Page 1

SJPPPA

2

Volume 2 2/2015

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

ISSN 1339-5637 ISSN 1339-7826 (online)


Slovenská revue pre verejnú politiku a verejnú správu Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

Ročník II. 2/2015

Vydáva:

Fakulta sociálnych vied Univerzity sv. Cyrila a Metoda v Trnave v spolupráci so

Slovenskou spoločnosťou pre verejnú správu pri SAV


Slovenská revue pre verejnú politiku a verejnú správu Slovak Journal of Public Policy and Public Administration

Obsah

Ročník 2, 2/2015, s. 104

Články

KONEČNÝ, Stanislav: K typológii systémov verejnej správy v štátoch Európskej únie LUKÁČ, Michal - FÍBOVÁ, Mária: Komunikačný audit internej komunikácie vo verejnej správe spoločnosti BOBÁKOVÁ, Viktória: Zadlžovanie regionálnej samosprávy

HRUŠOVSKÝ, Marek: Vývojové tendencie regionálnych volieb na príklade oravských volebných obvodov

VRBINČÍK, Marek: Kreovanie a podoba župného zákona v kontexte presadzovania záujmov politických strán NEMEC, Peter: Štúdia dobrej praxe vo verejnej politike na Slovensku na príklade obce Dobrá Niva - víťaza súťaže Dedina roka 2009

109 130 153 167 187 201

Recenzie BORÁROSOVÁ, Ingrid: Říchová, B. a kol.: Analýza politiky a političtí aktéři. Možnosti a limity aplikace teorií v příkladech

SOCHOROVÁ, Mahuliena: Kováčová, E.: Teória a prax verejnej správy v podmienkach Slovenskej republiky

213 217


•Články Stanislav KONEČNÝ1 K TYPOLÓGII SYSTÉMOV VEREJNEJ SPRÁVY V ŠTÁTOCH EURÓPSKEJ ÚNIE Abstrakt Na základe aplikácie troch hlavných a rovnocenných kritérií – kritéria stupňov verejnej správy, kritéria vzťahu medzi týmito stupňami a kritéria pomeru medzi týmito stupňami (fakticky vyjadrujúce mieru centralizácie resp. decentralizácie verejnej správy v danej krajine) – prináša štúdia návrh klasifikácie modelov a typov verejnej správy v štátoch Európskej únie, ktorá rozlišuje • decentralizované modely verejnej správy v  zložených štátoch (Bel­gicko, Nemecko, Rakúsko); • decentralizované modely verejnej správy v unitárnych štátoch škandinávskeho typu (Švédsko, Dánsko, Fínsko), baltického typu (Lotyšsko, Estónsko, Poľsko a Litva) a stredoeurópskeho typu (Česká republika, Maďarsko, Chorvátsko a s určitými výhradami aj Slovinsko a Slovensko); • centralizované modely verejnej správy v zložených (silne regionalizovaných) štá­ toch: (Španielsko, Taliansko, v budúcnosti možno Veľká Británia). • centralizované modely verejnej správy v  unitárnych štátoch ostrovného typu (Veľká Britá­nia, Írsko, Malta a Cyprus), typu Beneluxu (kam však inak nespadá Belgicko ako federácia, ale len Holandsko a Luxembursko) a mediteránneho typu (Francúzsko, Rumunsko, Bulharsko, Grécko a Portugalsko). Kľúčové slová: Európska únia, štáty Európskej únie, typológia verejnej správy, modely verejnej správy Abstract Based on the application of the three main and equal criteria - criteria of levels of public administra­tion, the criteria of the relationship between these levels and the criteria ratio between these levels (in fact measures the degree of centralization respectively decentralization of public administration in the country) - delivers the study a proposed 1 Doc. PhDr. Ing. Stanislav Konečný, PhD., MPA, Katedra verejnej politiky a teórie verejnej správy, Fakulta verejnej správy Univerzity P. J. Šafárika v Košiciach, Popradská 66, P.O. BOX C-2, 041 32 Košice, Slovenská republika. e-mail stanislav.konecny@upjs.sk Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

109


Články Stanislav KONEČNÝ

classification of models and types of public administra­tion in states of the European Union, which distinguishes   • decentralized model of public administration in composite States (Belgium, Germany, Austria); • decentralized model of public administration in unitary states Scandinavian type (Sweden, Denmark, Finland), Baltic type (Latvia, Estonia, Poland and Lithuania) and Central European type (Czech Republic, Hungary, Croatia and with certain reservations Slovenia and Slovakia), • centralized model of public administration in composite (strongly regionalised) states (Spain, Italy, in future probably also United Kingdom), • centralized model of public administration in unitary states of island type (United Kingdom, Ireland, Malta and Cyprus), Benelux type (contains only Netherlands and Luxembourg, Bel­gium as a federation is excluded)  and Mediterranean type (France, Romania, Bulgaria, Greece and Portugal). Key words: European Union, European Union countries, typology of public administration, models of public administration ÚVOD Pestrosť podôb verejnej správy v európskych krajinách, ako výsledok historického vývoja a objektívnych i subjektívnych podmienok, ktoré na tento vývoj pôsobili, sa stáva opakovane objektom záujmu teórie verejnej správy a v jej rámci predmetom rôznych pokusov o ich prehľadné prezentovanie v jednotnej štruktúre údajov (napr. Weidenfeld 2004; Rýznar – Šimonová 2006) a niekedy aj pokusov o jej typologizáciu. Východiskom týchto typológií sa stávajú napríklad rôzne formy vlády, ktorú možno ich rozlišovať napríklad podľa toho, kto je hlavou štátu alebo ako je delená moc medzi najvyššie orgány štátu (monarchie, republiky), podľa toho, či je funkcia hlavy štátu obsadená legitímne alebo nelegitímne, podľa deľby moci medzi najvyššie štátne orgány na modely parlamentné a prezidentské atď. Takéto typológie – najčastejšie z produkcie politológov (napr. Liďák 2002) – väčšinou koncentrujú svoju pozornosť na rozdiely v celkovej štruktúre orgánov štátu najmä na centrálnej úrovni – v postavení hlavy štátu (panovník, prezident) a vzťahov medzi ňou, parlamentom a vládou (Konečný 2012a). Celý rad iných typológií si zase všíma iba niektorú z ďalších rovín verejnej správy – napríklad regionálnu (napr. Petrović 2002) alebo miestnu (napr. Klimovský 2009) alebo si všíma len niektorý vybraný prierez cez viaceré roviny verejnej správy – napríklad formu postavenia zamestnancov vo verejnej správe (napr. Vidláková 2002). Nie vždy pritom tieto pokusy vyúsťujú do tvorby modelov verejnej správy, líšiacich sa diferencovanými parametrami, niekedy ide len o jednoduchšie klasifikácie, usporiadanie existu¬júcich foriem do určitého poriadku . Napokon existuje i niekoľko všeobecných typológií, ktoré sú považované za tradičné. 110

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


Jedna z nich vymedzuje model napoleonský, do ktorého je zahŕňaná verejná správa vo Francúzsku, Taliansku a Španielsku; model stredoeurópsky, kam je zaraďovaná verejná správa v Nemecku a Rakúsku; model Veľkej Británie a Írska a model severoeurópsky, kam patria škandinávske krajiny (Čechák 2009). Iná klasifikácia, ktorú tiež môžeme považovať za tradičnú, vyskytujúcu sa vo viacerých prameňoch, rozlišuje dokonca šesť modelov: stredoeurópske krajiny s tradíciou správneho práva – Francúzsko, Nemecko, Rakúsko; krajiny anglosaskej správnej kultúry – Veľká Británia a Írsko; škandinávske krajiny – Dánsko, Fínsko a Švédsko; skupina krajín Beneluxu – Belgicko, Holandsko, Luxembursko; juhoeurópske krajiny s rôznou právnou kultúrou – Taliansko, Portugalsko, Grécko a Španielsko a nové členské krajiny Európskej únie – Slovensko, Česká republika, Maďarsko, Poľsko, Slovinsko, Cyprus, Malta, Litva, Lotyšsko, Estónsko (Jasaňová 2007). Podobných klasifikácií je celý rad. Problémom týchto prístupov je však chýbajúca alebo aspoň explicitne nevymedzená kriteriálna základňa, ktorá k tomuto usporiadaniu viedla. Každá z týchto typológií ako súčasť metód porovnávacej administratívnej vedy má pritom niekoľko funkcií: • predstavuje verejnú správu v medzinárodnom aspekte: jej základné princípy, organi¬začné schémy a inštitúcie verejnej správy v rôznych krajinách; • identifikuje základné princípy, koncepciu, vnútornú logiku a tendencie rozvoja verej¬nej správy ako objektu porovnávania, poskytuje kritériá pre analýzu organizačnej a funkcionálnej štruktúry verejnej správy v jednotlivých krajinách, skúma výhody a nedostatky jednotlivých administratívnych foriem a inštitúcií; • vytvorí predpoklady pre kritickú analýzu inštitúcií a funkcií verejnej správy vo vlastnej krajine (Къндева – Спиридонова-Хект 2009, s. 18). Ak však nemá byť takáto typologizácia iba akademickým cvičením, ale má byť inštrumentom napríklad pre analýzu distribúcie výkonu verejných služieb z hľadiska ich zriaďovateľa, žiada sa analyzovať modely ve¬rejnej správy z hľadiska jej štruktúry na všetkých úrovniach. KRITÉRIÁ KLASIFIKÁCIE MODELOV Treba zrejme začať konštatovaním, že viaceré klasifikácie modelov verejnej správy sa vyznačujú pomerne nejasnými klasifikačnými kritériami. Jerzy Kolarzowski (2008) napríklad medzi vtedajšími 27 členskými krajinami Európskej únie rozlišoval tie, ktoré predstavujú modelové riešenia, reprezentujúce vzor pre ďalšie krajiny (kam zaradil Veľkú Britániu, Holandsko a Francúzsko) a tie, ktoré vo svojom rozvoji za nimi zaostávali až o storočia, ktoré nazýva meškajúcimi a „krívajúcimi“ demokraciami (kam zaraďuje Španielsko či Taliansko). Prístupy, s ktorými sa stretávame, sú najčastejšie jednodimenzionálne – používajú len jedno kritérium a aj to najčastejšie kritérium kvantitatívne. Takto možno nájsť klasifikácie jednotiek na jednotlivých stupňoch či úrovniach verejnej správy podľa počtu obyvateľov alebo podľa plochy, ktorú zaberajú a pod. (Maes 1997). Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

111

Stanislav KONEČNÝ

Články


Články Stanislav KONEČNÝ

Na druhej strane existujú klasifikácie a typologizácie, ktorých kritériá sú metodologicky vysoko sofistikované, reprezentujúce kombináciu viacerých kvantitatívnych i kvalitatívnych aspektov, ako napríklad koncept vertikálnych a horizontálnych interakcií medzi orgánmi verejnej správy na rôznych úrovniach, ako ho predstavili autori z potsdamskej univerzity (Werner – Dőhler – Fleischer – Hustedt – Tiessen 2005). Výpovedná hodnota týchto typológií je však limitovaná dostupnosťou metodicky zhodne získaných dát, vypovedajúcich o relevantných chatakteristikách verejnej správy vo všetkých komparovaných krajinách, čo býva spravidla problematické. Pre náš prístup sme zvolili relatívne jednoduchú kombináciu troch hlavných a (čo je dôležité) rovnocenných kritérií – kritéria stupňov verejnej správy, kritéria vzťahu medzi týmito stupňami a kritéria pomeru medzi týmito stupňami (fakticky vyjadrujúce mieru centralizácie resp. decentralizácie verejnej správy v danej krajine). 1 Kritérium stupňov verejnej správy Toto kritérium je vlastne východiskovým a hovorí o tom, koľko (a akých) stupňov verejnej správy budeme v jednotlivých modeloch usporiadania verejnej správy rozlišovať. Klasifikácia kritérií, odvodzovaných od štruktúry stupňov verejnej správy, nie je ani v našich pomeroch neznáma – stretávame sa s ňou už v ranných obdobiach formovania súčasného modelu verejnej správy u nás (Rozdelenie 1991), keď tu boli publikované analýzy, založenej na rozlišovaní federálnych krajín, krajín s regiónmi a ostatných krajín. Z nášho hľadiska delíme verejnú správu najmä podľa vertikálnej deľby moci, čím máme na mysli najmä jej distribúciu medzi úroveň centrálnu, regionálnu a miestnu. Niekedy je dosť zložité presne vymedziť najmä regionálnu úroveň, lebo nie každá nadmiestna, nadobecná štruktúra môže byť považovaná hneď za regionálnu. Z druhej strany zase pri federáciách a iných formách zloženého štátu je to, čo sa vykazuje ako regionálna správa, vlastne centrálnou správou na úrovni spolkových krajín (napr. v Nemecku). Na jednej strane je faktom, že pri horizontálnom porovnávaní „stredného“ stupňa verejnej správy, sa nám na jednej úrovni ocitnú švajčiarske kantóny, nemecké spolkové krajiny či španielske Katalánsko a zároveň vo viacerých krajinách (napr. vo Fínsku) plánovacie (administratívne) regióny alebo aj naše VÚC s relatívne malou mierou zvrchovanosti. Z hľadiska vertikálneho vnímania verejnej správy v jednotlivých krajinách je tento prístup v zásade bezproblémový: každá krajina má taký „stredný“ stupeň verejnej správy, aký sa tam historicky sformoval a má ho naplnený takým obsahom, aká je miera diferenciácie verejných záujmov v danej krajine z hľadiska ich teritoriality. Obdobne to platí aj pre miestnu úroveň. Tým, že všetky európske krajiny ešte neprešli procesom konsolidácie svojej sídelnej štruktúry, v niektorých ešte naďalej existuje veľký počet malých obcí, pričom ako jedna z prirodzených reakcií na tento stav pri raste úloh, ktoré musia riešiť, je vytváranie nadobecného stupňa orgánov miestnej správy či už z iniciatívy samotných obcí alebo z iniciatívy centrálnych orgánov štátu. Opäť sa tu horizontálne stretávame z nemeckými Landkreismi, španielskymi provincias, bulharskými 112

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


obštinami atď., ale z hľadiska vertikály verejnej správy v danej krajine môžeme ich napriek tomu zaradiť do širšie koncipovaného „najnižšieho“ stupňa verejnej správy. Na druhej strane aj tam, kde už konsolidácia sídelnej štruktúry v systéme miestnej správy prebehla, ostali v rámci konsolidovaných základných jednotiek niekedy aj naďalej funkčné ešte nižšie správne jednotky so zriadenou samosprávou (napr. kmetstvá v rámci bulharských obštín), alebo len s niektorými jej zachovanými orgánmi (šoltýs v poľskom sołectwie) či len ako jednotku pre výkon niektorých administratívnych funkcií (matriky, kataster), pre zachovanie kontinuity v štatistickom výkazníctve či pre lepšiu porovnateľnosť databáz s krajinami, kde konsolidácia neprebehla (dánske sogne). Za dostatočný počet rozlišovaných rovín verejnej správy v tomto zmysle teda možno považovať rozlišovanie roviny centrálnej (reprezentovanej najvyššou hierarchickou úrovňou orgánov daného štátu aj v prípade federácie či iného typu zloženého štátu), roviny regionálnej (v prípade zložených štátov aj jednotiek s vlastnými zákonodarnými a výkonnými orgánmi, v prípade unitárnych štátov jednotiek medzi centrálnou a miestnou úrovňou, niekedy usporiadanými aj do dvoch stupňov – ako napr. poľské vojvodstvá a powiaty) a roviny miestnej (vrátane nadmiestnych jednotiek, spoločne vykonávajúcich niektoré úlohy, inak zverené miestnym orgánom). 2 Kritérium vzťahu rovín verejnej správy Už predchádzajúce riadky naznačili, že samotný počet stupňov verejnej správy ako jediné kritérium nie je dostačujúce: nepôsobí dostatočne jednoznačne, ak ho nedáme do súvislosti usporiadania vzťahov medzi nimi . Profesor Kenneth Davey (2001) v úvodnej štúdii publikácie, komparujúcej územnú samosprávu v desiatich európskych krajinách napísal: „Porovnávanie medzi desiatimi krajinami môže byť mätúce, ak si uvedomíme skutočnosť, že štyri z nich – Rakúsko, Belgicko, Nemecko a Švajčiarsko – sú federácie a zvyšok sú unitárne štáty“. Unitárne štáty sa vyznačujú predovšetkým jednotným systémom práva a jednoliatou organizáciou verejnej správy, hierarchicky usporiadanej na viacerých ro¬vinách. Postavenie jednotlivých úrovní verejnej správy (regiónov, obcí) je na celom území štátu rovnaké. Jednotný právny systém platí jednotne (rovnako) a bezo zvyšku na celom území štátu a je vytváraný jediným plnoprávnym centrálnym parlamentom. Pre ďalšie z kritérií nášho prístupu – pre decentralizáciu – sa tak vytvára spravidla len limitovaný priestor dekoncentrácie výkonu, definovaného spravidla pre celé územie štátu rovnako. Určitú odchýlku tvoria autonómie, ktoré sú niekedy poskytované niektorým jednotkám regionálnej alebo miestnej úrovne. Ak ju definujeme ako právo na vytvorenie špecifického vlastného subsystému verejnej správy, odlišného napríklad na úrovni mesta alebo napríklad u prímorských krajín na úrovni ostrova či ostrovov (Varšava v Poľsku, Azorské ostrovy v Portugalsku a pod.), spravidla sa tým významne nenarušuje unitárny charakter štátu – ak však ide o odlišné postavenie viacerých regiónov, môže to znamenať, že ide o usporiadanie, ktoré sa niekedy nazýva aj kvázifederáciou či (silne) regionalizovaným Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

