, 2003), čo znamená pokles o skoro 25%5. Následne po roku 1989 nastala výrazná fragmentačná vlna, kedy počet obcí narástol na súčasných približne 2900 (Berčík – Lovecký, 2003).

Keďže historický vývoj sídelnej štruktúry na Slovensku bol interferovaný množstvom protichodných vĺn formujúcich systém územnej samosprávy, súčasná situácia v dôsledku toho radí Slovensko medzi krajiny s výrazne fragmentovanou štruktúrou lokálnej samosprávy, keďže takmer polovicu z nej (40%) tvoria obce s populačnou veľkosťou do 500 obyvateľov (obrázok 1). V súčasnosti je na Slovensku 2933 obcí, z ktorých tvoria len približne 5% (okolo 140) mestá6 (Štatistický úrad SR, 2011).

Priemerný počet obyvateľov obce je pri súčasnom stave na úrovni 1870 obyvateľov na obec.

Obrázok č.1: Priestorové rozostavenie obcí na Slovensku podľa počtu obyvateľov

Zdroj: (Zvolenský, M. 2004: Ministerstvo financií. [online] [cit. 2014-08-28] Dostupné na internete: http://www.konzervativizmus.sk/article.php?2721)

5 V okolitých stredoeurópskych krajinách (Česko, Poľsko, Maďarsko) došlo v tomto časovom horizonte k takmer 50%-nému zníženiu počtu obcí.

6 V podmienkach Slovenskej republiky môže byť za mesto stanovená obec, ktorá má najmenej 5 000 obyvateľov a spĺňa ďalšie podmienky vyplývajúce zo zákona č. 369/1990 Sb. o obecnom zriadení. Za mesto vyhlasuje obec striktne Národná rada Slovenskej republiky na návrh vlády SR, vždy iba k 1. januáru (zákon č. 369/1990, §22, ods. 1).

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

227

Martin ŠVIKRUHA

Štúdie

Štúdie Martin ŠVIKRUHA

Od roku 2002 je účinná právna úprava štiepenia obcí, ktorej prijatie bolo podmienené úsilím o zabránenie prehlbovania fragmentácie obecnej sídelnej štruktúry v Slovenskej republike (Tekeli, 2013). Toto opatrenie bolo prijaté v roku 2001 novelou zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení, upravujúcou možnosť rozdelenia obce, ktorá sa môže rozdeliť, „ak nové obce budú mať katastrálne územie alebo súbor katastrálnych území, tvoriaci súvislý územný celok, najmenej 3000 obyvateľov, ...“(zákon č. 369/1990 Zb., §2a, ods. 5). Tento krok možno hodnotiť pozitívne z hľadiska zamedzenia budúcemu štiepeniu obcí, avšak je dôležité uvažovať o systémových opatreniach, ktoré by konsolidovali miestnu samosprávu z územnosprávneho hľadiska, čím by sa podarilo vyriešiť problémy (subjektívne a objektívne) vyplývajúce z tohto nepriaznivého stavu.

4.2 Príčiny smerujúce k reforme regionálnej časti územnej samosprávy na Slovensku

Regionálna samospráva v tomto období odštartovala už druhú dekádu svojej pôsobnosti v rámci územnej samosprávy, čo je pomerne dlhý čas na to, aby bolo možné zrealizovať vyhodnotenie jej doterajšieho stavu a zhodnotiť do akej miery naplnila svoj potenciál. Z doterajších skúsenosti je zrejmé, že predstavy pri utváraní regionálnej úrovne územnej samosprávy boli naplnené len čiastočne. Tento fakt je podporený nielen neustále prítomnou diskusiou o úlohe a význame regionálnej úrovne územnej samosprávy medzi odborníkmi v oblasti verejnej správy či iných spoločenskovedných disciplín, dotýkajúcich sa uvedenej problematiky, ale aj politickou diskusiou smerujúcou k postaveniu, účinnosti a vôbec zmyslu tejto úrovne územnej samosprávy v podmienkach akých je dnes konfigurovaná.

Úvahy o realizácii reformy v oblasti regionálnej samosprávy vyplývajú z viacerých faktorov. Od koncipovania druhej úrovne územnej samosprávy v roku 2001 sa viedla polemika o jej pozícii v rámci politického systému SR. Vytvorenie sústavy ôsmich samosprávnych krajov (vyšších územných celkov), jednotiek predstavujúcich samostatný územný samosprávny a správny celok (zákon č. 302/2001 Z. z., §1, ods.

2), reprezentujúcich regionálnu samosprávu bolo výsledkom koalično-opozičnej politickej dohody vychádzajúcej z vtedajšieho územno-správneho členenia SR (Láštic, 2010). Uvedené členenie nerešpektovalo prirodzené hranice niektorých regiónov7 , pričom tento problém pretrváva dodnes, keďže občania sa stále nedokážu stotožniť s umelo vytvorenými regiónmi. Negatívum rozpoloženia regionálnej samosprávy8 je zrejmé, keďže sa ľudia sústreďujú najmä okolo centra, teda populačne či geograficky väčšej jednotky z pohľadu poskytovania služieb či práce. Toto „stredisko“ je dôležitým článkom v rámci identifikácie sa občanov s príslušným regiónom, keďže okolo takého centra možno vytvoriť určitú spoločenskú jednoliatosť a súdržnosť v čoho dôsledku tu je prítomný potenciál pre následný rozvoj celej časti regionálnej samosprávy. Po svojom vzniku tak prešli v dôsledku decentralizácie na samosprávne kraje kompetencie, ktorými sa predpokladalo, že nastane efektívnejšie a najmä všestrannejšie rozvíjanie regionálnej 7 Rozdelenie tradičného regiónu Spiša do Košického a Prešovského samosprávneho kraja.

8 Toto nezmyselné určenie hraníc regiónov spolu s ďalšími krokmi (ustanovenie dvojkolovej voľby predsedu samosprávneho kraja, právomoc vlády SR vetovať nariadenia schválené zastupiteľstvom samosprávneho kraja) prijatými v rámci kreovania regionálnej časti územnej samosprávy považuje Láštic (2010) za snahu politických síl zabrániť vplyvu maďarskej menšiny na území niektorých samosprávnych krajov.

228

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

úrovne samosprávy než by tomu bolo, pokiaľ by zostali kompetencie v rukách centrálnej vlády alebo miestnej samosprávy. Hoci určité kompetencie boli delegované na samosprávnu úroveň, predpoklady efektívnejšieho spravovania regionálnych jednotiek sa nenaplnili, čo zdôrazňuje tiež riaditeľ Karpatského rozvojového inštitútu, zaoberajúceho sa regionálnou problematikou, Šteiner, ktorý konštatuje: „nielen činnosť a vnútorné nastavenie fungovania samospráv, ale predovšetkým základný rámec a podmienky, v ktorých VÚC v súčasnosti pôsobia, sú nevyhovujúce“ (Žoldošová, 2010, s. 8). Z legislatívneho rámca vyplývajú samosprávnym krajom povinnosti, najmä starať sa o všestranný rozvoj svojho územia a potreby svojho obyvateľstva a zabezpečenie vzniku rozvojového programu (zákon č. 302/2001 Z. z.). Na to nadväzuje tiež jeho plnenie, z čoho vyplýva, že samosprávne kraje by mali zastávať úlohu rozhodujúceho aktéra pri progresii svojho teritória a mali by do veľkej miery pôsobiť na kvalitu a rýchlosť regionálneho rozvoja na Slovensku. V dôsledku napĺňania týchto kritérií sú rozhodujúce finančné možnosti9, ktoré sú kľúčovým faktorom pre plnenie ich poslania.

Regionálna samospráva má však minimálny podiel na všetkých výdavkoch z čoho je jasné, že finančná sila regionálnej samosprávy je príliš malá. Ročne ide do vyšších územných celkov takmer jeden a štvrť miliardy eur, čo tvorí približne päť percent celkových verejných výdavkov (Žoldošová, 2010). Tieto zdroje sa používajú výlučne na financovanie náležitostí vyplývajúcich zo zákona v oblasti kultúry, dopravy, stredného školstva a týmto subjektom zostáva čo najmenší obnos financií na rozvojové regionálne aktivity.

Keďže samosprávne kraje nie sú dostačujúco finančne zabezpečené, javí sa v ich prípade problematickým veľký priestor venovaný určitým záležitostiam, ktoré by mohli byť riešené aj na inej úrovni verejnej správy. Zároveň by sa tým vytvoril priestor pre väčšiu pozornosť k plneniu kľúčového poslania samosprávnych krajov v podobe všestranného regionálneho rozvoja. Stať sa rozhodujúcim aktérom v oblasti prosperity regiónov, čo by malo byť hlavným poslaním samosprávnych krajov im znemožňujú niektoré právomoci10, ktorých prenesením na iné orgány verejnej správy by sa dosiahol nárast efektivity ich výkonu. Na druhej strane samosprávne kraje nedisponujú kompetenciami, ktoré nevyhnutne potrebujú, aby mohli uskutočňovať svoje hlavné poslanie. Medzi tieto kompetencie, ktoré by sa mali stať súčasťou ich pôsobnosti prislúcha nadobudnutie výraznejšieho podielu na rozhodovaní o prerozdeľovaní doplnkových zdrojov EÚ, posilnenie koordinačnej úlohy samosprávnych krajov pri rozvoji územia smerom k obciam či spolurozhodovanie o cestách prvej triedy a diaľniciach. S posilnením kompetencií jednotiek regionálnej samosprávy sa stotožňuje aj Bauer z Karpatského rozvojového inštitútu, ktorý uvádza, že je nutné v záujme naplnenia hlavného poslania samosprávnych krajov v oblasti regionálneho rozvoja „posilniť ich právomoci, napríklad v politike zamestnanosti či regionálnej doprave“ (Šteiner – Kozlayová, 2010, s. 51).

9 Hlavný príjem regionálnej samosprávy je tvorený dvoma spôsobmi. Prvým je podiel na daniach z príjmov fyzických osôb a druhým je daň z motorových vozidiel. Hoci prvý spôsob získavania finančných prostriedkov pre jednotlivé samosprávne kraje sa javí byť dobrý, pri druhom spôsobe je zjavná regionálna diferencia, pretože Bratislavský kraj má dvojnásobný príjem v porovnaní s ostatnými župami (Šteiner - Kozlayová, 2010). V oblasti príjmov z daní z motorových vozidiel sa však už uvažuje o zmene, ktorá by viedla k spravodlivejšiemu prerozdeľovaniu financií samosprávnym krajom z tejto položky.

10 Ide napríklad o povoľovacie konania v poskytovaní zdravotnej starostlivosti, manažment kultúrnych a sociálnych zariadení na územiach miest či prerozdeľovanie štátnych peňazí do stredného školstva.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

229

Martin ŠVIKRUHA

Štúdie

Štúdie Martin ŠVIKRUHA

Negatíva v rámci regionálnej úrovne územnej samosprávy pozorujeme nielen v kompetenčnej rovine, ale aj v oblasti spolupráce medzi miestnou a regionálnou samosprávou, ktorá je takmer nulová resp. neexistuje, čo má za následok, že rozvojové programy na miestnej úrovni mnohokrát nerešpektujú programy regionálnej úrovne a teda previazanosť medzi oboma zložkami územnej samosprávy nie je taká aká by sa žiadala. V konečnom dôsledku to znamená, že spolupráca medzi vyššími územnými celkami a obcami (mestami) je na veľmi slabej úrovni, respektíve by sa dalo tvrdiť, že jestvuje len vo výnimočných prípadoch. Tento nedostatok sa teda prejavuje v oblasti formovania a využívania rôznych nástrojov spolupráce, keď do tejto kategórie spadajú zároveň formy spolupráce s ostatnými aktívnymi účastníkmi11 podieľajúcimi sa na regionálnom rozvoji. Uvedený stav má na svedomí do veľkej miery legislatívna úprava pre vyššie územné celky, ktorá nepodnecuje k spolupráci obe tieto samosprávne jednotky, práve naopak, vedie ich k individuálnej činnosti. Zákon neusmerňuje samosprávne kraje k spájaniu sa subjektov v prospech regiónov. Potrebu zmeny v činnosti regionálnej samosprávy si uvedomuje samotná samospráva, ktorá sa domáhala zmeny v prerozdeľovaní peňazí z eurofondov. Pokiaľ by tento proces zabezpečovali samosprávne kraje, spôsobilo by to užšiu väzbu miest a obcí na regionálnu samosprávu. Šteiner sa na margo tohto sporu vyjadruje nasledovne: „Jeden nástroj je projekt, druhý nástroj sú peniaze. Keby VÚC-ky mali možnosť o týchto peniazoch rozhodovať, a tlačili na obce, aby sa spájali v projektoch s nadobecným charakterom, efektívnych pre viac obcí – čo župy vedia naozaj lepšie posúdiť ako centrálne orgány – mohlo to viesť k prirodzenejšej spolupráci, než akákoľvek umelá municipalizácia“ (Žoldošová, 2010, s. 8). Nižňanský (2009), jeden z autorov, ktorý sa podieľal na príprave zákona o samosprávnych krajoch dokonca konštatuje, že pokiaľ by mali väčší vplyv na prerozdeľovanie eurofondov ako je tomu v súčasnosti, mali by ľudia o dianie v regiónoch12 väčší záujem.

5 ZÁVER

Súčasné rozpoloženie miestnej a regionálnej samosprávy je v našich pomeroch výsledkom predchádzajúceho reformného vývoja vo verejnej správe, spusteného na prelome 80. a 90. rokov. Vízie reformy boli právom spájané s predstavami o náležitom efektívnom zákonnom fungovaní verejnej správy, plne zodpovedajúcom demokratickým zásadám moderného právneho štátu s príklonom k modernému európskemu chápaniu verejnej správy (Průcha, 2008). Podstatnou požiadavkou pre efektívnu demokratickú verejnú správu ako činnosť bolo zároveň zodpovedajúce nastavenie náležitej organizácie verejnej správy, ktorá môže rozhodujúcim spôsobom pri vhodnom nastavení prispieť k optimalizácii verejnej správy ako činnosti a naopak pri nevhodnom konfigurovaní môže výrazne obmedziť dosiahnutie tohto stavu.

Nie náhodou bol naštartovaný reformný proces po zmene režimu práve v rámci územnej verejnej správy, pretože na tejto úrovni sa realizuje najrozsiahlejší objem výkonu verejnej správy (Průcha, 2008).

11 Medzi týchto aktérov patria rôzne subjekty, štátne organizácie a zároveň aj spomínané obce.

12 Jedným z ďalších významných problémov s ktorými v súčasnosti zápoli regionálna samospráva na Slovensku je nezáujem občanov o veci verejné v rámci tejto samosprávnej úrovne, čo možno najlepšie dokumentovať na volebnej účasti pri voľbách do orgánov regionálnej samosprávy.

230

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

Doterajšie reformy verejnej správy na Slovensku, nielen na úseku územnej verejnej správy, boli výrazne ovplyvnené spolitizovaním celého úseku verejnej správy. V dôsledku toho dochádzalo v reformných procesoch k odkladaniu koncepčných návrhov, čoho výsledkom bolo utlmenie celého priebehu reformy a len čiastočná realizácia navrhovaných zmien, v čoho dôsledku nenaplnili tieto reformy očakávania, s ktorými boli pripravované. V súčasnej dobe je reforma organizácie územnej verejnej správy v podmienkach SR uzavretá, avšak uvedené problémy, či už na miestnej alebo regionálnej úrovni nám preukazujú, že je nevyhnutné rozprúdiť diskusiu o reforme momentálne sa uplatňujúceho systému územnej samosprávy.

Pod tým nemyslíme len reformu v oblasti právomocí jednotiek územnej samosprávy (obec, vyšší územný celok), ale aj zmenu v jej samotnej organizácii.

POUŽITÁ LITERATÚRA

ANSELL, CH. 2000: The Networked Polity: Regional Development in Wester Europe. Governance: An International Journal of Policy and Administration, 2000, 13(3): 303-333.

BERČÍK, P. – LOVECKÝ, P. 2003: Územné zmeny obcí v SR od roku 1990. 1.

Vydanie. Bratislava: Sekcia verejnej správy ministerstva vnútra SR, 2003. 314 s.

ISBN 80-88842-64-6 CAIDEN, G. E. 1991: Administrative Reform Comes of Age. Berlin: De Gruyter, 1991. 239 p. ISBN 7139-0144-6.

GUIDE TO DECENTRALIZATION, 2001: Swiss Agency fot Development and Cooperation SDC. Berne, 2001.

HEYWOOD, A. 2008: Politologie. 3 vyd. Plzeň: Aleš Čenek, 2008. 537 s. ISBN 97880-7380-115-1 HLOUŠEK, V. – KOPEČEK, L. – ŠEDO, J. 2011: Politické systémy. Brno: Barrister & Principal, 2011. 292 s. ISBN 978-80-87474-23-5 HORSMAN, M. – MARSHALL, A. 1994: After the nation-state: citizens, tribalism and the new world disorder. London: HarperCollins, 1994. 298 p. ISBN 0002551454 HUTCHINSON, P. L. – LaFOND, A. K. 2004: Monitoring and Evaluation of Decentralization Reforms in Developing Country Health Sectors. Bethesda, MD: The Partners for Health Reformplus Project, Abt Associates Inc., 2004. 91 p.

KLIMOVSKÝ, D. 2008: Základy verejnej správy. Košice: Univerzita Pavla Jozefa Šafárika, 2008. 270 s. ISBN 978-80-7097-713-2.

KONEČNÝ, S. – KONEČNÝ, B. 2009: Otvorená komunálna politika. Teória a prax.

Bratislava: Mayor Group, 2009. 290 s. ISBN 978-80-969133-3-6.

LÁŠTIC, E. 2010: Územná samospráva. Bratislava: Univerzita Komenského, 2010.

98 s. ISBN 978-80-223-2827-2 LITVACK, J. – SEDDON, J. 1999: Decentralization. Briefing notes. Washington, DC: World Bank Instiute. Working papers. 1999. 99 p.

MESEŽNIKOV, G. – NIŽŇANSKÝ, V. 2002: Reforma verejnej správy na Slovensku 1998-2002. SÚVISLOSTI, AKTÉRI, VOĽBY. Bratislava: IVO, 2002. 253 s. ISBN 80-88935-30-X. NIŽŇANSKÝ, V. 2003. Rozhovor v časopise TREND [Samospráva sa na ďalšie kompetencie pozerá skepticky]. [online] [cit. 2014-09-02] Dostupné na internete: Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

231

Martin ŠVIKRUHA

Štúdie

Štúdie Martin ŠVIKRUHA

http://ekonomika.etrend.sk/ekonomika-slovensko/samosprava-sa-na-dalsiekompetencie-pozera-skepticky.html NIŽŇANSKÝ, V. A KOL. 2009 Medziobecná spolupráca a zlučovanie obcí na Slovensku. Výskumná štúdia. Bratislava: Merkury, 2009. 59 s. ISBN neuvedené.

NIŽŇANSKÝ, V. – PILÁT, J. 2009: Princípy delenia kompetencií a možnosti ich presunu na územnú samosprávu. Bratislava: M.E.S.A.10, 2009. 19 s. ISBN 97880-89177-17-2 PAGE, E. C. – GOLDSMITH, M. J. F. 1987: Central and Local Government Relations: A Comparative Analysis of Western European Unitary States. London: SAGE Publications, 1987. 179 p. ISBN 9780803980716 POMAHAČ, R. – VIDLÁKOVÁ, O. 2002: Veřejná správa. Praha: C. H. Beck, 2002.

290 s. ISBN 80-7179-748-0.

PRŮCHA, P. 2008: K otázkám organizace současné místní a regionální samosprávy.

In Dny práva 2008 /Days of Law 2008/, Brno: Masarykova Univerzita, 2008. 1582 -1595 pp. ISBN 978-80-210-4733-4 SLEZIAK, J. 2013: Komparácia modelov územnej samosprávy v severských krajinách. [Rigorózna práca] Trnava: FSV UCM v Trnave, 2013.

SCHRIJVER, F. 2005: Regionalism after regionalisation: Regional identities, political space and political mobilisation in Galicia, Brittany and Wales. Paper presented for AAG Pre-Conference at the University of Colorado at Boulder, CO, 3-5 April, [online] [cit. 2013-12-19] Dostupné na internete: www.colorado.edu/ ibs/aagpreconference/papers/Schrijver_paper.pdf SWIANIEWICZ, P. 2003. Veľkosť miestnej samosprávy a efektívnosť poskytovania miestnych služieb – medzinárodný kontext a teoretické pozadie.

In: SWIANIEWICZ, P. a kol.: Konsolidácia alebo fragmentácia? Veľkosť miestnych samospráv v Strednej a Východnej Európe. Bratislava: M.E.S.A. 10, 2003. Dostupné na internete: <http://www.komunal.eu/subory/LGPP.pdf>. ISBN neuvedené. ŠKULTÉTY, P. a kol. 2002: Správne právo hmotné. Všeobecná a osobitná časť. Šamorín: Heuréka, 2000. 348 s. ISBN 80-968567-6-6. ŠTEINER, A – KOZLAYOVÁ, A. 2010: Dobré spravovanie rozvoja regiónov - výzva pre Slovensko. Košice: Karpatský rozvojový inštitút, 2010. 166 s. ISBN 978-80970368-0-5. ŠTATISTICKÝ ÚRAD SR, 2011: Mestská a obecná štatistika. Vybrané údaje k 31.12.2011 [online][cit. 2013-07-24] Dostupné na internete: http://app.statistics. sk/mosmis/sk/run.html VYKUPILOVÁ, H. 2007: Víceúrovňové vládnutí v Evropě: koncepce, modely, typy. In DANČÁK, B. – HLOUŠEK, V. 2007: Víceúrovňové vládnutí v Evropě: zkušenosti, problémy a výzvy. Brno: Masarykova Univerzita, 2007. 245 s. ISBN 978-80-210-4458-6 TEKELI, J. 2013: Zlučovanie a rozdelenie slovenských obcí. In Ius et Administratio, 2013, č. 2, s. 103 – 119, ISSN 2300-4797 [online] [cit. 2014-08-18] Dostupné na internete: http://repozytorium.ur.edu.pl/bitstream/handle/item/361/Tekeli%20 J%20-%200.pdf?sequence=1 VOSTRÁ, L. – GROSPIČ, J. 2004: Reforma veřejné správy v teórii a praxi. Plzeň: 232

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

Aleš Čenek, 2004. 408 s. ISBN 8086473716 Zákon č. 369/1990 Sb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov Zákon č. 302/2001 Z. z. o samospráve vyšších územných celkov v znení neskorších predpisov ŽOLDOŠOVÁ, D. 2010: Vyššie územné celky mali byť silnými hráčmi v regióne.

Nie sú. Potrebujeme regionálne samosprávy v takej podobe ako fungujú doteraz?

In: Inprost s.r.o. – Obecné noviny [online]. 2010, roč. 3, č. 42, s. 8-9 [cit. 201301-14] Dostupné na internete: http://www.inprost.sk/sites/inprost.sk/files/2010/ ON_42-2010.pdf ŽÁRSKA, E. – KOZOVSKÝ, D. 2008: Teoretické a praktické aspekty fiškálnej decentralizácie. Vedecká monografia. Vydavateľstvo Ekonóm. Bratislava, 2008.

126 s. ISBN 978-80-225-2466-7.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

233

Martin ŠVIKRUHA

Štúdie

Štúdie

Zuzana URBÁNKOVÁ

Optimalizácia počtu zamestnancov ako nástroj efektivity riadenia ľudského kapitálu

Optimalizácia počtu zamestnancov predstavuje integrálnu súčasť manažmentu ľudského kapitálu v spoločnostiach. Z hľadiska verejnej politiky je rovnako nevyhnutné pristupovať k optimalizácii ako nástroju zefektívnenia politiky zamestnanosti a využitia potenciálu ľudských zdrojov. V predkladanej štúdii využívame ekonomické koncepty a modely hromadnej obsluhy pre výskum a výpočet optimalizácie počtu zamestnancov vo vybranej spoločnosti, ktorý môže slúžiť ako ilustratívny príklad pre analýzu a možnosti využitia systémov hromadnej obsluhy v širšej perspektíve.

Optimizingthe number of employeesis an integralpart of the management of human capitalin companies. Froma public policy perspectiveit is also necessary to approachoptimizationas a toolto streamlineemployment andutilization of human resources potential. In thisstudywe useeconomicconceptsand queue models for research andoptimizationcalculation ofthe number of employeesin selectedcompanywhich can serveas anillustrative examplefor the analysisand the possibility ofqueue systemsin a wider perspective.

1 ÚVOD

Pod optimalizáciou počtu zamestnancov možno chápať zabezpečovanie takého stavu, ktorý by znamenal adekvátny pomer, resp. súlad medzi potrebou a skutočným stavom zamestnancov. Realizácia týchto procesov jednak znamená dosiahnutie vhodnej zamestnaneckej politiky, na druhej strane pomáha spoločnostiam stať sa modernými a konkurencieschopnými subjektmi. Keďže náklady na pracovnú silu predstavujú v podnikových systémoch jednu z najväčších položiek, je nutné sa týmito procesmi neustále zaoberať. Pri skúmaní jednotlivých faktorov, ktoré ovplyvňujú procesy v obsluhe, nie je možné zamerať sa len na jeden konkrétny údaj. Použitím viacerých aspektov, či faktorov, ktoré vplývajú na procesy obsluhy sa eliminuje negatívny vplyv1, ktorý by bol spôsobený ignorovaním podstatných náležitostí a ostatných faktorov.

Veľakrát sa v živote stretávame so situáciami, kedy nám vznikajú požiadavky na určitý typ obsluhy. Stačí sa len pozrieť okolo seba a uvedomíme si, že sme súčasťou kolobehu, kde vzťahy medzi obsluhovaným a obsluhovateľom prebiehajú prakticky každý deň.

V supermarketoch stoja pri pokladniach netrpezliví zákazníci, na pohotovosti čakajú 1 Vplyv je z hľadiska výskumu relatívne nemerateľnou veličinou, pre naše potreby je však pojem vplyv nenahraditeľný, pozn. autor

234

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

denne desiatky pacientov na ošetrenie, na križovatkách sa tvoria dlhé rady. Veľakrát sa však stáva, že sa rady zhusťujú. Napríklad v období dopravnej špičky ako sú piatky poobede, v období Vianoc, výplatných termínov, chrípkovej epidémie a podobne.

Podniky by mali byť na nárast zákazníkov dobre pripravené a prispôsobiť tomu aj počet zamestnancov, teda obslužných kanálov. Optimalizovať počet zamestnancov je dôležité najmä z dvoch hľadísk: 1. Aby nedochádzalo k vzniku neprimeraných nákladov 2. Neschopnosť obslúžiť zákazníka môže viesť k strate jeho dôvery.

Najmä v časoch globálnej hospodárskej krízy je nutné si uvedomiť, že optimalizovaním a zefektívnením zamestnaneckej politiky sa podnikom umožňuje dosiahnuť želané ekonomické, ale aj sociálne stavy.

Vybrané ukazovatele skúmame prostredníctvom meraných dát vo vybranej spoločnosti, ktoré následne analyzujeme vo vzťahu k identifikovaným premenným.

Cieľom tejto štúdie je dospieť k takým záverom, ktoré by boli pre vybranú spoločnosť najvhodnejšiez hľadiska vynaloženej práce a z hľadiska vynaložených nákladov na túto prácu. Predpokladáme, že optimalizácia počtu zamestnancov predstavuje vhodný nástroj eliminácie neefektívneho hospodárenia v rámci verejných a súkromných spoločností.

1. FAKTORY PÔSOBIACE NA TVORBU MODELOV OBSLUHY

Z hľadiska obsahového zamerania je nutné definovať jednotlivé prvky, z ktorých daný model pozostáva: „proces obsluhy sa skladá zo zdrojov požiadaviek a zo systému obsluhy. V zdroji požiadaviek sú objekty, u ktorých z času na čas vznikajú požiadavky na obsluhu“ (Pidany, 1992: 34).

Požiadavka na obsluhu je základným prvkom modelu obsluhy:„vstupný prúd sa modeluje ako náhodný proces“ (Unčovský, 1998). Požiadavka sa podľa určitých pravidiel rozhodne, či vstúpi alebo nevstúpi do systému obsluhy (Pidany, 1992: 35).

Ak sa požiadavka rozhodne vstúpiť do systému, môžu nastať dve situácie. Ak sú voľné obslužné kanály, bude požiadavka okamžite obslúžená. Ak však nie sú k dispozícii voľné obslužné kanály, musí požiadavka ostať čakať v rade (fronte). S tým je spätý čas čakania a čas obsluhy.

Čas čakania je čas pobytu požiadavky v rade, ktorý sa tvorí pred začatím obsluhy.

Samozrejme pri systémoch bez čakania je rovný nule. Čas obsluhy je čas potrebný na realizáciu požiadavky v obslužnom kanáli (Brezina-Ivaničová-Pekár, 2002). Ak čas čakania pripočítame k času obsluhy, dostávame čas pobytu požiadavky v systéme.

Najjednoduchší prúd požiadaviek je prúd, ktorý disponuje vlastnosťami ako ordinárnosť, stacionárnosť a nezávislosť. Stacionárnosť predstavuje pravdepodobnosť vstupu požiadavky v intervale (t, t+ Δt), ktorá závisí len od dĺžky intervalu Δt. Ordinárnosť vyjadruje, že počas ľubovoľného intervalu môže vstúpiť len jedna požiadavka a nezávislosť charakterizuje, že intenzita vstupu požiadaviek nezávisí od počtu požiadaviek, ktoré prvé vstúpili a vystúpili zo systému obsluhy (Ibid).

Pre vstupný prúd požiadaviek je Poissonovo rozdelenie najbežnejším a najčastejšie používaným rozdelením. Intenzitu vstupu požiadaviek označujeme λ.

To znamená, že λ je priemerná intenzita príchodu požiadaviek do systému. Z vlastností Poissonovho rozdelenia vyplýva, že môžeme dva poissonovské procesy kombinovať a stále sa jedná o poissonovský proces. Toto rozdelenie má však aj svoje nevýhody.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

235

Zuzana URBÁNKOVÁ

Štúdie

Štúdie Zuzana URBÁNKOVÁ

Jednou z nich je to, že počet požiadaviek prichádzajúcich, resp. vstupujúcich do systému medzi časom t a t+ Δt nezávisí od t (Pidany, 1992: 36).

Počet potenciálnych požiadaviek, tzv. zdrojov požiadaviek, je vo väčšine prípadov nekonečne veľký. Pravdepodobnosť príchodu požiadavky je nezávislé od množstva požiadaviek v systéme. V takomto prípade sa jedná o otvorený systém (Brezina-Ivaničová-Pekár, 2002). Musíme však spomenúť aj výnimočné situácie, kedy počet požiadaviek je konečný a porovnateľný s počtom kanálov obsluhy. V takom prípade je počet požiadaviek na obsluhu závislý od počtu požiadaviek, ktoré sa už uspokojili.

Uvedený systém obsluhy sa nazýva uzavretý.

Mechanizmus obsluhy je najpozorovanejšou a najkontrolovateľnejšou časťou systému obsluhy. Podniky si dávajú záležať na efektívnom vytvorení obslužných kanálov, keďže môže dochádzať k veľkým stratám, alebo veľkým investíciám (v prípade vytvorenia ďalších obslužných kanálov).

V bežnom živote sa stretávame s dvomi formami mechanizmov obsluhy.

Najjednoduchšou z nich je jednokanálový systém obsluhy, kedy je k dispozícii jedno obslužné zariadenie, ktorým musia prechádzať všetky požiadavky (zákazníci). Ak je toto zariadenie obsadené, vytvára sa rad. V takom prípade hovoríme o jednokanálovom systéme obsluhy s čakaním. Dĺžka radu je závislá od intenzity vstupujúcich zákazníkov a od rýchlosti obsluhy. Ak však neexistuje priestor na čakanie a obslužný kanál je už obsadený, požiadavka zo systému odchádza. Takto definovaný systém obsluhy je jednokanálový systém bez čakania.

Druhou formou mechanizmu obsluhy je viackanálový systém obsluhy. Obslužné kanály tu môžu byť usporiadané v rade alebo paralelne. Ak sú usporiadané paralelne, požiadavky môžu tvoriť jeden alebo niekoľko radov podľa počtu obslužných kanálov.

Naopak, ak sú obslužné kanály zoradené v rade, požiadavka musí prejsť každým kanálom alebo len niektorými z nich.

Treba mať však na pamäti, že od spoľahlivosti jednotlivých kanálov závisí tvorenie radov. Táto spoľahlivosť je len málokedy 100%.

Disciplína v radoch (čakacia disciplína)

Podľa čakacej disciplíny v rade a podľa správania sa požiadaviek pri čakaní na obsluhu rozoznávame systém hromadnej obsluhy so stratami, t.j. s odmietnutím a systém hromadnej obsluhy bez strát, t.j. s čakaním (Pidany, 1992). Najjednoduchšou disciplínou je, keď sa vytvára rad podľa príchodu požiadavky do systému obsluhy.

Ak existuje pevná kapacita radu a počet požiadaviek v ňom nadobudne maximálnu hodnotu, ďalšia požiadavka odchádza zo systému (Brezina-Ivaničová-Pekár, 2002).

V praxi môže nastať aj situácia, keď požiadavka zo systému odíde aj napriek tomu, že rad môže byť neohraničene veľký. Ak je k dispozícii viac obslužných kanálov so samostatnými radmi, môžu sa požiadavky presúvať do iného radu. Čakacia disciplína v rade určuje, ako budú vyberané požiadavky čakajúce v rade pre obsluhu (LauberHušek, 1984). Najznámejšie vstupy do uzla sú: ●LIFO (last in-first out) - ako prvá bude obslúžená požiadavka, ktorá prišla do systému posledná. ●FIFO (first in-first out) – ako prvá bude obslúžená požiadavka, ktorá prišla do systému prvá.

236

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

●SIRO (selection in random orden) – obsluha v náhodnom poradí ●PRI (priority in) – ako prvá bude obslúžená ta požiadavka, ktorá potrebuje okamžitú obsluhu, napríklad akútny pacient na pohotovosti

Prechod požiadavky z radu do obslužného kanála nemusí ovplyvňovať intenzitu obsluhy, ale psychicky ovplyvňuje zákazníka, a tým môže ovplyvniť celkovú efektívnosť obslužného systému (Pidany, 1992).

Charakteristika časov obsluhy

Čas obsluhy je čas nutný na zrealizovanie obsluhy. Čas obsluhy však nevypovedá o kvalite obsluhy, charakterizuje časovú kapacitu systému. Čas obsluhy je ovplyvňovaný technickou vybavenosťou jednotlivých kanálov a charakterom služby. Ak sa jedná o náročnejšie služby, čas obsluhy sa tým predĺži. Priemerný čas obsluhy t tvorí najčastejšie exponenciálne rozdelený interval medzi dvomi susednými výstupmi zo systému. Výstupy zo systémov vytvárajú výstupný prúd s priemernou intenzitou Pritom = (Unčovský, 1988).

Disciplína obsluhy

Obsluha požiadaviek môže byť realizovaná buď jednotlivo(napr. pacient u lekára) alebo skupinovo(preprava cestujúcich). Podľa skupinovo realizovaných požiadaviek môžu požiadavky čakať nielen kvôli obsadenosti kanála, ale aj z nedostatku požiadaviek (Pidany, 1992).

Charakteristiky systémov hromadnej obsluhy

Vlastnosti systémov hromadnej obsluhy vyjadrujú charakteristiky (ukazovatele) vo forme pravdepodobností a stredných hodnôt (Unčovský, 1988).

1. Vstupné charakteristiky modelov tvorí: • intenzita vstupov λ • intenzita obsluhy požiadaviek μ (resp. stredná hodnota času obsluhy t 0 = • miera zaťaženia systému Ψ =

1

µ

)

λ

µ

• počet obslužných kanálov n 2. Ukazovatele kvality obsluhy • pravdepodobnosť odmietnutia požiadavky pst sa rovná pravdepodobnosti, že všetky voľné miesta v systéme hromadnej obsluhy sú obsadené pn • relatívna kapacita systému, t.j. pravdepodobnosť obslúženia K r , kde K r =1- p st • absolútna kapacita systému, t.j. efektívna intenzita vstupov K a , kde K a = K r .λ Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

237

Zuzana URBÁNKOVÁ

Štúdie

Štúdie Zuzana URBÁNKOVÁ

• pravdepodobnosť, že požiadavka bude čakať v rade π f , kde π f =

∞

∑p

k = n +1

k

,

kde p k je pravdepodobnosť, že v systéme je k požiadaviek, ktoré sú obsluhované, alebo čakajú na obsluhu, pričom hodnota p k sa v čase nemení.

• stredná hodnota počtu požiadaviek čakajúcich na obsluhu a požiadaviek

práve obsluhovaných d s , pričom: d s =

kde p k

∞

∑k ⋅ p k =1

k

,

je pravdepodobnosť, že v systéme je k požiadaviek, ktoré sú práve

obsluhované, alebo čakajú na obsluhu, pričom hodnota p k sa v čase nemení.

• stredná hodnota dĺžky radu(stredná hodnota počtu požiadaviek čakajúcich na obsluhu

∞

d f , pričom, d f = ∑ (k − n ) ⋅ p k ,k ≥ n k =n

• stredná hodnota času pobytu požiadavky v systéme ws . Vyjadruje priemernú dĺžku

d

prestoja požiadavky. Je to časový ekvivalent d s . ws = s λ

• stredná hodnota času čakania požiadavky v rade Ivaničová-Pekár, 2007).

wf =

df

λ

(podľa Brezina-

3. Ukazovatele využívania obslužných kanálov • priemerný počet obsadených kanálov n z , pričom , n z = • priemerný počet voľných kanálov n0 , pričom , n0 =

n

∑ k ⋅ pk + k =1

n −1

∑ (n − k ) ⋅ p k =0

k

nz n n • koeficient prestoja kanálov k 0 , pričom . k 0 = 0 n • koeficient využitia kanálov k z , pričom , k z =

238

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

∞

∑n⋅ p

k = n +1

k

Kendallova symbolika

Systém hromadnej obsluhy zahrňuje popis vstupného toku požiadaviek, obslužných kanálov, času obsluhy, disciplínu v radoch a v prípade potreby aj niektoré špeciálne vlastnosti systému (Pidany, 1992).Modely hromadnej obsluhy sa označujú symbolikou, ktorú navrhol v roku 1953 D. G. Kendall (Unčovský, 1988).Táto notácia umožňuje komplexne zachytiť a klasifikovať štandardné typy modelov hromadnej obsluhy. Modely sú popísané postupnosťou znakov typu: (A/B/X/Y/Z) v Tabuľke 1:

A M D Ek GI B X Y Z

Tabuľka 1:Kendallova symbolika udáva typ rozdelenia vstupného prúdu požiadaviek pre exponenciálne rozdelenie, (skratka znamená rozdelenie, ktoré má Markovskú vlastnosť) deterministické intervaly vstupu požiadaviek pre Erlangovo rozdelenie k-teho typu intervaly s ľubovoľným nezávislým rozdelením udáva typ rozdelenie času obsluhy, obdobne ako pri A, len pre ľubovoľné rozdelenie sa značí ako G znamená počet obslužných kanálov (1,2,...,n) určuje maximálne možný počet požiadaviek v systéme hromadnej obsluhy, ak ohraničenie neexistuje, používame symbol ∞ znamená počet potenciálnych požiadaviek v zdroji, ak zdroj nie je ohraničený, používame symbol ∞ Zdroj: Pidany, 1992

2.POUŽITIE A METÓDY RIEŠENIA MODELOV HROMADNEJ OBSLUHY

Pri riešení modelu v teórii hromadnej obsluhy sa zameriavame na informácie o kvalite prevádzky systému. Tieto informácie získavame z hodnôt základných charakteristík. Z hľadiska obsluhovaných prvkov medzi takéto charakteristiky patrí napr. doba čakania v rade, doba pobytu v systéme, dĺžka radu a iné.

Dôležitou charakteristikou z hľadiska obslužných liniek je využitie jednotlivých zariadení, doba prestojov zapríčinená nedostatkom práce, podiel požiadaviek, ktoré sa z dôvodu veľkej rady k systému nepripoja a podobne.Ak sú v modeloch náhodné premenné, sú aj uvedené charakteristiky náhodnými premennými (Pidany, 1992).V praxi sa stretávame so strednými hodnotami charakteristík -priemerná dĺžka radu, priemerná doba čakania, atď (Lauber-Hušek, 1984).

Metódy riešenia matematických modelov hromadnej obsluhy môžeme rozdeliť do daných skupín: • Analytické • Simulačné.

Analytický spôsob riešenia modelu hromadnej obsluhy spočíva v tom, že na základe parametrov modelu, získavame aplikáciou teórie pravdepodobnosti, štatistiky a základných poznatkov z iných matematických disciplín výsledky, ktoré sú funkciami Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

239

Zuzana URBÁNKOVÁ

Štúdie

Štúdie Zuzana URBÁNKOVÁ

parametrov modelu (Ibid). V súčasnosti existuje len určitá časť systému hromadnej obsluhy, ktorá sa v súčasnej dobe dá analyticky riešiť. Analytické riešenia sťažujú a komplikujú zložité typy rozdelení náhodných premenných, špeciálne vlastnosti systémov a podobne. Najlepšie sa pracuje s exponenciálnym rozdelením (Pidany, 1992).Pre analytické výsledky je charakteristické, že pravdepodobnostné charakteristiky systému sa nemenia v čase, teda sú určované spravidla len pre stacionárne situácie (Ibid).

Otvorené systémy hromadnej obsluhy

Jednokanálový otvorený systém s čakaním

V bežnom živote sa stretávame so systémami hromadnej obsluhy, kde je iba jeden obslužný kanál a požiadavky sú ochotné čakať v rade.Podľa Kendallovej symboliky sa označuje tento model M/M/1/∞/∞ , kde M,M predstavuje vstupný a výstupný prúd, t.j. vstupný prúd má poissonovské rozdelenie a čas obsluhy je exponenciálne rozdelený, počet kanálov je jeden, možný počet požiadaviek v systéme je ∞ a maximálny počet potenciálnych požiadaviek je tiež ∞.

V prvom rade treba zdôrazniť podmienku riešiteľnosti:

ψ =

λ 1 µ

kde Ψ je miera zaťaženia systému, λ je priemerná intenzita príchodu požiadaviek do systému a µ je intenzita výstupného prúdu, ktorý vypočítame ako:

µ=

1

t0

pričom t 0 je stredná hodnota času obsluhy.Keď platí táto podmienka, úloha je riešiteľná a netvorí sa nekonečne sa zväčšujúci rad (Chocholatá-Čičková-Furková, 2008:148).

V ďalšom kroku sa zameriame postupne na ukazovatele kvality obsluhy a ukazovatele využitia obslužných kanálov.

Ukazovatele kvality obsluhy: ● pravdepodobnosť odmietnutia : p st = 0 ● relatívna kapacita:

K r = 1

● absolútna kapacita: K a = λ ● pravdepodobnosť p 0 , že systém je prázdny: p 0 = 1 − Ψ

240

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

Zuzana URBÁNKOVÁ

Štúdie ● pravdepodobnosť p k , že v systéme je práve k požiadaviek: k k p k = Ψ ⋅ p 0 = Ψ (1 − Ψ )

● pravdepodobnosť, že požiadavka čaká v rade, t.j. obslužný kanál je obsadený ( π f ),označíme:

∞

π f = ∑ p k = (1 − p 0 ) = Ψ

● priemerná dĺžka radu:

k =1

df =

ψ2 1 −ψ

● priemerný čas pobytu požiadaviek v rade: ● priemerný počet požiadaviek v systéme:

wf =

df

λ ψ ds = 1 −ψ

● priemerný čas pobytu požiadaviek v systéme: ws =

ds

λ

Ukazovatele využitia obslužných kanálov: ● koeficient využitia kanálov:

kz =ψ

● koeficient prestoja kanálov:

k0 = 1 − Ψ

Viackanálový otvorený systém s čakaním

Tak ako jednokanálový systém hromadnej obsluhy s čakaním aj tento systém môžeme zapísať pomocou Kendallovej symboliky M/M/n/ ∞ / ∞ ,kde M,M definuje taktiež vstupný a výstupný prúd, vstupný prúd má teda poissonovské rozdelenie, čas obsluhy je exponenciálne rozdelený, počet kanálov je n, možný počet požiadaviek v systéme je ∞ a maximálny počet potenciálnych požiadaviek je ∞ .Tento viackanálový systém môžeme badať skoro na každom kroku. Špeciálne v dnešnej dobe, kedy ľudia nakupujú v supermarketoch a hypermarketoch, ktoré disponujú desiatkami pokladní, ktoré označujeme obslužné kanály. Tak ako aj v predošlej časti, aj tu si zadefinujeme vzťahy, ktoré platia pre viackanálové systémy hromadnej obsluhy. Sú to ukazovatele kvality obsluhy a ukazovatele využitia obslužných kanálov.

λ

Podmienka riešiteľnosti pre daný systém je: ψ =  n pričom ψ je miera µ zaťaženia systému, je priemerná intenzita príchodu požiadaviek do systému a µ je

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

241

Štúdie Zuzana URBÁNKOVÁ

1 pričom t 0 je stredná hodnota t0 času obsluhy.Definujme si najprv pravdepodobnosť p 0 , t.j. pravdepodobnosť, že intenzita výstupného prúdu, ktorý vypočítame ako: µ =

v systéme nie je žiadna požiadavka a teda systém je voľný. Pretože suma pravdepodobností, že v systéme sa nachádza 0,1,2,..., ∞ požiadaviek sa rovná 1, potom:

∞

∞ Ψk nn Ψ k ⋅ p0 + ∑ ⋅ k ⋅ p0 n k = 0 k! k = n n! n −1

∑ pk = 1 = ∑

k =0

respektíve po úprave dostaneme výraz:

 n −1 Ψ k n n ∞ Ψ k p0  ∑ + ⋅∑ n! k = n n k  k = 0 k!

Výraz

  = 1 

n⋅ Ψk Ψk je geometrický rad, ktorého súčet sa rovná .Po dosadení ∑ k n n ⋅ (n − Ψ ) k =n n ∞

−1

 n −1 Ψ k n n Ψn  + ⋅ a úprave dostaneme vzťah: p0 = ∑  n! (n − Ψ )  k = 0 k!

Ukazovatele kvality obsluhy: ● pravdepodobnosť odmietnutia : p st = 0 ● relatívna kapacita: K r = 1 ● absolútna kapacita: K a = λ ● pravdepodobnosť, že požiadavka musí v systéme čakať: π f =

n Ψn ⋅ ⋅ p0 n! n − Ψ

Ψ

● priemerný počet požiadaviek v rade: df = ⋅ π f n−Ψ

● priemerný počet požiadaviek v systéme: ds =df + Ψ

df

● priemerný čas pobytu požiadaviek v rade: wf =

λ

● priemerný čas pobytu požiadaviek v systéme: ws = 242

ds

λ

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

Štúdie

● priemerný počet využitých kanálov: n z =

Zuzana URBÁNKOVÁ

Ukazovatele využívania obslužných kanálov

λ =Ψ µ

● priemerný počet voľných kanálov: n0 = n − n z

nz

n n ● koeficient prestoja kanálov: k 0 = 0 . n

● koeficient využitia kanálov: kz =

Optimalizácia počtu obslužných kanálov

Všetky modely hromadnej obsluhy sú zamerané na určenie vhodných charakteristík, špecifických pre určitý druh modelu. Vhodné hodnoty charakteristík predstavujú v podstate kompromis medzi kvalitou obsluhy, ktorá je vo všeobecnosti priamo úmerná ich počtu kanálov a využívaním kanálov. Každá úloha je optimalizačnou úlohou. Existujú úlohy, kde ide explicitne o optimalizáciu systému hromadnej obsluhy.

Takýmto úlohám hovoríme úlohy optimalizácie systémov hromadnej obsluhy (Pidany, 1992:133).

V praxi zvýšenie efektívnosti poskytnutých služieb závisí nielen od schopností pracovníkov, ale aj od ich počtu. V súčasnosti každá firma by chcela dosahovať čo najväčší zisk s čo najmenším počtom zamestnancov. Nielen samotná prevádzka už existujúceho kanála, ale aj zavedenie nového kanála, je spojená s istými nákladmi. Tieto náklady sa usiluje firma minimalizovať. A aj na základe nich sa rozhoduje o pridaní, či ubratí obslužného kanálu. Náklady spojené s prevádzkou jedného kanálu možno znížiť zefektívnením práce, napr. znížením času obsluhy, ale stupeň efektívnosti obsluhy závisí aj od stochastickej veličiny, a to od vstupu požiadaviek do systému. Ak nastane pokles záujmu o určitú službu, v prípade jednokanálového systému sa tento jednoducho uzavrie (Brezina-Ivaničová-Pekár, 2007:207).