113

Stanislav KONEČNÝ

Články


Články Stanislav KONEČNÝ

štátom (Katalánsko a niektoré ďalšie comunidades autónomas v Španielsku, päť regiónov so zvláštnym štatútom v Taliansku, ale v budúcnosti možno aj Škótsko v Spojenom kráľovstve). Silne regionalizované štáty sú síce formálne unitárne, ale z hľadiska našej klasifikácie ich priraďujeme už skôr k zloženým štátom. Zložené štáty majú z hľadiska pevnosti väzieb medzi centrálnou mocou a mocou regiónov charakter konfederácie (s najvoľnejšími väzbami, keď spravidla išlo o útvary, sformované „zdola“ – napr. Švajčiarsko), federácie (Nemecko) či únie (Spojené štáty) – a tu už by bol pokračovaním práve silne regionalizovaný štát. Federálna ústava ob¬sahuje vymedzenie kompetencií federácie a útvarov z ktorých sa skladá – tie majú často blízko k postaveniu samostatných štátnych útvarov (majú vlastné ústavy, zákonodarné zbory, vlády, štátnu symboliku) a vlastné právomoci vykonávajú zvrchovane, s obmedzenými možnosťami alebo aj bez možnosti zásahu zo strany federácie. Z hľadiska tohto kritériá má niekedy význam aj poznanie, v akom rozsahu ústava unitárneho štátu resp. federálna ústava upravuje postavenie obcí: či ich reglementuje detailne alebo im dáva priestor pre voľnejšie vymedzenie vlastných kompetencií (viď široká daňová samospráva obcí v unitárnom Švédsku), čo vytvára diferencovaný priestor pre ich kompetencie, a teda aj pre ich silnejšiu alebo slabšiu pozíciu v celom systéme verejnej správy. 3 Kritérium centralizácie a decentralizácie Obe predchádzajúce kritériá takto vytvárajú rámec pre širšie alebo slabšie presadzovanie sa procesov decentralizácie vo verejnej správe jednotlivých krajín. Mainstream decentralizácie verejnej správy v Európe však pritom okrem iného spôsobil, že reálny dopad tohto procesu sa preceňuje – a tak sa stretávame aj s takými „klasifikáciami“, podľa ktorých je miestna štátna správa a miestna samospráva vo všetkých krajinách Európskej únie „decentralizovaná“ (Beechey 1998) V skutočnosti práve takáto „klasifikácia“ ukazuje na to, aké relatívne je práve toto kritérium. Klasickým príkladom takejto relatívnosti je Holandsko, ktoré je všeobecne pova¬žované za krajinu s decentralizovanou verejnou správou, pričom však obce i provincie sú financované predovšetkým z centrálneho štátneho rozpočtu (u provincií je to až 90%), comissaris der konningin na čele provincie i burgemeester na čele obce sú do svojich funkcií menovaní vládou (Klimovský 2010) atď., čo nie sú práve atribúty vysokej miery zvrchovanosti, čiže sily regionálnej či miestnej samosprávy, a teda ani decentralizácie. Pritom ani samotný fakt centralizácie či decentralizácie nemožno vnímať ako hodnotiace kritérium, rozlišujúce „dobrú“ či „zlú“ verejnú správu (Maes 1999; Peková 1997). Rizikom je tu opäť najmä jednokriteriálne porovnávanie, pokiaľ by sme z neho chceli usudzovať na mieru decentralizácie. Napríklad z údajov Eurostatu (Konečný 1995) o počte zamestnancov na jednotlivých stupňoch verejnej správy by sme pri určitom agregovaní údajov za centrálnu správu, regionálnu správu a miestnu (mestskú + vidiecku) 114

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


správu dospeli napríklad v prípade Nemecka k pomeru (zaokrúhlene) 7% : 44% : 49%, čo by potvrdzovalo decentralizovaný charakter verejnej správy v tejto krajine podobne ako v prípade Dánska či Fínska, a zase naopak v prípade Portugalska a ďalších krajín centralizovaný charakter, v prípade iných krajín tento jediný údaj nemá takúto výpovednú charakteristiku. Samotný počet zamestnancov pritom môžeme považovať len za jeden z indikátorov miery centralizácie či decentralizácie verejnej moci, ktorá je realizovaná na jednotlivých úrovniach verejnej správy. Určité skreslenie spôsobuje aj to, na ktorej úrovni je spravodajská jednotka: napríklad vo Francúzsku podiel zamestnancov na úrovni miest je ovplyvnený započítaním učiteľov, národného policajného zboru a vojenského personálu, pôsobiaceho na miestnej úrovni, hoci všetci sú zamestnancami centrálnych rezortov. Opačne zase v Grécku sú pod centrálnu správu zahrnutí aj zamestnanci tzv. periférií, ktoré sú skôr štruktúrami, obsluhujúcimi vidiek. V tejto klasifikácii je len ťažko možné zachytiť aj existenciu odvetví, riadených paralelnou samostatnou verejnou správou, akou je napríklad samostatný systém verejnej správy zdravotníctva vo Francúzsku či samostatné vodné správy (waterschaap) v Holandsku. Ukazuje sa, že pre vyjadrenie miery centralizácie či decentralizácie je potrebné použiť hneď niekoľko vzájomne sa doplňujúcich kritérií, ku ktorým môže patriť počet zamestnancov, pôsobiacich na centrálnej, regionálnej a miestnej úrovni verejnej správy; objem prostriedkov vo verejných rozpočtoch orgánov verejnej správy na centrálnej, regionálnej a miestnej úrovni; objem kompetencií, vykonávaných orgánmi centrálnej správy (vrátane ich dekoncentrátov), regionálnej a miestnej správy atď. Pri aplikácii kritéria centralizácie/decentralizácie treba pritom veľmi citlivo brať do úvahy aj to, či v danej krajine existuje spojený alebo rozdelený (duálny) model verejnej správy. Toto doplnkové kritérium sa najčastejšie spomína v súvislosti s miestnou správou na základnom stupni (a náväzne na to sa rozlišujú originálne kompetencie a prenesený výkon štátnej správy, vykonávaný obcami), ale z nášho pohľadu je dôležité už rozlišovanie na stupni regionálnom. Samotná existencia regionálno stupňa ešte nemusí znamenať, že tento stupeň zabezpečuje realizáciu regionálnych záujmov – možno zabezpečuje len celoštátne záujmy na regionálnom stupni. Tu nejde o decentralizáciu ale len dekoncentráciu výkonu verejnej moci. Preto je aj pri identifikácii duálneho či spojeného výkonu verejnej správy už na regionálnom stupni vnímať, či ide o výsledok decentralizačných alebo dekoncentračných procesov, alebo (znovu) o určitú obdobu kreovania regionálneho stupňa v divergentných procesoch (zhora nadol) alebo v procesoch konvergentných (zdola nahor). Takisto je dôležité identifikovať – najmä pri hodnotení decentralizácie smerom k miestnej úrovni – aká je štruktúra verejnej správy resp. samosprávy na miestnej úrovni osobitne vo vzťahu k sídelnej štruktúre. Pôvodná fragmentarizovaná sídelnej štruktúra ako dedičstvo feudalizmu sa začala stávať prekážkou budovania modernej verejnej správy na miestnej úrovni. V niektorých prípadoch sa riešenie hľadalo už v dôsledku dopadov urbanizačných procesov, ktoré priniesla priemyselná revolúcia (britský The Local Government Act z roku 1835), ale najmä v kontexte hľadania mechanizmov pre plnenie narastajúcich úloh sociálneho štátu na miestnej úrovni (komunálne reformy od počiatku Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

115

Stanislav KONEČNÝ

Články


Články Stanislav KONEČNÝ

povojnového obdobia v Holandsku, Švédsku, Dánsku atď.). Aj keď samotné tieto procesy nemuseli viesť automaticky k posilneniu decentralizačných tendencií, jednako ich teba v tomto kontexte analyzovať. MODELY VEREJNEJ SPRÁVY Oľga Vidláková (2002), ktorá využila pre klasifikáciu verejnej správy v „starých“ členských krajinách Európskej únie práve nami navrhované kritériá federatívneho (federálneho) resp. unitárneho usporiadania štátu a doplnkovo aj kritérium decentralizácie, dospela k takémuto rozdeleniu: • federálne štáty: Belgicko, Nemecko, Rakúsko • decentralizované unitárne štáty: Dánsko, Fínsko, Francúzsko, Holandsko, Švédsko • „regionalizované“ štáty: Taliansko, Španielsko • unitárne štáty: Írsko. Luxembursko, Portugalsko, Grécko, Veľká Británia Vo väčšine prípadov vyznieva táto klasifikácia veľmi presvedčivo – o to viac však pôsobí rušivo a problematicky zaradenie Francúzska (ale aj Holandska – ako sme upozornili vyššie) na jednej strane a Švédska či Dánska (ale i Fínska) do rovnakého modelu. Na prvý pohľad je zrejmé, že medzi týmito dvoma podskupinami je citeľný rozdiel, ak už nie v ich centralizácii alebo decentralizácii, tak aspoň v miere ich centralizácie resp. decentralizácie. A na druhej strane je – pri všetkých rozdieloch – možné vystopovať veľmi príbuznú mieru centralizmu napríklad vo Veľkej Británii a vo Francúzsku. Ukazuje sa teda, že obidvom týmto kritériám (federatívnosť/unitárnosť a centralizovanosť/decentralizovanosť) treba prisúdiť rovnakú váhu a aj pri samotnom ich posudzovaní pristupovať viackriteriálne (napr. vnímať „silne regionalizované štáty“ ako typovo bližšie štátom federatívnym než štátom unitárnym). Výsledkom je nami navrhovaná klasifikácia, rozlišujúca • decentralizovaný model verejnej správy v zložených štátoch: (Švajčiarsko), Belgicko, Nemecko, Rakúsko; • decentralizovaný model verejnej správy v unitárnych štátoch škandinávskych (Švédsko, Dánsko, Fínsko), baltických (Lotyšsko, Estónsko, Poľsko a Litva) a stredoeurópskych (Česká republika, Maďarsko, Chorvátsko a s určitými výhradami aj Slovinsko a Slovensko), pričom tieto skupiny by sme mohli označiť za typy; • centralizovaný model verejnej správy v zložených (silne regionalizovaných) štátoch: Španielsko, Taliansko (v budúcnosti možno aj Veľká Británia). • centralizovaný model verejnej správy v unitárnych štátoch ostrovného typu (Veľká Británia, Írsko, Malta a Cyprus), typu Beneluxu (kam však inak nespadá Belgicko ako federácia, ale len Holandsko a Luxembursko) a mediteránneho typu (Francúzsko, Rumunsko, Bulharsko, Grécko a Portugalsko). Aj keď sa nami navrhované členenie vo veľkej miere zhoduje s klasifikáciami, 116

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


uvedenými v úvode a aj s klasifikáciou O. Vidlákovej, máme za to, že spresnenie na základe exaktnejšie vymedzených klasifikačných kritérií robí aj celú túto typológiu trochu jednoznačnejšou. 1 Decentralizovaný model verejnej správy v zložených štátoch Spadajú sem spolu so Švajčiarskou konfederáciou (ktorá však nepatrí medzi štáty Európskej únie) aj Spolková republika Nemecko, Rakúsko a Belgicko – čiže všetky federácie medzi členmi EÚ. Mohli by sme povedať, že federácia je formou, ktorá sama osebe vytvára najlepšie predpoklady pre decentralizovaný model federalizovanej verejnej správy - ale nie je tomu tak automaticky. Dôkazom toho sú už aj rozdiely medzi uvedenými krajinami. Pri zložených štátoch treba z tohto hľadiska navyše evidentne rozlišovať, či vznikli divergentne alebo konvergentne. Konvergentne čiže spájaním zdola nahor vzniklo nielen Švajčiarsko procesom začínajúcim rütlišským sprisahaním (1291) až po prijatie ústavy federácie (1848) ale aj Nemecko (1871), kde všetky kantóny i spolkové krajiny mali pôvodne vlastnú štátnosť, zatiaľčo divergentne čiže zhora nadol vzniklo ako federácia prevažne Rakúsko (väčšina spolkových krajín svoju vlastnú štátnosť historicky nemala) a evidentne v procesoch po roku 1970 (stanovenie jazykových hraníc) ako federácia aj Belgicko. Tieto dve subkaterórie federácií sa premietajú najmä do vzťahu roviny centrálnej a regionálnej: od slabučkej centrálnej úrovne s úplne odvodenou pôsobnosťou, založenej na pokračujúcej zvrchovanosti kantónov vo Švajčarsku cez Gesamtstaat, tvorený vyváženou pozíciou spolku a spolkových krajín v Nemecku, cez až po podstatne slabšiu, odvodenú pozíciu spolkových krajín vo vzťahu k spolkovej úrovni v Rakúsku (ktorá niekedy vyvoláva pochybnosti či v prípade Rakúska ide o skutočne decentralizovanú federáciu). Túto škálu vyjadrujú aj rozdiely v zložení druhej komory federálnych parlamentov: od švajčiarskeho, kde má každý kantón bez hľadu na svoju veľkosť rovnaké zastúpenie (len dvojičky tzv. polokantónov sa „skladajú” na paritné zastúpenie s ostatnými), cez nemeckú Spolkovú radu, kde v realite sa v závislosti od počtu obyvateľov sa počet zástupcov za jednotlivé spolkové krajiny pohybuje od troch do šiestich, belgický senát kreovaný zložitou kombináciou volených, nominovaných a kooptovaných senátorov, reprezentujúcich tak regióny (presnejšie provincie) ako aj spoločenstvá, zatiaľčo v Rakúsku v Spolovej rade zasadá od troch do dvanástich členov za jednotlivé spolkové krajiny (čo je oproti predchádzajúcim spôsobom kreovania druhej komory decentralizovanej federácii najmenej zodpovedajúci spôsob). O silnej pozícii obcí však ani v tomto decentralizovanom modeli nie je možné hovoriť jednoznačne a generálne: švajčiarske obce dosiahli zaradenie stručného článku 50 do textu konfederálnej ústavy až pri jej novele v roku 1999, no hoci dovtedy boli ich pozície vymedzené len v kantonálnych ústavách, ich silná autonómia bola v kontexte švajčiarskeho federalizmu dosť významná. V nemeckej spolkovej ústave sú o obciach síce len dve zmienky, ale v článku 28 zakotvená dvojstupňovosť miestnej samosprávy Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

117

Stanislav KONEČNÝ

Články


Články Stanislav KONEČNÝ

(obce a zväzky obcí ako verejnoprávne subjekty komunálnej politiky) im dáva pomerne silnú pozíciu, neporovnateľne silnejšiu oproti pozícii rakúskych obcí, hoci (alebo možno práve preto, že) ich pozícia v rakúskej spolkovej ústave je veľmi detailne (oproti Nemecku na úkor legislatívy spolkových krajín) vymedzená v článkoch 115 až 120. V Rakúsku pritom pozíciu obcí oslabuje ich (po málo úspešnej refome z polovice 60. rokov, ktorá konsolidovala sídelnú štruktúru len v Burganlandsku, Korutánsku, Dolnom Rakúsku a Štajersku) pretrvávajúca fragmentarizácia, len čiastočne kompenzovaná povinným združovaním obcí (Akt der Vollziehung v zmysle čl. 116a rakúskej spolkovej ústavy). Oproti tomu v Belgicku konsolidácia štruktúr na miestnej úrovni v 70. rokoch (doplňovaná medziobecnou spoluprácou) viedla aj k tomu, že dnes obce v tejto krajine disponujú až 40% verejných zdrojov (na druhej strane centralizovaná daňová sústava robí obce závislými na centralizovanom daňovom systéme, čo robí decentralizovanosť na úrovni obcí takisto otáznou). Napriek tomu však model verejnej správy v podmienkach decentralizovaného federalizovaného štátu v týchto krajinách vykazuje početné prvky príbuznosti, dané predovšetkým federalistickým odčlenením pôsobnosti jednotlivých stupňov verejnej správy od seba navzájom, spravidla výlučnou pôsobnosťou počnúc legislatívnou právomocou pri stanovovaní záväzných právnych predpisov s vymedzenou regionálnou a miestnou účinnosťou, menším rozsahom prenosu výkonu kompetencií medzi rovinami verejnej správy na centrálnom, regionálnom a miestnom stupni a väčšinou zreteľnejšie decentralizovanými financiami (v porovnaní napr. s decentralizovanými unitárnymi štátmi) atď. Ide pritom o krajiny, ktoré (spolu so Švajčiasrkom) vytvárajú na mape Európy zreteľný priestor, v ktorom sa už v stredoveku sformovali silné a historicky stabilné autentické štátne útvary, čo sa stalo základom ich neskoršej federatívnej štátnosti. 2 Centralizovaný model verejnej správy v zložených štátoch Sensu stricto takých štátov v Európskej únii ani niet aj keď vo svete by sa príklady našli (USA, Ruská federácia a pod.). V Európskej únii však sem môžeme skôr príradiť ako zaradiť dve kvázifederácie, nazývané tiež presnejšie z hľadiska verejnej správy silne regionalizované centralizované štáty, ktorými sú Španielsko a Taliansko. Obidva tieto štáty sú v zmysle svojich ústav síce štátmi unitárnymi, ale postavenienie prinajmenšom niektorých regiónov v ich rámci sa skôr blíži postaveniu švajčiarskych kantónov (s vlastnými parlamentmi a vládami, ale napr. Katalánsko aj s vlastným úradným jazykom, vlastnou políciou a daňovou zvrchovanosťou, podobne aj Baskicko) či prinajmenšom nemeckých spolkových krajín (španielska Galícia, Andalúzia, Navara, ale i Astúria či Valencia) alebo aspoň samosprávnosti rakúskych spolkových krajín (päť regiónov so statuto speziale v Taliansku – Sicília, Sardínia, Horná Adiža – Južné Tirolsko, Údolie Aosty a Furlansko – Julské Benátky s výkonom celého radu kompetencií v rámci vlastnej, originálnej pôsobnosti). Aj pôvodná autonómnosť najmä španielskych comunidades autónomas je u týchto jednotiek celkom evidentná (a u niektorých dokonca 118