Pri optimalizácií obslužných kanálov vychádzame zo vzťahov uvedených pre viackanálové modely hromadnej obsluhy s čakaním a bez čakania. Optimalizovať počet obslužných kanálov je založené na nákladovej funkcii. Neberieme však do úvahy náklady na vytvorenie nového kanála. Vychádzame pritom z predpokladu, že vieme zhodnotiť náklady prevádzkovania obslužných kanálov a náklady súvisiace s odmietnutím požiadavky(model bez čakania),prípadne s pobytom požiadaviek v systéme (model s čakaním).

Spomínaná nákladová funkcia má tvar: C p (n ) = c p ⋅ n , kde n-počet obslužných kanálov,

c p -náklady na prevádzku jedného obslužného kanála za časovú jednotku, ktoré možno rozdeliť n ● náklady prestoja obslužných kanálov C 0 = c0 ⋅ n0 , kde c0 -náklady ktoré vzniknú Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

243

Štúdie Zuzana URBÁNKOVÁ

nevyužitím kanála za časovú jednotku, n0 -priemerný počet voľných kanálov ● náklady na využitie obslužných kanálov C z = c z ⋅ n z , kde c z -náklady, ktoré vzniknú využívaním kanálov za časovú jednotku, n z -priemerný počet obsadených kanálov.

Nákladová funkcia pobytu zákazníkov v obslužnom systéme s n kanálmi pre model s čakaním: C f (n ) = c f ⋅ d s (n ) kde c f -náklady (straty) pri prestoji požiadaviek za časovú jednotku (nezávisle od počtu kanálov), d s -priemerný počet požiadaviek v systéme pri n kanáloch.

Celková nákladová funkcia na prevádzkovanie systému a pobyt požiadaviek v systéme tvar C (n ) = C p (n ) + C f (n ) .

Optimálny počet kanálov n môžeme nájsť prepočítaním nákladov pre jednotlivé hodnoty n. Aby sme získali minimálne hodnoty nákladov, musia byť splnené podmienky:

C (n −1) > C (n ) a C (n + 1) ≥ C (n ) .

Ak dosadíme uvedené vzťahy, potom pre systém s čakaním platí:

c p ⋅ (n − 1) + c f ⋅ d s ⋅ (n − 1) > c p ⋅ n + c f ⋅ d s (n )

c p ⋅ n − c p + c f ⋅ d s ⋅ (n − 1) −c p ⋅n − c f ⋅ d s (n ) > 0

c f ⋅ d s ⋅ (n − 1) − c f ⋅ d s (n ) > c p

d s ⋅ (n − 1) − d s (n ) >

cp cf

Optimálna hodnota n je najväčšie n, pre ktoré platia nerovnosti pre model s čakaním(Brezina-Ivaničová-Pekár, 2007:209).

3. FORMULÁCIA ÚLOHY

V tejto časti práce konkrétne počítame jednotlivé faktory, ktoré vplývajú na optimalizáciu počtu zamestnancov vo vybranej spoločnosti. Prostredníctvom ukazovateľov, ako sú ukazovatele kvality obsluhy a ukazovatele využitia obslužných kanálov, sa dostaneme k celkovým nákladom na zamestnanie daného počtu zamestnancov, ktoré sú rozhodujúcim faktorom pri optimalizácii počtu zamestnancov. Veľmi dôležité sú vstupné údaje uvedené v tabuľke, pomocou ktorých vypočítame jednotlivé ukazovatele.

244

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

Tabuľka 1: Vstupné údaje pre výpočet optimalizácie ľudských zdrojov Čas sledovania

Počet pokladní v prevádzke

doobeda poobede večer

2 3 4

Počet Obslúženie Intenzita Náklady zákazníkov zákazníka v výstupného na prácu za hodinu hodinách prúdu jedného predavača za hodinu 21 0,05 20 4 42 0,05 20 4 36 0,05 20 4

Náklady na pobyt jedného kupujúceho za hodinu 1 1 1

Vysvetlivky k tabuľke:

Čas sledovania znamená, kedy sme dané ukazovatele v tabuľke sledovali. Pojem doobeda je v čase od 10:00-12:00, poobede od 12:00-18:00 a večer od 18:00-21:00 hod.

Počet pokladní v prevádzke udáva množstvo pokladní, ktoré sú v danom čase zákazníkom k dispozícii. Maximálny počet pokladní je štyri, nakoľko spoločnosť väčším počtom nedisponuje. Počet zákazníkov predstavuje počet nakupujúcich za hodinu.

Obslúženie zákazníka je čas potrebný na uspokojenie potrieb nakupujúceho, teda čas, ktorý strávi pri pokladni a za ktorý je predavač schopný obslúžiť zákazníka. Udáva sa v hodinách. Intenzita výstupného prúdu označuje koľko zákazníkov je obslúžených za jednotku času, t.j. za hodinu.

Riešenie úlohy Doobeda: V supermarkete je 1 predavačka schopná obslúžiť 20 zákazníkov za hodinu.Miera

λ 221 1 = = 1,05.Musíme však overiť, či platí podmienka 20 µ 20 λ riešiteľnosti príkladu Ψ = < n ⇒ 1,05 < 2. Z daného vzťahu vyplýva, podmienka je µ zaťaženia systému = Ψ =

splnená, a teda úloha je riešiteľná a netvorí sa nekonečne sa zväčšujúci rad.Miera zaťaženia je 1,05, to znamená, že do supermarketu prichádza 1,05 násobne viac kupujúcich, ako je schopný jeden predavač obslúžiť.

Ukazovatele kvality obsluhy

S pravdepodobnosťou 31,15% budú obidve pokladne voľné, t.j. v systéme bude nula požiadaviek.S pravdepodobnosťou 36,15 % bude musieť zákazník na obsluhu čakať.

Priemerný počet požiadaviek v rade: df=

1,05 Ψ 1,05 ⋅π f ⇒ d f = ⋅ 0,3615 = - 1,05 2− 1,05 n−Ψ

0,3996, t.j. žiaden kupujúci. V tomto prípade nie je žiaden kupujúci, resp. v rade na obsluhu sa nečaká.

Priemerný čas čakania kupujúcich v rade je 1 minúta a 15 sekúnd. Priemerný počet Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

245

Zuzana URBÁNKOVÁ

Štúdie

Štúdie Zuzana URBÁNKOVÁ

požiadaviek v systéme ds = df + Ψ ⇒ d s = 0,3996 +1,05 1,05 = 1,4496. Priemerný počet kupujúcich v supermarkete je zrejme 1. Priemerný čas pobytu požiadaviek v systéme ws =

ds

λ

⇒ ws =

1,4496 = 0,069. Priemerný čas pobytu kupujúcich v supermarkete 21 21

sú 4 minúty.

Ukazovatele využitia obslužných kanálov Priemerný počet využitých kanálov n z =

λ = Ψ ⇒ nz= 1,05. Priemerný µ

počet voľných kanálov n0 = n − n z ⇒ n = 2-1,05= 0,95. Koeficient využitia kanálov 0

nz 11,05 ,05 = 0,525. Predavači sú priemerne využití na 52,5 % celkového ⇒ kz = n 2 0,95 n 0,95 času.Koeficient prestoja kanálov = 0,475. Predavači k0 = 0 ⇒ k0 = n 2 v supermarkete kz =

sú nevyužití priemerne na 47,5 % celkového času.

Optimalizácia počtu obslužných kanálov

Úlohou optimalizácie počtu obslužných kanálov je zistiť, koľko pokladní by malo byť v prevádzke, aby boli náklady minimálne.V prípade, ak by sa rozhodli v supermarkete znížiť počet pokladní, teda predavačov z dvoch na jedného, zistili by, že jedna pokladňa (predavačka) nie je schopná obslúžiť prichádzajúcich kupujúcich, pretože nie je splnená podmienka Ψ =

22 11 λ >1. Z toho vyplýva, že zamestnanci musia byť  n , pretože 20 20 µ

minimálne dvaja. Celkové náklady na zamestnanie dvoch predavačov sú:

C (2 ) = c p ⋅ 2 + c f ⋅ d s (2 ) = 4.2+1.1,4496= 9,4496 €

Predstavme si ďalej prípad, keď by sa zvýšil počet predavačov na troch.Aby sme mohli zistiť celkové náklady na zamestnanie troch predavačov, musíme najprv vypočítať priemerný počet požiadaviek v systéme d pre n=3. Zvýšením počtu predavačov z dvoch na tri by sa celkové náklady zvýšili z 9,4496 € na 13,1051 €, teda o 3,6555 €, čo znamená, že dvaja predavači sú optimálny počet, resp. v supermarkete docielia minimálne náklady, ak na obsluhovanie zákazníkov doobeda vyčlenia práve dvoch zamestnancov.

246

Poobede V supermarkete sú predavačky schopné obslúžiť 20 zákazníkov za hodinu.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

42 42 λ Miera zaťaženia systému: Ψ = = = 2,1. Musíme však overiť, či platí podmienka 20 2 0 µ riešiteľnosti príkladu:

Ψ=

λ < n ⇒ 2,1 < 3. Z daného vzťahu vyplýva, podmienka je splnená, a teda úloha µ

je riešiteľná a netvorí sa nekonečne sa zväčšujúci rad.

Miera zaťaženia je 2,1, to znamená, že do supermarketu prichádza 2,1 násobne viac kupujúcich, ako je schopný jeden predavač obslúžiť.

Ukazovatele kvality obsluhy

S pravdepodobnosťou 9,57 % budú všetky tri pokladne voľné, t.j. v systéme bude nula požiadaviek.S pravdepodobnosťou 49,24 % bude musieť zákazník na obsluhu čakať.

Priemerný počet požiadaviek v rade df =

Ψ 2,1 ⋅π f ⇒ d f = ⋅ 0,4924 = 3 − 2,1 n−Ψ

1,1489, t.j. asi 2 kupujúci. Priemerný počet kupujúcich, ktorí čakajú v rade na obsluhu, sú 2 ľudia.

Priemerný čas pobytu požiadaviek v rade wf =

df

λ

⇒ wf =

1,1489 = 0,0274.

42 42

Priemerný čas čakania kupujúcich v rade je 1 minúta a 38 sekúnd.

Priemerný počet požiadaviek v systéme: d s=df + Ψ ⇒ d s = 1,1489 + 2,1 = 3,2489.

Priemerný počet kupujúcich v supermarkete je asi 3.

Priemerný čas pobytu požiadaviek v systéme ws =

ds

λ

⇒ ws =

3,2489 = 0,0774.

42 42

Priemerný čas pobytu kupujúcich v supermarkete je 5 minút.

Ukazovatele využitia obslužných kanálov

Priemerný počet využitých kanálov n z =

λ = Ψ ⇒ n z = 2,1 . Priemerný µ

počet voľných kanálov n0 = n − n z ⇒ n0 = 3 − 2,1 = 0,9.Koeficient využitia kanálov kz =

nz 2,1 ⇒ kz = = 0,7. Predavači sú priemerne využití na 70 % celkového času. n 3 Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

247

Zuzana URBÁNKOVÁ

Štúdie

Štúdie Zuzana URBÁNKOVÁ

Koeficient prestoja kanálov k 0 =

n0 0,9 = 0,3. Predavači v supermarkete sú ⇒ k0 = n 3

nevyužití priemerne na 30% celkového času.

Optimalizácia počtu obslužných kanálov

Tak, ako sme počítali optimalizáciu pre doobedie, tak isto budeme postupovať aj pre poobedňajšie údaje.Uvažujme teda s prípadom, ak by sa v supermarkete rozhodli znížiť počet predavačov na 2. Zistili by, že dvaja predavači nie sú schopní obslúžiť prichádzajúcich kupujúcich, pretože nie je splnená podmienka Ψ =

λ  n , pretože µ

42 42 >2. Z toho vyplýva, že predavači supermarketu musia byť minimálne traja.Celkové 20 20 náklady na zamestnanie troch predavačov sú: C (3) = c p ⋅ 3 + c f ⋅ d s (3) = 4.3+1.3,2489 = 15,2489 € Predpokladajme ďalej prípad, keď by sa zvýšil počet predavačov na 4.Musíme teda vypočítať priemerný počet požiadaviek v systéme d s

pre n=4. Celkové náklady

na zamestnanie štyroch predavačov sú: C (4 ) = c p ⋅ 4 + c f ⋅ d s (4 ) = 4.4+1.2,3203 = 18,3203 €. Ak by sme zvýšili počet predavačov z troch na štyroch, zvýšili by sa náklady z 15,2489 € na 18,3203 €, teda o 3,0714 €. V supermarkete dosiahnu najmenšie náklady, ak budú aj naďalej zamestnávať poobede troch predavačov.

Večer: V supermarkete sú predavačky schopné obslúžiť 20 zákazníkov za hodinu.

Miera zaťaženia systému: Ψ = riešiteľnosti príkladu: Ψ =

λ 36 36 = = 1,8. Musíme však overiť, či platí podmienka µ 20 20

λ < n ⇒ 1,8 < 4. Netvorí sa stále zväčšujúci sa rad, a preto µ

je úloha riešiteľná.Miera zaťaženia je 1,8 z čoho vyplýva, že do supermarketu prichádza 1,8 násobne viac kupujúcich, ako je schopný jeden predavač obslúžiť.

Ukazovatele kvality obsluhy

S pravdepodobnosťou 16,16 % budú všetky štyri pokladne voľné, t.j. v systéme bude nula požiadaviek.S pravdepodobnosťou 12,85 % bude musieť zákazník na obsluhu čakať.

248

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

Priemerný počet požiadaviek v rade df =

Zuzana URBÁNKOVÁ

Štúdie

Ψ 1,8 ⋅π f ⇒ d f = ⋅ 0,1285 = 4 − 1,8 n−Ψ

0,1051. V tomto prípade nie je žiaden kupujúci, resp. v rade na obsluhu sa nečaká.

Priemerný čas pobytu požiadaviek v rade: wf =

df

λ

⇒ wf =

0,1051 = 0,0029.

36 36

Priemerný čas čakania kupujúcich v rade je 15 sekúnd.Priemerný počet

požiadaviek v systéme ds =df + Ψ ⇒ d s = 0,1051 + 1,8 = 1,9051.

Priemerný počet kupujúcich v supermarkete je asi 2. Priemerný čas pobytu požiadaviek v systéme ws =

ds

λ

⇒ ws =

1,9051 36 36

= 0,053. Priemerný čas pobytu kupujúcich

v supermarkete sú 3 minúty a 10 sekúnd.

Ukazovatele využitia obslužných kanálov Priemerný počet využitých kanálov n z =

λ = Ψ ⇒ n z = 1,8. Priemerný počet µ

voľných kanálov n0 = n − n z ⇒ n0 = 4 − 1,8 = 2,2. Koeficient využitia kanálov kz =

nz 1,8 = 0,45. Predavači sú priemerne využití na 45 % celkového času. ⇒ kz = n 4

Koeficient prestoja kanálov k 0 =

n0 2,2 = 0,55. Predavači v supermarkete ⇒ k0 = n 4

sú nevyužití priemerne na 55 % celkového času.

Optimalizácia počtu obslužných kanálov

Tak ako aj v predchádzajúcich prípadoch si najprv urobíme podmienku riešiteľnosti, ak by sa supermarket rozhodol znížiť počet predavačov na troch, dvoch 36 λ 36 prípadne jedného. Doplníme teda hodnoty do vzťahu Ψ = < 3. Z toho n ⇒ 20 µ 20 vyplýva, že zamestnanci môžu byť aj traja.

Ak by sa rozhodli pre dvoch: Ψ =

36 λ 36 < 2,stále je splnená podmienka, n ⇒ 20 µ 20

preto môže supermarket uvažovať aj o dvoch predavačoch na večer.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

249

Štúdie Zuzana URBÁNKOVÁ

V prípade jedného zamestnanca: Ψ =

36 λ 36 > 1 nie je splnená podmienka, n ⇒ µ 20 20

a preto supermarket o takejto alternatíve nebude uvažovať, pretože by sa vytváral nekonečne sa zväčšujúci rad.

Celkové náklady na zamestnanie štyroch predavačov sú: C (4 ) = c p ⋅ 4 + c f ⋅ d s (4 ) = 4.4+1.1,9051 = 17,9051 €.

Ak teda budeme uvažovať o zamestnaní len troch, resp. dvoch predavačov, musíme si dopočítať priemerný počet požiadaviek v systéme d s pre n = 3 a n = 2. Potom celkové náklady na zamestnanie troch predavačov sú: C (3) = c p ⋅ 3 + c f ⋅ d s (3) = 4.3+1.2,3322 = 14,3322 €.

Pri znížení počtu zamestnancov zo štyroch na tri by sa celkové náklady znížili zo 17,9051 € na 14,3322 €, t.j. o 3,5729 €.

Celkové náklady na zamestnanie dvoch predavačov sú: C (2 ) = c p ⋅ 2 + c f ⋅ d s (2 ) = 4.2+1.9,4689 = 17,4689 €.

Pri znížení počtu predavačov zo štyroch na dvoch by sa celkové náklady znížili zo 17,9051 € na 17,4689 €, t.j. o 0,4362 €.

Pre situáciu, keď do obchodu prichádza 36 kupujúcich za hodinu, by bolo optimálne zamestnávať 3 predavačov, pretože náklady na ich zamestnanie sú 14,3322 €, čo je v porovnaní so 17,4689 € , kedy pracujú dvaja zamestnanci a so 17,9051, kedy pracujú 4 zamestnanci, najmenšie.

ZÁVER

Jedným z krízových opatrení v čase globálnej finančnej recesie je práve tematika optimalizácie počtu ľudských zdrojov. Optimalizovaním sa nerozumie bezduché prepúšťanie zamestnancov, práve naopak, prostredníctvom tohto procesu sa dajú nájsť jednotlivé slabiny a výhody rôznych, nielen výrobných podnikov. V súčinnosti s poznaním konkrétnych faktorov, ktoré sú esenciálne pre výpočty a následné zefektívnenie jednotlivých podnikových politík, zamestnaneckú nevynímajúc; sa dá predchádzať rôznym excesom, napríklad aj v podobe hromadného, resp. náhleho prepúšťania.

Zamestnávatelia by tak svojim zamestnancom poskytli vyššiu garanciu pracovného miesta, nakoľko by efektívnosť operácií a ostatných aspektov dosahovala ideálny stav.

Ak porovnáme dané výsledky z rôznych časových hľadísk, zistíme, že skúmaná spoločnosť má zvládnutú problematiku veľmi dobre. Doobeda prichádzalo do obchodu 21 zákazníkov za hodinu a v prevádzke boli 2 pokladne, t.j. pracovali 2 predavači,pričom celkové náklady na ich zamestnanie boli 9,4496 €. Ak by sme to porovnali so situáciou, kedy by v rámci 3 pokladní pracovali 3 predavači, celkové náklady na ich zamestnanie by stúpli o 3,6555 €, čo by automaticky znamenalo zníženie efektívnosti podniku.

Podobne dopadli výpočty aj v čase poobedňajších hodín, t. j. pri počte zamestnancov 3 sú celkové náklady 15,2489 €. Najmenšie náklady na zamestnancov budú dosiahnuté práve v tomto prípade. Akonáhle by podnik začlenil v poobedňajších 250

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

hodinách do prevádzky štvrtého zamestnanca, efekt by bol opačný. Tieto náklady by stúpli na hodnotu 18,3203 €, teda o 3,0714 € viac ako v ideálnom prípade.

Kontraproduktívne vyznievajú výsledky večerných výpočtov, kedy reťazec zamestnáva 4 predavačov, avšak ich pracovný potenciál je spravidla nevyužitý.

Pri bežnej návštevnosti vo večerných hodinách je preto ideálne dosadiť troch predavačov, ktorí by tak zefektívnili a zároveň znížili výdavky podniku na ľudské zdroje vzhľadom na ich pracovné kapacity. Pre ilustráciu uvádzame, že zatiaľ čo pri 4 zamestnancoch sú celkové náklady 17,9051 €, pri znížení tohto počtu na 3 sa celková hodnota nákladov zníži na 14,3322 €, čo je relevantný rozdiel pre akýkoľvek podnikateľský subjekt.

Je nevyhnutné konštatovať, že všetky podnikateľské subjekty majú v rôznych časových obdobiach rôzne výsledky vzhľadom na zamestnanecké výdavky. Z tohto dôvodu je vhodné, aby tieto prehodnotili a na základe presných výpočtov dokázali stanoviť také množstvo zamestnancov, ktorí by jednak využili svoj pracovný potenciál; na druhú stranu, aby nedochádzalo k porušeniu pracovných zmlúv. Optimalizácia počtu zamestnancov je preto vhodným nástrojom ako sa vysporiadať s neefektívnym hospodárením a zabránením prehĺbeniu sa celosvetovej finančnej krízy.

POUŽITÁ LITERATÚRA

Brezina, I., Ivaničová, Z., Pekár, J. (2002): Operačný výskum. Bratislava: Iura edition, 2002. ISBN 80-89047-43-2 Brezina, I., Ivaničová, Z., Pekár, J. (2007): Operačná analýza. Bratislava: Iura edition, 2007. ISBN 978-80-8078-176-7 Chocholatá, M., Čičková, Z., Furková, A. (2008): Operačná analýza: zbierka príkladov.

Bratislava, Iura edition, 2008. ISBN 978-80-8078-177-4 Lauber, J., Hušek, R. (1984): Operační výskum. Praha: SPN, 1984.

Pidany, J. (1992): Systémová a operačná analýza: Modely hromadnej obsluhy. Košice: Edičné stredisko TU, 1992. ISBN 80-7099-098-8 Unčovský, L. (1988): Operačný výskum. Bratislava: Vysoká škola ekonomická, 1988.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

251

Zuzana URBÁNKOVÁ

Štúdie

•Odborné články Richard BRIX

Nedokončená reforma miestnej samosprávy a jej perspektíva

Komunálna reforma na Slovensku je procesom začatým, pokračujúcim a stále nedokončeným. Článok sa usiluje zhodnotiť vývoj procesu komunálnej reformy, jeho pozitíva, zápory, ako aj poskytnúť víziu jeho pokračovania. Zásadnými otázkami modernizácie(reformy) na komunálnej úrovni je či, kedy a v akom rozsahu budeme riešiť problémy sídelnej štruktúry, počtu obcí, ich kompetencií či spôsobu vykonávania volebného procesu. V rámci článku vychádzame z materiálov predložených vláde Slovenskej republiky v rôznych obdobiach, z aktuálneho stavu vývoja reformy, ako aj z odborných publikácii viažucich sa k tejto problematike. Reforma by mala byť vykonaná v dlhšom časovom období, mikroregióny by mohli byť hranicami budúcich municipalít, napriek tomu je nevyhnutné pristupovať k zlučovaniu etapovo. Potrebná je zmena legislatívy.

Municipal reform in Slovakia is a process which has been initiated; it is ongoing and still incomplete. The article tries to evaluate the development process of municipal reform, the positives, negatives, and to provide a vision of its continuing. Whether, when and to what extent we will solve the problems of settlement structure, the number of municipalities, their responsibilities and way of electoral process are fundamental questions of modernization (reform) at the municipal level. The article is based on materials submitted by the Slovak government in different periods, on the current status of reforms, as well as on specialized publication attaching to this issue. The reform should be carried out over a longer period of time; micro-regions could be the future borders of municipalities, it is nevertheless necessary to approach to merging sequentially.

A legislature change is needed.

1 ÚVOD

Do roku 1990 výkon verejnej správy vykonávali národné výbory, ktoré boli orgánmi štátnej moci, štátnej správy, ako aj hospodárskymi orgánmi(Kling,2008) Obec je podľa článku 64a Ústavy SR samostatnou samosprávnou a správnou jednotkou, ktorá združuje osoby majúce pobyt na jej území. Obsahovú podstatu obce vyjadrujú 252

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

atribúty samostatnosti obcí ako samosprávnych celkov, územia obce a obyvateľov obce. Zákon o obecnom zriadení z roku 1990 bol dodnes novelizovaný vyše 40 krát.

Obciam je ústavné priznaná právomoc hospodáriť s vlastným majetkom a vlastnými finančnými prostriedkami. Zákon ustanovuje, ktoré dane a poplatky budú príjmami obce a ktoré sa stanú príjmami samosprávnych krajov. Druhy miestnych daní sú upravené v zákone č.582/2004 Z. z. o miestnych daniach a miestnom poplatku za komunálne odpady a drobné stavebné odpady v znení neskorších predpisov. V zmysle tohto zákona, ktoré obce môžu ukladať sú: „daň z nehnuteľnosti, daň za psa, daň za ubytovanie, daň za predajné automaty, daň za nevýherné hracie stroje, daň za vjazd a zotrvanie motorového vozidla v historickej časti mesta, daň za jadrové zariadenie, daň za užívanie verejného priestranstva.(Čič et. al,2013)

Názov obce môže meniť nariadením len vláda Slovenskej republiky, so súhlasom danej obce. Obec rovnako ako štát má právo na svoje symboly. Ide predovšetkým o znak obce, vlajku, pečať či znelku. Obec má právo zlúčenia s inou obcou, združenia na zabezpečenia vlastného záujmu. Podmienky majú byť podľa čl.67 Ústavy SR upravené zákonom. Zákon o obecnom zriadení ich aj špecifickejšie definuje, keď v tejto právnej norme sa píše, že obec zriaďuje, zrušuje, rozdeľuje alebo zlučuje vláda.(Zákon č.369/1990) Pri zlučovaní obcí treba splniť konkrétne náležitosti. Obce pred zlúčením musia prejsť miestnym referendom o zlúčení, ktoré musí byť úspešné. Rozdeľovanie obcí je regulované štátom. Rozdeliť sa môže len tá obec, ktorej jednotlivé časti po rozdelení budú mať minimálne 3000 obyvateľov. Zákon upravuje aj názvy ulíc.

Tieto sa pomenúvajú s prihliadnutím na historické záležitosti obce, pamätných rodákov a pod. V každom prípade sa ale ulice obcí nesmú pomenovávať hanlivými, urážajúcimi a nemravnými výrazmi. Podľa § 2b ods.3 zákona o obecnom zriadení sa nesmú taktiež používať názvy urážajúce náboženské cítenie alebo názvy dlhé, duplicitné či jazykovo nekorektné.

Obyvateľom obce je každý, kto má na jej území trvalý pobyt. Ide teda aj o cudzincov žijúcich na území obce. Všetci, ktorí majú na území obce trvalý pobyt, sa majú právo zúčastňovať na samospráve obce. Participovať na samospráve obce znamená možnosť aktívne prispieť pri voľbách orgánov samosprávy obce. Okrem aktívneho volebného práva má obyvateľ obce aj pasívne volebné právo. Okrem volieb na miestnej úrovni je možné využiť inštitút referenda. V zákone z roku 1990 o obecnom zriadení je prítomný princíp solidarity. Ak obyvateľa obce postihne prírodná katastrofa, havária, alebo iná podobná životná udalosť, obec je povinná mu zabezpečiť prístrešie a pod. Samospráva obce je vykonávaná priamo občanmi(referendom), prostredníctvom volených zástupcov obce(voľby do orgánov samosprávy miest a obcí) a zhromaždením obyvateľov obce. Úlohy obce sú všestranného charakteru. Obec najmä:(Zákon č.369/1990) • • • • •

vykonáva úkony týkajúce sa majetku obce(hnuteľný a nehnuteľný) zostavuje a schvaľuje rozpočet a záverečný účet obce vykonáva správu miestnych daní a poplatkov vydáva rozhodnutia k podnikateľskej a inej činnosti v obci obec zabezpečuje realizáciu verejnoprospešných služieb (starostlivosť o zeleň, odpadové vody, zásobovanie pitnou vodou, verejná doprava, zabezpečuje výkon Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

253

Richard BRIX

Odborné články

Odborné články Richard BRIX

kultúrnych, športových organizácii, obecného cintorína, pamiatok, pomníkov atď • zriaďuje si svoje rozpočtové organizácie • organizuje miestne referendum • zabezpečuje poriadok v obci aj prostredníctvom obecnej polície, stará sa o ochranu pamiatok a verejných objektov

Obce okrem originálnej pôsobnosti, t. j. právomocí vlastných vykonáva aj právomoci prenesené zo štátu. V tomto prípade hovoríme o prenesenom výkone štátnej správy. Obec je povinná v dohľadnej dobe vykonať opatrenia súvisiace s preneseným výkonom štátnej správy. Ak tak neučiní, je na to upozornená obvodným úradom. Legislatívnymi aktmi na úrovni miest a obcí sú všeobecne záväzné nariadenia obce. Tieto nesmú byť v rozpore s právnymi normami vyššieho stupňa. V prenesenom výkone štátnej správy smú obce vydávať nariadenia len na základe splnomocnenia zákonom. O návrhu nariadenia, ktoré sa ma prerokúvať v obecnom zastupiteľstve musia byť občania informovaní včas, t.j. pätnásť dní pred jeho prvým prerokovaním, prostredníctvom úradnej tabule obce. Po oznámení o návrhu nariadenia obce začína plynúť desaťdňová lehota na uplatnenie pripomienok občanov, na doplnenie, spresnenie návrhu, či vypustenie určitých častí. Nariadenie obce sa stáva platným jeho vyvesením na oficiálnej úradnej tabuli obce.

Orgánmi obce sú obecné zastupiteľstvo a starosta. Obecné zastupiteľstvo je zbor poslancov zvolených v pravidelne konajúcich sa voľbách. Funkciu poslanca nie je možné vykonávať zároveň s funkciou starostu, zamestnanca obce, v ktorej bol zvolený, nemôže byť štatutárnym orgánom rozpočtovej organizácie zriadenej obcou.

Počet poslancov obecného zastupiteľstva je podmienený počtom obyvateľov obce.

Minimálny počet poslancov obecného zastupiteľstva sú traja. Maximálny počet poslancov mestského zastupiteľstva končí na hranici štyridsaťjeden poslancov. Úlohy obecného zastupiteľstva sú úlohami, ktoré rozhodujú o základných otázkach života obce. Poslanci zastupiteľstva schvaľujú rozpočet obce, určujú zásady hospodárenia s majetkom obce, schvaľujú územný plán obce, schvaľujú záverečný účet, rozhodujú o miestnych daniach a poplatkoch, schvaľujú dohody o spolupráci s inými obcami, zriaďujú a rušia rozpočtové organizácie, uznášajú sa na nariadeniach, odovzdávajú čestné občianstvo obce a iné. Hlavný predstaviteľ obce je starosta.

Je zároveň aj výkonným orgánom obce. Funkciu starostu nemožno vykonávať spolu s inými presne vymedzenými funkciami. Starosta najmä: • vykonáva miestnu správu • je zástupcom obce vo vzťahu k orgánom štátu a vo vzťahu k právnickým a fyzickým osobám • je štatutárny orgán obce • rozhoduje vo všetkých veciach správy obce, ktoré nie sú zverené obecnému zastupiteľstvu --na základe zákona alebo štatútu obcemá právomoc pozastaviť uznesenie obce

254

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

2 KOMUNÁLNA REFORMA V PRAXI

Prioritným cieľom verejnej správy by mal byť prenos čo možno najväčšieho množstva kompetencií na obce. Otázkou je, s akým modelom Slovensko do budúcnosti počíta. V prípade že uvažujeme s čoraz výraznejšou decentralizáciou moci, kompetencií, financií a majetku, potom je posilnenie obcí absolútnym základom tohto procesu. Zásada subsidiarity zas hovorí, že problémy ktoré sa dajú riešiť na miestnej úrovni, by sa nemali regulovať z úrovni vyšších.

Ak teda uvažujeme o obci ako najsilnejšom prvku stavby samosprávy na Slovensku, musíme pristúpiť k analýze fungovania obcí na Slovensku.„Je logické namietať, že štrukturálne zmeny na miestnej úrovni by mali predchádzať decentralizácii kompetencií a financií. Takýto postup však na Slovensku nebol možný vzhľadom na historický vývoj, vysokú mieru odolnosti obecných štruktúr voči zmenám, nedostatočnú pripravenosť miestnej úrovne na zásadné štrukturálne zmeny, ale aj obavu, že uprednostnením zlučovania obcí sa môže na dlhé roky zastaviť celý proces decentralizácie a demokratizácie spoločnosti.“(Nižnanský et.al.,2009,s.6) V rámci stratégie reformy verejnej správy sa vytvoril (aj Európskou úniou) požadovaný druhý stupeň samosprávy, no základné jednotky obce zostali naďalej problémovou časťou výkonu územnej samosprávy na Slovensku. Význam zmien na komunálnej úrovni má viacero dôvodov: • priblížiť samosprávu k občanovi na princípe subsidiarity • posilniť postavenie a právomoci obcí s príslušným finančným, materiálnym a technickým zabezpečením • pomôcť znížiť nákladnosť fungovanie územnej samosprávy

Strategickým cieľom komunálnej reformy na Slovensku je posilniť postavenie obce ako schopnej samosprávnej jednotky. Drvivá väčšina krajín Západnej Európy prešla decentralizačným obdobím. Sídelná štruktúra obcí na Slovensku nedáva v súčasnej podobe samospráve možnosť byť výkonnou a efektívnou a to najmä v prípade malých a stredných obcí, ktorých je z takmer troch tisíc väčšina. Podobne fragmentovanú sídelnú štruktúru nájdeme vo Francúzsku a v Českej republike. Slovenská cesta efektívnejšej miestnej samosprávy by mala viest cez intenzívnejšiu medziobecnú spoluprácu. Proces municipalizácie sa zdá byť nevyhnutným krokom aj pre Slovensko. Nedá sa riešiť všeobecne, plošným riešením, ani nárazovo. Potrebný je koncepcia a stratégia reformy. Potrebné je nájsť zhodu medzi odborníkmi v oblasti verejnej správy, politikmi a občanmi.

Tendencia v Európe bola v posledných desaťročiach jasná. „Pri pohľade na vývoj za posledných 60 rokov možno vidieť, že v európskom rámci prevažujú krajiny, u ktorých sa vo vzťahu k lokálnej sídelnej štruktúre (vo väčšej či menšej miere) presadzujú konsolidačné tendencie.. Od roku 1950 poklesol napríklad počet obcí v Litve o 90%, vo Švédsku o 87%, v Dánsku o 80%, v Belgicku o 78%, vo Veľkej Británii o 77%,, v Nemecku o 51%, v Holandsku o 41%, v Rakúsku o 42%, v Nórsku o 41%, vo Fínsku o 17%, v Španielsku o 12%, vo Švajčiarsku o 7%, vo Francúzsku o 5% a v Lotyšsku o 4%.“ (Klimovský,2009,s.188). V roku 2004 bol schválený vládny materiál s názvom Komunálna reforma- materiál Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

255

Richard BRIX

Odborné články

Odborné články Richard BRIX

pre verejnú diskusiu. V tomto materiáli boli navrhnuté možné zmeny v oblasti organizácie miestnej samosprávy, no dodnes zostal len zabudnutým dokumentom.

Navrhovaný materiál uvažoval o zlúčení obcí, ktorých by na Slovensku malo byť do tristo. Oproti dnešnému stavu takmer troch tisícok je zdá sa, tento stav veľmi vzdialený. Odporúčaná veľkosť samosprávy by sa mohla pohybovať okolo päťtisíc obyvateľov na jeden municipálny celok. V Británii má priemerná územná jednotka na miestnej úrovni približne stoštyridsať tisíc obyvateľov, vo Švédsku tridsaťjeden tisíc, v Belgicku osemnásť tisíc, v Taliansku sedemtisíc, v Nemecku šesťtisíc, v Španielsku päťtisíc a na Slovensku tisícosemstosedemdesiat. Absolútny nepomer nám vychádza aj pri porovnávaní celkového počtu obcí. Z porovnávaných krajín ma vyšší počet obcí ako Slovensko len Taliansko, Španielsko a Nemecko.

Taliansko má približne trikrát viac obcí ako Slovensko, ale až jedenásťkrát viac obyvateľov, Španielsko má približne dva a pol krát obcí na svojom území, ale až približne osemnásobne toľko obyvateľov a nakoniec Nemecko má celkovo päťnásobne viac obcí ako Slovensko, pri pomere k obyvateľom však dochádzame k faktu, že počet obyvateľov Slovenska nie je päťnásobne menší, čo by zodpovedalo počtu obcí ale až pätnásťnásobne.(Klimovský,2009) Z uvedených faktografických údajov vyplýva, že proces zlučovania obcí na Slovensku by bol len logickým riešením neúnosnej situácie. Krajiny ktorým sme v práci venovali ukazujú na jasný nepomer nielen v počte obcí ale aj „v priemernej obci“ a počte populácie žijúcich v obciach z kategórie najmenších čo do počtu obyvateľov. Tieto zmeny však v krajinách nenastali okamžite, väčšinou šlo o dlhodobé procesy. To, že aplikácia zmeny by nemala byť rýchla ale postupná iba reflektuje určité skutočnosti. Ide o nasledovné fakty: • obyvatelia obcí sa obávajú o stratu identity svojich obcí • obávajú sa o zánik svojich obcí • vo verejnosti pretrváva skôr negatívny prístup k akýmkoľvek rýchlym zmenám • je nevyhnutné pripraviť legislatívu, získať celospoločenskú podporu, podporu najvyšších ústavných orgánov, záujmovej samosprávy, čas je potrebný rovnako na prípravu reformy

K zmenám na miestnej úrovni vedú najmä viaceré tendencie. Ide o tendencie ekonomického a politického charakteru, ktoré vyvíjajú tlak na samosprávy na spravovanie čoraz viac úloh v oblasti sociálnej či hospodárskej politiky. Ďalším nevyhnutným trendom je znižovanie nákladov na vládnutie. resp. zvyšovanie efektivity vládnutia na miestnej úrovni. Implementácia uvedených tendencií v podmienkach Slovenskej republiky naráža na aktuálny vývoj priestorovej štruktúry krajiny: • regionálnu štruktúru • diferencovaný rozvoj vidieka • rozdrobenú štruktúru osídlenia

256

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

Priestorová štruktúra spoločnosti bola výrazne narušená prijatím modelu ôsmych vyšších územných celkov, nakoľko tieto nekopírujú hranice prirodzených regiónov. Počet samosprávnych krajov nie je takisto štandardný. Pôvodne navrhnuté modely usporiadania regionálnej samosprávy počítali s 12, niektoré až so 16 samosprávnymi krajmi. Zlučovanie slovenského vidieka je výrazne komplikované aj výraznými rozdielmi medzi jednotlivými obcami na Slovensku. Vidiecka populácia významne rastie v niektorých oblastiach centrálneho východného Slovenska, aj vďaka vplyvu rómskej populácie, takisto na severozápadnom a juhozápadnom Slovensku. „Skutočnosťou je, že slovenský vidiek sa bude rozvíjať diferencovane.

K tomu prispela decentralizácia, trhová ekonomika, ale aj rešpektovanie súkromného vlastníctva pôdy. Tento fakt je potrebné zohľadňovať aj pri návrhu inštitucionálnych zmien na miestnej úrovni. Celkovo je možné konštatovať, že reprodukčné schopnosti slovenského vidieka sa v priebehu posledných rokov, v dôsledku naplnenia vyššie uvedených zmien, zhoršili.“(Nižňanský et. al.,2009,s.12) Sídelné jednotky sú malé, žije v nich veľké množstvo obyvateľov.

Najviac najmenších obcí do päťsto obyvateľov sa na Slovensku nachádza v Prešovskom a Banskobystrickom samosprávnom kraji.

Konkurencieschopnosť slovenského vidieka trpí najmä v najmenších sídelných jednotkách do päťsto obyvateľov. V týchto obciach sa zvyšuje priemerný vek obyvateľstva, podiel osôb, ktoré nie sú už v produktívnom veku rastie. Znižuje sa mobilita, rastie chorobnosť obyvateľstva. Väčšina obyvateľstva musí za prácou dochádzať, znižuje sa tým seba identifikácia miestneho obyvateľstva. Základom reformy by malo byť dodržiavanie princípov subsidiarity. Diskusia by mala prebehnúť na úrovni dichotómie verejný- súkromný. Je veľa oblastí, ktoré by mohli byť vykonávané efektívnejším súkromným sektorom. Posudzovanie toho čo je vo verejnom záujme a čo nie je, je však veľmi citlivé, preto ani tu neprichádzajú do úvahy širšie plošné riešenia aplikovateľné pre všetky obce na Slovensku.

Proces decentralizácie nijako nevylučuje ďalšie združovanie obcí na základe medziobecnej samosprávy.(Nižňanský,2009) Príkladom kde prebehla rozsiahla amalgácia obcí a napriek tomu pokračuje úspešná spolupráca obcí je Belgicko.

V Belgicku si obce môžu vytvárať združenia „interkomunál“. Tieto združenia majú postavenie právnickej osoby. Obce spolupracujú so subjektmi zo súkromného sektora, ale majú v týchto združeniach väčšinu hlasov taktiež ako aj zastúpenie v dozorných a správnych radách v podobe predsedov. Tieto spoločnosti sú aktívne najmä v oblastiach ako cestovný ruch, zásobovanie plynom, vodou, elektrinou, správa pozemkov, výstavba bytov či v oblasti ekonomického rozvoja.(Čapková et. al.)

Nakoľko nie všetky obce na Slovensku boli schopné samostatne vykonávať prenesené úlohy od štátu v rámci realizácie preneseného výkonu štátnej správy, mnohé z nich začali spolupracovať a vytvárať spoločné obecné úrady. Spoločné úrady vznikali najmä v oblasti stavebného konania ako spoločné stavebné úrady.

Podľa zákona je územná samospráva povinná plniť úlohy štátnej správy, ale za predpokladu finančnej a materiálnej zabezpečenosti zo strany štátu. Práve tieto časti zákona bývajú často opomenuté. Prenesený výkon štátnej správy býva v mnohých obciach často nedostupný a to aj napriek tomu, že obce dostanú finančné Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

257

Richard BRIX

Odborné články

Odborné články Richard BRIX

prostriedky na jeho realizáciu. Bolo by pomerne vhodné uvažovať o presunutí týchto úloh na orgány štátnej správy, ak samosprávne subjekty (obce a VÚC), nie sú schopné si dané kompetencie zabezpečiť sami.

Vytváranie spoločných úradovní sa nedeje takmer vôbec v oblasti originálnych kompetencií obcí. Obce poväčšine nevyužívajú kompetencie v rámci preneseného výkonu štátnej správy. Preto sa nazdávame, že by sa po vzore iných európskych krajín malo pristúpiť buď k zrušeniu preneseného výkonu štátnej správy na samosprávy, alebo by sa mal tento inštitút v rámci úspornosti nákladov vo verejnom sektore prideliť viacerým centrám(najlepšie novovytvoreným zlúčeným obciam- municipalitám) na zabezpečenie nielen maximálnej efektívnosti, ale aj poskytnutia kvality služieb. Vykonávanie preneseného výkonu štátnej správy prostredníctvom takmer troch tisíc obcí, zvlášť ak z nich veľké množstvo je v kategórii od 0-500 obyvateľov, považujeme za absolútne neprijateľné a neudržateľné riešenie organizácie verejnej správy. Na tomto mieste je potrebné zdôrazniť, že veľakrát obce na tento výkon doplácajú vlastnými zdrojmi. Popis a rozsah dopadov na rozpočty samospráv, či už samosprávnych krajov, alebo obcí býva nejasný a nezodpovedá konkrétnej realite. Splnomocnenec vlády pre reformu verejnej správy Viktor Nižňanský preto vo svojom dokumente o komunálnej reforme navrhuje, aby bola prijatá legislatíva, motivujúca obce sa zlučovať a združovať. Vhodným je možnosť vytvorenia alternatívnej organizácie samosprávy, či prehodnotenia kompetencií obcí a reforma vnútornej a vonkajšej kontroly vo verejnej správe.(Nižňanský,2009) Finančná závislosť obcí na štáte je stále neúmerne vysoká. Na základe transferov a grantov, spolu s mechanizmom finančného vyrovnávania obcí, je krytých približne 60% príjmov obcí. V Belgicku tvoria viac než polovicu rozpočtu tzv. doplnkové dane, vo Francúzsku tvoria dotácie od štátu asi tretinu príjmov, nemecké obce sa na transfery a granty od štátu spoliehať nemôžu, príjmy mimo svojich rozpočtov im tak plynú v rámci horizontálneho a vertikálneho vyrovnávaniam. Štátne dotácie vo Švédsku predstavujú asi 20% celkových príjmov rozpočtu obce, čo je v porovnaní so Slovenskom jedna tretina. „V roku 2005 bol na základe požiadavky Úradu vlády SR, vypracovaný projekt s názvom Analýza mikroregiónov Slovenska, vrátane mapy Slovenska spracovanej podľa mikroregiónov. Cieľom riešeného projektu bolo identifikovať prirodzené mikroregióny na území celej Slovenskej republiky. Pri analýze bolo použitých 10 ukazovateľov pre identifikáciu centier mikroregiónov“ Nižňanský,2009,s.23)

Analýza týchto mikroregiónov môže byť použitá dvojako. Vypracovaná bola pre účel vytýčenia regiónov a ich centier, kde by sa mali zriaďovať spoločné obecné úrady. Nakoľko na princípe dobrovoľnosti sa v reálnom živote samospráv zriaďujú tieto inštitúcie zriedkavo a len v málo oblastiach, alternatívou by mohlo byť zriaďovanie zákonom vo vytýčených centrách. Nazdávame sa, že vypracovaná analýza mikroregiónov by mohla postupne prejsť od vykonávania len úloh prenesenej štátnej správy až na úroveň municipalít. Amalgačnému procesu by výrazne napomohla urbanizácia a presun obyvateľov z vidieku do miest. Pri súčasnom trende úpadku vidieku to nie je rozhodne nepravdepodobné.

Alternatívnym(dočasným) riešením by po vzore Českej republiky, mohla byť kategorizácia obcí.

258

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

Zástupcovia občanov pôsobiacich v obecných a mestských zastupiteľstvách sú volení na 4 roky v priamych voľbách. Vzhľadom k veľmi nízkym volebným účastiam by bola diskusie hodnou otázka prípadného spojenia volieb do orgánov obecného zastupiteľstva, spolu v jeden deň s voľbami do orgánov samosprávnych krajov. Spojením týchto dvoch druhov volieb, by sa zvýraznila dôležitosť prísť k volebným schránkam a odovzdať svoj hlas. Kategórie determinujúce rozmedzie počtu zastupiteľov v obci by mali byť rovnako predmetom reformy. V rámci volieb je dôležitou postavou, minimálne v slovenských reáliách, osoba starostu obce.

V rámci komunálnej reformy by sme navrhovali otvoriť otázku výhod a nevýhod priamej a nepriamej voľby starostu. Pri nepriamej voľbe by starostova zodpovednosť voči občanom, viac menej prešla na zodpovednosť voči zastupiteľstvu, ktoré ho zvolilo. Spôsob voľby implicitne neznamená posilnenú funkciu starostu. Zvlášť to platí v slovenských podmienkach, kde starosta bez podpory v zastupiteľstve len ťažko môže realizovať svoj politický program, plní skôr úlohy administratívneho charakteru. Pozitívne by sme hodnotili výber väčšinového volebného systému jednokolovým hlasovaním. Zo skúsenosti z volieb županov by bol dvojkolový volebný systém zbytočne drahou záležitosťou. Výhodou priamej voľby starostu je argument o možnosti kandidatúry nezávislých kandidátov. Taktiež ani táto výhoda nemusí byť výhodou absolútnou. Do funkcií sa tak môžu dostať aj rôzne mediálne známe osobnosti. Zvlášť v podmienkach Slovenskej republiky, kde voličská účasť, ako sme už poznamenali, býva nevysoká. Samotnému zlučovaniu by mala predchádzať celospoločenská diskusia. Táto však momentálne rozhodne nie je dosiahnutá. Za všetko hovoria prieskumy odborníkov, v ktorých sa pýtali občanov a starostov na proces zlučovania obcí. Najkonzervatívnejšie a najviac negatívne vyzneli odpovede občanov z veľkostne najmenších obcí. Starostovia ako tri základné problémy uviedli obavu, že by sa znížil výkon priamej demokracie, že by sa zvýšili konflikty medzi obyvateľmi a skomplikoval by sa vzťah medzi poslancami a občanmi. Za zlučovanie obcí sa v prieskume v roku 2004 vyslovilo len niečo vyše 38% respondentov. Za zachovanie samostatnosti obcí a ich vzájomnú spoluprácu sa vyslovilo takmer 70% opýtaných. Respondentmi odporúčaná veľkosť obce by sa mala pohybovať medzi 2800-3800 obyvateľmi.(Nižňanský,2009)

Zlučovanie obcí sa v osemdesiatych rokoch minulého storočia v krajinách Západnej Európy udialo väčšinou postupne. Kreovanie väčších územných celkov na miestnej úrovni bolo logickým vyústením objektívnej neschopnosti malých obcí pri uskutočňovaní samosprávy. Medziobecná spolupráca vynúteného charakteru t.j. na základe zákona sa uskutočnila vo Veľkej Británii, Nemecku, Francúzsku, Taliansku a Španielsku. Rozdielnym bol len rozsah tejto spolupráce v jednotlivých krajinách. „Rovnako je rozdielna aj komplikovanosť medziobecnej spolupráce v jednotlivých západoeurópskych krajinách. V tejto súvislosti sa uvádza, že pravdepodobne najkomplikovanejší systém spolupráce medzi obcami je vytvorený vo Francúzsku.“(Kukliš-Virová,2012,s.85) Okrem orgánov obce tak môžu územné jednotky združovať finančné a materiálne zdroje a realizovať výkon služieb. Rozsah služieb v týchto krajinách je rozmanitý, no v zásade ide väčšinou o okruhy pôsobnosti ako napr. kanalizácia, zber a likvidácia odpadu, plyn, voda, verejná doprava, vzdelávanie, kultúra. zdravotná starostlivosť a pod.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

259

Richard BRIX

Odborné články

Odborné články Richard BRIX

Odborná verejnosť(právnici ,politológovia ,geografi, regionalisti), ktorá sa stretli v roku 2005 na akademickej pôde viacerých slovenských univerzít sa zhoduje na viacerých podstatných skutočnostiach súvisiacich s reformou: (Nižňanský,2009) • komunálna reforma je nepochybne potrebná, otázkou zostáva do akej miery je spoločnosť pripravená na zlučovanie obcí najmä na vidieku s veľkým počtom malých obcí • je možné sledovať vývoj malých obcí, ktoré nezvládajú plniť samosprávne úlohy samostatne • ponechanie súčasnej priestorovej štruktúry je len dočasné, zlučovanie obcí je nevyhnutným procesom • je nevyhnutné postupovať v procese reformy pomaly, etapovo • slovenské obce sú konkurenčné, často nepoznajú medzi obecnú solidaritu.