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


identifikovateľná aj v určitých úsekoch 20. storočia, podobne ako dnešných talianskych provincií pred zjednotením krajiny r. 1861), takže tu skôr môžeme hovoriť o konvergentnom charaktere vzniku oboch unitárnych kvázifederácií než o procese divergentnom. Práve tento paradox spôsobuje, že napriek existencii teritoriálnych jednotiek s vysokou mierou autonómnosti ide (v prípade Španielska zatiaľ) o unitárne štáty. V Taliansku je rozdiel medzi týmito piatimi regiónmi a ostatnými pritom pomene jednoduchý a rovnaký (v princípe to čo päť špeciálnych regiónov vykonáva ako svoje originálne kompetencie, vykonáva ostatných 15 v režime preneseného výkonu), v Španielsku sú rozdiely odstupňované v podstate podľa toho, v ktorom roku (1979, 1981 či neskôr) uzavrela s príslušným autonómnym spoločenstvom centrálna vláda estatuto de autonomia.Väčšine teritoriálnych jednotiek (v Španielsku minimálne desiatim plus dvom autonómnym mestám, v Taliansku 15 so statuto ordinario) boli priznané len právomoci zodpovedajúce skôr pozíciám územných celkov v unitárnom štáte a aj to so značnou mierou centralizácie. Aj postavenie obcí v oboch týchto štátoch sa dá charakterizovať skôr ako slabšie. V Španielsku celý rad úloh môžu plniť len obce (municipios) s väčším počtom obyvateľov. Obce do 5000 obyvateľov nielenže nevykonávajú prenesený výkon štátnej správy ale nemôžu zriaďovať ani verejné parky, verejné knižnice, tržnice a pod. Tieto úlohy plnia buď väčšie obce alebo druhý stupeň miestnej samosprávy – provincie (provincias), ktoré síce majú zastupiteľstvo (pleno), volené zastupiteľstvami obcí, ktoré do provincie patria, ale vzhľadom k svojej pôsobnosti vykonávajú minimálne spojený výkon štátnej správy a samosprávy na komunálnej úrovni. Podobne v Taliansku, kde sa pokus o konsolidáciu komunálnej štruktúry skončil neúspešne, štátom vytvorené kompenzóriá (ktoré mali tvoriť druhý stupeň miestnej samosprávy a majú stále radu, delegovanú zástupcami obcí) tvoria spolu s konzorciami (ako subjektami medziobecnej spolupráce na ktorých sa ale zúčastňujú aj regióny) rozhodujúcu rovinu pre výkon samosprávnych funkcií, významnejšiu ako samotné obce. Ak k tomu pripočítame v oboch krajinách veľmi silnú závislosť obcí od centrálnych daní, prerozdeľovaných z centrálnej úrovne, máme pred očami zreteľné kontúry postavenia miestnej správy v centralizovanom štáte, aj keď má – vďaka postaveniu niektorých regiónov – prvky federatívnosti. Hoci skutočnosť, že v tomto modele sú identifikovateľné v Európskej únii len dva členské štáty, do istej miery limituje možnosti zovšeobecňovania, predsa len je tu určitý náznak (ktorý sa nám potvrdí aj ďalej pri centralizovanom modeli verejnej správy v unitárnych štátoch ešte výraznejšie), že samotný fakt centralizovanosti štátu nevplýva priaznivo na formovanie dostatočne funkčnej lokálnej správy (verejnej správy na miestnej úrovni) (Konečný 2012b). V oboch vyššie uvedených krajinách to súvisí s tendenciami o posilňovanie nadobecnej spolupráce či už medziobecnej resp. nadobecnej (v Španielsku) alebo nadobecnej a obecno-regionálnej (v Taliansku) – oboje je pritom len súčasťou všeobecnej centralizačnej tendencie, presadzujúca sa všade tam, kde sa historicky nepresadila opačná tendencia, ktorá dala vzniknúť autonómiám na úrovni regiónov.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

119

Stanislav KONEČNÝ

Články


Články Stanislav KONEČNÝ

3 Decentralizovaný model verejnej správy v unitárnych štátoch Tento model má niekoľko podôb, pričom jeho hlavnými reprezentantmi sú Švédsko, Fínsko a Dánsko, reprezentujúce tzv. škandinávsky typ decentralizovaného modelu verejnej správy v unitárnych štátoch. Všetky tieto tri štáty sa aj historicky vyznačovali veľkou vnútornou homogenitou, absenciou alebo len veľmi slabým zastúpením akýchkoľvek (národnostných, náboženských, stavovských a pod.) minorít (snáď len s výnimkou kočovných Saamov – Laponcov na severe prvých dvoch z týchto krajín a malou nemecky hovoriacou menšinou v Dánsku či Švédov vo Fínsku), čo malo prejav v historicky nevýraznom profilovaní regionálnych rozdielov ale aj v nižšej intenzite lokálnej identity, čo bolo zase vyvažované (najmä od zániku Kalmarskej únie) posilňovaním identity národnej (napríklad v podobe idey folkhemmet vo Švédsku a pod.). Tieto procesy celkom prirodzene viedli predovšetkým k formovaniu veľmi silnej ale nad úrovňou pôvodných obcí (socken) sa fomujúcej miestnej správy. Vo Švédsku takto už v roku 1862 došlo k vyčleneniu civilných obcí (landskommun) z obcí cirkevných (församling) a v amalgamačných procesoch, ktoré začali už v roku 1951 (keď švédsky sociálny štát potreboval preniesť celý rad kompetencií na miestnu úroveň) k vytváraniu stále väčších administratívnych obcí (kommuner), ktoré dnes dosahujú priemernú veľkosť vyše 30 tisíc obyvateľov a v krajných prípadoch až plochu cez 20 tisíc km2 (Kiruna), kde je už veľmi problematické hovoriť o lokálnej identite v stredoeurópskom chápaní. Z hľadiska plnenia širokej škály úloh plne zverovaných týmto administratívnym jednotkám sa takto netreba obávať zlyhania v dôsledku nedostatočnej kapacity ekonomickej, odbornej čo personálnej. Pri rovnako veľmi slabej regionálnej identite sa aj švédske regióny (län) vytvorili skôr ako výsledok ekonomických optimalizačných procesov: keďže aj veľké švédske kommuner boli primalé na to, aby mohli jednotlivo spravovať napríklad nemocnice či regionálne cesty, vznikli pre tento účel kraje s pôsobnosťou predovšetkým pre tieto dve oblasti úloh, pričom však v podmienkach unitárneho štátu (bez cleavages medzi stupňami verejnej správy) v prípade potreby ľahko komunikujú tak s (inak veľmi štíhlou) centrálnou správou, ale aj s obcami (napríklad na celej ploche prieniku zdravotno-sociálnych služieb). Obdobný proces sa uskutočnil v Dánsku v obdobných podmienkach aj keď s určitou odlišnosťou v použitej metóde konsolidácie (kde švédsku amalgamáciu s faktickým zánikom pôvodných socken nahradila šetrnejšia municipalizácia pôvodných dánskych sogn) umožnenej predsa len rovnomernejšou sieťou mestských sídiel vhodných za centrá municípií ako tomu bolo vo Švédsku. Po dvoch etapách municipalizácie dnešná dánska municipalita (kommune) pripomína skôr náš okres výmerou aj počtom obyvateľov (v priemere vyše 60 tisíc), aj keď matriky a katastre sú naďalej vedené podľa pôvodných socken. Verejná správa vo Fínsku mala v novších časoch trochu inú históriu, ale v konečnom dôsledku sa aj tu vyvinula forma, blízka forme verejnej správy v oboch predchádzajúcich škandinávskych krajinách. Na jednej strane v dôsledku historicky významných pohybov obyvateľstva v rámci krajiny (najmä v zápasoch o územie Karélie s Ruskom 120

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


a neskôr Sovietskym zväzom) sa vyvinula obdobná homogenita obyvateľstva s malou významnosťou lokálnej identity a s veľkou mierou identity náodnej. Pri veľmi nízkej miere špecificky regionálnych záujmov sa vo Fínsku ani nevyvinula zreteľná regionálna štruktúra pôvodne dvanástich, od r. 1997 len šiestich krajov (lääni), v ktorých sa vykonáva dekoncentrovaná štátna správa. Na druhej strane aktuálnych 416 obcí (kunnat) síce nedosahuje veľkosť obcí dánskych či švédskych (priemerná veľkosť fínskej obce je „len” cca 13 tisíc obyvateľov) a tam, kde ani táto veľkosť nevyhovuje, vytvorili si obce zdola nadobecné zväzy (maakunnat). Dnes sú legislatívne zakotvené ako povinné, je ich 20 a majú svoje delegované regionálne rady (v niektorých regiónoch dokonca volenú) a plnia úlohu regionálnych rozvojových agentúr i subjektov, cez ktoré sa do územia dostávajú prostriedky zo štrukturálnych fondov. Decentralizovaný charakter fínskej verejnej správy vyjadruje aj skutočnosť, že 60% verejných výdavkov je alokovaných práve na úrovni obcí a nadobecných zväzov a polovicu ich príjmov tvoria miestne dane. Fínska verzia škandinávskeho typu modelu verejnej správy v decentralizovaných unitárnych štátoch je zase najbližšia baltickému typu, ktorým označujeme verejnú správu v Lotyšsku, Estónsku, Poľsku a Litve. Lotyšská forma pritom obsahuje aj prvky dánskej formy najmä na miestnej úrovni, kde sa uplatnila po roku 2009 metóda municipalizácie v jednostupňovej miestnej správe, založenej na fungovaní novads, vnútorne ešte sa členiacich na vidiecke pagasts, mestské pilsĕta atď. Podobne ako Fínsko sa aj Lotyšsko člení na štyri historické regióny, na úrovni ktorých však nie sú zriadené žiadne orgány verejnej správy. Aj v Estónsku sa uplatnila na miestnej úrovni municipalizačná metóda, ktorej najčastejšou formou sú popri štatutárnych mestách (linn) municipality (vald), členiace sa vnútorme na vidiecke mestá (alev), mestečká (alevik), dediny (küla) a usadlosti (talu) – a aj na úrovmi krajov (maakond) je štátna správa a samospráva vykonávaná v spojenom modeli pri existencii tak volených krajských zastupiteľstiev (maavalitsus) ako aj vládou menovaného hajtmana (maavanem). Podobne v Poľsku na úrovni vojvodstiev pôsobia zároveň predsedom vlády menovaný wojewoda a sejmikom województwa volený marszałek województwa. Na nižšej regionálnej úrovni okresov (powiaty) ide už o spojený výkon verejnej správy, ktorý vykonáva priamo volená rada powiatu na čele so starostom. Podobne je vykonávaná verejná správa na úrovni administratívnych obcí (gmina) s volenou radou gminy (miasta) a s wójtom (v obciach), burmistrom (v mestách) alebo prezydentom miasta (vo veľkých mestách). Poľské gminy sú však už výsledkom amalgamizačnomunicipalizačnej konsolidácie (švédsko-dánskeho typu) (Konečný 2014), pričom si v ich rámci zachovali zvyšky samosprávnosti tzv. pomocné jednotky (jednostki pomocnicze), akými sú na vidieku šoltýstva (sołectwo) alebo dediny (osiedle) a v mestách mestské štvrte (dzielnica). Napokon v Litve na regionálnej úrovni popri dekoncentrátoch ústrednej štátnej správy túto vykonáva aj orgány samosprávy v okresoch (savivaldybé). Spojený výkon štátnej správy je aj na miestnej úrovni municipalitných starostovstiev (seniūnijas), ktoé môžu byť tvorené mestom (miestas) alebo viacerými mestečkami (miestelis) a dedinami (kaimas). Napokon škandinávskemu typu modelu decentralizovanej verejnej správy v unitárnych Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

121

Stanislav KONEČNÝ

Články


Články Stanislav KONEČNÝ

štátoch sa blíži aj typ, ktoý sme nazvali stredoeurópsky, aj keď sme do neho popri Českej republike a Maďarsku zaradili aj balkánske Chorvátsko a s určitými výhradami aj Slovinsko napokon aj Slovensko. V Českej republike sa verejná správa vykonáva v spojenom modeli na krajskej úrovni (samosprávní kraje) a diferencovane na úrovni obcí, usporiadaných taxatívne do hierachických typov, pričom v prvom type obce vykonávajú len samosprávu, v obciach druhého typu vykonávajú ich poverené obecné úrady aj štátnu správu pre okolité obce prvého typu a v obciach treieho typu vykonávajú obecné úrady popri samsorávnych úlohách aj úlohy štátnej správy v danom území v plnom rozsahu. V Maďarsku sa na miestnej úrovni uplatnila iná metóda typového rozlíšenia obcí a „veľkých obcí” (köszég, nagyköszég), pri ktorej rozhodujúcim kritériom je veľkosť obce (čím vzdialene pripomína uplatnenie tohto kritéria v centralizovanom Španielsku, čo napovedá, že maďarské usporiadanie je menej decentralizované v porovnaní s inými krajinami tohto modelu). Najmenšie obce (do 1 tis. obyv.) musia povinne vytvárať spoločné úrady, u väčších (1-2 tis.) je to fakultatívne. Obce nad 50 tis.obyv. majú postavenie župy (megye), ktorá reprezentuje regionálny stupeň so spoločným výkonom štátnej správy aj samosprávy, kde preto pôsobí tak volené župné zhromaždenie ako aj vedúci menovaný predsedom vlády. Aj v Chorvátsku majú župy (županje) s volenou županjskou skupštinou a županom, ale štátna správa má v župách svoje vlastné prvostupňové úrady. Na miestnej úrovni su municipalitné obštine, ktorých súčasťou sú naďalej jednotlivé obce (naselje) – tie však majú už len funkciu štatistických jednotiek a nemajú zriadenú žiadnu formu samosprávy, takže ich môžeme z hľadiska verejnej správy považovať za amalgamizované. Problematické je nielen do tejto kategórie ale všeobecne do našej klasifikácie zaradenie dvoch ďalších členských krajín Európskej únie: Slovinska a Slovenska. V prípade Slovinska ide o neukončené usporiadanie verejnej správy, ktorej (napriek existujúcemu legislatívnemu rámcu) chýba zriadenie jednotiek na regionálnom stupni. Problematické je ale aj usporiadanie na miestnom stupni, kde uvoľnenie mechanizmu dobrovoľného spájania a rozdeľovania obcí na základe miestnych referend nielenže neviedlo ku konsolídácii ale práve naopak k masívnej ďalšej fragmentácii občine (z počtu 60 v roku 1982 na súčasných 212), s čím súvisí aj rastúca závislosť týchto obcí na prerozdeľovaní zo štátneho rozpočtu. V prípade Slovenska vystupuje v medzinárodnom porovnaní zreteľnejšie do popredia otáznosť funkčnosti vytvorenia regiónov bez dostatočnej regionálnej identity a na miestnej úrovni zase otáznosť funkčnosti uskutočnenej decentralizácie bez uskutočnenia konsolidačnej komunálnej reformy, čo vedie k vnútornému rozporu medzi oficiálne deklarovaným duálnym modelom verejnej správy a reálnou premenou samosprávnych obcí na jednotky vykonávajúce prevažne úlohy z poverenia štátu a svojimi príjmami stále viac závislé na štátnom rozpočte (označenie podielovej dane z príjmu fyzických osôb ako hlavného zdroja príjmov obecných rozpočtov za „vlastný príjem obce”, ktorého výnos však obec nemôže reálne ovplyvniť, je len jedným z prejavov tejto hry na decentralizáciu). Budúcnosť ukáže, či nebude nutné preklasifikovať zaradenie oboch týchto krajín do modelu verejnej správy v unitárnych centralizovaných štátoch. Na mape Európy vytvárajú územia štátov s týmto typom verejnej správy pás od polárneho 122

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


kruhu až po Stredozemné more. Hoci ide o tri čiastočne rozdielne typy, majú spoločné nielen to, že ide o unitárne a relatívne (niekde viac, inde menej) decentralizované štáty. Ich unitárnosť je spôsobená ich určitou vnútornou homogenitou, ktorá sa kryštalizovala aj historicky a často aj práve v haniciach, ktoré vyjadrovali ich odlišnosť voči susedom – ide teda vo všetkých prípadoch o štáty, ktoré nesú známky tzv. národných štátov. No zatiaľ čo tradičné národné štáty sú pojmom 19. storočia, tu ide niekedy o podstatne novšiu históriu a unitárnosť týchto štátov vyjadruje domunanciu verejných záujmov na úrovni celoštátnej oproti hypotetickej dôležitosti verejných záujmov regionálnych. Preto aj regionálna úroveň v tomto modeli nie je až taká významná. Oproti tomu v týchto štátoch sa stretávame s veľmi silnou pozíciou obcí – či už ide o formovanie veľkých administratívnych obcí (Dánsko, Švédsko, Fínsko, Poľsko), alebo municipalít (Lotyšsko, Chorvátsko), prípadne municipalizácie s prvkami dvojstupňovej miestnej samosprávy (Estónsko, Litva), alebo s typovým rozlíšením obcí s určitým (priamym alebo nepriamym) zohľadnením ich veľkosti (Maďarsko, Česká republika). 4 Centralizovaný model verejnej správy v unitárnych štátoch Aj tento model má viacero typových verzií, ktoré sa odvíjajú predovšetkým od podôb usporiadania verejnej správy vo Veľkej Británii, vo Francúzsku a v Holandsku. Prvým je ostrovný typ tohto modelu, ktorý predstavuje verejná správa jednak na britských ostrovoch – vo Veľkej Británii a Írsku – ako aj na ďalších ostrovoch, ktorými sú Malta a Cyprus. Určite nejde o náhodu, že Spojené kráľovstvo, Malta a Cyprus sú jediné tri európske krajiny, ktoré sú (a do roku 1949 aj Írsko bolo) členmi Britského spoločenstva národov, takže by sme mohli hovoriť aj o britskom type centralizovaného modelu verejnej správy, v ktorom spoločné tradície sa premietli aj do blízkosti podôb verejnej správy v týchto krajinách (podobne ako tomu bolo aj v škandinávskom, baltickom a čiastočne aj stredoeurópskom type decentralizovaného modelu verejnej správy v unitárnych štátoch). Verejnä správu vo všetkých korunných krajinách Spojeného kráľovstva charakterizuje postupná redukcia jej stupňov: v Škótsku a vo Walese už územná samospráva je len jednostupňová, v Anglicku v urbanizovaných oblastiach takisto (metropolitan districts, London boroughs) ale aj na vidieku sa dvojstupňová verejná správa (grófstva – county, okresy – district) spojila do unitárnych samospráv (unitary authority), takže dvojstupňová miestna samospráva už nepokrýva celé územie Anglicka. Ostala však zachovaná v Severnom Írsku. V celom Spojenom kráľovstve pritom dochádza k postupnému poklesu významu pôvodných obcí (parish), ktoré spravidla vykonávajú len elementárne samosprávne úlohy a len 2/3 má zriadené obecné zastupiteľstvá (parish council) a zväčša fungujú len na neprofesionalizovanom základe. Vplýva na to aj fakt, že liberálny koncept britského štátu nebazíruje natoľko na výkone veľkého objemu štátom spravovaných verejných služieb na miestnej úrovni, čo objektívne znižuje význam tejto úrovne verejnej správy. Rozhodujúcou úrovňou pre výkon verejnej správy je úroveň grófstiev ale táto úroveň má len menej ako štvrtinu príjmov z vlastných zdrojov a je nielen pod finančnou Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