3 ZÁVER

Analýza obsahuje viacero ďalších urgentných problémov, ktoré treba riešiť ešte pred samotným procesom zlučovania. Istú cestu naznačilo vytvorenie mikroregiónov, ktoré by v budúcnosti mohlo kopírovať vytvorenie municipalít s rovnakými hranicami. V prípravnom procese by mali byť vytvorené technické a najmä legislatívne predpoklady uskutočnenia reformy. Pri uskutočnení reformy by sa mali rešpektovať niektoré fundamentálne fakty, ktoré determinujú súčasný stav organizácie verejnej správy na Slovensku. Je nevyhnutné rešpektovať, resp. neignorovať historické regióny Slovenska. Spolu s reformou na miestnej úrovni, by mala byť realizovaná aj reforma na krajskej úrovní. Ideálnejším modelom sa javí byť model dvanástich samosprávnych krajov, ktoré pomerne dobre kopírujú historicky dané regióny. Vidiek sa bude v rôznych častiach Slovenska vyvíjať diferencovane, na základe viacerých faktorov, aj napriek mechanizmom finančného vyrovnávania. Rozvoj či zánik vidieka je závislý na politike štátu. Sídelná štruktúra obcí je absolútne nevyhovujúca. Je potrebné zaviesť približne len jednu desatinu municipalít zo súčasného stavu obcí. Municipality by mohli kopírovať hranice mikroregiónov, ktoré slúžia na vykonávanie preneseného výkonu štátnej správy v rámci spoločných obecných úradov. Socioekonomická situácia v malých obciach je nepriaznivá, rastie počet v poprodukčnom veku, obce nie sú schopné zabezpečovať výkon niektorých svojich funkcií, často sa stáva že nie je dostatok kandidátov do obecného zastupiteľstva, či kandidátov na starostu. Niektoré služby obcí by mohli byť vykonávane v rámci súkromného sektora.

Prenesený výkon štátnej správy je komplikovaný, malo by sa uvažovať o jeho zrušení, kompetencie by mali prejsť buď na orgány štátnej správy, alebo by sa mali stať kompetenciami samospráv. Príjmy malých obcí sú nízke, veľká časť z nich plynie starostovi a zamestnancom obce. Momentálny právny rámec neumožňuje zlučovanie obcí svojvoľne štátom. Na zlúčenie obcí je potrebné úspešné miestne referendum. Akýkoľvek iný spôsob by bolo teda potrebné zabezpečiť najprv po právnej stránke. Z toho vyplýva, že plošné uplatnenie zlúčenia obcí nie je momentálne aplikovateľné z dôvodu nevôle občanov, starostov a niektorých 260

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

odborníkov vo verejnej správe, ktorí neodporúčajú takúto „šokovú terapiu“.

Občania na slovenskom vidieku sú úzko previazaní so svojimi obcami. Obávajú sa straty identity pri zlučovacom procese a to aj napriek tomu, že ich autonómia je viac menej symbolická, nakoľko malé obce sú takmer výlučne závislé na štáte a finančnom vyrovnávaní. Alternatíva by sa naskytovala v prípade vytvorenia ďalšieho stupňa samosprávy ako napr. vo Francúzsku či v Nemecku. Vzhľadom k súčasnej situácii, by už tak nie veľmi výkonným samosprávnym krajom pribudli ďalšie územnosprávne jednotky. Slovensko by sa malo uberať opačným smerom sfunkčnenia súčasných, resp. na miestnej úrovni k ich výraznej redukcii.

„Medzi obecná spolupráca je v niektorých prípadoch jedinou života schopnou možnosťou na vytvorenie úsporného modelu poskytovania služieb verejnosti, ak obce nechcú, aby služby tohto druhu neboli poskytované výkonnou mocou tej ktorej krajiny alebo ak sa obce nerozhodli zlúčiť s inými obcami.“ (Kukliš-Vírová,2012,s.86) Z hľadiska porevolučného vývoja treba povedať, že bolo chybou, že obce neboli prinajmenšom kategorizované. Bola im síce ponechaná relatívna samostatnosť, no samotný vývoj ukázal, že ide o skôr autonómiu formálnu a nie praktickú. Spolu so zmenou v organizácii miestnych a regionálnych jednotiek je potrebné prehodnotenie kompetencií a ich rozdelenia medzi územnosprávne jednotky. Osobitnou kapitolou výskumu by mali byť najmä delené kompetencie, ktoré zneprehľadňujú diverzifikáciu moci medzi jednotlivé subjekty. Tendenciou by malo byť čoraz viac samosprávy na úkor štátu, okrem úloh, ktoré sú najefektívnejšie zabezpečované štátom.

POUŽITÁ LITERATÚRA

ČAPKOVÁ, S. a kol. Štruktúra územnej samosprávy vo vybraných štátoch Európy.

Bratislava.: Nadácia vzdelávania samosprávy SR, 2001. 140s. ISBN 80-8894707-3. ČIČ, M. a kol. Komentár k Ústave. 1.vydanie. Martin: Matica slovenská, 1999.

598s. ISBN 80-7090-444-5.

KLING, J. Regionálna politika a verejná správa. In: Fazekas, J.- Hunčík, P. (ed.): Maďari na Slovensku(1984-2004)).Súhrnná správa. Od zmeny režimu po vstup do Európskej únie. Šamorín: Inštitút pre výskum menšín,2008. 501 s. ISBN 9788089249169.

KLIMOVSKÝ, D. Základy verejnej správy. . Košice: Univerzita Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach. Fakulta verejnej správy. Katedra sociálnych vied.270s.

ISBN 978-80-7097-713-2.

KUKLIŠ,P. – VÍROVÁ, V. Vybrané problémy miestnej samosprávy(v komparácii niektorých štátov Európskej únie).Bratislava: Paneurópska vysoká škola.2012.240s.ISBN 978-80-89447-77-0.

NIŽŇANSKÝ, V. a kol. Medziobecná spolupráca a zlučovanie obcí na Slovensku.

Bratislava: Merkury, 2009. 59s. ISBN 978-80-3564-552-4.

ZÁKON o obecnom zriadení č. 369/1990 Z. z.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

261

Richard BRIX

Odborné články

Odborné články

Michal ĎUREJE

Vznik štátu a vplyv sacrum na vývoj štátu

Štát, v takej forme ako ho poznáme dnes, je výsledkom zložitého vývoja, do ktorého výrazne vstupuje sakrálne prostredie rôznych náboženstiev. Práca rozoberá základné pramene toho, čo napríklad dnes nazývame legitimitou panovníka, teda samozrejmú zložku v štátotvornom usporiadaní. Všetky vyvinuté právne ako aj sociologické či politologické pohľady na štát musia priznať, že vývoj štátu je ovplyvnený prelínaním sakrálneho a profánneho pohľadu ľudí tvoriacich uvedený vývojový proces. Práca rozoberá samotný základ uvedeného dejinného a vývojového procesu.

State in the form as we know it today is the result of a complicated development, which is significantly entered by the sacral environment of the different religion.

The thesis aims on the basic source of the legitimacy of the ruler as we know it today, therefore, it is an obvious component of the state-building constitution. All developed legal, sociological, and political science projections of the state must admit that the development of the state is affected by the conjunction of sacred and profane perspective of the people which are composing the development process. The thesis discusses the very basis of that historic and development process.

1 ÚVOD

V histórii ľudstva koexistuje náboženský poriadok vedľa štátneho poriadku.

Spoločnosť vždy dokázala pretrvávať a riadiť svojich jednotlivcov podľa ich pravidiel. Po prekonaní kmeňovej štruktúry nepoznáme inú formu, v ktorej by spoločnosť dokázala existovať so svojím poriadkom a hierarchiou. V dejinách však nachádzame aj príklady zamietavých postojov voči štátu alebo náboženstvám.

S myšlienkou odstrániť štát polemizoval napríklad ruský spisovateľ a filozof Lev Nikolajevič Tolstoj. I napriek dejinným anarchistickým tendenciám v spoločnosti, štát ako organizácia spoločnosti dokázal pretrvať až do súčasnosti. Samozrejme, v priebehu vývoja spoločnosti konkrétne štáty zanikali, no forma, myšlienky a princípy, na ktorých je postavená štátom riadená spoločnosť ľudí, pretrvali do súčasnosti.

Pokusov o inú formu riadenia komunity či spoločnosti bolo v histórii niekoľko – kibuce, spoločenstvá husitov či komunity fungujúce na iných pravidlách než existencia štátu. Na druhej strane môžeme povedať, že anarchia nikdy nedokázala

262

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

zároveň vzniknúť (alebo dať impulzy pre riadenie spoločnosti) a pritom dlhodobo pretrvať. Spoločnosti a kultúry v nej boli v drvivej väčšine riadené princípmi a zákonmi štátnosti alebo princípmi a zákonitosťami náboženstiev. Modalita štátu a modalita náboženstva má pre verejnosť zrejme hlbší význam a nemožno ich pokladať za nutné zlo, ktorému sa všetci musíme podrobiť, aby sme prežili.

Už od vzniku prvých štátnych prvkov je proces etatistickej evolúcie úzko spojený s náboženstvom, v rámci ktorého je primárne dôležité sacrum, teda posvätný a nedotknuteľný priestor stojaci často nad profánnymi zákonmi alebo konvenciami.

Sakrálnemu priestoru je v histórii vzniku a vývoja štátov často podriadený aj samotný panovník, a to aj v tom prípade, ak odvodzuje svoju legitimitu od božského pôvodu.

Netolerancia a zneuctenie posvätných vecí a zákonitostí v rámci komunity je tvrdo sankcionované. Jednotlivec alebo rôzne triedy boli vyobcovaní z náboženského priestoru, ale aj sankcionovaní normotvorbou štátu. Vznik a vývoj štátu bol aj takýmto spôsobom ovplyvnený náboženstvom, pričom k úplnosti treba povedať, že toto ovplyvnenie bolo vzájomné. V európskom prostredí monarchizmu bola základná jednotka štátu, t.j. legitimita panovníka, závislá od podpory najvyššieho duchovného – pápeža, ktorý stál v čele väčšinového náboženstva na Európskom kontinente. Vytvorením posvätna, sakralizovaním pôvodne neutrálnych symbolov, sa v spoločnosti legitimizujú predstavy a ciele panovníka. Konfiguráciou týchto prvkov môžu vládnuce elity taktiež vytvárať legalitu svojich právd.

1 VÝVOJ NÁBOŽENSTIEV

ŠTÁTU

OVPLYVNENÝ

SAKRÁLNYM

SVETOM

Vychádzajúc z antropologického pohľadu na spoločnosť je zrejmé, že je predurčená existovať v čase na základe hodnostárskych princípov. Človek nie je len spoločenský tvor; túži získať vo svojej spoločnosti vplyv. Prerod rovnostárskych spoločností na spoločnosti hodnostárske je prepojený so vznikom štátu a existenciou spoločnosti v štáte.

Potrebu vzniku štátu ako riadenia spoločnosti predkladajú napríklad Thomas Hobbes, John Locke alebo Jean-Jacques Rousseau - teoretici spoločenskej zmluvy.

V kontraste s touto teóriou je teória vzniku štátu Jareda Diamonda, ktorý vidí proces vzniku štátu v smerovaní spoločnosti od etapy tlúp, cez kmene, náčelníctvo až k centralizovanej jednotke, akou bol štát. Riešenie konfliktov medzi členmi rastúcej populácie v určitej skupine, rozhodovanie, ekonomika a dostatočné životné priestory spoločne vyžadujú, aby početnosťou veľké spoločnosti boli postupne centralizované. (Daimond, 2000) Samotný proces vzniku štátu je podľa Diamonda založený na konflikte. Kmene si podrobujú iné kmene alebo sa s nimi zlučujú, aby spoločne dosiahli veľkosť náčelníctva. Tie si zase podmaňujú iné štáty, prípadne s nimi splývajú, aby vytvorili impérium. Ako Diamond tvrdí, zjednocovanie menších jednotiek teda prichádza pod hrozbou vonkajšej sily alebo podrobenia.

(Daimond, 2000)

Dôvodov, ktoré boli impulzom ku vzniku štátu, bolo zrejme viacero. Finálna odpoveď na otázku spojenú so vznikom štátu bude vždy relatívna. Napríklad pri výstavbe veľkých diel museli ľudia opustiť svoje malé neefektívne spoločenstvá a spojiť sa do väčších jednotiek približujúcich sa štátu, v ktorých im centralizovaný Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

263

Michal ĎUREJE

Odborné články

Odborné články Michal ĎUREJE

systém byrokracie zabezpečil efektívne dosahovanie cieľov. Proces vzniku štátov nemôže byť založený výhradne iba na vojne, konflikte alebo hrozbe vojny, kedy si silnejšia a väčšia spoločnosť podrobí menšiu spoločnosť, a tým by vznikal štát.

V procese vzniku štátu musí existovať konsenzus medzi menšou podrobovanou spoločnosťou a veľkou podrobujúcou spoločnosťou. Rovnako aj Rímska ríša v niektorých prípadoch pripájala nové územia do svojho inpéria a získalava menšie spoločnosti vojenským konfliktom; nastali však aj prípady, kedy bola menšia spoločnosť pripojená k impériu na základe vôle elity tejto menšej spoločnosti.

Či už sme zástancovia základnej teórie spoločenskej zmluvy, zástancovia vzniku štátu na základe konfliktu alebo inej teórie, vyššia forma spoločenského riadenia zrejme dokázala jedincom zabezpečiť efektívnejšiu, lepšiu a istejšiu ochranu statkov, bezpečnosť, kontrolu zdrojov. Samozrejme, toto všetko mohlo vzniknúť až po etape neolitickej revolúcie, v ktorej došlo k podstatným zmenám vo vnútri každej spoločnosti. Ako uvádza Ján Sokol: „Jadrom tejto zmeny bol prechod od zberu a lovu k cielenému pestovaniu potravy, inak povedané k usadlému životu s ďaleko intenzívnejším využívaním pôdy. S tým súvisí celá rada hlbokých premien, ktoré sa pochopiteľne premietli i do náboženských foriem.“ (Sokol, 2004, s.62) Okrem toho, že sa po neolitickej revolúcii mení skladba spoločnosti a vznikajú prvé sociálne rozdiely, určité zmeny prichádzajú aj v náboženskej oblasti, a to najmä posun smerom k monoteizmu.

Štát spoločnosti ponúkal - a stále vo svojich princípoch aj ponúka - istotu v pevne stanovených a hlavne kodifikovaných pravidlách. Na druhej strane je dôležité spomenúť, že svoje pravidlá a spoločenské konvencie mali aj prvotnopospolné spoločnosti, tlupy, kmene a náčelníctva. V týchto zriadeniach však chýbali tie statky, ktoré boli pre spoločnosť ťažšie dosiahnuteľné než v spoločenskom zriadení štátu. Miernym odklonením sa od témy zakomponovania spoločnosti do štátu poukazujeme na to, že náboženské normy môžu byť na rozdiel od štátnych noriem nekodofikované, závislé od vôle a výkladu duchovnej autority. V prípade štátnych noriem sa už od rannej etapy vývoja štátu preferovala aspoň čiastočná kodifikácia noriem.

Presuňme sa však späť k vývoju štátu, konkrétne do etapy, kedy spoločnosti boli riadené v rôznych predštátnych prvkoch. Dodržovanie sociálnych noriem pri neexistencii štátnej moci bolo podľa F. Koukolíka vynucované už tisíce rokov akciami jedincov alebo rodov, teda neboli to písané právne normy. Členovia skupín trestali parazitov a zločincov podstatne skôr, než vznikali príslušné inštitúcie.

V súčasných spoločnostiach, kde štát je už silne zakorenený, nútia k dodržovaniu noriem legálne inštitúcie, napríklad súdy a polícia. Tie fungujú vždy len do takej miery, v akej je ich činnosť založená na širokom súhlase legitímnych pravidiel.

Inak povedané, sociálne normy musia byť v súlade s normami legálnymi a tie by mali byť legitímne. (Koukolík, 2012) A práve v spoločenskom konsenze je dôležitosť štátu a jeho víťazstva v zápase o spoločenské zriadenie s inými formami existencie sociálnych skupín.

264

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

1.2 Elita a vláda v štátnom zriadení

Elita a spoločenská hierarchia sú prítomné vo všetkých spoločnostiach a sú významnou zložkou v zabezpečení spoločenského poriadku. Z evolucionistického procesu : „Človek rovnako ako iné primáty má v mozgu systémy rozlišujúce sociálnu nadradenosť a podriadenosť – hierarchiu. Ide o evolučný mechanizmus, v rámci ktorého hierarchizované sociálne skupiny so stabilnou hierarchiou sú odolnejšie voči tlaku prostredia, napríklad voči iným konfrontačným sociálnym skupinám.“ (Koukolík, 2012, s.114) Existencia štátu je úzko spojená s mocou v štáte a tá je úzko spojená s existenciou elity. Z antropologických koncepcií vieme, čo všetko musí urobiť vládnuca elita, aby sa udržala pri moci, teda pri kontrole zdrojov. Jedným z nástrojov udržania moci je ideológia. Každá vládnuca elita musí rôznymi krokmi vplývať na podriadenú spoločnosť. Spoločenský poriadok v štátnych útvaroch dokázal zabezpečiť svetonázor štátneho zriadenia prezentovaný vládnucou elitou, ktorá vždy siahla po svetonázore náboženských spoločenstiev. Vývoj štátu bol ovplyvnený náboženstvom aj z dôvodu využitia náboženstva a jeho noriem ako vhodného ideologického nánosu na vytvorenie legitimity panovníka. Rovnakým spôsobom sa rodil a v niektorých štátoch sa stále v súčasnosti rodí spoločenský konsenzus. Štát ani náboženstvo neexistujú v spoločenskej prázdnote bez ľudí, ale práve naopak. Smerom k spoločnosti má rovnako štát ako aj náboženstvo spoločný cieľ, a tým je ich nárok na univerzálnu platnosť verejnosti predkladaných predstáv.

1.3 Príčiny sakralizovania symbolov

Štát so svojimi reprezentantmi môže využívať náboženské prostredie na zabezpečenie spoločenského konsenzu. Pôsobenie štátnych elít prostredníctvom ideológie využívajúcej výklad sveta náboženskými dogmami vzniká už v samotnej sakralizácii pôvodne neposvätných (aj štátnych) symbolov. Každá kultúra, štát, národ nesú vo svojich spoločenstvách daný systém symbolov, pomocou ktorých sa ľudia vymedzujú. Príčiny sakralizovania symbolov nespočívajú len v ich hlbšej duchovnej podstate, aj keď sakralizácia je skôr prepojená s náboženskými formami. Tieto príčiny sú ďalekosiahlejšie, než sa môže zdať. Symboly skôr v sebe fixujú morálku, hodnoty, ciele a smerovanie spoločnosti. Je nutné povedať, že k sakralizovaniu symbolov prichádza nie iba zo strany náboženstva, no aj zo strany politických profánnych predstaviteľov. Sakralizovaním sa totiž zabezpečuje nedotknuteľnosť.

Nie vždy musí byť sakralizácia spojená s hierofániou; môžeme hovoriť aj o akejsi profánnej sakralizácii symbolov. Napríklad v Československu, ako upozorňuje M. Tížik, pred rokom 1989 dochádzalo nielen k sakralizovaniu politických predstaviteľov, ale aj k sakralizovaniu samotnej komunistickej strany. V oboch prípadoch išlo o analógiu zbožšťovania, čo malo suplovať dovtedy sakralizovanú cirkev. (Tížik, 2011) A týmto postupom sa vytváral dojem nedotknuteľnosti.

Ako ďalej poukazuje Miroslav Tížik náboženstvo je okrem iného považované za zdroj rôznych legitimizácií. V niektorých prípadoch môže zabezpečovať vymedzenie sa nového symbolického sveta voči predchádzajúcim Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

265

Michal ĎUREJE

Odborné články

Odborné články Michal ĎUREJE

náboženským, ale aj iným predstavám. Svojím symbolickým svetom dokáže legitimizovať moc a spoločenský poriadok. (Tížik, 2011) Tento symbolický svet je obsiahnutý práve v sakralizovaných symboloch. Sakralizáciou sa zvyšuje význam a hodnoty týchto vecí, ňou dostávajú okrem svojej primárnej podstaty aj hlbší, niekedy až transcendentálny, mystický význam. Týmto spôsobom sa môže vytvoriť identita alebo spoločná predstava jednotlivcov napríklad aj o význame a dôležitosti spoločenského poriadku. V tomto procese sa môže tvoriť komunitné prostredie so silnou jednotou.

Spoločnosť sakralizuje rôzne symboly. Nemusí ísť len o chrámy, ktoré sú posvätné preto, lebo sú príbytkom bohov. Človek si vytvára tento hlbší vzťah so svojím „posvätným“ miestom, napríklad miestom narodenia, číslom, výročím dátumom narodenia. Posvätný význam nadobúdajú v niektorých kultúrach zvieratá. Ľudia dokážu dať hlbší význam čomukoľvek, čo pre nich znamená viac než tá istá vec len vyhotovená v konvenčnom prevedení. Ako poukazuje na problematiku sakralizovania symbolov v rôznych spoločnostiach M. Eliade, nenáboženský človek, ktorý sa silno zbavuje religióznych významov, taktiež sakralizuje rôzne veci.

Pre nenáboženského človeka v modernej spoločnosti je príznačná desakralizácia a naopak, človek v archaických spoločnostiach má sklon žiť v čo najsilnejšom styku a intimite s posvätnými predmetmi. (Eliade, 2006)

Odhliadnuc od rôznych spôsobov religiozity spoločnosti, výsledkom sakralizácie nie je posvätný strom, lebo je stromom s vlastnosťami, aké má mať, ale tento strom symbolizuje ďaleko viac než ktorákoľvek iná vec, ktorýkoľvek iný strom. Posvätný strom má hlboký význam, niekedy ťažko uchopiteľný a vzdialený ľudskému pochopeniu, dávajúci viac než len pôžitok, dávajúci povedzme identitu.

Napríklad sakralizácia dní ako sviatkov, vychádzajúca z určitého náboženského prúdu, vymedzuje identitu jednej spoločnosti voči spoločnosti s iným náboženstvom.

Tento systém nám napovedá, prečo panovník odvodzuje svoju legitimitu od vôle náboženskej elity. Ak by sme naše tvrdenie chceli zvýrazniť jednoduchou symbolikou, potom môžeme pochopiť, prečo je monarcha legitímnym štátnym predstaviteľom pri držbe napr. korunovačných klenotov.

2 „PRÍCHOD“ NÁBOŽENSTVA DO SPOLOČNOSTI SMERUJÚCEJ K ŠTÁTNEMU ZRIADENIU

Náboženstvo posväcuje a vytvára systém posvätných symbolov. Väčšinové náboženstvo sa vždy snaží zaujať primárnu pozíciu v spoločnosti1. Konkrétne náboženstvo nemusí vznikať spolu s vývojom spoločnosti v ktorej pôsobí, práve naopak, v spoločnosti môžu existovať ešte oveľa skôr iné druhy náboženstiev, napríklad kmeňové, duchovné náboženstvá, posvätné svety duchov obsahujúce svoju vlastnú sakrálnu symboliku, rituály a mýty. Ak chce nové prichádzajúce náboženstvo zaujať primárne postavenie v spoločnosti a pôsobiť v nej, musí svojím sakrálnym svetom nahradiť existenciu pôvodných, preň „pohanských symbolov“.

Ide tu o akýsi zápas morálnych hodnôt medzi náboženstvami. Samozrejme, že nie 1 Za väčšinové náboženstvo v spoločnosti pokladáme to, ku ktorému inklinuje najviac ľudí z danej komunity, teda také, ktoré má v spoločnosti dominanciu nad inými náboženstvami. Zároveň vo svojom vnútri vytvára štruktúru a hierarchiu.

266

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

vždy nové prichádzajúce náboženstvo dokáže poraziť a vytlačiť zo spoločnosti skorší pre neho „pohanský nános“. V tomto súboji taktiež ide tiež o vyššie spomínaný nárok na univerzálnu platnosť verejnosti predkladaných predstáv ktoréhokoľvek náboženstva.

Spoločenský konsenzus zakódovaný v štáte je tak postavený o.i. na absorbovaní sakrálneho sveta skoršieho „náboženstva A“ do sakrálneho sveta prichádzajúceho „náboženstva B“. Okrem toho sa do náboženských sakrálnych predstáv môže absorbovať aj pôvodne pohanský, nesakrálny svet, a tak z pôvodných bohov sa stávajú svätci a symboly nového prichádzajúceho náboženstva. 2 Spoločenský konsenzus v štáte môže byť ľahšie dosiahnuteľný vtedy, ak štát legitimizuje svoje predstavy cez prizmu toho náboženstva, ktoré bolo schopné absorbovať predstavy skorších náboženstiev.

2.1 Od mytológie ku kodifikovaným náboženstvám

Každá komunita od čias mýtického, kmeňového až po kodifikované náboženstvo zdieľa spoločné ideálne predstavy.3 Tento ideál sa rodí v mýte o niečom.

Z neho sa rodí náboženská univerzálna dogma a v prípade inštitucionalizácie náboženstva je tento ideál obsiahnutý v náboženskej doktríne. Ideálom môže byť stav bezhriešnosti, poslušnosti, obetavosti alebo iných predstáv, ktoré komunita pokladá za hodné nasledovania. V mýte je obsiahnutý prazáklad spoločnosti, jej pôvod a teda začiatok jej existencie.

Vývoj spoločnosti a náboženstva vysvetľuje vo svojej filozofii aj Max Weber. Z jeho teórie možno vyčítať, že vývoj spoločnosti prebieha súbežne s vývojom náboženstva, pričom náboženstvo akoby prechádzalo istými vývojovými etapami. V roľníckej spoločnosti prevláda náboženstvo vo forme mágie, teda akási prvá etapa náboženstva. Primitívna prírodná mytológia, v ktorej duchovia ovládali príchod a odchod vegetácie alebo chod kozmu, sa stali privilegovanými nositeľmi mýtov. Prísľuby vykupiteľských náboženstiev v tejto etape neboli ani podľa Webera viazané na etické predpoklady, ale na rituálne predpoklady. Aj pozemské výhody a výhody na druhom svete v eleuzínskych mystériách boli viazané na rituálnu čistotu a účasť na eleuzínskej bohoslužbe. Lenže s postupom času čoraz viac prichádzali bohovia, ktorí bdeli nad chodom práva s úlohou ochraňovať tradičný poriadok.

(Weber,1983)

Po mytológii a kmeňových náboženských predstavách prichádza náboženstvo kodifikované. Avšak aj jeho hierarchie sú časom neutralizované, napríklad počas rôznych kríz vznikom úspešnejších alebo menej úspešných milenaristických hnutí alebo túžbou človeka odindividualizovať svoje predstavy 2 Na Slovensku väčšinové náboženstvo kresťanstvo prebralo niektoré pôvodne „pohanské“ rituály ako napríklad pálenie vatier a ohňov pred letnou rovnodennosťou a náboženské rituály známe v našom prostredí ešte pred príchodom kresťanstva; neskôr sa tieto ohne pálili ako svätojánske ohne. Podobne stavanie májov symbolizovalo v jarných mesiacoch príchod nového života v prírode. Niektoré rituály boli zas väčšinovým náboženstvom zavrhnuté, napríklad procesia s morenou ako poďakovanie za prežitie zimy. Samozrejme, že väčšinové náboženstvo vytvorilo svojskú a predošlému rituálu podobnú procesiu. Známa je napríklad procesia v jarných mesiacoch na deň svätého Mareka, obsahom ktorej je požehnanie úrody na poliach a lúkach. Štátom uznané sviatky prameniace v sakrálnom prostredí konkrétneho náboženstva do značnej miery teda definujú štátne smerovanie.

3 Kodifikované náboženstvá svoje učenie transformujú do textov a jasne uceleného učenia. Prvotný text je daný od Boha, bohov a nepochádza iba od vôle duchovného. V týchto náboženstvách vznikajú cirkevné hierarchie.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

267

Michal ĎUREJE

Odborné články

Odborné články Michal ĎUREJE

od väčšiny spoločnosti, a tým si vytvoriť vlastný sakrálny panteón založený na iných hodnotách než hodnotách plynúcich z viery v transcendentálno. V procese od mytológie ku kodifikovaným náboženstvám dochádza k postupnému vytláčaniu skorších náboženských predstáv novšími náboženskými predstavami.

V dejinnom vývoji náboženstiev dochádza k postupnej transformácii náboženských predstáv ľudí. Transformácia náboženských predstáv je spôsobená viacerými zložitými faktormi. Najdôležitejším z nich je však zmena v skladbe spoločnosti, zmena spoločenskej hierarchizácie a vnútrospoločenské pnutia. Okrem teórie J. Sokola pokladá Z. Nešpor i D. Lužný za dôležité, že posun od archaických spoločností k spoločnostiam s rozvinutými náboženskými organizáciami bol spôsobený nárastom vnútornej diferenciácie samotnej spoločnosti, a to predovšetkým deľbou práce a tiež vzrastajúcou rôznorodosťou náboženskej skúsenosti. Tento proces smeroval až k sekularizácii, ktorá znamená, že náboženský výklad sveta už nie je základným a dominantným spôsobom myslenia, naopak náboženské predstavy sa stávajú privátnou záležitosťou jednotlivcov. (Nešpor a Lužny, 2007)

2.2 Prechod k laicite

Podľa Durkheima náboženstvo zaujíma stále menší podiel v živote spoločnosti. Spočiatku bolo náboženstvo prítomné vo všetkom, čo nejakým spôsobom súviselo so spoločnosťou. Boh a národ boli identickí. To len dokazuje silu kmeňových náboženstiev, v ktorých je dominantná viera vo svet duchov, ako aj ľudské vysvetľovanie okolitého sveta pomocou mytológie a predstáv prameniacich v náboženstve. Postupne sa z náboženskej funkcie začala vydeľovať funkcia politická, ekonomická a vedecká, ustanovili sa samostatne a získavali stále výraznejšie svetský charakter.(Durkheim, 2002) Treba však doplniť, že politické funkcie sa začali vydeľovať z náboženských funkcií. Sekularizmus oslabuje pozície kodifikovaného náboženstva v zápase o univerzálnosť predstáv, kodifikované náboženstvo je teda vytláčané sekulárnymi ideológiami. Avšak, ako už bolo povedané, náboženské predstavy ľudí nevymierajú, len menia charakter, a tak sa náboženstvo dostáva do individuálnej sféry jednotlivcov.

Kodifikované náboženstvá, ktoré v minulosti vytláčali kmeňové formy náboženstiev, sú rovnako vytláčané sekularizovanými môžeme povedať „náboženstvami“, napríklad v súčasnosti konzumizmom, v ktorom si jednotlivec individuálne sakralizuje svoje vlastné predstavy. Je obrovský predpoklad, že aj z týchto „sekulárnych náboženstiev“ sa stanú iba ďalšie etablované náboženstvá, a to aj s vlastnou simoniou pred ich koncom. Potvrdzuje to fakt, že aj primitívne spoločnosti poznali veľkých bohov, no i napriek tomu títo nedokázali prežiť a boli nahradení inými bohmi. „Tisícročná identita predkresťanskej Európy, siahajúca do neolitu, bola potlačená katolizáciou, ktorá sa nazývala christianizácia. Identita tzv. kresťanskej Európy bola potlačená sekularizáciou. Identita sekularizovanej, technizovanej a konzumnej Európy je potlačovaná hľadanou identitou nových náboženských hnutí, u ktorých máme jedinú istotu, že budú opäť niečím potlačené“, uvádza Horina. (Horyna, 2001, s. 31) Tieto zmeny budú meniť tak našu spoločnosť ako aj štát, a to minimálne v jeho normotvorbe.

268

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

ZÁVER

Predtým, než sa náboženstvo a štát vyvinuli do súčasnej podoby, prešli určitým vývojom, ktorý sa vzájomne prelína a ovplyvňuje. Náboženská elita aj elita profánneho štátu mali a majú snahu o presadenie univerzálnosti svojich predstáv o riadení spoločnosti a spoločenského poriadku. Tieto predstavy sa pretavujú do finálnej moci v štáte a do jeho riadenia. Tu dochádza k možnému stretu záujmov oboch elít. Existujú konkrétne prípady, kedy v normotvorbe štátu boli zakomponované náboženské dogmy a náboženská filozofia. Napríklad slávenie niektorých sviatkov má dopad na celú spoločnosť bez ohľadu na náboženské vedomie jednotlivých ľudí. Ide tu nepochybne o dôležitý faktor, prostredníctvom ktorého štát legitimizuje svoje ideové predstavy, čím sa snaží vymedziť od iných kultúr a spoločností. Otázkou ostáva, ako sa normotvorba štátu bude uberať v prípade, ak sa v jednej kultúre stretnú dve rozdielne náboženstvá s rozdielnymi univerzalizmami svojich právd.

POUŽITÁ LITERATÚRA

DAIMOND, J. 2000. Osudy lidských společností. Praha : COLUMBUS, 2000. 525 s. ISBN 80-7249-047-8.

DUBNIČKA, I.2007. Kultúra a environmentálna kríza. Nitra : Univerzita Konštantína Filozofa v Nitre, Filozofická fakulta, 2007. 486 s. ISBN 80-8094034-7.

DUBNIČKA, I. 2012. Misa mäsa. Bratislava : Karpaty-infopress, 2012. 240 s. s.

ISBN 978-80-968533-9-7.

DURKHEIM, E. 2002. Elementární formy náboženského života. Praha : OIKOYMENH, 2002. 491 s. ISBN 80-7298-056-4.

ELIADE, M. 2006. Posvátné a profánní. Praha : OIKOYMENH, 2006, 147 s. ISBN 80-7298-175-7.

ELIADE, M. 2011. Mýtus a skutečnost. Praha : OIKOYMENH, 2011, 157 s. ISBN 978-80-7298-462-6.

FUNDA, O. 1997. Znavená Evropa umírá. Praha : Karolinum, 1997. 179 s. ISBN 80-7184-944-8.

HORYNA, B. 2001. Idea Evropy. Praha : Argo, 2001. 212 s. ISBN 80-7203-299-2.

KOUKULÍK, F. 2012. Zviera politické. Praha : Galén, 2012. 356 s. ISBN 978-807262-890-2.

MURPHY, R. 1998. Úvod do kulturní a sociální antropologie. Praha : Sciologické nakladatelství (SLON), 1998. 266 s. ISBN 80-85850-53-2.

NEŠPOR, Z. – LUŽNÝ, D. 2007. Sociologie náboženství. Praha: Portál, 2007.

ISBN 978-80-7367-251-5.

SOKOL, J. 2004. Člověk a náboženství: proměny vztahu člověka k posvátnému.

Praha: Portál, 2004. ISBN 80-7178-886-4.

TÍŽIK, M. 2011. Náboženstvo vo verejnom živote na Slovensku. Bratislava : Sociologický ústav SAV, 2011. 423 s. ISBN 978- 80-85544-72-5.

WEBER, M. 1983. K metodológii sociálnych vied. Bratislava: Pravda, 1983. 408 s.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

269

Michal ĎUREJE

Odborné články

Odborné články

Michal IMROVIČ

Participácia ako nástroj mládežníckej politiky

Skutočnosti, ktoré sú pre mládež príznačné, činosti, ktoré smerujú k jej zdokonaľovaniu a zabezpečujú jej aktívny prístup zahŕňa oblať mládežníckej politiky.

Ide o politiku, ktorá sa venuje prioritne jej potrebám, činnostiam, víziám do buducnosti a je akýmsi súborom opatrení, ktoré majú zabezpečiť jej neustály rozvoj. V príspeku sa venujeme mládežníckej politike Jedným z nástrojom mládežnickej politiky je participácia, ktorá umožňuje aktívny prísptup mládeže ku všetkým činnostiam, ktoré ponúka demokracia.

Inými slovami povedané prostredníctvom participácii sa mládež učí demokracii.

The facts, which are typical for youth, activities which aim at the improvement and ensure its active approach involves oblať youth policy. It is a policy that priority is given to the needs, activities, and vision for the future is a kind of set of measures to ensure its continued development. In the paper devote youth policy One of the tools youth policy is participation is that have active approach youth of all the activities offered by democracy.

In other words, through the participation of young people are learning democracy.

1 ÚVOD

Rovnako ako iné sektory ovplyvňujúce spoločnosť, tak aj mládežnícka politika je oblasťou, ktorej sa má venovať dostatočná pozornosť. Z historického pohľadu môžeme konštatovať, že v podmienkach Slovenskej republiky sa akási prvotná práca s mládežou datuje od roku 2003, kedy bol prijatý Zákon štátnej správe v školstve a školskej samospráve, kde svoje miesto má vznik a poslanie žiackej školskej rady .

Základným dokumentom v podmienkach Slovenskej republiky týkajúci sa mládežníckej politiky je Zákon č. 282/2008 Z. z. o podpore práce s mládežou. Týmto zákonom sa podarilo zvŕšiť takmer dvadsaťročné snaženie o legislatívnu úpravu predmetnej oblasti.

Prijatie tohto zákona o „mládeži“ „svojím obsahom zabezpečí kvalitnejšie podmienky na formovanie mladého človeka ako aktívneho občana, ktorý sa spolupodieľa na kvalite svojho života.“ (Macháček, Bošňáková, 2008, s.9) Následne sa s prvými konktétnymi návrhmy a opatreniami stretávame v roku 2008, kedy boli schválené vládou Slovenskje republiky s názvom Kľúčové oblasti a akčné plány štátnej politiky vo vzťahu k deťom a mládeži v Slovenskej republike na roky 2008 – 2013

Štátna politika realizuje mládežnícku politiky prostredníctvom inštitucionálnych

270

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

subjektov, ktorí pracujú s mládežou. Jednou z možností prostredníctvom koho sa mládežnícka politika realizuje sú samosprávne orgány, t.j.samosprávne orgány miest.

2 MLÁDEŽNÍCKA POLITIKA

Skôr ako sa dostaneme k samotnej mládežníckej politike na úrovni miestnej samosprávy, je nevyhnutné pripomenúť si, akým efektívnym spôsobom sa má realizovať.

K efektivite má predovšetkým má napomáhať a prispievať decentralizácia verejnej správy, t, j, presun kompetencii zo štátnej správy na samosprávu. Inak povedané dôležitým atribútom pre realizáciu mládežníckej politiky samosprávy je decentralizácia verejnej správy, ktorá sa uplatňuje na princípe subsidiarity. To znamená, že akékoľvek úlohy, ktoré sa majú vykonať, majú byť čo najbližšie k občanovi, v našom prípade k mladým ľuďom. Teda o veciach sa má rozhodovať na úrovni, kde vznikajú a čo najbližšie k občanovi.

Proces decentralizácie je pre mladých ľudí príležitosťou na zvýšenie miery participácie, pretože mnohé kompetencie verejného sektora v oblasti školstva, rozvoja a starostlivosti o mládež sa prenášajú na miestne a regionálne samosprávy. Inak povedané samospráva má vytvoriť podmienky na to, aby mladý ľudia, na základe ich prejaveného záujmu, mohli spolupracovať na chode samosprávy. Je teda prirodzené, že samospráva by mala mladých ľudí vnímať nielen ako klientov, ale aj ako partnerov, s ktorými môže komunikovať a spolupracovať v prospech oboch strán a komunity ako celku. Má vnímať potreby mladých ľudí práve tým, že je k nim najbližšie. Koordinácia starostlivosti o deti a mládež je jednou z originálnych právomocí obcí i regiónov. Z úpravy zákon je zreteľné , že môže, a z hľadiska udržateľnosti svojho fungovania aj musí pracovať v tejto oblasti. Je to najefektívnejší spôsob k tomu, aby sa dospelo k naplneniu skutočnej podstaty mládežníckej politiky na miestnej úrovni. (Kolíková, a kol., 2005)

Mládežnícka politika na miestnej samosprávnej úrovni je upravená v základných európskych dokumentoch, ktorými sú Biela kniha Európskej komisie „Nový impulz pre európsku mládež“ (WhitePaper on Youth) a Európska charta o participácii mladých ľudí na živote obcí a miest v jej revidovanej podobe. Európske dokumenty sú navzájom prepojené so slovenskými dokumentmi ako Kľúčové oblasti a akčné plány štátnej politiky vo vzťahu k deťom a mládeži v Slovenskej republike na roky 2008 – 2013 a Akčný plán politiky mládeže SR na roky 2012- 2013, a teda spolu s európskymi tvoria jeden celok.

V súčastnosti vládou schválený nový dokument s noázvom Stratégia Slovenskej republiky pre mládež na roky 2014 - 2020. Pričom je na každej samospráve mesta, obce, aby si na základe vlastných skúseností, pripravil takpovediac „ušil na mieru“ pre neho najlepší akčný plán vo vzťahu k mládežníckej politike.

Východiskom z obsahu týchto dokumentov môžeme určiť a za základné piliere mládežníckej politiky na miestnej úrovni považovať a vyjadriť súhlas s nimi. Za základné piliere považujeme: - naštartovanie a rozvoj participácie mládeže a výchovu k aktívnemu občianstvu, - rozvoj dobrovoľníctva ako prirodzenej formy angažovanosti mladých ľudí a prejav iniciatívy a solidarity, - poskytovanie cielených informácií pre mládež a o mládeži, - systematickú spoluprácu všetkých subjektov zaoberajúcich sa deťmi a mládežou.

(Miháliková, a kol., 2005) Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

271

Michal IMROVIČ

Odborné články

Odborné články Michal IMROVIČ

Európska charta o participácii mladých ľudí na živote obcí a miest v jej revidovanom znení považujeme za kľúčový dokument pre miestnu samosprávu. Zároveň charta nám určuje východisko základných pilierov, ktorými sú: - účasť mladých ľudí na miestnom a regionálnom živote musí predstavovať časť globálnej politiky participácie občanov vo verejnom živote, - všetky sektorové politiky by mali mať mládežnícky rozmer, - osobitná pozornosť musí byť venovaná účasti mladých ľudí zo znevýhodnených oblastí spoločnosti a z etnických, národnostných, sociálnych, sexuálnych, kultúrnych, náboženských a jazykových menšín na miestnom a regionálnom živote. (Revidovaná Európska charta o participácii mladých ľudí na živote obcí a miest, 2003)

Súčasťou miestnej (lokálnej) mládežníckej politiky sú isté komponenty, ktoré ju tvoria. Ide o komponenty ako štátna politika mládeže (príslušné ustanovenia) a miestne výzvy a záležitosti. Na základe príslušných ustanovení štátnej politiky voči mládeži by sa mali vykonávať a riešiť špecifické výzvy miestnej lokálnej komunity teda obce. Inak povedané opatrenia zo strany štátu sa majú aplikovať na miestnej úrovni. Ako už bolo spomenuté, niektoré úlohy či ciele ustanovené v rámci štátnej politiky mládeže môžu byť delegované na ostatné rozhodovacej úrovne, t. j. na samosprávne orgány obcí či miest. Je preto nevyhnutné, aby ustanovenia štátnej politiky mládeže boli realizované a implementované na miestnu úroveň. Taktiež tok informácii medzi jednotlivými úrovňami by sa mal zlepšiť a je na zodpovednosti miestnych samosprávnych orgánov získať informácie o štátnej mládežníckej politike a hľadať spôsoby implementácie v ich obci či meste. (Manual on the Revised European Charter on the Participation of Young People in Local and Regional Life, 2008)

Súhlasíme s názorom, ktorý je uvádzaný zo strany odborníkov na túto problematiku, že jednou z najväčších slabín práce s mládežou v Slovenskej republike a nadväznosti na to aj mládežníckej politiky je nedostatok spolupráce. Výskumy poukazujú na to, že miera účasti u mladých o veci tykajúce sa mies obci, je veľmi malá.

Mladí ľudia plnia rôzne úlohy, sú členmi rôznych skupín a chýba článok, spojítko, ktorý by zjednocoval všetkých aktérov a vytváral priestor na výmenu informácií, diskusiu a spoločné aktivity. Túto úlohu by mali prevziať miestne a regionálne samosprávy, ktoré vzhľadom k svojim kompetenciám môžu vytvoriť mechanizmy systematickej spolupráce všetkých subjektov, ktoré pracujú s mládežou. (Miháliková a kol., 2008)

Pri zamyslení sa nad prácou s mládežou na miestnej úrovni a vzhľadom na túto vekovú kategóriu prichádzame k záveru, že istý problém nastáva v okamihu, keď zistíme, že nie všetky skupiny mládeže sú homogénne. Prejavuje sa heterogenita záujmov, požiadaviek, dochádza k individualizácii súčasnej mládeže. Preto je potrebné, aby tento problém riešila každá samospráva individuálne prostredníctvom vlastnej mládežníckej politiky, avšak s prihliadnutím a dodržaním istých štandardov vychádzajúcich zo štátnej politiky.

Rovnako vidíme priestor v rámci mládežníckej politiky pre bližšiu spoluprácu medzi mladými a autoritami samosprávnych orgánov. Je potrebné, aby mali určitý podiel spolurozhodovania s predstaviteľmi samosprávy, aby tak nadobudli praktické skúsenosti a vedeli čeliť úlohám, ktoré prichádzajú paralelne s vývojom mesta. Rovnako to deklaruje aj Národná správa o participácii mládeže, ktorá hovorí „mladý dospievajúci človek by mal mať predovšetkým možnosť učiť sa ako využívať toto svoje právo v budúcom občianskom 272

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

a politickom živote.“ (Národná správa o participácii mládeže, 2006, s.6)

Vychádzajúc z obsahu Európska charta o participácii mladých ľudí na živote obcí a regiónov, ktorá hovorí, „že mladí ľudia sú občanmi obcí a regiónov, v ktorých žijú, v rovnakej miere ako ktorákoľvek iná veková skupina, a preto musia mať prístup k všetkým formám spolupodieľania sa v spoločnosti“ (Revidovaná Európska charta o participácii mladých ľudí na živote obcí a regiónov, 2003, s.1), prichádzame k záveru, že postavenie mladého človeka treba chápať ako rovnocenného obyvateľa obce voči ostatným. Napriek svojmu veku nemá byť izolovaný od diania na živote obce, práve naopak, má byť jeho neoddeliteľnou súčasťou s reálnym zapojením do života obce.

Dôležitým atribútom v ich sociálnej integrácii obce ponúka mládežnícka politika na miestnej úrovni efektívny súbor opatrení pre prekonanie protirečení, ktoré pôsobia v modernej obci, meste a regióne: na jednej strane stojí anonymita a utiahnutie sa do seba, na strane druhej je to výzva verejného života a vôľa „zmeniť veci“. Pričom prostriedkami na prekonanie týchto protirečení sú práve občianska participácia, dobrovoľníctvo, informovanosť a vzdelávanie. (Gregorová a kol., 2008)

V súčasnosti sa mládež skloňuje vo viacerých oblastiach. Keď si tak uvedomíme mladých ľudí potrebujeme už ako prvovoličov, máme ich učiť k občianskej politickej zodpovednosti. Je nevyhnutné aby participovali na výkone samosprávy obce mesta a boli jeho prirodzenou súčasťou.

Vytvoriť podmienky pre zaktivizovanie mladých ľudí na participácii v samospráve nespočívajú v tom, že mládeži poskytneme paletu ponúk na voľno časové aktivity, toto nie je správna cesta participácie. Ide o to, aby mladý človek mohol reálne participovať na skutočných rozhodnutiach samosprávnych orgánoch, o veciach ktoré sa jeho týkajú.

Teda treba zmeniť prístup zo strany orgánov samosprávy voči mladým a pýtať sa ich skôr na to, čo by potreboval pre život, ako by danú úlohu riešil on a pod. Inak povedané zapojiť ich do riešenia konkrétnych úloh. Len v tomto duchu môže byť zachovaný cyklus prosperity a udržateľného rozvoja miest obci, krajov.