123

Stanislav KONEČNÝ

Články


Články Stanislav KONEČNÝ

kontrolou centrálnej moci. Írsko zdedilo zo spoločnej britskej histórie členenie na grófstva a aj dnes má len túto vyššiu úroveň celoplošne. Dvojstupňová správa sa zriaďovala iba tam, kde na základe miestnej petície, schválenej radou grófstva a vládnou komisiou bolo schválené vytvorenie obecného zastupiteľstva (town council, Comhairlí Cathair), čo sa však stalo len v niekoľkých desiatkach sídiel. V reforme, ktorá sa realizuje po vlaňajších voľbách, sa však obmedzil aj počet týchto zastupiteľstiev a zároveň sa začali všetky grófstva členiť na municipálne okresy (municipal district). Malta má (vzhľadom k svojej veľkosti celkom priodzene) len dve úrovne verejnej správy – centrálnu a miestnu, pričom miestne výbory (kunsili lokali) podliehajú pod Ministerstvo pre miestnu správu. Naproti tomu Cyprus (máme na mysli medzinárodne uznanú Cyperskú republiku) sa člení na regióny (eparchias) a obce (demos), pričom vo väčšine najmä vidieckych obcí (koinotenes) vykonáva aj základné administratívne a technické úlohy prostedníctvom dekoncentrátov ústredná štátna správa. Na druhej strane hlavným zdrojom príjmov obcí sú miestne dane, no zase miestne rozpočty schvaľuje vláda. Ďalšie krajiny – Holandsko a Luxembursko – sme pracovne označili (aj keď bez Belgicka) ako typ Beneluxu. Holandsko má štandardnú trojúrovňovä štruktúu verejnej správy, ktorú popri centrálnej správe reprezentujú provincie a gemeenten. Formálne by sme mohli – ako sa niekedy uvádza – považovať holandský model za decentralizovaný, ale keď vezmeme do úvahy, že centrálna vláda môže zrušiť rozhodnutie obce, že činnosť obcí je v rozhodujúcej miere financovaná z prerozdeľovaných zdrojov zo štátneho rozpočtu, že starosta (burgemeester) je menovaný vládou, že na čele provinčného zastupiteľstva (provinciale staaten) je kráľovský komisár (commissaris van de Koning) atď., tak aj historicky pozvoľne sa integrujúca územná samospráva s pomerne veľkými obcami sa už nejaví ako taká silná ani na regionálnej a tobôž na miestnej úrovni. Keďže v Holandsku ide o spojený model verejnej správy (medebewind bestuur), je to celkom prirodzené, keďže holandské obce sú pri výkone úloh podriadené provinciám a spolu s provinciami podriadené vláde – takže by sme mohli hovoriť v Holandsku skôr o dekoncentrovanej ako o decentralizovanej verejnej správe. Luxembursko aj napriek malej rozlohe má síce regionálny stupeň verejnej správy ale keďže sa na takom malom území nevyvinuli dostatočne regionálne diferencované verejné záujmy, takže na regionálnom stupni nemalo zriadenie samosprávy opodstatnenie, funguje tu len štátna správa na úrovni distrikt a kanton. Obciam (commune) potom ostávajú vo výkone takmer výlučne originálne kompetencie a aj pre ich výkon sa často spájajú do tzv. syndikátov, príbuzných belgickým interkommunalen. Napokon do modelu centralizovanej verejnej správy v unitárnych štátoch patria aj krajiny, ktoré sme (s určitou licenciou) zahrnuli do mediteránneho typu: Francúzsko, Rumunsko, Bulharsko, Grécko a Portugalsko. Najcharakteristickejšie sa znaky tohto typu prejavujú v usporiadaní verejnej správy vo Francúzsku, ktorá je tradične považovaná za centralizovanú, a to aj napriek určitým administratívnym reformám, ktoré sa uskutočňujú v tejto krajine od 90. rokov minulého storočia, ale ktorým by sme (podobne ako v 124

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


Holansku) skôr pripísali charakteristiky dekoncentrácie ako decentralizácie. Francúzsko má spojený výkon verejnej správy na regionálnej úrovni, teda na stupni nadprefektúry, prefektúry i podprefektúry. Regióny (nadprefektúry) majú síce volený conseil régional i z jeho radov voleného prezidenta, ale najväčšími právomocami tu disponuje vládou menovaný regionálny prefekt. To isté platí na tradičnom základnom článku regionálnej správy vo Francúzsku: departmenty (prefektúry) majú volený conseil général i jeho prezidenta, ale nielen department no aj všetky orgány verejnej správy v departmente podliehajú prefektovi a departmenty sú tradične považované za predĺženú ruku ústrednej vlády. Napokon arrondismenty (podprefektúry) vykonávajú už len štátnu správu. Miestna správa, vykonávaná obcami (commune), je závislá na departmentoch dokonca aj v takých citlivých otázkach, k akým patrí personálna politika, zato obecné zastupiteľstvo (conseil communal, conseil municipal) je povinným orgánom len pre veľké obce. Nepriamo voleného starostu (maire) musí vo funkcii potvrdiť predseda vlády aj keď ide o funkciu neplatenú. V podmienkach fragmentarizovanej sídelnej štruktúry zohráva potom veľkú úlohu medziobecná spolupráca. Tento model bol zrejme zdrojom inšpirácie pre profilovanie postkomunistického modelu verejnej správy v tradične frankofilnom Rumunsku, ktoré si takisto zvolilo spojený výkon verejnej správy. Na miestnej úrovni síce došlo v tejto krajine ku municipalizácii (municipiu, comuna, oraş) so samosprávnymi orgánmi (consiliu, primar), ale koordinácia a kontrola miestnej úrovne je v pôsobnosti župy (judeţ). Tá má síce aj priamo volené župné zastupiteľstvo (consiliul judeţean), ale na čele župy je ústrednou vládou na dobu neurčitú menovaný prefect s veľmi širokými právomocami. Ku konsolidácii miestnej správy došlo aj v Bulharsku – administratívne obce (obština) s minimálnym počtom 6 tisíc obyvateľov sú dostatočne veľké na to, aby mohli v spojenom modele vykonávať samosprávu aj štátnu správu. Na jednej strane však v ich rámci môžu na základe petičnej iniciatívy zdola vznikať na úrovni jednotlivých sídiel kmetstvá so zriadenými samosprávnymi orgánmi: ich počet sa už blíži počtu identifikovateľných základných sídelných jednotiek v krajine. Na druhej strane na regionálnej úrovni fungujúce oblasti majú významnú koordinačnú a kontrolnú funkciu, pričom nemajú žiadny volený orgán a len ústrednou vládou menovaného riaditeľa (oblastni upravitel), takže sú výlučne orgánom územnej štátnej správy. Do istej miery sa francúzskej podobe verejnej správy blíži aj podoba verejnej správy v Portugalsku, najmä na regionálnej úrovni, kde (a zase podobne ako v Bulharsku) sú districtos s guvernérom menovaným vládou len orgánmi štátnej správy: existuje tu síce orgán, zložený predovšetkým zo starostov z obcí a municípií z územia dištriktu, ale ten má len poradný charakter. Miestna správa je dvojúrovňová a pripomína čiastočne podobu ktorú má v Španielsku: na základnej úrovni sú veľkostne rozlíšené obce (freguesia), mestečká (villa) a mestá (cidade), líšiace sa rozsahom plnených úloh. Ak obec nemá dostatočnú veľkosť aby mala právo nejakú úlohu plniť, vykonáva túto funkciu na jej území druhá úroveň miestnej samosprávy – zväzok obcí (municipio). Tieto municípiá majú zastupiteľstvo, zložené z 50% starostami obcí v municípiu a z 50%+1 poslancov priamo volených občanmi municípia. O postavení miestnej samosprávy však v konečnom Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

125

Stanislav KONEČNÝ

Články


Články Stanislav KONEČNÝ

dôsledku vypovedá lepšie skutočnosť, že táto disponuje len cca 13% verejných rozpočtov. Zložitejšia je situácia v Grécku nielen preto, že dve reformy (Kapodistriov program pred rokom 1997 a Kallikratisov program od r. 2011) neviedli k jednoznačným výsledkom a súčasné úsporné opatrenia ešte len vstupujú do účinnosti. Na regionálnej úrovni takto dominuje (podobne ako vo Francúzsku, Rumunsku či Portugalsku) diecéza (apokentromeni diokisi) s ústrednou vládou menovaným guvernérom a jeho poradným zborom, tvoreným vybranými predstaviteľmi nižších stupňov verejnej správy. Územná správa je dvojúrovňová: základnú úroveň reprezentujú municipality (demoi), v rámci ktorých sa však zachovali ako miestne časti (dimotikés enótites) s volenými orgánmi poradného charakteru aj pôvodné koinitites spred Kallikratisovho programu, ba aj dimotiki kinotita a topiki kinotita spred Kapodistriovho programu, čiže vlastne celá pôvodná fragmentarizovaná komunálna štruktúra. Druhú úroveň územnej samosprávy (bez väzieb na prvú úroveň) reprezentujú periférie (periphereia) s vlastnými volenými zastupiteľstvami (periferaikó symvoúlio) a predsedami (perifereiárchos), ktoré vykonávajú niektoré úlohy v režime preneseného výkonu štátnej správy. Aj krajiny, ktoré sme identifikovali ako príslušné do tohto modelu by bolo možné identifikovať z hľadiska ich teritoriálnej blízkosti, aj keď ostrovný typ má skôr blízkosť vo svojej historicite. Priame ovplyvňovanie sa či inšpiráciu susedmi ani tu nehľadáme, aj kedˇurčité blízkosti (Holandsko – Luxembursko, Veľká Británia – Írsko) sú tu zrejmé. Regionálna úroveň v týchto štátoch je silná tam, kde je tesne previazaná s centrálnou úrovňou štátnej moci (Francúzsko, Veľká Británia a pod.), podobne ako sú obce silné tam, kde sú previazané s výkonom štátnej správy (Holandsko). Inak je v týchto krajinách charakteristický úpadok významu miestnej správy (Veľká Británia, Írsko) alebo tendencia k jej integrácii do nadobecných štruktúr, vykonávajúcich predovšetkým štátnu správu (Francúzsko, Grécko) a pod. V tomto modeli sa najviac prejavuje skutočnosť, že spoločný spôsob usporiadania štátnej správy a samosprávy v podobe jednej sústavy inštitúcií vykonávajúcej štátnu správu aj samosprávu (či už len na niektorej z rovín verejnej správy alebo súčasne na miestnej aj regionálnej rovine) skôr konvenuje centralizačnému modelu usporiadaniu verejnej správy (Konečný 2004). ZÁVER Limitovaný rozsah a široký obsah tejto štúdie viedol k určitej nevyhnutnej redukcii argumentov, objasňujúcich prejavy charakteristík vymedzených modelov v praxi jednotlivých krajín, čo môže v jednotlivostiach a možno i v celku vyvolať určité polemiky. Popri samotnom rozdelení štátov do nejakých modelov a v rámci tohto do určitých typov bolo však našim úmyslom overiť si aj nosnosť klasifikačných kritérií, ktoré sme použili, inak povedané, dať si odpoveď na otázku, čím sa vlastne líši verejná správa v jednotlivých členských štátoch Európskej únie navzájom. Môžeme takto konštatovať, že ● identifikácia rovín verejnej správy, teda to, či v danej krajine vieme rozlíšiť dvoj-, 126

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


troj- či viacstupňovú verejnú správu, je síce dôležitá ale nie rozhodujúca; ● dôležitejšie je rozlišovanie vzťahu medzi rovinami verejnej správy, teda predovšetkým či ide o štát unitárny alebo federatívny a pri federáciách (a zložených štátoch všeobecne, vrátane kvázifederácií) je dôležité aj zistenie, či daný zložený štát vznikal v procesoch konvergentných alebo divergentných a o aký stupeň federovanosti ide (čo možno sledovať napríklad na reprezentatívnosti zastúpenia jednotlivých súčastí zloženého štátu v jednej z komôr parlamentu); ● pri aplikácii kritéria centralizovanosti a decentralizovanosti sa ukazuje byť vhodné popri vecných ukazovateľoch (podielu na verejných rozpočtoch – v ich príjmovej a/alebo výdavkovej štruktúre; počtu zamestnancov a pod.) analyzovať aj dopad usporiadania verejnej správy. Ako sme uviedli vyššie, spoločný spôsob usporiadania štátnej správy a samosprávy v podobe jednej sústavy inštitúcií vykonávajúcej štátnu správu aj samosprávu (či už len na niektorej z rovín verejnej správy alebo súčasne na miestnej aj regionálnej rovine) skôr konvenuje centralizačnému modelu usporiadaniu verejnej správy, zatiaľ čo duálny spôsob usporiadania štátnej správy a samosprávy do podoby dvoch sústav inštitúcií skôr konvenuje decentralizačnému modelu verejnej správy. POUŽITÁ LITERATÚRA BARAŃSKI M. (red.), Władza państwowa i administracja publiczna w państwach Europy Środkowej i Wschodniej, Toruń: Wydawnictwo Adam Marszałek, 2009. ISBN 978-83-7611221-3. BEECHEY, R. M.: Verejná správa. Úvod do miestnej štátnej správy a miestnej samosprávy v krajinách Európskej únie a na Slovensku. Bratislava: Inštitút pre verejnú správu, 1998 [bez ISBN] BICHTA T. - PODOLAK, M. (red.): Systemy polityczne państw bałkańskich, Lublin: UMCS 2012. ISBN 978-83-7784-245-4. CABADA, L. a kol.: Nové demokracie střední a východní Evropy, Praha: Oeconomica 2008, ISBN 978-80-245-1388-1. ČECHÁK, V.: Metodologické problémy srovnáni modelů veřejné správy. In Modely výkonu soudobé veřejné správy. Praha: Vysoká škola finační a správní, 2009. ISBN 978-80-7408-0241. DAVEY, K.: Súčasnosť a vývojové trendy územných samospráv v Európe. In Paliková, D. (ed.): Štruktúra územnej samosprávy vo vybraných štátoch Európy. Bratislava: Nadácia vzdelávania samosprávy, 2001, s. 8 – 19. ISBN 80-88947-07-3. DVOŘÁKOVÁ, V. a kol., Základní modely demokratických systémů. Praha: Oeconomica 2008, ISBN 978-80-245-1357-7. HALÁSKOVÁ, M,, Veřejná správa v Evropské unii. Opava: Optys 2009, ISBN 978-80-858/1977-9. CHANDLER, J. A.: Místní správa v liberálních demokraciích. Brno: Doplněk, 1998. ISBN 807239-023-6 . CHRABĄSZCZ, R. - HAUSNER J. - MAZUR, S.: Administracja publiczna w wybranych krajach Europy Środkowowschodniej. Kraków: Uniwersytet Ekonomiczny, 2003. ISBN 978Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

127

Stanislav KONEČNÝ

Články


Články Stanislav KONEČNÝ

83-7252-167-5. JASAŇOVÁ, K.: Verejná správa v niektorých krajinách Európskej únie. In : Scientific Papers of the University of Pardubice. Series D. Faculty of Economics and Administration. Pardubice: Univerzita Pardubice, 2007, s. 56 – 60. ISBN 978-80-7194-936-7. JEŻEWSKI, J. (red.), Samorząd terytorialny i administracja w wybranych krajach. Gmina w wybranych państwach Europy Zachodniej, Wrocław: Wydawnistwo Uniwesytetu Wrocławskiego, 1999. ISBN 978-83-2291-876-0. KACZMAREK, T.: Struktury terytorialno-administracyjne i ich reformy w krajach europejskich. Poznań: Wydawnistwo Naukowe UAM, 2005. ISBN 978-83-2321-501-1. KLIMOVSKÝ, D.: Klasifikácia spôsobov kreovania základných orgánov obecnej samosprávy v európskej perspektíve. Acta Politologica 1, 2009, No. 3, s. 241 – 267. ISSN 1803-8220. KLIMOVSKÝ, D.: Samosprávy v EÚ – Holandsko. In Územná samospráva, 6, 2010, č. 3, s. 44 – 49. ISSN 1336-6475 KOLARZOWSKI, J.: Rozwój systemów demokratycznych w wybranych państwach Unii Europejskiej. Warszawa: Fundacja Wolnej Myśli, 2008 (dostupné na www.racjonalista.pl / kk.php/t.5766; 5. 11. 2015) KONEČNÝ, S.: Das öffentliche Verwaltungssystem und die organisation der örtlichen Selbstverwaltung in der Slowakischen Republik. In.: Goller, J., Thoma, H., Lober, E. (Hrsg.): Őffentliche Verwaltung in Forschung und Lehre. Strukturwandel der staetlichen und kommunalen Aufgaben in der Bundesrepublik Deutschland, der Republik Bulgarien, der Slowakischen Republik und der Republik Ungarn. Seminar mit der Konrad-AdenauerStiftung vom 30. 11. - 3. 12. 1994 in Ludwigsburg. Ludwigsburger Hochschulforum Band 3. Fachhoschule Ludwigsburg: Hochschule für öffentliche Verwaltung, 1995, S. 24-34.[bez ISBN] KONEČNÝ, S.: Vzájomné prieniky: originálne a prenesené kompetencie – duálny a spoločný model. In: LOVAŠ, L. (ed.): Teória a prax verejnej správy. Zborník príspevkov z medzinárodnej vedeckej konferencie. Košice: Fakulta verejnej správy UPJŠ, 2004. s. 17 – 30. ISBN 80-7097595-4 KONEČNÝ, S.: Modely usporiadania ústredných orgánov štátnej správy v krajinách Európskej únie – inšpirácia pre reformu verejnej správy v Slovenskej republike. In: ONDROVÁ, D. (zost.): Aktuálne problémy a výzvy verejnej správy. Recenzovaný zborník príspevkov z vedeckej konferencie s medzinárodnou účasťou konanej dňa 21. novembra 2012 v Košiciach. Košice : Fakulta verejnej správy UPJŠ, 2012a, s. 7 – 20. ISBN 978-80-8129-021-3 KONEČNÝ, S.: Spôsoby riešenia postavenia najmenších sídelných jednotiek v systémoch verejnej správy Európskej únie. In: Verejná správa a spoločnosť XIII, 2012b, č. 1, s. 18 – 31. ISSN 1335-7182 KONEČNÝ, S.: Etapy a metódy komunálnych reforiem v krajinách Európskej únie. In: Verejná správa a spoločnosť, 2014, č. 1, s. 18 – 28. ISSN 1335-7182 KONEČNÝ, S.: Verejná správa v štátoch Európskej únie. Košice: Fakulta verejnej správy UPJŠ 2015 [rukopis] LACINA, K. - ČECHÁK, V.: Evropské systémy veřejné správy. Praha: VŠFS, 2005. ISBN 8086754-37-5. LACINA, K.: Evropská veřejná správa. Praha: VŠFS, 2004. 86 s. ISBN 80-86754-10-3. LIĎÁK, J. a kol.: Politické systémy. Bratislava: Ekonóm, 2002. ISBN 80-225-1510-8. MAES, R.: Miestna samospráva a územné členenie. In: Nové podoby verejnej správy. Bratislava: 128