Tým, že miestne a regionálne orgány podporujú a propagujú zastúpenie mládeže pri samosprávnych orgánoch, pomáhajú im zaoberať sa výzvami a tlakmi mladosti.

Zároveň v priamej spojitosti s nimi dokážu nastolené výzvy a tlaky racionálnejšie vyriešiť.

Vzhľadom na to, že miestne samosprávne orgány sú najbližšie k mladým ľuďom ako to už bolo viackrát spomenuté, zohrávajú veľmi dôležitú úlohu v podporovaní zapojenia mladých ľudí do procesu. Či sú už nejakým spôsobom inštitucionálne zoskupený, alebo tvoria mládežnícku elitu, podpora je viac ako žiaduca.

O tom, že každá obec či mesto rieši viac menej svoju úlohy a problém vie, čo je pre ňu prospešné a čo nie, vie si určiť priority, ktorým sa chce venovať, nazerá na potreby svojich obyvateľov. Z tohto dôvodu aj koncepcia práce s mládežou na miestnej a regionálnej úrovni má svoje intencionálne, regionálne, inštitucionálne, ekonomické ako aj iné špecifiká. Vytvoriť vlastnú koncepciu práce s mládežou na miestnej a regionálnej úrovni vyžaduje spoluprácu a zainteresovanosť všetkých subjektov. Práve v tom je kľúčová úloha územnej samosprávy, aby pôsobila ako stmeľovací a koordinujúci prvok.

Dôležité je, aby koncepcia vychádzala z reálnej analýzy situácie, definovania problémov a cieľov a z prípravy špecifických mechanizmov spolupráce a podpory a riešení pre jednotlivé problémy. Viaceré mestá a samosprávne kraje majú vo svojich plánoch dlhodobého rozvoja urobené analýzy silných a slabých stránok, ohrození a príležitostí Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

273

Michal IMROVIČ

Odborné články

Odborné články Michal IMROVIČ

v oblasti práce s mládežou. Určujúce je preto poznať a skompletizovať tieto, ako i ďalšie dôležité štatistické údaje z jednotlivých oblastí mládežníckej politiky v miestnej samospráve. (Miháliková a kol., 2008)

Len poznaním bude mládežnícka politika miest v podmienkach Slovenska objektívna, koncepčná, prospešná, racionálna a efektívna. Jej miera úspechu a budovania závisí od vôle kompetentných predstaviteľov miestnej samosprávy so subjektmi, ktoré s mládežou pracujú. Pripomeňme, že aj neorganizovaná mládež je súčasťou mládežníckej politiky, ktorá sa ich týka rovnako.

3 PARTICIPÁCIA AKO NÁSTROJ MLÁDEŽNÍCKEJ POLITIKY

Jedným z nástrojov, prostredníctvom ktorého sa realizuje mládežnícka politika v miestnej samospráve v podmienkach Slovenskej republiky je participácia. V krátkosti sme sa už o participácie mládeže zmienili vyššie v práci, avšak teraz sa pozrieme na participáciu detailnejšie.

Participácia (z lat. particeps – majúci diel) sa prekladá ako spoluúčasť, spolurozhodovanie. Na rozhraní dvoch storočí sa stala frekventovaným pojmom a diskutovaným problémom pôsobenia medzi deťmi, dospievajúcou mládežou a mladými dospelými. V najširšom zmysle slova teda znamená vyjadrenie názoru, účasť na rozhodovaní, správe, riadení a riešení spoločných vecí v rodine, škole, komunite, vo voľnom čase, v obci, na pracovisku. (Tvrdoň, 2006.) Spoluúčasť je zdrojom pozitívnej motivácie, osobného uspokojenia a prospešných výsledkov, prispieva k tomu, že život detí a mladých ľudí sa stáva bohatším, komplexnejším, ale súčasne zložitejším a náročnejším. „Participáciu môžeme označiť ako vstup mladých ľudí do procesu rozvoja spoločnosti alebo jej časti, pričom ich názor je braný ako názor rovnocenného partnera s prihliadnutím na isté špecifiká, ktoré sa viažu k detstvu a adolescencii.“ (Miháliková, 2005, s. 11)

V najširšom zmysle slova, participácia je viac než zapojenie sa do inštitúcií a rozhodovania. Participácia vyjadruje spôsob, ako žiť v demokracii. Neznamená iba fyzickú prítomnosť na aktivitách, ale predovšetkým vnútornú zainteresovanosť.

Tá vyžaduje preberať spoluzodpovednosť za rozhodovanie, následné konanie a zlepšovanie súčasného stavu. (Tvrdoň, 2006.)

Zmyslom participácie je obsah pojmu občianstvo poznávať a uplatňovať už od detského a mládežníckeho veku nielen na základe pochopenia vonkajších atribútov demokracie (napr. mechanizmu volieb, inštitúcií verejnej správy ap.), ale ako priebežný a trvalý , aktívny a zodpovedný podiel na živote a rozvoji prostredia.

Participácia ako taká sa objavuje vo všetkých oblastiach spoločnosti, vnímame ju nielen z pohľadu práva občanov ale aj práva mladých ľudí. Práca s mladými ľuďmi, ktorí majú záujem o veci okolo nich o dianie okolo nich a majú záujem prejaviť svoje myšlienky postrehy, pozostáva z ich aktívnej participácie. Tým že aktívne participujú využívajú demokraciu k uskutočneniu svojej moci, t.j. moci občana.

Rozlišujeme medzi politickou a občianskou participáciou, avšak rozdiel nemusí byť evidentný, pretože niekedy aj snaha o ovplyvnenie nepolitickej aktivity môže získať charakter politicky. Politickú (občiansku) participáciu v súčasnosti zaraďujeme medzi fundamentálne piliere demokracie. “Participácia je teda predovšetkým „moc občana“, t.j. základný element trvalej udržateľnosti demokracie prostredníctvom práva jednotlivca zúčastniť sa verejného rozhodovacieho procesu.“ (Macháček, 2008, 175 s.)

274

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

Pojem občianskej participácie na Slovensku sa spája so začiatkom deväťdesiatich rokov dvadsiateho storočia. V tomto období sa začalo čoraz častejšie si používať tento pojem spájaní s občanmi. Dochádza k zmene roly a postavenia občanov voči poslorcmoca verejnosti, pretože sa začali zaujímať o veci verejné. Začali uplatňovať svoju moc, vo význame práva participovať na verejných záležitostiach. Občania sa takpovediac pretransformovali z pasívnych prijímateľov rozhodnutia od svojich autorít na aktívnych presadzovateľov zmien. Svojou aktivitou realizuje svoj občiansky potenciál.

Ako vieme fungovanie demokracie bez občanov sa realizovať nedá, potom by to nebola demokracia, avšak v prítomnosti demokracie môžu občania slobodne aktívne participovať a zapájať sa do spravovania veci verejných.

V širšom rozmere možno občiansku participáciu chápať ako participáciu politickú. A to účasťou na verejných stretnutiach, účasťou pri voľbách a politickom živote či členstvom v spoločenských organizáciách. Podľa L. Macháčka na rozdiel od občianskej participácie, ktorá zahŕňa rozličné neinštitucionalizované činnosti (iniciatívy, kampane, hnutia, projekty) sa politická participácia spája predovšetkým s formálne akceptovanými a inštitucionalizovanými činnosťami, medzi ktorými je aj právo volebné a petičné, zhromaždovacie a združovacie. (Macháček, 2008)

„Politickou participáciou sa chápu zvyčajne občianske aktivity zamerané na ovplyvňovanie vlády a verejnej politiky“ (Briška a kol. 2010, s.129) Túto citáciu využijeme na uplatnenie pretransformovaním do roviny mládežníckej politiky na miestnej úrovni. Môžeme teda tvrdiť, že participáciou sa zvyčajne chápu aktivity mladých ľudí zamerané na ovplyvňovanie autorít orgánov samosprávy a miestnej komunálnej politiky.

Z hľadiska klasifikácie participácie môžeme participáciu členiť na pasívnu a na aktívnu. Pod pasívnou participáciou chápeme účasť v činnostiach a aktivitách, ktoré pripravili dospelí. Takáto forma participácie je vhodná najmä pre znevýhodnené cieľové skupiny, ktoré by sa inak do žiadnych aktivít nezapojili. Plní úlohu vzoru a motivácie pre prípravu podobných aktivít, avšak prirodzene v ideálnom prípade s čoraz väčšou účasťou mladých ľudí. Opakom pasívnej participácie je, a pre miestnu samosprávu dôležitejším typom, aktívna participácia, ktorá spočíva v tom, že mladí ľudia sú zapojení do celého procesu rozhodovania od myšlienky až po jeho realizáciu konkrétneho problému.

Iná klasifikácia nám hovorí o internej a externej participácii. Interná participácia znamená, keď sú mladí ľudia priamo zapojení do aktivít (príprava, realizácie) v rámci svojich vlastných štruktúr akými sú mládežnícke organizácie, združenia a pod. Externá participácia je vtedy ak ide o vzájomnú interakciu medzi mladými ľuďmi a inými subjektmi v komunite ako napríklad politici, samospráva ako celok, sponzori, ostatní občania atď.

Ďalšie rozdelenie participácie je z hľadiska komunikácie, a to na priamu a nepriamu participáciu. Priama participácia je vtedy, keď mladí ľudia komunikujú, alebo rokujú s tretími stranami priamo. To znamená, že z komunikácie sú vylúčení sprostredkovatelia resp. zástupcovia. O nepriamej participácii hovoríme, vtedy, ak mladí ľudia komunikujú s inými subjektmi, alebo komunikujú voči verejnosti, pričom zastúpení svojimi reprezentantmi alebo mládežníckymi vedúcimi. Oba typy participácie majú svoje výhody aj nevýhody. Zatiaľ čo pri nepriamej participácii môžu skúsení reprezentanti interpretovať názory ostatných mladých ľudí v závislosti od situácie, predovšetkým v prípade, že majú dostatok praktických skúseností, kým pri priamej interakcii môžu mladí ľudia hneď dostať reakcie od tretích strán. Nevýhodou priamej participácie Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

275

Michal IMROVIČ

Odborné články

Odborné články Michal IMROVIČ

je skutočnosť, že mladí ľudia môžu priamo hovoriť s tretími stranami, ale ich vplyv na celkové rozhodnutie nie je vôbec zaručený. V tomto prípade však ide o postoj, ktorý tretie strany zastavajú voči mladým ľuďom. (Miháliková a kol., 2005)

Charta obsahuje viacero foriem mechanizmov a štruktúr participácie mládeže, pričom samotný výber tých najefektívnejších zostáva na obci, mesta. Avšak najčastejšími formami sú: - delegát mládeže, ktorý plní úlohu obhajovať záujmy mladých, pomáhať oddeleniu mládeže obce dohliadať na súdržnosť cieľov mládežníckej politiky, koordinovať rozhodnutia týkajúce sa mladých ľudí (vhodného kandidáta vybrať napr. na základe odporúčaní miestnych mládežníckych spolkov a organizácií), - obecná rada mládeže, ktorá pozostáva výlučne z mladých ľudí, starostu a osoby, ktorá má na starosti problematiku mládeže. Obecná rada mládeže je volená rovesníkmi, má svojho prezidenta, ktorý vedie rokovania so starostom. Úlohy rady mládeže obce sú širšie ako napríklad zisťuje potreby, túžby, problémy mladých v obci (bývanie, voľný čas, kultúrne zariadenia a pod.), navrhuje riešenia a projekty na riešenie problémov, zostavuje rozpočty, podieľa sa na realizácii projektov, permanentne zaznamenáva výsledky, - fórum mládeže(môže pôsobiť pri obecnej rade mládeže), kde mladí ľudia verejne diskutujú o problémoch, o svojich predstavách, - konzultačné fórum, v ktorom sa uskutočňujú pravidelné a stabilné rokovania medzi predstaviteľmi obce a predstaviteľmi mládeže (vedúci mládežníckych spolkov, klubov, CVČ, ICM, sociálnych stredísk), na ktorých sa navrhujú a diskutujú konkrétne politiky, - mladý parlament, ktorý pozostáva z delegátov mladých ľudí z miestnych škôl ako poradný orgán primátorov a starostov. (Miháliková a kol., 2005) (Európska charta o participácii mladých ľudí na živote obcí a regiónov, 2003 )

Na participáciu mládeže je možne nazerať cez model, ktorý rozlišuje rôznu hĺbku zapojenia (spoluúčasti) verejnosti a rôznu mieru možnosti ovplyvniť rozhodovanie.

Ide o nasledovne úrovne participácie: • prístup k informáciám (pasívne informovanie), • adekvátne zverejňovanie informácií (aktívne informovanie), • vážne posudzovanie pripomienok (konzultovanie), • zdieľanie rozhodovacej právomoci (spolurozhodovanie), • kontrola rozhodovania, • samotná realizácia rozhodnutí. (Sobihardová, 2005)

Vplyvom participácie mladých dochádza k zefektívneniu rozhodovacích procesov. Umožňuje im aby do rozhodnutia videli, rozumeli mu, aktívne sa na ňom podieľali a kontrolovali ho. Zapojenie sa teda do rozhodovacích procesov vedie ku: - ku kvalitnejším rozhodnutiam z hľadiska obsahu, pretože do rozhodovania prinášajú vlastný pohľad a expertízu, ktorá môže byť a myslíme si že častokrát aj je iná oproti pohľadu zo strany dospelých, - k ovplyvňovaniu a zmene rozhodovacích procesov, ktoré sa stávajú vplyvom mladých otvorenejšími, efektívnejšími a demokratickejšími, - k tomu, aby mladí ľudia v procese rozhodovania sami rástli a rozvíjali sa osobnostne i občiansky. (Kolíková a kol., 2005) 276

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

Vzhľadom na to, aby bola participácia účinná ako zo strany mladých ľudí tak zo strany autorít samosprávy je potrebné dodržiavať isté podmienky, ktoré sa formulovali ako dôsledok jej nefunkčnosti. Vzniká tak istý model participácie. Prvou z podmienok je výzva. Výzva znamená chuť, záujem participovať byť zapojený do reality, témy, prostredia mladých ľudí. Inak povedané sú zapálený pre niečo a ochotní participovať kvôli tomu. Ďalšou z podmienok sú kompetencie. Mladí ľudia musia mať pocit, že sú schopní niečo zmeniť, že „majú na to“. Znamená to, že mladí ľudia disponujú tými vlastnosťami, zručnosťami a kompetenciami, prostredníctvom ktorých majú šancu dosiahnuť pozitívny výsledok. Výzvy, ktoré sú postavené pred mladých a nezodpovedajú ich schopnostiam, sa prirodzene končia neúspechom. Navyše nedostatok kompetencií môže viesť k pocitu bezmocnosti a frustrácie. Nedostatok výzvy zase vedie k rutinnému správaniu a pocitu zbytočnosti. Je dôležité aby mladí ľudia objavili priestor kde môžu tieto kompetencie získať. A v neposlednom rade pre mladých ľudí je nevyhnutne dôležité, aby cítili potrebu byť spojení a podporovaní zo strany iných ľudí, subjektov, organizácií, inštitúcii a pod.

Podpora má tiež prichádzať zo strany dospelých. Hlavný cieľ spočíva spolupráca s nimi pri riešení akýchkoľvek výziev. (Manual Revised European Charter on the Participation of Young People in Local and Regional Life, 2008)

Efektivita participácie je založená aj na fungujúcich nástrojoch. Za nástroje mládežníckej politiky v oblasti participácie považujeme: právo na informácie, petičné právo ako aj právo pokojne sa zhromažďovať.

Podstata participácie mladých ľudí na veciach týkajúcich sa ich v rámci svojej obci mesta spočíva v miere uplatňovania miestnej demokracie. Preto participácia ako taká je s ňou prirodzene previazaná. Tým, že mladý ľudia participujú vo svojej obci nielen, že obec dostáta iný ráz, je akási mladšia, ale v konečnom dôsledku dochádza k stotožneniu sa so svojou obcou, čím sa stanú okrem obyvateľov obce či mesta aj jej plnoprávny občania. Okrem toho, že participujú, zároveň sa otvára možnosť kontrolovania prijatých rozhodnutí ako svojich tak aj predstaviteľov samosprávy obce. Kontrola mladých ľudí, tak popri participácii zohráva dôležitú úlohu.

„Predpokladá sa, že záujem o politiku sprevádza aj istá úroveň vedomostí o politických faktoch a udalostiach. Je to nielen dobrý indikátor hĺbky záujmu o politiku, ale aj indikátor predpokladu občianskej a politickej participácie.“ (Macháček, 2008, s. 113).

Sociologický výskum v Európe dlhodobo identifikuje, že sa prejavuje tendencia poklesu občianskej a politickej participácie mládeže. Trendy „depolitizácie“ mládeže, lepšie povedané rozchodu mladých ľudí s formálnymi občianskými a politickými štruktúrami mládeže sa objavujú viac menej vo všetkých európskych spoločnostiach.

Prvou príčinou tohto trendu je, že participácia v prípade mládeže sa nechápe ako “moc občana”, t.j. ako právo jednotlivca zúčastniť sa verejného rozhodovacieho procesu.

Stále ide skôr iba o poskytovanú príležitosť, aby mladí občania boli „ pozorovateľmi“ ked sa rozhoduje “o nich bez nich“.

Druhou príčinou neobjektívneho hodnotenia reálnej participácie mládeže je, že v jej štruktúre sa akceptujú skôr tie jej formy, ktoré pokladá spoločnosť za žiaduce, t.j. participácia dobrovoľná, angažovaná, inštitucionálne akceptovaná a podporovaná.

Eskalácia extrémizmu ako inštitucionálne nepodporovaná participácia mladých občanov núti nielen mládežníckych politikov, ale aj výskum mládeže uvedomiť si jednostrannosť nášho prístupu a záujmu. (Macháček, 2008) Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

277

Michal IMROVIČ

Odborné články

Odborné články Michal IMROVIČ

Túto myšlienkovú koncepciu potvrdzuje aj správa o mládeži, ktorá indikuje tento problém ako zapájanie mladých ľudí do rozhodovania, avšak dodnes nie je súčasťou politickej kultúry. Ti, čo by mali byť mladým ľuďom v osvojovaní si rozhodovacích právomocí partnermi (napríklad predstavitelia verejnej správy) participácií často nerozumejú, vnímajú ju ako ohrozenie, sprevádzané pocitom, že zapojenie „laikov“ a najmä mladých ľudí znamená stratu moci. (Sobihardová, 2005)

Medzinárodný sociologický výskum mládeže Euyoupart (2004 – 2005) potvrdzuje, že na Slovensku mládež nejaví veľký záujem o spoločensko-politické dianie, vyjadruje skepsu k verejnému politickému životu, prejavuje nedôveru inštitúciám právneho štátu, má tendenciu podporovať autokratické formy riadenia života v spoločnosti. Záujem o národnú politiku sa spája s rastom vedomostí o fungovaní demokracie. Na Slovensku je rovnaká úroveň vedomostí, či už sa mladí ľudia hlásia k ľavici či pravici. Vyhranenejšie politické presvedčenie, teda záujem o politiku sa viaže k istým elementárnym znalostiam o demokracii a jej fungovaní. (Macháček, 2010)

Rozvíjanie osobnosti mladých ľudí je dôležité, avšak často sa stretávajú s nevôľou zo strany dospelých a prax to potvrdzuje. „Politici nedoceňujú názory mladých ľudí. Neuvedomujú si, že aktívne občianstvo a politická participácia mladých ľudí sa môže priaznivo prejaviť v obnove hodnôt solidarity v medzigeneračných vzťahoch.

Ak sa mladí ľudia v období svojho dospievania nezapájajú do spoločnosti ako plnohodnotní aktéri tak sociálna zmluva medzi generáciami je nerozvinutá a dokonca ohrozená.“ (Macháček, 2009, s.13) Môžeme konštatovať, že je potrebné sa medzi mladými a dospelými naštartoval vzájomný rešpektujúci dialóg.

4 ZÁVER

Myšlienku participácie mladých ľudí treba jednoznačne podporovať, na tomto výroku sa zhodneme všetci. Je však dôležité nazerať na participáciu ako na atribút, ktorý je na dobrovoľnej báze mladých ľudí. Radi by sme zdôraznili, že participácia sa nespája s povinnosťou. Teda nie je povinnosť mladého človeka participovať na veciach verejných, avšak je potrebné túto iniciatívu prirodzenou cestou bližšie priniesť k mladým ľuďom, a jednoznačne vytvoriť podmienky a umožniť im realizovať toto právo. Toto právo má byť zahrnuté v mládežníckej politike samosprávy obce, mesta.

POUŽITÁ LITERATÚRA

BRIŠKA, F. a kol. 2010. Teória a prax verejnej politiky. Banská Bystrica : Fakulta politických vied a medzinárodných vzťahov Univerzity Mateja Bela, 2010. 284 s. ISBN 978-80-557-0045-8.

European Commission White Paper. A new Impetus for European Youth, 2001.

Luxembursko: Office for Official Publications of the European Communities, 2002. 100 s. [cit. 2014-05-08] Dostupné na internete: <http://www.iuventa.sk/files/documents/ legislativa/2002_biela%20kniha%20o%20mladezi%20sj.pdf> ISBN 92-894-2189-4 Explanatory Report of European Charter of Local Self- Government [online]. [cit.

2014-05-29] Dostupné na internete: <http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Reports/ HTML/122.htm>.

278

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

GREGOROVÁ, A. a kol. 2008. Mládež – Mesto – Región (Mládežnícka politika regiónov a miest na Slovensku so zameraním na neformálne vzdelávanie, participáciu, informovanosť a dobrovoľníctvo mladých ľudí.[online]. Bratislava : IUVENTA – Slovenský inštitút mládeže, 2008. 28 s. [cit. 2013-07-28] Dostupné na internete:<http:// www.centrumdobrovolnictva.sk/uploads/File/komletna-sprava-z-vyskumu.doc.>. Jans, M. and De Backe, K. Youth, 2002.

Kolikova et al, 2005. Mládežnícka participácia na Slovensku – súvislosti, príklady, nástroje [online]. Bratislava : Rada mládeže Slovenska, 2005. 113 s. [cit. 201404-26] Dostupné na internete: <http://www.rcm.sk/data/galleries/13/2005_ ml%C3%A1de%C2%BAn%C3%ADcka_particip%C3%A1cia_na_slovensku.pdf> ISBN 80-969045-4-X. Macháček, L. 2008. Úvod do politickej sociológie mládeže. Trnava: UCM, 2011. ISBN 978-80-8105-012-1.

Macháček, L. Politické vedomosti a participácia mládeže v regiónoch Slovenska a v Maďarsku. Mládež a spoločnosť 2013, č.4.

Manual Revised European Charter on the Participation of Young People in Local and Regional Life, 2008. Have your say..Strasbourg : Councilof Europe Publishing 2008.

136 s. [cit. 2014-03-16] Dostupné na internete: <http://www.coe.int/t/dg4/youth/Source/ Resources/PR_material/2011_Brochure_Youth_Participation_Charter_en.pdf>ISBN 978-92-871-6239-7.

Miháliková a kol., 2005. Čítanka pre samosprávy. [online]. Bratislava : IUVENTA – Slovenský inštitút mládeže, 2005. 21 s. [cit. 2014-04-12] Dostupné na internete:<http:// www.iuventa.sk/files/documents/Publik%C3%A1cie/Metodick%C3%A9%20 materi%C3%A1ly/Particip%C3%A1cia/93-citanka05_preview.pdf> ISBN 80-8072043-6.

NÁRODNÁ SPRÁVA O PARTICIPÁCII MLÁDEŽE 2006. [online]. Bratislava : IUVENTA – Slovenský inštitút mládeže, 2006. 28 s. [cit. 2013-07-22] Dostupné na internete: <http://www.rcm.sk/data/galleries/13/c_2006_iuventa_n%C3%A1rodn%C3%A1_ spr%C3%A1va_o_particip%C3%A1cii_ml%C3%A1de%C2%BAe.pdf>. Revidovaná európska charta o participácii mladých ľudí na miestnom a regionálnom živote. 2003 [online]. 14 s. [cit. 2014-03-20] Dostupné na internete: http://www.iuventa.sk/files/ documents/legislativa/europska_charta_o_participacii_mladych_ludi_na_miestnom_a_ regionalnom_zivote.pdf Sobihardová, Ľ. 2005.Národná správa o politike mládeže v Slovenskej republike pre Radu Európy [online]. Bratislava : Ministerstvo školstva Slovenskej republiky, 2005.