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


Sociologický ústav SAV, 1997, s. 34 – 62, ISBN 80-85544-17-2. PALÚŠ, I.: Miestna správa vo vybraných krajinách Európskej únie. Košice: UPJŠ, 2005. ISBN 80-89089-30-5. PEKOVÁ, J.: Unifikovaný model neexistuje. In Veřejná správa 1999, č. 25. ISSN 0027-8009. PETROVIĆ, M.: Regions (form of territorial autonomy) in the theory of law and history of law. Facta Universitatis Niš, Series: Law and Politics, 1, 2002, pp. 683 – 710. ISSN 1450-5517. PIASECKI A. K. (red.): Samorząd terytorialny w państwach Unii Europejskiej. Zielona Góra: [s. n.], 2001. ISBN 978-83-9109-775-5 REYNAERT, H. et alli (red.), Revolution or renovation? Reforming local politics in Europe. Brugge: Vanden Broele, 2005. ISBN 978-90-5946-983-9. ROZDELENIE právomocí na miestnom a regionálnom stupni v členských krajinách Rady Európy. In Miestna správa – časopis Inštitútu pre verejnú správu. Bratislava: Inštitút pre verejnú správu, 1991, č. 5, s. 30 – 32 [bez ISSN] RYDLEWSKI, G.: Polityka i administracja w rządach państw członkowskich Unii Europejskiej, Warszawa: Elipsa 2006. ISBN 978-83-7151-729-7. RÝZNAR, L. – ŠIMONOVÁ, A.: Evropská veřejná správa. Kunovice: Evropský polytechnický institut, 2006. ISBN 80-7314-102-7. VIDLÁKOVÁ, O.: Aktuální přehled veřejné správy a veřejné služby v členských zemích EU. In Veřejná správa 2002, č. 18. ISSN 0027-8009. WAGNEROVÁ, E. – KLOKOČKA, V. (eds.): Ústavy států Evropské unie. 1. díl, Praha: Linde, 2004. ISBN 80-7201-466-8, 2. díl. Praha: Linde, 2005. ISBN 80-7201-556-7 WEIDENFELD, W. (Hrsg.): Die Staatenwelt Europas. Bonn: Bundeszentrale fűr politische Bildung, 2004. ISBN 3-89331-546-2 WERNER, J. – DŐHLER, M. – FLEISCHER, J. – HUSTEDT, T. – TIESSEN, J.: Regierungsorganisation als Institutionenpolitik: Ein westeuropäischer Vergleich. Forschungspapiere „Regierungsorganisation in Westeuropa“, Heft 01/2005. Potsdam: Universitätsverlag, 2005. ISBN 3-937786-30-9. WISZNIEWSKI, R. (red.), Administracja i polityka. Europejska administracja publiczna. Wrocław: Wydawnistwo Uniwesytetu Wrocławskiego, 2005. ISBN 83-229-2608-1 ZLOKAPA, Z. - DAMJANOVIĆ, D. (red.): Modeli organizacje lokalne samouprave: Slovenija, Hrvatska, Bosna i Hercegovina. Makedonija i Srbija. Beograd : Palgo centar, 2007. ISBN 97886-84865-03-0 КЪНДЕВА (KĂNDEVA), Е. – СПИРИДОНОВА-ХЕКТ (SPIRIDONOVA-HECHT), И.: Сравнителна публична администрация. София: Сиела, 2009. ISBN 978-954-28-0592-2.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

129

Stanislav KONEČNÝ

Články


Články Michal LUKÁČ - Mária FÍBOVÁ

Michal LUKÁČ1 - Mária FÍBOVÁ2

KOMUNIKAČNÝ AUDIT INTERNEJ KOMUNIKÁCIE VO VEREJNEJ SPRÁVE Abstrakt Vo verejnej správe patrí komunikácia ku kľúčovým kompetenciám zamestnancov, ako aj manažérov. Zodpovedajúca a najmä kvalitná komunikácia a sústavná informovanosť obyvateľov o činnostiach úradov, inštitúcií je prirodzeným východiskom pre pozitívne vnímanie jednotlivých subjektov verejnej správy. Komunikovať s klientom – občanom znamená byť schopný jasne a zrozumiteľne oznamovať, vedome a  pozorne načúvať, rozlišovať podstatné od nepodstatného, byť ústretový k potrebám druhých, čím dochádza k účelnému prenosu informácií a v nemalej miere k vzájomnému ovplyvňovaniu v duchu „communicare est multum dare et participare“. Do kvality poskytovaných služieb formou sprostredkovania informácií, údajov či smerovanie občana sa priamo premieta úroveň vnútornej komunikácie v  inštitúcii. Interná komunikácia tvorí primárnu os prenosu informácií a je základným pilierom odovzdávania a prijímania správ v rámci organizačných celkov. Kľúčové slová: interná komunikácia, klient, ministerstvo, verejná správa, zamestnanec. Abstract In the field of public administration, communication belongs to key competences of employees as well as managers. Proper or more precisely quality communication and permanent informativeness of citizens about activities of officials, institutions is a natural output for positive perceiving of individual subjects of the public administration. To communicate with a client - an inhabitant means to be able clearly and understandably notice, purposely and carefully listen, distinguish important issues out of the unimportant ones, to be helpful towards needs of the others which leads to deliberate information transmission and in no less sense to mutual influence in the sense of “communicare est multum dare e participate.” The level of internal communication in an institution is directly reflected in quality of provided services in the form of information, data facilitation or citizen directing. The internal communication makes the primary center-line of information 1 PhDr. Michal Lukáč, PhD., Katedra verejnej politiky a verejnej správy, Fakulta sociálnych vied. Univerzita sv. Cyrila a Metoda, Bučianska 4/A, 917 01 Trnava, Slovenská republika, email: michal.lukac@ucm.sk 2 Mgr. Mária Fíbová, Slovenská sporiteľňa, a.s., pobočka Trnava, Vajanského 24, 917 69 Trnava, Slovenská republika, email: fibova.maria@slsp.sk

130

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


transmission and it is the fundamental pillar of messages sending and receiving within organisational units. Key words: internal communication, client, ministry, public administration, employee.

ÚVOD Komunikácia a komunikačný proces sú základné operatívne, ale aj taktické a funkčné prostriedky manažérov v systéme verejnej správy. Komunikačné výstupy sú vnímané ako dynamické toky, ktoré ovplyvňujú nielen spoločenské, ekonomické, ale predovšetkým politické komunity v priestore. Zároveň tieto aktivity sú ovplyvňované rôznymi záujmami všetkých zúčastnených strán, a to od samotného začiatku komunikačného toku, až po jeho koniec (Žúborová, 2012). Existujúca verejná správa, ako zdôrazňuje Tej (2011), predstavuje v podobe inštitucionálnej sústavy systém vzájomne prepojených informačných celkov, ktoré pomocou technických prostriedkov komunikujú (poskytujú informácie) so svojim okolím – klientmi, ako aj medzi sebou. Z tohto pohľadu by sme mohli v rámci verejnej správy hovoriť o interpersonálnej (v rámci jedného úradu, sektoru) a skupinovej (medzi jednotlivými inštitúciami) podobe internej komunikácie. Ťažiskom štrukturálneho usporiadania verejnej správy je interná, tzv. vnútropodniková komunikácia, označovaná ako obojsmerná diaľnica. V jednom jazdnom pruhu dominuje vedenie samotného úradu, ktorého úlohou je prostredníctvom porád, násteniek, informačných tabúľ, smerníc, intranetu informovať zamestnancov, napr. o pracovných úlohách, dôležitých udalostiach, finančnej situácii a pod. Druhý pás diaľnice tvoria samotní zamestnanci, ktorí sa majú dožadovať odpovedí na svoje otázky a zároveň je veľmi účinné, ak práve pracovníci prichádzajú s novými návrhmi a nápadmi na zefektívnenie činnosti úradu (Lukáč, 2015). Možno teda povedať, že interná komunikácia je spojená s ľudskými a hmotnými zdrojmi cez realizáciu strategických cieľov stanovených právnymi normami s možnosťou disponovať, triediť a regulovať tok informácií v rámci informačného systému. Interná komunikácia predstavuje podľa Holej (2006), komunikačné prepojenie útvarov inštitúcie, ktoré umožňuje spoluprácu a koordináciu procesov potrebných pre fungovanie organizácie a dostatočnú motiváciu všetkých pracovníkov. Nie je to len obyčajné odovzdávanie informácií medzi manažérmi navzájom, medzi jednotlivými pracovníkmi a pracovnými tímami. Zahŕňa aj utváranie a vyjasňovanie názorov a postojov, správanie manažmentu ako aj pracovníkov, neverbálne spojenia a prenosy informácií, prebiehajúce vo všetkých smeroch fungovania podniku medzi manažmentom a pracovníkmi, v oficiálnych aj neoficiálnych vzťahoch. Podľa Ďurkovej a Málikovej (2011, s. 22) je „vnútropodniková komunikácia je zložitý systém vnútropodnikových komunikačných sietí, tokov a nástrojov, ktoré zabezpečujú prenos strategických, taktických i operatívnych komunikačných obsahov vo vnútornom prostredí organizácie. Informačné a vzťahové prepojenie vnútorných prvkov organizácie Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

131

MIchal LUKÁČ - Mária FÍBOVÁ

Články


Články Michal LUKÁČ - Mária FÍBOVÁ

by malo integrovať procesy tak, aby podporovali dosiahnutie vytýčených cieľov.“ Tieto ciele treba jednoznačne bližšie špecifikovať, a to prostredníctvom určitých komunikačných prostriedkov a aktivít. Základom efektívnej internej komunikácie je teda vhodnosť výberu vnútropodnikových komunikačných nástrojov. Používanie a výber jednotlivých nástrojov internej komunikácie v rámci verejnej správy závisí predovšetkým od obsahu informácií, ktoré sú odovzdávané v rámci potrieb a zameraní jednotlivých úsekov ako aj z pohľadu určeného adresáta. Ďurková a Máliková (2011) zdôrazňujú a zároveň podmieňujú výber jednotlivých nástrojov ich kvalitou, ktorá zabezpečí presun informácií potrebnou rýchlosťou, dostupnosťou, aktuálnosťou a podľa možnosti s minimálnym skreslením a možnosťou spätnej väzby.

INTERNÁ KOMUNIKÁCIA VO VEREJNEJ SPRÁVE V praxi verejnej správy je využívaných veľa prostriedkov internej komunikácie, ktoré majú svoje pozitíva aj negatíva. Preferované sú rôzne podoby ústnej a písomnej komunikácie, ktorá má v  prevažnej miere štandardný charakter. Za najpoužívanejšie nástroje ústnej formy zdieľania informácií považujeme predovšetkým: • Porady, ktoré predstavujú koordinovanie jednotlivých činností a  majú rôznu úroveň vzhľadom na stanovené ciele ako aj formu (operatívna, informatívna, tvoriaca, riešiteľská...). Porady možno považovať za jeden z efektívnych nástrojov ústnej komunikácie, ktorý zjednodušuje vzájomné porozumenie a umožňuje permanentnú spätnú väzbu. • Školenia a školiace programy reprezentujú možnosti na skvalitnenie komunikácie, ale najmä ponúkajú priestor na odbúranie možných bariér. Školenia ako aj školiace programy sú vo verejnej správe nevyhnutným predpokladom na získavanie nových poznatkov a  zvyšovanie kvalifikačných kompetencií pre výkon služby vo verejnom záujme. • Indoorové a outdoorové spoločenské podujatia resp. iné formy neformálnych podujatí sú vhodnou pôdou pre podporovanie spolupatričnosti a lojality zamestnancov. Napriek ich pozitívam sú vo verejnej správe realizované minimálne, dôvodom je znižovanie nákladov na správu. Podľa nášho názoru by v  tejto oblasti mali viac uplatňovať svoj vplyv odborové organizácie, resp. iné formy zástupcov pracovníkov na ich realizovanie. Tieto podujatia svojim charakterom – neformálnosťou, nielen podporujú už vyššie zmienené skutočnosti, ale sú vítanými formami predchádzaniu izolácie a  formálnosti v komunikačnom procese. Z  ďalších foriem komunikačných prostriedkov charakterizujeme písomné formy, ktoré predstavujú predovšetkým formálnu a štrukturálnu podstatu internej komunikácie vo verejnej správe: 132

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


• Nariadenia, smernice, obežníky sú adresné a majú prikazovaciu resp. nariaďovaniu povahu. Sú zasielané rôznymi kanálmi vnútroorganizačného informačného systému resp. majú printovú podobu. • Periodiká verejnej správy sú určené zamestnancom a sprostredkúvajú smerovania novelizačných noriem, zákonov, predpisov spojených s  organizáciami, inštitúciami a jednotlivými úradmi. Opäť majú printovú podobu, ale v súčasnosti sú skôr preferované elektronické formy, ktoré je možné sledovať on-line na jednotlivých portáloch. • Nástenky sú stále jedným z najvyužívanejších prostriedkov internej komunikácie. Môžu mať pozitívny ako aj negatívny význam, záleží na ich umiestnení ako aj na obsahu a forme zverejňovaných informácií. Do ďalšej skupiny prostriedkov internej komunikácie v systéme verejnej správy by sme zaradili využívanie nástrojov informačno-komunikačných technológií. V rámci inštitúcií a úradov sú na prenos informácií využívané rôzne formy elektronickej komunikácie internetu: • Elektronická pošta v  podobe e-mailu je nástrojom pre neinteraktívnu komunikáciu, ktorá zasielaním textov, údajov, obrazov a prípadne aj hovorenej reči (napr. gmail) sprostredkúva výmenu informácií medzi odosielateľom a určeným adresátom. • Intranet je v podstate internou podobou internetu a je určený cielenej skupine užívateľov v rámci organizácie. Slúži na zdokonaľovanie organizačných a pracovných procesov adresnou formou. Zdieľanie informácií vedie k sprehľadneniu fungovania organizácie. • Telefón je dorozumievací nástroj, ktorý sa okrem udržiavania kontaktov a získavania čerstvých informácií používa aj pre iné účely, napríklad na vybavovanie sťažností, vyjadrenie spokojnosti, dohadovanie pracovných stretnutí a pod. Tej (2011) v  súvislosti so špecifikáciou  internej komunikácie vo verejnej správe zdôrazňuje komunikovanie na báze „vnútorného klienta“, za ktorého sú považovaní pracovníci jednotlivých inštitúcií na rôznych postoch. Vnútorný systém komunikovania medzi zamestnancami ako aj medzi pracovníkom a jeho nadriadeným musí prebiehať podľa racionálnych pravidiel akceptovaných oboma stranami. Tomuto môže napomáhať odborné a správne využívanie všetkých komunikačných prostriedkov, ktoré vplývajú na následné posilnenie rozhodovacích činností. Efektívnosť komunikácie medzi jednotlivými subjektmi (vedúci – podriadený) je priamo závislá od komunikačnej techniky, ktorá určuje úlohy pridelené vedúcemu podľa jeho postavenia v organizačnej štruktúre inštitúcie verejnej správy. Základom je plynulá a  permanentná komunikácia medzi vedúcim a jeho podriadenými, predovšetkým smerujúca k  dosiahnutiu vzájomného synergického efektu (Vybíhal, 2011). Komunikácia zhora nadol alebo zhola nahor, t.j. komunikovanie nadriadený verzus poriadený alebo naopak, musí teda v  prvom rade zohľadňovať Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

133

MIchal LUKÁČ - Mária FÍBOVÁ

Články


Články Michal LUKÁČ - Mária FÍBOVÁ

vzájomnú spoluprácu a rešpektovanie procedurálnych postupov a záväzných štandardov. Tie mieria k uspokojovaniu potrieb orientovaných k vonkajšiemu klientovi. Dodržiavanie noriem komunikácie berie do úvahy, či je každý zamestnanec zodpovedne pripravený na prijatie a vybavenie klienta smerom k požadovaným výsledkom. Cieľom je predovšetkým spoznanie potrieb klienta, prijatie klientovho poverenia na poskytnutie služby, vykonanie služby (informovanie) so stanovením termínu vykonania a spôsobe poskytnutia služby a odovzdanie výsledku poskytnutej služby, najčastejšie v písomnej podobe (konkrétny dokument), ako aj získanie spätnej väzby v podobe spokojnosti, či nespokojnosti klienta. PRIESKUM Predmetom prieskumu štúdie bolo posúdenie a  analýza internej komunikácie vybraného úradu verejnej správy, čo tvorilo aj základný rámec nášho prieskumu. Správne nastavenie vnútornej komunikácie v organizácii a jej efektívne fungovanie sú dôležitým faktorom pre realizovanie cieľov a stratégií inštitúcie vo vzťahu k zamestnancom a tým aj ku klientom verejnej správy. Overovali sme nastavenie týchto podmienok cez zisťovanie prenosu informácií v rámci oznamovacích procesov v podobe využívania preferovaných komunikačných nástrojov a  identifikovaním zdrojov bariér vo využívaných prostriedkoch. Predmetom nášho záujmu bolo aj zisťovanie spätnej väzby vo vzájomnej komunikácii, a to riadiaci pracovníci a zamestnanci. 1. Ciele prieskumu Cieľom prieskumu bolo zistiť úroveň komunikačného procesu medzi vedením a jednotlivými zamestnancami (zložkami) úradu s dôrazom na využívanie komunikačných nástrojov. V súčinnosti s vytýčeným cieľom nám vyplynuli nasledovné čiastkové ciele prieskumu: • zistiť, ktoré nástroje v  rámci komunikačného procesu vnútornej komunikácie sú využívané v danom úrade najviac ako zdroj informácií, • zistiť informovanosť zamestnancov o komunikačných stratégiách úradu, • overiť využívanie komunikačných prostriedkov vo vzťahu ku kvalite a efektívnosti získavaných informácií, • zistiť, ktorý z nástrojov internej komunikácie sa najviac podieľa na realizácii spätnej väzby medzi vedením a samotnými zamestnancami, • identifikovať bariéry komunikačného procesu, • zistiť možnosti skvalitnenia internej komunikácie na základe odporúčaní respondentov. Vychádzajúc zo získaných poznatkov a  podľa stanovených cieľov základnými predpokladmi pre výstupy z prieskumu sú: P1 Predpokladáme, že v  50 % najčastejšie využívanými komunikačnými 134

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


prostriedkami v rámci internej komunikácie úradu budú elektronické médiá ako zdroj informácií. P2 Predpokladáme, že zamestnanci úradu sú minimálne v  50 % dostatočne informovaní o komunikačných stratégiách. P3 Predpokladáme, že vo vzťahu ku kvalite a efektívnosti vo využívaných prostriedkoch internej komunikácie bude preferovaná najmä osobná komunikácia s dosiahnutým priemerným skóre 3,5 – 4, čo predstavuje viac ako 50 % pred ostatnými ponúkanými nástrojmi. P4 Predpokladáme, že realizácia spätnej väzby je minimálne v 50 % dosahovaná osobnou komunikáciou medzi nadriadeným a zamestnancom, ako aj medzi jednotlivými pracovníkmi. P5 Predpokladáme, že ako primárne bariéry v otvorenej a efektívnej komunikácii budú preferované najmä široká organizačná štruktúra, nedostatočné prepojenie jednotlivých sekcií a veľké rozdiely v hierarchii úradu s dosiahnutým priemerným skóre 3,5 – 4, čo predstavuje viac ako 50 %. P6 Predpokladáme, že respondenti minimálne v  50 % nebudú navrhovať zmeny v súčasnom stave internej komunikácie. 2. Metodika prieskumu Podľa stanovenia hlavného cieľa a parciálnych cieľov prieskumu sme dospeli k názoru, že pre potreby predmetnej štúdie je najvhodnejšou metódou overenia stanovených úloh prieskum dotazníkom. Táto metóda umožňuje zistiť stav sledovanej problematiky na danom úrade a umožní nám poznať javovú stránku problému z pohľadu recipientov. Skladba dotazníka zodpovedá stanoveným cieľom a metodologicky sa opiera o konštrukty výstupov výskumov realizovaných v danej oblasti. Pozostáva z 18 otázok, pričom 17 otázok je uzatvorených a jedna otázka poskytuje priestor na voľnú odpoveď. Otázky 1 – 7 a 12 - 16 poskytujú jednoduché formulácie výberu odpovedí. Otázky 8 – 11 a otázka 17 sú postavené na hodnotení v rámci Likertovej škály, ktorá je daná päť bodovou stupnicou tvorenou buď výrokom alebo číslom. Ako základnú metódu na vyhodnotenie získaných empirických údajov sme využili nástroje popisnej a aplikovanej štatistiky, ako je aritmetický priemer a percentuálny podiel. Prostredníctvom týchto operácií môžeme vyhodnotiť frekvenciu a intenzitu sledovaných indikátorov, ktoré je možné následne spracovať do kontingenčných grafov pomocou programu Microsoft Excel. Pri spracovaní dát získaných pomocou škál sme vyhodnocovali jednotlivé položky pomocou priemerných hodnôt (skóre) pričom sme vychádzali zo stupňov škály, kde jednotlivé stupne predstavujú ich významovosť: 1 - vôbec nevýznamná, 2 - nevýznamná, 3 - sčasti významná, 4 - významná a 5 - veľmi významná hodnota. Dosiahnutý priemer hodnôt nám poskytol priestor na porovnanie, ako aj identifikovanie frekvencie jednotlivých indikátorov. Tieto údaje sú doplnené aj percentuálnym podielom, pričom sme zisťovali, Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

135

MIchal LUKÁČ - Mária FÍBOVÁ

Články


Články Michal LUKÁČ - Mária FÍBOVÁ

akú významnosť respondenti pripisujú jednotlivým hodnotám. Cieľovú skupinu respondentov tvorili zamestnanci Ministerstva XY, konkrétne Služobného úradu ministerstva, kde pracuje celkovo na plný úväzok 120 zamestnancov. Ich výber bol zámerný vzhľadom na skúmanú problematiku. Celkovo sme oslovili dotazníkom všetkých 120 zamestnancov Služobného úradu na rôznych pracovných pozíciách. Návratnosť dotazníkov bola sporadická, vzhľadom na vyťaženosť jednotlivých zamestnancov. Graf 1 Rodové zloženie respondentov

Zdroj: vlastné spracovanie Prieskumu sa zúčastnilo 102 respondentov ako ukazuje graf 1, čo predstavuje 85 % návratnosť. Podiel žien bolo 72 (71 %) a 30 mužov (29 %). 3. Výsledky prieskumu Získané empirické údaje z  realizovaného prieskumu prezentujeme podľa štruktúry dotazníka. V  prvom rade vyhodnotíme cieľovú skupinu respondentov podľa veku, pracovnej pozície, vzdelania a  dĺžky odbornej praxe. Pri vyhodnocovaní tejto oblasti berieme do úvahy aj rodové hľadisko, čím chceme analyzovať zastúpenie mužov a žien v sledovanom úrade, ktorý pri obsadzovaní pracovných pozícií toto hľadisko rešpektuje. Nasledujúce grafy 2 – 5 ilustrujú odpovede respondentov na identifikačné otázky v dotazníku č. 2 – 5, ktoré boli zamerané na základné demografické údaje vek a vzdelanie, na pracovnú pozíciu a počet rokov praxe. Graf 2 Celkový percentuálny podiel respondentov podľa veku

Zdroj: vlastné spracovanie

136

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


Najväčšiu skupinu respondentov podľa veku tvorili zamestnanci vo vekovej kategórii 41 – 50 rokov (32 %), z toho bolo 5 (5 %) mužov a 28 žien (27 %). Druhú skupinu tvorili pracovníci vo vekovej kategórii viac ako 50 rokov 9 mužov (9 %) a 19 žien (18 %). Ďalšou skupinou v počte 27 bola veková kategória 31 – 40 rokov, kde bolo 12 mužov (12 %) a 15 žien (15 %). Najmenej bola zastúpená veková kategória 25 – 30 rokov v celkovom počte 14, z ktorých bol 4 muži (4 %) a 10 žien (10 %). Graf 3 Celkový percentuálny podiel respondentov podľa pracovnej pozície

Zdroj: vlastné spracovanie Podľa pracovnej pozície najviac bola zastúpená kategória referent/referentka v celkovom počte 52, v ktorej bolo 15 mužov (15 %) a 37 žien (36 %). Manažér sekcie bol zastúpený počtom 4, z ktorého boli 2 ženy a dvaja muži, čo je po 2 % celkového podielu. Top manažér bola jedna žena (riaditeľka odboru). Manažment odboru tvorili 4 muži (4 %) a 7 žien (7 %) a manažment oddelenia 6 mužov (6 %) a 16 žien (15 %). Položku iné predstavujú pracovné pozície odborný štátny radca - 5 žien (5 %) a 3 muži (3 %), administratívny pracovník - 4 ženy (4 %). Graf 4 Podiel respondentov podľa počtu odpracovaných rokov

Zdroj: vlastné spracovanie Počet rokov praxe predstavuje najpočetnejšia skupina respondentov v kategórii viac ako 10 rokov v počte 42 s podielom mužov 15 (15 %) a žien 27 (26 %). Druhou skupinou boli pracovníci v kategórii 5 – 10 rokov v počte 33, pričom mužov bolo 9 (9 %) a žien 24 (23 Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

137

MIchal LUKÁČ - Mária FÍBOVÁ

Články


Články Michal LUKÁČ - Mária FÍBOVÁ

%). Tretiu skupinu v počte odpracovaných rokov 1 – 5 tvorilo celkovo 19 zamestnancov, kde boli 4 muži (4 %) a 15 (15 %). Najmenej bola zastúpená kategória menej ako rok, a to v celkovom počte 8 – dvaja muži (2 %) a 6 žien (6 %). Graf 5 Percentuálne zastúpenie respondentov podľa vzdelania

Zdroj: vlastné spracovanie V oblasti vzdelania dominujú respondenti s vysokoškolským vzdelaním druhého stupňa, a to celkovo 51 zamestnancov, z toho 12 mužov (12 %) a 39 žien (38 %). Absolventi prvého stupňa vysokej školy boli zastúpení v počte 28, z toho 10 mužov (10 %) a 18 žien (17 %). Úplné stredoškolské vzdelanie má 23 respondentov, pričom v tejto kategórii je 8 mužov (8 %) a 15 žien (15 %). V grafe 6 ilustrujeme odpovede respondentov na otázku č. 6 Poznáte ciele a komunikačnú stratégiu Vášho úradu? Graf 6 Poznanie cieľov a komunikačnej stratégie úradu

Zdroj: vlastné spracovanie Poznanie cieľov a komunikačnej stratégie úradu u  respondentov v  celkovom sumáre v  kladných položkách (áno, skôr áno) je vyjadrené v miere 69 %. Nie a  skôr nie je vypovedané hodnotou 25 %. Indiferentný postoj predstavuje položka neviem, kde respondenti dosiahli podiel v 6 % (viď graf 6). Graf 7 dokumentuje odpovede na otázku č. 7 Sú Vaše pracovné úlohy v  súčinnosti s komunikačnou stratégiou úradu? 138

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


Články MIchal LUKÁČ - Mária FÍBOVÁ

Graf 7 Súčinnosť pracovných úloh a komunikačnej stratégie

Zdroj: vlastné spracovanie Ako ukazuje graf 7 súčinnosti pracovných úloh s komunikačnou stratégiou úradu a jej vnímanie respondentmi v  pozitívnych intenciách predstavuje v  celom súbore 65 %. Negatívne pozície dosahujú celkovo hodnotu 22 %. Indiferencia je vyjadrená v hodnote 13 %. V grafe 8 predkladáme odpovede na otázku č. 12 Považujete komunikáciu medzi Vami a Vaším nadriadeným za otvorenú a transparentnú? Graf 8 Pozitívne vnímanie komunikácie medzi nadriadeným a podriadeným

Zdroj: vlastné spracovanie Komunikáciu v rámci subordinačného postupu medzi nadriadeným a podriadeným vníma ako otvorenú a transparentnú v celkovom súbore 79 respondentov, čo je 77 %. Položku nie a skôr nie preferovalo 19 opýtaných (19 %). Neviem hodnotili 4 zamestnanci, čo predstavuje 4 % (viď graf 8). Graf 9 ilustruje odpovede na otázku č. 13 Máte pocit, že môžete s nadriadeným komunikovať o akýchkoľvek otázkach bez obáv?

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

139


Články Michal LUKÁČ - Mária FÍBOVÁ

Graf 9 Vnímanie ústretovosti komunikácie vo vzťahu vedúci – zamestnanec

Zdroj: vlastné spracovanie Za ústretovú komunikáciu, ako ukazuje graf 9, vo vzťahu podriadený – vedúci sa v pozitívnom zmysle vyjadrilo z celkového počtu respondentov 83 %. Nie a skôr nie prezentovalo 17 % opýtaných. Nulovú hodnotu mala položka neviem. Graf 10 znázorňuje odpovede na otázku č. 14 Považujete svoju spoluprácu s nadriadeným za: Graf 10 Klasifikácia spolupráce nadriadený a podriadený

Zdroj: vlastné spracovanie Pri stanovení položiek klasifikácie spolupráce v dotazníku bolo 5 stupňov. Respondenti v  celkovom sumáre z  klasifikačných stupňov označili len tri, pričom stupeň podpriemerná a zlá, nerezonoval v žiadnej odpovedi. Celkovo ako výbornú ju hodnotilo 47 % respondentov, ako dobrú 42 % a ako dostačujúcu 11 % opýtaných. V grafe 11 sú prezentované odpovede ne otázku č. 15 Domnievate sa, že spôsob, ako s Vami Váš nadriadený komunikuje má priamy vplyv na Vaše pracovné výkony?

140

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


Články MIchal LUKÁČ - Mária FÍBOVÁ

Graf 11 Vplyv spôsobu komunikácie s nadriadeným na pracovný výkon

Zdroj: vlastné spracovanie Ako ukazuje graf 11, spôsob komunikácie medzi nadriadeným a podriadeným ovplyvňuje podľa respondentov ich pracovný výkon. V  celkovom súbore áno a  skôr áno uviedlo 82 zamestnancov, čo je 80 %. Podľa 18 (18 %) participantov spôsob komunikácie neovplyvňuje ich pracovný výkon. V  prípade dvoch odpovedí bola uvedená položka neviem. Graf 12 dokumentuje odpovede na otázku č. 16 Považujete komunikáciu medzi Vami a Vašimi kolegami za: Graf 12 Klasifikácia komunikácie medzi zamestnancami

Zdroj: vlastné spracovanie Pri klasifikácii komunikácie medzi kolegami, ako ukazuje graf 12, z piatich stupňov respondenti preferovali prvé tri ako dominujúce. Vzájomnú komunikáciu ako výbornú označilo 52 respondentov, čo je 51 % opýtaných, ako dobrú 37, čo je 36 % a dostačujúcu 13, čo je 13 %. V  nasledujúcich grafoch 13 – 17 dokumentujeme výsledky odpovedí na otázky v dotazníku č. 8 – 11 a otázku č. 17. Tieto otázky boli zamerané na sledovanie využívania komunikačných prostriedkov v smere frekvencie (najčastejšie), v smere v hodnosti pre spätnú väzbu a ich posúdenie z pohľadu kvality a efektívnosti pri získavaní a prenose informácií. Sledované identifikátory boli vyhodnotené pomocou škálovej stupnice, ktorá umožnila ich porovnanie v hodnote dosiahnutého priemerného skóre, ako aj percentuálne zhodnotenie v najvyššom stupni danej škály. Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

141


Články Michal LUKÁČ - Mária FÍBOVÁ

Graf 13 Najčastejšie využívané komunikačné prostriedky

Zdroj: vlastné spracovanie Najčastejšie využívanými komunikačnými prostriedkami v sledovanom úrade, ako ukazuje graf 13, sú podľa respondentov predovšetkým e-mail a intranet, ktoré dosiahli pri celkovom hodnotení priemer 4,72, čo možno považovať za mimoriadne vysokú hodnotu voči ostatným sledovaným nástrojom. V celkovom percentuálnom vyjadrení v položke najviac (piaty stupeň škály) dosiahol tento indikátor hodnotu 71,6 %. Nasledujúcimi najčastejšie využívanými nástrojmi sú telefón – 4,47 a pracovné porady – 3,97. V celkovom percentuálnom vyjadrení v položke najviac telefón predstavuje 47,1 % a pracovné porady 25,5 %. Graf 14 Vhodnosť použitého komunikačného prostriedku na získanie spätnej väzby

Zdroj: vlastné spracovanie Podľa grafu 14 respondenti ako najvhodnejší komunikačný prostriedok pre získavanie spätnej väzby preferovali osobnú komunikáciu s dosiahnutou priemernou hodnotou 4,37 a elektronickú komunikáciu s hodnotou 4,15. Tretiu priečku obsadili porady s výsledkom 3,97. V celkovom percentuálnom vyjadrení v položke poskytuje najviac (piaty stupeň škály) osobná komunikácia, čo reprezentuje 50 %, elektronická komunikácia 35 % a porady predstavujú 33 %. 142

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


Články MIchal LUKÁČ - Mária FÍBOVÁ

Graf 15 Efektívnosť využívaných komunikačných prostriedkov

Zdroj: vlastné spracovanie Pri získavaní informácií, ktoré sú nevyhnutné pre prácu, za najefektívnejší komunikačný prostriedok podľa grafu 15, považujú respondenti v prvom rade osobné rozhovory s  priamym nadriadeným, ktoré dosiahli v  sledovanom súbore priemernou hodnotou 4,44, čo v celkovom percentuálnom vyjadrení v položke veľmi efektívny (piaty stupeň škály) predstavuje 56,8 %. Za ďalší zdroj relevantných informácií boli označené pracovné porady s hodnotou 4,32, čo je v sledovanej položke (veľmi efektívny) 52,9 %. Ako ďalší zdroj uviedli respondenti osobné rozhovory s kolegami s hodnotou 4,28, čo tvorí 50 % z celkového percentuálneho hodnotenia sledovanej položky. Hodnoty nad 4,0 dosiahli aj elektronické komunikačné nástroje – e-mail a intranet 4,23 (38,2 %), telefón 4,18 (41,2 %) a webové stránky verejnej správy 4,08 (11,8% v položke veľmi efektívny, pričom v položke niekedy, čo predstavuje strednú hodnotu a je to 41,2 %). Za kvalitné zdroje respondenti považujú aj smernice a nariadenia, ktoré dosiahli v celkovom hodnotení priemerné skóre 3,74, čo v celkom percentuálnom vyjadrení v položke veľmi efektívny predstavuje 26,5 %. Za menej efektívne komunikačné prostriedky na získavanie informácií považujú respondenti spoločné neformálne stretnutia – 2,91, periodiká verejnej správy resp. úradu 2,81 ako aj prieskumy uskutočňované medzi zamestnancami – 2,68.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

143


Články Michal LUKÁČ - Mária FÍBOVÁ

Graf 16 Kvalita posudzovaných komunikačných prostriedkov

Zdroj: vlastné spracovanie Kvalita posudzovaných komunikačných nástrojov (graf 16) vo vzťahu k získavaniu potrebných informácií bola posudzovaná z hľadiska zdrojov v  škále od nekvalitného nástroja, až po kvalitný, pričom stredovú položku predstavuje menej vhodný komunikačný prostriedok. Za kvalitný sú respondentmi na prvom mieste označené pracovné porady, v dosiahnutom priemernom skóre 4,5, čo v celkovom percentuálnom vyjadrení v položke kvalitný (piaty stupeň škály) predstavuje 61,8 %. Ďalej nadpriemerné hodnoty mali osobné rozhovory s  priamym nadriadeným 4,31, čo predstavuje 55,8 % v  položke kvalitný, osobné rozhovory s kolegami dosiahli priemernú hodnotu 4,07 (46 % v škálovom stupni 5) a  telefón 4,05 (38,2 % v  škálovom stupni 5). Priemerné hodnoty získali smernice, nariadenia 3,94 (32,3 %), e-mail a intranet 3,83 (24 %), webové stránky 3,42 (18,6 %), spoločné neformálne stretnutia 3,27 (9,8 %) a  prieskumy 3,02 (13 %). Podpriemerné hodnoty boli zistené u periodík verejnej správy – 2,95 a nástenky dosiahli hodnotu 2,28. Graf 17 Identifikovanie prekážok v komunikácii

Zdroj: vlastné spracovanie Prekážky v komunikácii podľa respondentov a na základe predloženej ponuky vo väčšine sledovaných identifikátorov dosiahli priemernú hodnotu. Neadresnosť informácií 3,5 144

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


(22,5 % v hodnotovej škále 5), veľké rozdiely v  hierarchii 3,5 (19,6 % v  hodnotovej škále 5), 3,48 nedostatočné prepojenie jednotlivých sekcií (18,6 %, v hodnotovej škále 5), veľké množstvo informácií a  nízka selekcia 3,43 (14,7 %, v  hodnotovej škále 5), široká organizačná štruktúra dosiahla hodnotu 3,41 (14,6 %, v  hodnotovej škále 5), nedostatočné komunikačné zručnosti 3,12 (18,6 %, v hodnotovej škále 5) a nepodstatnosť názorov zamestnancov 3,05 (14,7 %, v hodnotovej škále 5). Nadpriemernú hodnotu 4 má nedostatok času, čo v celkovom percentuálnom vyjadrení pri škále 5 (najviac) predstavuje 41,1 %. Graf 18 Návrhy respondentov na skvalitnenie internej komunikácie