152 s [cit. 2014-04-16] Dostupné na internete: http://www.iuventa.sk/files/documents/ publik%C3%A1cie/mladeznicka%20politika%20v%20sr/98-Sprava%20o%20pol%20 mladeze.pdf TVRDOŇ, M. 2006. Riziková mládež ako sociálno-politický problém v Slovenskej republike.

In Riziková mládež v současné společnosti. .[online]. 2009 [cit. 2013-07-16] Dostupné na internete: <http://www.uhk.cz/cs-cz/fakulty-a-pracoviste/ustav-socialni-prace/ eDokumenty/Documents/Sborn%C3%ADky%20z%20Hradeck%C3%BDch%20 dn%C5%AF/Rizikov%C3%A1%20ml%C3%A1de%C5%BE%20v%20 sou%C4%8Dasn%C3%A9%20spole%C4%8Dnosti.pdf> Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

279

Michal IMROVIČ

Odborné články

•Recenzie ČÁKY, Milan: Čínske súvislosti (O politickom vývoji k modernizujúcej sa Číne) Dunajská Streda, Reproffset, 2011, 295 s.

ISBN 978-80-970736-1-9

Knižná publikácia Čínske súvislosti s podtitulom O politickom vývoji k modernizujúcej sa Číne je autorským dielom slovenského politológa a historika Milana Čákyho, ktorá je bezprostredne venovaná problematike politického a ekonomického vývoja Číny ako veľmoci celosvetového významu. V priamej náväznosti na predchádzajúce tituly1 autor ponúka odbornej ale i laickej verejnosti ucelený pohľad na čínske reálie, ktoré zmysluplne dopĺňa ich historickým kontextom. Aj so zreteľom na úspešnosť a popularitu dvoch spomínaných vysokoškolských učebníc je v zásade irelevantné polemizovať nad opodstatnením existencie recenzovanej publikácie. Najmä ekonomická sila a jej neustály rast je, podľa autora, dostatočným dôvodom k „nutnosti študovať výsledky ekonomického i politického vývoja Číny a snažiť sa pochopiť súvislosti a podmienenosti medzi ekonomickou reformou a postupnými politickými zmenami“ (s. 10).

Samozrejme, že súčasné politické i ekonomické postavenie Číny nie je len odrazom posledných pár desaťročí, ale je logickým vyústením kontinuálneho vývoja a mnohých geopolitických predpokladov jednej z najstarších civilizácií. Na základe uvedeného vnímam viac ako žiaducu autorovu snahu o nazeranie na zvolenú problematiku aj so zreteľom na najdôležitejšie medzníky historického vývoja ázijskej veľmoci.

O analýzu spomínaných procesov sa autor usiluje v siedmich hlavných kapitolách, ktoré čitateľom ponúkajú prístup k požadovaným informáciám v dostatočnej šírke i hĺbke.

Úvodná kapitola pod názvom Európska civilizácia a Čína v historickom kontexte je zameraná na genézu civilizačnej misie Európanov preniknúť do útrob oveľa vyspelejšie organizácie spoločnosti akej podliehali oni sami. Tento proces autor unifikuje pod fenoménom akulturizácie vzájomných vzťahov, ktorý exaktne vypovedá o identifikovaní prienikov no najmä rozdielov oboch kultúr. Deje sa tak od prvých pokusov naviazať kontakt so vzdialeným Orientom, cez vplyv európskych ideológií a snahu o implementovanie kresťanstva až po charakter mocenských cieľov a nástrojov koloniálnej politiky. Autor taktiež veľmi podrobne reflektuje vplyv technického pokroku na premeny geografických predstáv, ktoré priamo súviseli s postupom jednotlivých bádateľov zastupujúcich expanzívne „chúťky“ európskych mocností.

1 Jedná sa o nasledujúce publikácie: Politický vývoj v novodobej Číne ( Trnava, 2005) a Čína - cesty k premenám (Trnava, 2008).

280

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

Recenzie

Druhá kapitola s názvom Vplyv ideológie liberalizmu na čínsky reformný proces. Sinoliberalizmus je tematicky rozdelený do dvoch hlavných vývojových etáp. Prvá z nich v sebe zahŕňa výklad dejinných udalostí, ktoré sa odohrali v čínskej spoločnosti od čias demokratických reforiem až k sinchajskej revolúcii. V rámci tejto podkapitoly sú dominantne zaznamenané rozdiely medzi európskym a čínskym pohľadom na spôsob života, ktoré sú identifikované v strete pôvodných čínskych duchovných tradícií a západných technických inovácií. Na základe spomínaného vzťahu je následne diskutovaný európsky vplyv na etablovanie čínskej proreformnej elity.

Ako aj sám autor poznamenáva, európsky model života bol branný cisárskym dvorom ako nutné zlo, ktoré sa okrem iného prejavilo nosením uniforiem či oblekov európskeho štýlu (s. 49). Túto podkapitolu tematicky uzatvára analýza zásadných východísk politického myslenia významnej osobnosti dejín Číny Sunjatsena, ktorá je vhodne doplnená skúmaním počiatkov ideológie čínskeho nacionalizmu. V druhej časti kapitoly autor reflektuje politický vývoj Číny od roku 1911, ktorý vníma ako dôležitý medzník liberálnej revolúcie, s čím úzko súvisí aj vznik Čínskej republiky. Čitateľovi je následne ponúknutý ucelený obraz politického vývoja novovzniknutého štátneho celku, a to so zreteľom na rozsah vplyvu myslenia Sunjatsena, V závere kapitoly sa autor nevyhol ani pomerne citlivej téme významu Hnutia 4. mája, ktorá je zrkadlom nespokojnosti najmä „vzdelancov z univerzitného prostredia, ktorí začali aktívne bojovať za vytvorenie novej čínskej kultúry“ (s. 60).

Predmetom záujmu autora v tretej kapitole pod názvom Marxizmus, sinomarxizmus a maoizmus je poznanie súvislostí prenikania európskeho ľavicového myslenia a ideológií do politického priestoru Číny, ktoré bezprostredne stojí za vznikom ľavicového politického hnutia. Tento zámer je uskutočňovaný aj prostredníctvom analýzy myslenia Mao Ce – tunga, ktorý ako stúpenec marxizmu-leninizmu neustále „hľadal spôsob, ako spojiť pokrokovú ideológiu Európy a Západu s veľkým duchovným dedičstvom Číny“ (s. 65). Autorovi sa následne podarilo veľmi jasne a zrozumiteľne objasniť charakter národnej revolúcie, ktorá bola sprevádzaná pokusom Sunjantsena vytvoriť jednotný politický front. Vyvrcholenie tohto procesu je spojené s prevratom Čankajška, v ktorom môžeme identifikovať aj koniec obdobia liberalizmu („čínska liberálna revolúcia zlyhala“) (s. 72). Záver kapitoly je venovaný zlomovým udalostiam občianskej vojny (1945 – 1949), ktoré sú vhodne doplnené o ich politické aspekty.

V poradí štvrtá kapitola s názvom Od politiky spolupráce k roztržke so Sovietskym zväzom svojím obsahom odráža jednotlivé okolnosti politického vývoja Číny v období Mao Ce – tunga (1949 - 1976). Vymedzené obdobie je determinované práve politickými názormi a ideológiou tohto politika. Autor taktiež podrobne objasňuje aj ďalšie dôležité dejinné udalosti. Jednou z nich je aj dodnes výsostne aktuálna téma vzťahu Čínskej ľudovej republiky a Taiwanu. Vďaka ponúknutému výkladu je možné celú problematiku vnímať ucelenejšie a s istotou aj v širších súvislostiach, k čomu napomáha fakt, že táto otázka je rozoberaná aj v poslednej kapitole monografie. V neposlednom rade autor venuje náležitú pozornosť ideológii i realizácii tzv. kultúrnej revolúcie, ktorú zámerne „poctil“ samostatným politologickým náhľadom. Analýza kultúrnej revolúcie je veľmi vhodne doplnená o pohľady a reakcie zahraničného prostredia, čo dodáva celému skúmaniu vyššiu mieru objektivity.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

281

Recenzie

Cieľom piatej kapitoly pod názvom Ideové východiská hospodárskych reforiem je na základe implementácie novátorskej politiky Teng Siao – phinga poukázať na sprievodné okolnosti a problémy danej politiky. Predmetom skúmania sú okrem dvoch etáp reforiem aj reakcie zahraničia na tien-an-menské udalosti, ako aj postoj samotnej krajiny k západnej ideológii ľudských práv. Tu je nutné podotknúť, že autor sa pomerne rozsiahlo vyjadruje ku genéze chápania a vnímania ľudských práv čínskou stranou, čo napomáha čitateľovi pochopiť toľko diskutovaný fenomén dnešnej doby.

V rámci tejto kapitoly je osobitá pozornosť venovaná neokonzervativizmu a neoetatizmu ako prechodnému obdobiu hospodárskych reforiem, kde je ponúknutá redefinícia čínskeho nacionalizmu a taktiež nové ponímanie ázijskej kultúry a civilizácie. Autor sa v závere zaoberá analýzou teórie „spoločenských nákladov“, ako aj otázkami neoetatizmu vyplývajúce z charakteru sledovaného obdobia. Jasne sú tu sformulované aj postoje prívržencov neotatizmu k priebehu čínskych reforiem, ktorí „vyžadovali vyšší stupeň centralizácie právomocí v rukách ústrednej vlády“ (s. 165). V kontexte uvedeného je podrobený kritike aj pôvodný neoliberálny model, ktorý pod vplyvom hospodárskeho príkladu vyspelejších štátov vyústi v úvahách o prijatí tzv. Ázijského rozvojového modelu.

Obsahovou náplňou šiestej kapitoly s názvom Svetový globalizačný proces a Čína je medzinárodné postavenie Číny, a to konkrétne v období hospodárskych reforiem. K vymedzeniu Číny ako dôležitého „hráča“ svetovej politiky dopomáha autorovi jej politický vývoj po zostupe Teng Siao – phinga (po roku 1997). S prvým bezproblémovým prevzatím moci v novodobých dejinách Číny súvisí aj vypracovanie teórie „o troch zástupcoch“, ktorú autor vysvetľuje ako „politologické formulovanie a teoretické zdôvodnenie súčasného stavu čínskej spoločnosti“ (s. 183). Po úspešnom zosumarizovaní udalostí a okolností, ktoré viedli k hospodárskemu prebudeniu „čínskeho draka“, si autor kladie ambíciu politologicky analyzovať a hodnotiť realizáciu politickej stratégie: jedna krajina – dva systémy. Jedná sa o skúmanie procesu územno-správneho začlenenia Hongkongu a Macaa (neskôr i Taiwanu) pod správu kontinentálnej Číny s ponechaním ich samosprávneho systému. Môžem konštatovať, že daná úloha bola z veľkej časti splnená, k čomu s určitosťou prispeli odborné skúsenosti a „vyzreté“ názory autora. V samotnom závere sú spomínané procesy podrobené politologickým pohľadom Samuela P. Huntingtona, ktoré v texte slúžia ako „katalyzátor“ širokého spektra názorov.

Siedma a posledná kapitola recenzovanej monografie Čína - významný faktor svetovej politiky je koncepčne rozčlenené na tri základné okruhy otázok medzinárodného postavenia Číny. Prvá z nich je primárne zameraná na objasnenie postoja krajiny ako regionálnej mocnosti k najmarkantnejším problémom jej geopolitického priestoru.

V tomto kontexte sa autor zaoberá ako politickými premenami Taiwanu, tak aj citlivou otázkou Tibetu. Domnievam sa však, že téma taiwanského nacionalizmu s náväznosťou na politické postoje Čínskej ľudovej republiky je spracovaná príliš tendenčne, čo je pravdepodobne odrazom osobného pohľadu autora na pertraktovanú otázku.

V druhej tematickej oblasti je čitateľovi ponúknutá deskripcia vzniku a povahy nových politických elít (tzv. štvrtej generácie), ktorá je vhodne previazaná na kooperatívny charakter zahraničnej politiky Číny, a taktiež aj na partikulárnu problematiku ujgurského separatizmu, islamského terorizmu a panturkizmu. Myslím si však, že vzhľadom na závažnosť a komplikovanosť týchto troch aspektov ohrozenia vnútornej integrity 282

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

Recenzie krajiny je im venovaný príliš malý priestor. V tomto prípade sa dostáva do rúk čitateľa len strohý výklad termínov, ktorý nedokáže pokryť komplexnosť problematiky.

Autor sa však vo svojej práci nevyhýba opisu aktuálnych priorít medzinárodnej politiky Číny, medzi ktoré sú zaradené dobré susedstvo (politika čou-pien), mierový rast a multipolarita. Pozornosť je logicky upriamená najmä na politické a ekonomické vzťahy krajiny s Ruskou federáciou, ako aj na vymedzenie čínskych záujmov v stredoázijskom priestore. Za mimoriadne hodnotnú považujem záverečnú časť kapitoly, ktorá sa vo svojej podstate zaoberá politickými a hospodárskymi vzťahmi Číny so Slovenskou republikou.

K tomuto názoru ma priviedli aj poznatky obsiahnuté v nasledujúcich podkapitolách, ktoré vecne reflektujú vzťah tejto ázijskej veľmoci k Európskej únii, či zaznamenávajú významné postavenie Číny pri riešení svetovej hospodárskej a finančnej kríze.

Znalosť čínskych reálií v súlade s historickým kontextom sa javí ako oblasť natoľko zaujímavá a dôležitá, že predmetnú monografiu možno pokladať za vstupnú bránu do ďalšieho vedeckého skúmania. V súlade s napísaným sa javí ako možná cesta prípadná špecifikácia predmetu záujmu, ktorá by ešte jasnejšie a prínosnejšie reflektovala význam Číny, ktorej v najbližších dvadsiatich rokoch predikujú pozíciu lídra svetovej ekonomiky.

Marek VRBINČÍK

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

283

Recenzie

HILBERT, Hubert: Informácia o zriadení Katedry udržateľného rozvoja FSV UCM so sídlom v Banskej Štiavnici

Na základe rozhodnutia dekana Fakulty sociálnych vied Univerzity Cyrila a Metoda v Trnave, bolo dňa 22.9.2014 zriadené jej detašované pracovisko – Katedra verejnej politiky a udržateľného rozvoja. Jeho funkcia a zameranie na poli edukácie a výskumu bude orientované na realizáciu akreditovaného študijného programu „Verejná politika a udržateľný rozvoj v bakalárskom stupni formou distančného štúdia (od šk. r. 2014/2015), v ďalšom roku tiež formou denného štúdia, so zámerom pokračovania v programe magisterskom.

Cieľom štúdia je poskytnúť úplné vysokoškolské vzdelanie v problematike verejnej politiky a udržateľného rozvoja, zároveň v problematike ochrany a optimálneho využitia krajiny v holistickom prepojení, so zámerom získania odbornej spôsobilosti v riadení, kontrole, zabezpečovaní udržateľného rozvoja.

Absolventi bakalárskeho stupňa uvedeného programu získajú vedomosti a zručnosti, ktoré im umožnia efektívne pôsobiť v oblasti verejnej politiky a verejnej správy, vykonávať požadované pracovné úkony, riešiť a prijímať rozhodnutia, spolupracovať s inými zložkami verejnej správy, spolupracovať pri príprave koncepčných materiálov a regulatív vo verejnej politike, pri analýze verejnej politiky na úrovni národnej, regionálnej, miestnej, aktívne participovať na reforme a modernizácii verejnej správy.

Získané vedomosti im umožnia pochopiť verejnú politiku a verejnú správu ako interdisciplinárne vedné disciplíny na základe osvojenia si poznatkov z vedných odborov, súvisiacich s verejnou politikou a verejnou správou, osobitne poznatkov z politológie, sociológie, práva a ekonómie. Následne absolventi nadobudnú prehľad o mieste a význame verejnej politiky a verejnej správy v demokratickom štáte z hľadiska ich legislatívnych základov a praktického uplatňovania s osobitným zreteľom na miesto a pozíciu Slovenska v politicko-administratívnom priestore Európskej únie.

Absolvent získa a pochopí tiež základné a teoretické poznatky, princípy, pojmy, teórie vzťahujúce sa k ochrane, tvorbe a využívaniu krajiny, ktoré možno zahrnúť do oblastí: - Sociálne využívanie krajiny a jej zdrojov, - ochrana prírody a krajiny, ekológia, geografia, krajinná ekológia, krajinnoekologické plánovanie, 284

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

Recenzie - základy krajinnoekologickej optimalizácie využívania krajiny, plánovania, riešenia problematiky stretov záujmov, environmentalistiky.

Nadobudne kvalifikačnú úroveň potrebnú v rozsahu teoretických vedomostí a poznatkov, budovaných na báze manažérskych teórií, informatiky, v súčinnosti so sociológiou a modernými prostriedkami systémového spracovávania v čase a priestore.

Získa teoretické znalosti a zručnosti v oblasti výpočtovej techniky, v spracovaní a tvorbe databáz, relačných databáz, priestorovej a funkčnej analýzy a grafických výstupov, analógovej, priestorovej štatistiky využitím technológie GIS (geografických informačných systémov) v plnom rozsahu.

Absolventi budú oprávnení na prácu profesionálneho manažéra v oblasti verejnej politiky (verejného sektora) resp. odborného pracovníka v oblasti verejnej správy.

Lokalizácia v Banskej Štiavnici nie je náhodná. Vyplýva z nasledovných skutočností: Ide o mesto s významnou historickou hodnotou. Už v 17.storočí tu vznikla prvá univerzita technického typu na svete – Banská akadémia, pre všestranné zabezpečenie odborov, potrebných pre banské podnikanie v Rakúsko-Uhorsku a s tým spojených odborov ako geológie, zememeračstva, chémie, lesníctva /zrušená po rozpade Rakúsko-Uhorska/. I po tomto období tu vznikala a pracovala celá rada výskumných pracovísk, inštitúcií ako Výskumný lesnícky ústav, pobočka Ústavu krajinnej ekológie SAV, Slovenské banské múzeum, v neďalekej obci Antol (teraz Svätý Anton) Lesnícke a drevárske múzeum, detašovaného pracovisko Fakulty architektúry Slovenskej technickej univerzity. V nedávnej dobe tu pôsobila Fakulta ekológie a environmentalistiky Technickej univerzity vo Zvolene a 2 katedry Prírodovedeckej fakulty Univerzity Mateja Bella v Banskej Bystrici (Katedra krajinnej ekológie, Katedra ekomuzeológie, Oddelenie GIS), ktoré boli v rámci reorganizácie presunuté k materským pracoviskám. Tiež je potrebné poukázať na potenciálnych uchádzačov zo stredných škôl, lokalizovaných v Banskej Štiavnici (SPŠ Samuela Mikovíniho, Súkromná hotelová akadémia, Gymnázium Andreja Kmeťa, Stredná odborná škola lesnícka, Stredná odborná škola Ľudovíta Greinera, Stredná odborná škola obchodu a služieb). Z uvedených pracovísk v Banskej Štiavnici zostal doposiaľ personálny vedecko-výskumný potenciál odborníkov (pedagógov v pôsobiacich, alebo bývajúcich v tomto meste) pre okruh krajinnej ekológie, environmentalistiky, regionálneho rozvoja, udržateľného rozvoja.

Z dôvodu tradície a väzby je veľká podpora občanov, samosprávy mesta pre zriadenia vysokoškolského pracoviska uvedeného zamerania. Územie je vhodné aj z hľadiska edukácie, región je situovaný v Chránenej krajinnej oblasti Štiavnické vrchy, ale súčasne sa v ňom vyskytuje aj pestrá paleta degradovaných, devastovaných, regenerovaných krajinných typov. V dôsledku kombinácie historického intenzívneho využívania a existujúcich prírodných vysokých hodnôt územia v časopriestorovom kontexte takto poskytuje vhodné terénne edukačné modely. Umožňuje to zároveň prepojenie zriadeného pracoviska s vedou a výskumom, projekčnou činnosťou a edukáciou všetkých stupňov (vrátane aktivít celoživotného vzdelávania, kurzov pre samosprávy, obyvateľstvo), so samosprávou a regionálnym rozvojom.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

285

Recenzie Mestské zastupiteľstvo poskytuje v súvislosti so zriadením pracoviska intenzívnu podporu, veľmi výhodné podmienky priestorov (rekonštruované historicky cenné priestory v centre mesta, s možnosťou prepojenia s mestskou knižnicou v bývalých priestoroch historickej Bankej akadémie) a aj v budúcnosti, v ďalšej realizácii a rozvoji pracoviska.

Hubert HILBERT

286

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

•Autori čísla PhDr. Richard BRIX Katedra verejnej politiky a verejnej správy, Fakulta sociálnych vied, Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnave, Bučianska 4/A, 917 01 Trnava, e-mail: richard.brix@gmail.com Mgr. Michal ĎUREJE Katedra politológie a európskych štúdií, FIlozofická fakulta, Univerzita Konštantína Filozofa v Nitre, Boženy Slančíkovej 1, 949 74, Nitra, email: michaldureje@gmail.com prof. RNDr. Hubert HILBERT, CSc Katedra udržateľného rozvoja, Fakulta sociálnych vied, Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnave, Bučianska 4/A, 917 01 Trnava, e-mail: hubert.hilbert@ucm.sk PhDr. Michal IMROVIČ Katedra verejnej politiky a verejnej správy, Fakulta sociálnych vied, Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnave, Bučianska 4/A, 917 01 Trnava, e-mail: imrovicmichal@gmail.com PhDr. Ján SLEZIAK Katedra verejnej politiky a verejnej správy, Fakulta sociálnych vied, Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnave, Bučianska 4/A, 917 01 Trnava, e-mail: sleziakjan@gmail.com PhDr. Martin ŠVIKRUHA Katedra verejnej politiky a verejnej správy, Fakulta sociálnych vied, Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnave, Bučianska 4/A, 917 01 Trnava, e-mail: martin.svikruha@gmail.com Ing. Zuzana URBÁNKOVÁ Katedra verejnej politiky a verejnej správy, Fakulta sociálnych vied, Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnave, Bučianska 4/A, 917 01 Trnava, e-mail: zuzana.urbankova@ucm.sk PhDr. Marek VRBINČÍK Katedra verejnej politiky a verejnej správy, Fakulta sociálnych vied, Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnave, Bučianska 4/A, 917 01 Trnava, e-mail: marek.vrbincik@gmail.com

Slovenská revue pre verejnú politiku a verejnú správu Slovak Journal of Public Policy and Public Administration Ročník I. 3/2014 Toto číslo vyšlo v mesiaci jún 2014

Vydáva: Fakulta sociálnych vied Univerzity sv. Cyrila a Metoda v Trnave v spolupráci so

Slovenskou spoločnosťou pre verejnú správu pri SAV Šéfredaktor PhDr. Peter Horváth, PhD. Redakčná rada prof. Ing. Václav Vybíhal, CSc. doc. RNDr. Jíří Ježek, PhD. doc. Saulius Pivoras, PhD. PhDr. Peter Horváth, PhD. Mgr. Ing. Ladislav Mura, PhD. Radosław Kubicki, PhD. Výkonný redaktor PhDr. Ján Machyniak Grafická úprava PhDr. Michal Imrovič časopis vychádza 4x ročne Evidenčné čislo: 4926/14 Adresa redakcie: Fakulta sociálnych vied, Univerzity sv. Cyrila a Metoda v Trnave, Bučianska 4/A, 917 01 Trnava IČO: 360 789 13 Cena výtlačku 5,- Eur ISSN 1339-5637 EAN 9771339563009 04 Tlač: Nikara s.r.o.

Náklad 100ks

Obsah Štúdie SLEZIAK, Ján: Škandinávska amalgamizácia a koncentrácia územnej samosprávy ako inšpirácia pre fragmentované systémy verejnej správy

ŠVIKRUHA, MARTIN: Význam reformy jednotiek územnej samosprávy na Slovensku URBÁNKOVÁ, Zuzana: Optimalizácia počtu zamestnancov ako nástroj efektivity riadenia ľudského kapitálu

197 220 234

Odborné články

BRIX, Richard: Nedokončená reforma miestnej samosprávy a jej perspektíva ĎUREJE, Michal: Vznik štátu a vplyv sacrum na vývoj štátu

IMROVIČ, Michal: Participácia ako nástroj mládežníckej politiky

252 262 270

Recenzie

VRBINČÍK, Marek: Čáky, M.: Čínske súvislosti ( O politickom vývoji k modernizujúcej sa Číne )

HILBERT, Hubert: Informácia o zriadení Katedry udržateľného rozvoja FSV UCM so sídlom v Banskej Štiavnici

Fakulta sociálnych vied Univerzity sv. Cyrila a Metoda v Trnave EV 4926/14 9771339563009 07

280 284