Zdroj: vlastné spracovanie V otvorenej otázke Čo by ste navrhovali na zlepšenie internej komunikácie vo Vašom úrade? respondenti v  miere 31 % nemali žiadne návrhy na skvalitnenie. V  ostatných prípadoch sme jednotlivé návrhy s totožnou problematikou zjednotili do celkov, ktoré sú prezentované v grafe 14. Najčastejšie sa návrhy týkali zriadenia schránky dôvery na možné podávanie návrhov v celkovom počte 28 (27 %), realizovať komunikačné výcviky pre manažérov, resp. zamestnancov pravidelne a nie sporadicky uviedlo 23 opýtaných (23 %), pravidelne vyhodnocovať činnosti na oddeleniach vyjadrilo 12 opýtaných (12 %) a požiadavka reorganizovať konzultačné hodiny (systém konzultácií) vyslovilo ako návrh 7 manažérov (7 %). 4. Zhrnutie výsledkov prieskumu Dobré vzťahy na pracovisku sú vo veľkej miere ovplyvňované predovšetkým spôsobom komunikovania v danom pracovnom systéme. V našom prípade je to nielen spôsob sprostredkovania prenosu informácií, ale predovšetkým osobná komunikácia nadriadených a  zamestnancov, ktorá tvorí základ primeraných a  zdravých vzťahov kvalitnej internej komunikácie. V konečnom dôsledku sa takto vytvára priestor pre tvorivé a zodpovedné plnenie zverených úloh. Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

145

MIchal LUKÁČ - Mária FÍBOVÁ

Články


Články Michal LUKÁČ - Mária FÍBOVÁ

Cieľom prieskumu bolo zistiť úroveň komunikačného procesu medzi vedením a jednotlivými zamestnancami (zložkami) úradu s dôrazom na využívanie komunikačných nástrojov. K dosiahnutiu stanoveného cieľa sme realizovali prieskum dotazníkom, ktorý bol koncipovaný podľa stanovených čiastkových cieľov ako aj pracovných predpokladov. Vychádzajúc zo zistených empirických údajov stanovené predpoklady môžeme potvrdiť resp. zamietnuť. Prieskumu sa celkovo zúčastnilo 102 respondentov – zamestnancov Ministerstva XY v jeho organizačnej zložke Služobný úrad ministerstva. Z toho počtu prevažovali ženy (71 %) v pomere k mužom (29 %) cca 2:1. Tento pomer sa premietal aj pri vyhodnocovaní ostatných položiek zameraných na identifikáciu respondentov. Z  pohľadu veku bolo najviac participantov v  kategórii 41 – 50 rokov (32 %), čo považujeme za obdobie aktívneho produktívneho veku. Podľa pracovnej pozície najviac bola zastúpená pozícia referent/referentka v  celkovom počte 52 (51 %). Položku iné predstavujú pracovné pozície štátny radca 5 žien a 3 muži, administratívny pracovník - 4 ženy. Počet rokov praxe predstavuje najpočetnejšia skupina respondentov v kategórii viac ako 10 rokov v počte 42 (41,2 %). V  oblasti vzdelania dominujú respondenti s  vysokoškolským vzdelaním druhého stupňa, a to celkovo 51 (50 %) zamestnancov, z toho 12 mužov a 39 žien. Ako nám ukazuje charakteristika prieskumného súboru na všetkých pracovných pozíciách sú zamestnanci s  odborným vzdelaním a  zodpovedajúcou praxou, pričom by sme zdôraznili, že na tomto type úradu do vysokých riadiacich pozícií sú obsadzovaní ľudia najmä z pohľadu politickej príslušnosti podľa výsledkov parlamentných volieb. Kritériom je však aj ich odborná spôsobilosť. Ministerstvo okrem spomenutých podmienok berie do úvahy aj rodovú príslušnosť pri obsadzovaní riadiacich postov, má tajomníka a  tajomníčku vo vedení ministerstva. V súlade s riešenou problematikou internej komunikácie úradu XY, bolo formulovaných päť predpokladov. Ich potvrdenie alebo zamietnutie bolo možné vykonať počas vyhodnocovania prieskumu. Predpoklad P1: Predpokladáme, že v  50 % najčastejšie využívanými komunikačnými prostriedkami v rámci internej komunikácie úradu budú elektronické médiá ako zdroj informácií. Pri analýze stanoveného predpokladu sme vychádzali z určených indikátorov, ktoré boli naformulovali v  otázke 8 „Ktorý z  nasledujúcich komunikačných prostriedkov je najčastejšie využívaný vo Vašej práci, aby ste získali potrebné informácie?“ s  päť stupňovou hodnotiacou škálou: nikdy(1) – zriedka(2) – občas(3) – často(4) – najviac(5). Takto postavené hodnotenie nám poskytlo priestor k precíznejšiemu výstupu sledovaných indikátorov – ponúknuté komunikačné prostriedky. Najčastejšie využívanými komunikačnými prostriedkami v  sledovanom úrade sú predovšetkým e-mail a intranet, ktoré dosiahli pri celkovom hodnotení priemer 4,72, čo možno považovať za mimoriadne vysokú hodnotu voči ostatným sledovaným nástrojom. 146

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


Nasledujúcimi sú telefón s dosiahnutým priemerným skóre 4,47 a pracovné porady, ktoré dosiahli hodnotu nad priemerom 3,97. V celkovom percentuálnom vyjadrení v položke najviac (5) e-mail a intranet dosiahli 71,6 %, čo považujeme za potvrdenie stanoveného predpokladu. Predpoklad P2: Predpokladáme, že zamestnanci úradu sú minimálne v  50 % dostatočne informovaní o komunikačných stratégiách. Vyhodnotenie stanoveného predpokladu sme realizovali pomocou  výstupov z otázok v  dotazníku 6 „Poznáte ciele a  komunikačnú stratégiu Vášho úradu?“ a  7 „Sú Vaše pracovné úlohy v  súčinnosti s  komunikačnou stratégiou úradu?“ Tieto otázky mali naformulované jednoduché odpovede s možnou voľbou výberu: áno, skôr áno, nie, skôr nie a indiferentnú odpoveď neviem. Poznanie cieľov a komunikačnej stratégie úradu (otázka 6) u respondentov v celkovom sumáre kladných položiek (áno, skôr áno) predstavuje 69 %. Súčinnosť pracovných úloh s komunikačnou stratégiou úradu (otázka 7) v pozitívnych intenciách predstavuje v celom súbore 65 %. Nie a skôr nie v otázke 6 je vyjadrené hodnotou 25 % a v otázke 7 tvorí výsledok 22 %. Indiferentný postoj pri otázke 6 predstavuje 6 % a pri otázke 7 je to 13 %. Vzhľadom na dosiahnuté výsledky považujeme stanovený predpoklad za potvrdený. Predpoklad P3: Predpokladáme, že vo vzťahu ku kvalite a efektívnosti vo využívaných prostriedkoch internej komunikácie bude preferovaná najmä osobná komunikácia s dosiahnutým priemerným skóre 3,5 – 4, čo predstavuje viac ako 50 % pred ostatnými ponúkanými nástrojmi. Potvrdenie predpokladu P3 sme analyzovali vyhodnotením výstupov z dotazníkových otázok 10 a  11. Otázka 10 bola zameraná na efektívnosť - „Ktorý z  nasledujúcich komunikačných prostriedkov považujete za najefektívnejší pri prenose informácií?“ a otázka 11 na kvalitu - „Je podľa Vášho názoru kvalita informácií z ponúkaných zdrojov dostatočná a  kvalitná?“ Tieto otázky boli vyhodnocované v päťstupňovej hodnotiacej škále. Pri získavaní informácií, ktoré sú nevyhnutné pre prácu, za najefektívnejší komunikačný prostriedok považujú respondenti v  prvom rade osobné rozhovory s priamym nadriadeným, ktoré dosiahli v sledovanom súbore priemernú hodnotu 4,44, čo v celkovom percentuálnom vyjadrení, v položke veľmi efektívny (piaty stupeň škály), predstavuje 56,8 %. Ako ďalší zdroj efektívnosti potrebných informácii boli označené pracovné porady s hodnotou 4,32, čo je v sledovanej položke (veľmi efektívny) 52,9 %. Na treťom mieste boli osobné rozhovory s kolegami s hodnotou 4,28, čo predstavuje 50 % v škále veľmi efektívny z celkového percentuálneho hodnotenia sledovanej položky. Kvalita posudzovaných komunikačných nástrojov vo vzťahu k získavaniu potrebných informácií bola posudzovaná z hľadiska zdrojov v škále od nekvalitného nástroja až po kvalitný pričom stredovú položku predstavuje menej vhodný komunikačný prostriedok. Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

147

MIchal LUKÁČ - Mária FÍBOVÁ

Články


Články Michal LUKÁČ - Mária FÍBOVÁ

Za kvalitný a dostatočný zdroj informácií podľa respondentov boli na prvom mieste pracovné porady v dosiahnutom priemernom skóre 4,5, čo v celkovom percentuálnom vyjadrení v  položke kvalitný (piaty stupeň škály) predstavuje 61,8 %. Ďalej zdrojom kvalitných a  relevantných informácií boli osobné rozhovory s  priamym nadriadeným, ktoré dosiahli nadpriemerné hodnoty 4,31, čo činí 55,8 % v položke kvalitný, osobné rozhovory s kolegami dosiahli priemernú hodnotu 4,07. Podľa týchto výstupov z prieskumu považujeme stanovený predpoklad za potvrdený. Predpoklad P4: Predpokladáme, že realizácia spätnej väzby je minimálne v 50 % dosahovaná osobnou komunikáciou medzi nadriadeným a zamestnancom ako aj medzi jednotlivými pracovníkmi. Pri analýze realizácie spätnej väzby sme vychádzali z údajov, ktoré boli v dotazníku v  otázkach 9, 12, 13 a  16. Pri konštrukcii týchto otázok sme sa opierali o  fakt, že otvorená a transparentná komunikácia tvorí nevyhnutný základ pre vytváranie priestoru kvalitnej spätnej väzby. Otázky 12 a 13 boli zamerané na kvalitu komunikácie medzi nadriadeným a podriadeným, otázka 16 smerovala k hodnoteniu vzájomnej komunikácie medzi zamestnancami. Otázka 9 mala overovací charakter a bola zameraná na celkové hodnotenie ponúknutých komunikačných nástrojov pri realizovaní spätnej väzby. Vzájomnú komunikáciu medzi nadriadeným a podriadeným vnímajú ako otvorenú a transparentnú v celkovom súbore 79 participanti, čo predstavuje 77 %. Ako ústretovú a bezpečnú ju vo vzťahu podriadený – vedúci hodnotilo z celkového počtu respondentov 83 %. Nie a skôr nie prezentovalo 17 % opýtaných. Nulovú hodnotu mala položka neviem. Pri hodnotení komunikácie medzi kolegami navzájom z piatich ponúknutých stupňov respondenti preferovali prvé tri ako dominujúce. Vzájomnú komunikáciu ako výbornú označilo 51 % opýtaných, ako dobrú 36% a dostačujúcu v 13 %. Hodnotenie spätnej väzby z  pohľadu ponúkaných komunikačných nástrojov a  ich vhodnosti na overenie si zdieľaných správ podľa dosiahnutého priemeru preferovali respondenti osobnú komunikáciu s  dosiahnutou hodnotou 4,37 a  elektronickú komunikáciu s  hodnotou 4,15. Tretiu priečku obsadili porady s  výsledkom 3,97. V celkovom percentuálnom vyjadrení v položke poskytuje najviac (piaty stupeň škály) osobná komunikácia predstavuje 50 %. Ako ukazujú dosiahnuté výsledky sledovaných indikátorov stanovený predpoklad bol potvrdený. Predpoklad P5: Predpokladáme, že ako primárne bariéry v  otvorenej a  efektívnej komunikácii budú preferované najmä široká organizačná štruktúra, nedostatočné prepojenie jednotlivých sekcií a veľké rozdiely v hierarchii úradu s dosiahnutým priemerným skóre 3,5 – 4, čo predstavuje viac ako 50 %. Sledované indikátory boli overované v otázke 17, ktorú sme vyhodnotili prostredníctvom päťstupňovej hodnotiacej škály, kde 1 znamenala minimálnu prekážku a 5 mala najväčšiu hodnotu. 148

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


Najväčšou prekážkou v otvorenej a efektívnej komunikácie, podľa respondentov a podľa predloženej ponuky, bola identifikovaná bariéra nedostatok času s dosiahnutou priemernou hodnotou 4,00. Ako druhá bola označená neadresnosť informácií a veľké rozdiely v hierarchii so súhlasnou hodnotou 3,5. Nedostatočné prepojenie jednotlivých sekcií s dosiahnutou hodnotou 3,48 obsadilo tretiu priečku. Ostané sledované indikátory sa v  dosiahnutých priemerných hodnotách pohybovali v  skóre od 3,05 do 3,43. Najnižšie dosiahnuté skóre 3,05 mala prekážka nepodstatnosť názorov zamestnancov, čo považujeme v  prípade internej komunikácie za pozitívny rozmer. Vychádzajúc z predošlých predpokladov a ich potvrdení konštatujeme, že názory zamestnancov sú v tomto úrade brané na vedomie a považované za prínosné. Vzhľadom k tomu, že sledované indikátory široká organizačná štruktúra, nedostatočné prepojenie jednotlivých sekcií a veľké rozdiely v hierarchii úradu, vo výstupoch výsledkov prieskumu neboli respondentmi identifikované ako primárne bariéry, stanovený predpoklad nebol potvrdený. Predpoklad P6: Predpokladáme, že respondenti minimálne v 50 % nebudú navrhovať zmeny v súčasnom stave internej komunikácie. Návrhy na zmenu súčasného stavu internej komunikácie vo vybranom úrade sme overovali v otvorenej otázke dotazníka č. 18 Čo by ste navrhovali na zlepšenie internej komunikácie vo Vašom úrade? Z  odpovedí, ktoré sme zjednotili podľa kľúčových výrazov, zamestnanci úradu navrhovali v celkovom počte 28 (27 %) zriadenie schránky dôvery na možné podávanie návrhov. Ďalšie návrhy boli zamerané na realizovanie komunikačného výcviku pre manažérov, resp. zamestnancov pravidelne a nie sporadicky, túto možnosť uviedlo 23 % recipientov, pravidelne vyhodnocovať činnosti na oddeleniach bolo prezentované v miere 12 % a požiadavka reorganizovať konzultačné hodiny (systém konzultácií) ako návrh vyslovilo 7 manažérov. Pracovníci úradu v meradle 31 % nemali žiadne návrhy, prostredníctvom čoho môžeme konštatovať, že stanovený predpoklad nebol potvrdený. Podľa zistených výsledkov konštatujeme, že predpoklady P1 – P4 boli v plnej miere potvrdené, prostredníctvom čoho môžeme povedať, že interná komunikácia v sledovanom úrade má kvalitnú úroveň v primárnom vzťahu zamestnanec a riadiaci pracovník napriek formálnej štruktúre organizácie. Oboznamovanie sa so stratégiou úradu patrí k základným povinnostiam pracovníkov ministerstva, pretože je primárnou súčasťou štátnej správy a riadi rezort zodpovedajúci jeho zameraniu. Komunikačné stratégie sú zamerané predovšetkým na vonkajšieho klienta a je nevyhnutnosťou pri realizovaní správy v rezorte tieto stratégie poznať vedieť ich uplatňovať v praxi. Využívané sú predovšetkým elektronické médiá, ktoré svojou povahou zabezpečujú pri prenose informácií minimálne skresľovanie (šumy). Táto forma prenosu správ je adresná, Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

149

MIchal LUKÁČ - Mária FÍBOVÁ

Články


Články Michal LUKÁČ - Mária FÍBOVÁ

efektívna a zaručuje aj rýchlu spätnú väzbu. Pri overovaní, resp. potvrdzovaní zasielaných informácií, dominuje predovšetkým osobná komunikácia medzi vedúcimi pracovníkmi a podriadenými, čo má pozitívny dopad na vytváranie aktivujúceho pracovného prostredia a vhodnej pracovnej klímy. Vo vzťahu k identifikovaniu komunikačných bariér v rámci úradu nebol stanovený predpoklad potvrdený v plnej miere. Najväčšou prekážkou je nedostatok času, čo môže vyplývať z množstva a rôznorodosti úloh kladených na všetkých zamestnancov, ako aj vplyvom neustálych zmien v rezorte, ktorý musí svoju činnosť prispôsobovať potrebám vlády a požiadavkám vyplývajúcich z odporúčaní a nariadení Európskej únie. ZÁVER Odborná literatúra, ako aj prax v súkromnom sektore, ponúka v oblasti skvalitňovania procesov komunikácie v organizáciách veľa nástrojov, ktoré je možné aplikovať aj v inštitúciách verejnej správy. Výber zodpovedajúcich prostriedkov je však podmienený špecifikami týchto úradov. V rámci štátnej správy a jej manažmentu sú komunikačné kompetencie určované prevažne internými predpismi a v našom prípade je základom protokolárne správanie a jednanie jednotlivých riadiacich pracovníkov. Vybrať najvhodnejšiu stratégiu a taktiku a v konečnom dôsledku aj zodpovedajúce komunikačné prostriedky v rámci internej komunikácie nami analyzovanom úrade nie je jednoduché. Odporúčania smerom k skvalitneniu internej komunikácie reflektujú výstup z realizovaného prieskumu a sú zamerané predovšetkým na využívanie pracovného času. Ako hlavnú bariéru respondenti označili predovšetkým nedostatok času, ktorý sa premietol aj do ich návrhov v  podobe prehodnotenia konzultácii, resp. konzultačného systému, ktorý tvorí podstatnú časť pracovných činností jednotlivých zamestnancov. Navrhované odporúčania považujeme za optimálne a prioritné pri riadení osobnej pracovnej činnosti, ako aj na odbúranie faktoru nedostatku času v komunikačnom procese. V tomto smere odporúčame: • vypracovať si osobný plán pracovných činností jednotlivých manažérov, v ktorom sú stanovené krátkodobé a dlhodobé ciele a cesty k dosiahnutiu týchto cieľov, ako aj časový horizont ich splnenia. Pri stanovení cieľov je nutné mať na zreteli priority, ktorými určujeme vykonávanie činnosti podľa jej dôležitosti a časovej naliehavosti vo vzťahu k stanovenému cieľu. Plán pravidelne vyhodnocovať formou autoevalvácie a  podľa dosiahnutých výsledkov upravovať jeho smerovanie. Vyhodnocovanie odporúčame realizovať formou poznámok v pravidelných intervaloch, a to raz za týždeň. Pri vypracovaní osobného plánu brať do úvahy nepredvídané skutočnosti a nechať si časovú rezervu. • vypracovať si denný rozvrh jednotlivých aktivít – denný rozvrh zamerať na konkrétne činnosti, ktoré sú spojené s pracovným výkonom, pričom odporúčame vyhýbať sa rutinným činnostiam, ktoré často zvádzajú k sebauspokojeniu a stávajú sa zlodejom času; 150

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


• triedenie správ – smerom nadol tieto správy zasielať adresne podľa kompetencií, jasne a presne formulovať jednotlivé úlohy s využitím viacerých komunikačných kanálov, dôležité informácie zasielať viacerými médiami a v prípade nutnosti vynechať formálne postupy  a  správy zasielať priamo adresátovi, vyžadovať si ich prijatie a  pochopenie. V  smere nahor selektovať dôležitosť informácie, nezavaľovať vedúceho pracovníka správami, ktoré je možné spracovať na vertikálnej úrovni. Ďalšie odporúčanie smerujeme k zdokonaľovaniu komunikačných kompetencií zamestnancov úradu, kde je nevyhnutná participácia zamestnávateľa: • Pravidelne realizovať psychosociálne výcviky pracovníkov. Tieto je možné praktizovať vo vlastnej réžii, resp. je tu možnosť využiť služby špeciálnych centier. Výcviky odporúčame uskutočňovať raz kvartálne buď na pracoviskách, resp. formou outdoorových podujatí mimo úrad. Tieto formy výcviku považujeme za jeden z preventívnych nástrojov predchádzania vyhoreniu pracovníkov. • Realizovať komunikačné tréningy manažérov. Navrhované tréningy je možné realizovať priamo per os na pôde úradu ako aj formou e–learningového vzdelávania. Podporovať a motivovať zamestnancov k takejto forme profesionálneho rastu. Uvedené návrhy a odporúčania sú reflexiou na výstupy z realizovaného prieskumu, ako aj výsledkom osobnej manažérskej praxe autorov a poskytujú možnosti na skvalitnenie a zlepšenie internej komunikácie úradu. Návrhy sú smerované ku koncipovaniu a vytvoreniu možnej stratégie v  rámci vnútroorganizačného komunikačného systému ministerstva. Pri odporúčaniach sme vychádzali z identifikovanej základnej bariéry, a to nedostatku času a na princípoch time manažmentu sme tieto odporúčania stanovili. Ich konštrukcia a  obsahové zameranie ponúkajú možnosti rozvíjať ďalšie zlepšovanie v  dimenziách kvality komunikácie ako osobnostného, ale i profesionálneho rastu zamestnancov úradu. Neposkytujú konečné riešenie, sú motiváciu a námetom na zlepšovanie. POUŽITÁ LITERATÚRA DUDINSKÁ, E. a kol. 2009. Manažment v sociálnych službách. Prešov: Vydavateľstvo Michala Vaška, 2009, 256 s. ISBN 978-80-7165-756-9. ĎURKOVÁ, K. - MÁLIKOVÁ, I. 2011. Vyššie územné celky a ich interná komunikácia. Trnava: Fakulta masmediálnej komunikácie UCM, 2011. 120 s. ISBN 978-80-8105-329-0. HARAUSOVÁ, H. 2013. Komunikácia v organizácii. Košice: UPJŠ, Fakulta verejnej správy, 2013. 120 s. ISBN 978-80-8152-019-8. HOLÁ, J. 2006. Interní komunikace ve firmě. Brno: Computer Press, 2006. 170s. ISBN 880-2511250-0. LUKÁČ, M. 2015. Koniec neefektívnej marketingovej komunikácie v múzeách. Trnava: OZ FSV UCM, 162 s. ISBN 978-80-971952-1-2. Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

151

MIchal LUKÁČ - Mária FÍBOVÁ

Články


Články Michal LUKÁČ - Mária FÍBOVÁ

PRIEČKOVÁ, K. 2011. Postavenie manažéra vo verejnej správe a nároky kladené na jeho osobnosť. In: Aktuálne trendy v manažmente verejnej správy. Bratislava: VŠEMVS, 2011. ISBN 978-80-8137-001-4, s. 295 – 301. TEJ, J. 2011. Správa a manažment. Prešov: Prešovská univerzita. 2011.163 s. ISBN 978-80-5550476-6. Dostupné na: http://www.pulib.sk/web/kniznica/elpub/dokument/Tej2 SZARKOVÁ, M. a kol. 2002. Komunikácia v manažmente. Bratislava: EKONÓM, 2002. ISBN 80-225-1585-X. VYBÍHAL, V. - CEDIDLOVÁ, M. 2014. Fiscal Effectiveness of Investment Incentives and Competition, Vilnius : Versus aureus Publishers, 2014. 162 s. ISBN 978-9955-34-498-8. ŽÚBOROVÁ, V. 2012. Role of communication in policy making. In: Selected aspects of local and regional development / Daniel Klimovský, Katarzyna Radzik-Maruszak (editors); reviewers: Petr Jüptner, Uroš Pinterič. - Nova Gorica: School of Advanced Social Studies Nova Gorica, 2012. ISBN 978-961-6718-06-6, s. 118-131.

152

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


Články

Viktória BOBÁKOVÁ1

ZADLŽOVANIE REGIONÁLNEJ SAMOSPRÁVY Abstrakt Prehlbovanie dlhodobej fiškálnej nerovnováhy krajín Európskej únie je vážnym problémom, ktorý má nielen ekonomické, sociálne ale aj politické dôsledky. Hľadaniu nástrojov jeho účelnej regulácie venujú vlády členských krajín veľa úsilia. Riadenie dlhu vyšších územných celkov je dôležitou súčasťou ozdravovania verejných financií. Pretože na vytváraní verejného dlhu sa podieľajú aj vyššie územné celky, zaoberáme sa v príspevku príčinami jeho vzniku, hodnotíme vývoj jeho veľkosti v  jednotlivých samosprávnych krajoch a meriame jeho úroveň vybranými ukazovateľmi zadlženosti. Vyššie územné celky disponujú celým radom dôležitých kompetencií. Predpokladom ich úspešnej realizácie je účelné využívanie verejných zdrojov. V  príspevku preto komparujeme zadlženosť s vývojom miery samofinancovania. Kľúčové slová: fiškálna nerovnováha, verejný dlh, celková zadlženosť, dlhová služba, miera samofinancovania, Abstract Deepening the long-term fiscal imbalances of countries of the European Union is a serious problem, which has not only economic, but social and political consequences. Search tools by its efficient regulation of the Governments of the Member countries to devote a lot of effort. Debt regional government is an important part of the improvement of public finances. Since the creation of the public debt and higher territorial units, we are involved in the causes of its creation, in assessing the development of its size in individual municipalities and counties we measure its level of selected indicators of indebtedness. Regional government dispose of number important responsibilities. A prerequisite for their successful implementation, it is advisable the use of public resources. The paper therefore compares debt with the cash flow development. Key words: fiscal imbalances, debt, total indebtedness, debt service, the cash flow

1 prof. Ing. Viktória Bobáková, CSc., Katedra ekonomiky a riadenia verejnej správy, Fakulta verejnej správy, Univerzita P. J. Šafárika v Košiciach, Popradská 66, 040 11 Košice, Slovenská republika, email:viktoria.bobakova@upjs.sk Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

153


Články Viktória BOBÁKOVÁ

ÚVOD Sprievodným znakom ekonomickej a finančnej krízy sú nízke tempá ekonomického rastu krajín, prehlbovanie dlhodobej fiškálnej nerovnováhy, narastanie deficitov verejných rozpočtov a z toho vyplývajúce rastúce zásahy štátu s cieľom stabilizovať ekonomický vývoj. Základným cieľom fiškálnej politiky vlád sa stali snahy o zabezpečenie efektívnych a  dlhodobo udržateľných verejných financií. Konsolidácia verejných financií sa stala naliehavou úlohou dní, ale z dôvodu jej náročnosti, aj rokov. Narastanie verejného dlhu viedlo k  vzniku tzv. dlhovej krízy. Podľa Maastrichtských kritérií sa krajina nachádza v procedúre nadmerného dlhu, ak celková výška hrubého dlhu verejnej správy presahuje 60% HDP. V roku 2013 Slovenská republika splnila znížením schodku verejnej správy pod 3 % HDP hlavnú podmienku ukončenia procedúry nadmerného deficitu v  rámci európskych fiškálnych pravidiel a  rozhodnutie Rady Európskej únie pre ekonomické finančné záležitosti zo dňa 20.júna 2014 ukončilo aj procedúru nadmerného deficitu. V rámci Európskej únie v roku 2014 dosiahlo 13 krajín vyšší schodok a 17 krajín dosiahlo vyšší dlh verejnej správy ako Slovenská republika. Priemerný schodok EÚ- 28 bol 2,9 % HDP (Slovensko 2,87 % HDP) a priemerný dlh verejnej správy EÚ 28 bol 86,8 % HDP (Slovensko 53,6 % HDP). Na objeme dlhu verejnej správy sa podieľajú aj obce a vyššie územné celky. Vyššie územné celky vykázali v roku 2014 dlh vo výške 363 586 tis. Eur. Dlh tohto subjektu verejnej správy od roku 2012 klesá. Aj v porovnaní s rokom 2013 klesol dlh VÚC v roku 2014 o 9,6 %. Pokles dlhu bol spôsobený znížením stavu investičných dodávateľských úverov ako aj poklesom stavu bankových úverov. Napriek tomu že ich dlh VÚC v  posledných rokoch klesá, považujeme dlh VÚC za dôležitú súčasť ozdravovania verejných financií a významný prvok znižovania dlhu verejnej správy. Napriek tomu, že zadlženosť regionálnej samosprávy nie je najvýznamnejším činiteľom zvyšovania dlhu verejnej správy, z pohľadu samosprávnych krajov môže rasť ich zadlženosti spôsobovať významné problémy a pokles jej výkonnosti. Preto je podľa nášho názoru potrebné venovať sa skúmaniu determinujúcich činiteľov jeho vzniku, tendenciám vývoja i možnostiam jeho účelného manažmentu. Príspevok je spracovaný ak súčasť projektu VEGA č. 1/0098/13 Procesné riadenie pri transformácii organizácie verejnej správy z tradičnej na znalostnú organizáciu VEREJNÝ DLH K najdiskutovanejším problémom verejných financií v súčasnosti patrí verejný dlh, ktorý predstavuje významný faktor ovplyvňujúci stabilitu hospodárskeho vývoja každej krajiny a jej ekonomického rastu. Je sprievodným znakom súčasnej krízy. Rast zadlženosti krajín od polovice 90. rokov vyvolal otázky jeho vplyvu na ekonomický rast. Zdôrazňuje sa, (White, 2012), že monetárne a fiškálne stimuly môžu zvýšiť krátkodobo agregátny dopyt, ale zvyšujú zadlženosť verejného sektora. Na dôležitosť súčasnej 154

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


krízy, ktorá okrem zníženia výkonnosti ekonomík prešla do svoje tretej fázy - krízy verejných financií poukazuje Nemec (Medveď, Nemec a kol. 2011) podľa ktorého ide o dôsledok kombinácie dlhodobej neudržateľnosti súčasných systémov verejných financií a špecifických dosahov podstaty a “liečenia“ finančnej a ekonomickej krízy. Podľa Správy o mechanizme varovania na rok 2015, ktorú vypracovala Komisia európskeho parlamentu „makroekonomické nerovnováhy stále predstavujú vážny problém a zvýrazňujú potrebu rozhodných, komplexných a koordinovaných politických krokov“. K vzniku dlhodobej fiškálnej, prejavom ktorej je verejný dlh, vedie nesúlad medzi objemom reálne získaných a použitých verejných prostriedkov. Verejný dlh vzniká dlhšie obdobie, preto nie je jednoduché určiť, ktoré činitele sa najvýraznejšou mierou podieľali na jeho vzniku a  raste. Verejný dlh sa stal ekonomickým problémom s  významnými makroekonomickými i rozpočtovými dôsledkami. Chronicky sa opakujúci schodok verejného rozpočtu a v jeho dôsledku vznikajúci a rastúci verejný dlh je nielen zložitým teoretickým, ale aj praktickým hospodárskym i spoločenským problémom (Sivák a kol., 2007). V európskych krajinách je v posledných desaťročiach fiškálna nerovnováha spôsobená predovšetkým rastom podielu verejných výdavkov na HDP. Jedným z činiteľom rastu výdavkov je rast životnej úrovne, ktorý spôsobuje rast dopytu po takých verejných statkoch ako je zdravie a vzdelanie. Rast cien a nákladov je rýchlejší pri poskytovaní statkov verejného sektora v porovnaní so súkromným sektorom. Svoju úlohu v tomto procese zohráva aj volebný proces, ktorý spôsobuje, že politici iba ťažko odolávajú tlaku rôznych nátlakových skupín na schvaľovanie pre nich zaujímavých výdavkov, na krytie ktorých prispievajú iba čiastočne. Typické je, že verejné výdavky rastú aj v období expanzie, kedy by bolo možné očakávať skôr ich pokles. Finančná a ekonomická kríza v súčasnom období jednoznačne posilňuje problém nerovnováhy. Slovenská republika ešte stále patrí k štátom, ktorá dosahuje v rámci Európskej únie relatívne nízky podiel dlhu na HDP a naďalej sa drží pod priemerným dlhom eurozóny aj Európskej únie ako celku. Negatívnejšou správou je však tempo, akým slovenský verejný dlh v poslednom období stúpa. V septembri 2014 vstúpil do platnosti nový systém európskych národných účtov ESA 2010. V súlade s metodikou ESA 2010 možno verejný dlh členiť podľa finančných nástrojov, podsektorov, držiteľov dlhu a meny. Klasifikácia podľa sektorov predstavuje jeden z  možných spôsobov členenia verejného dlhu. Východiskom je zaradenie subjektov verejnej správy do jedného zo štyroch subsektorov - ústredná štátna správa, štátna spáva, miestna správa, fondy sociálneho zabezpečenia. Vzhľadom na túto zmenu metodiky došlo na Slovensku2 k poklesu dlhu ako podielu na HDP z dôvodu nárastu úrovne nominálneho HDP vo všetkých rokoch. Naopak, preradenie viacerých subjektov do sektoru verejnej správy zvýšilo dlh. Hrubý dlh verejnej správy dosiahol podľa októbrovej notifikácie Eurostatu ku koncu roka 2013 úroveň 54,6 % HDP. Verejný dlh celej Európskej únie dosiahol v  závere roka 2014 výšku 86,8% HDP. 2 Všetky uvádzané hodnoty sú počítané v metodike, ktorá sa používa pri posudzovaní plnenia maastrichtského kritéria pre výšku hrubého dlhu verejnej správy – tzv. maastrichtský hrubý dlh verejnej správy. Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

155

Viktória BOBÁKOVÁ

Články


Články Viktória BOBÁKOVÁ

Zaznamenal v porovnaní s rokom 2013 rast o 1,3%. Verejný dlh eurozóny zaznamenal rast z úrovne 90,9% na konci roku 2013 na 91,9% na konci roku 2014. Najnižší verejný dlh dosiahli na konci roku 2014 Estónsko (10,6 %), Luxembursko (23,6 %), Bulharsko (27,6 % ), Rumunsko (39,8 %) a Lotyšsko (40 % ). Šestnásť členov EÚ malo v závere minulého roka verejný dlh nad úrovňou 60 % HDP. Najvyšší verejný dlh malo Grécko (174,9 %), Portugalsko (128,0 %), Taliansko (127,9 %), Írsko (109,7 %), Cyprus (107,5 %) a Belgicko (106,5 % HDP). Verejný dlh eurozóny v  roku 2014 v  porovnaní s  rokom 2013 vzrástol, ale deficit verejných financií v eurozóne aj v rámci celej Európskej únie v tomto období klesol. Priemerný deficit verejných financií v eurozóne sa v roku 2014 znížil na 2,4% HDP, kým v roku 2013 dosiahol úroveň 2,9% HDP. V rámci celej EÚ klesol deficit verejných financií z 3,2% na 2,9% HDP. Nad hranicou 3% HDP dosiahlo deficit verejných financií 12 členských krajín EÚ: Cyprus (8,8%), Španielsko (5,8%), Chorvátsko a Veľká Británia (5,7%), Slovinsko (4,9%), Portugalsko (4,5%), Írsko (4,1%), Francúzsko (4,0%), Grécko (3,5%) Belgicko, Poľsko a Fínsko (3,2%). Najnižšie deficity verejných financií v roku 2014  dosiahli: Litva (0,7 %), Lotyšsko (1,4 %) a Rumunsko (1,5 % HDP). Prebytky verejných financií za rok 2014 vykázali Dánsko (1,2 %), Nemecko (0,7 %), Estónsko a Luxembursko (zhodne 0,6 % HDP). Skúsenosti ukazujú, že významné zníženie hodnoty verejného dlhu možno dosiahnuť primárnymi prebytkami Ich nesporný význam je však v  tom, že obnovujú fiškálnu disciplínu a zabraňujú ďalšiemu zvyšovaniu zadlženia. (Dvořák, 2008) Verejný dlh Slovenska klesol v roku 2014 na úroveň 53,6% v porovnaní s rokom 2013, kedy dosiahol úroveň 54,6% HDP. Podľa údajov MF SR dosiahol verejný dlh Slovenskej republiky vo februári 2015 úroveň 54,2 % HDP. Deficit verejných financií v  pomere k HDP vzrástol v roku 2014 na 2,9% HDP, kým v roku 2013 dosiahol úroveň 2,6% HDP. Znamená to, že ešte stále sa deficit udržuje pod úrovňou 3% HDP. Tabuľka 1 Hrubý dlh verejnej správy (% HDP, ESA 2010, stav k 31.12.)

Ukazovateľ 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Hrubý dlh verejnej správy 41,1 43,5 52,2 54,6 53,6 54,4 - štátny dlh ( bez vplyvu 39,2 41,5 47,7 48,9 48,9 49,5 medzinár. záväzkov - podiel SR na dlhu EFSF 1,8 0,3 2,1 2,6 2,7 2,6 - vklad do ESM 0,0 0,0 0,4 0,7 0,9 0,8 - dlh ostatných zložiek 0,0 1,7 2,0 2,4 1,6 1,4 verejnej správy p.m. Zmena hrubého dlhu 5,7 2,4 8,7 2,5 – 0,5 0,3 Zdroj: Rozpočet verejnej správy, Súhrnná výročná správa Slovenskej republiky na rok 2013

K zmene dlhu verejnej správy prispieva najmä výška deficitu štátneho rozpočtu. Verejný dlh vytvára z 95 % štátny dlh. Druhým významným činiteľom je podiel Slovenskej 156

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


republiky na EFSF. Jeho podiel sa pohybuje od 0,3% do 2,7%. V poradí tretím významným činiteľom je hospodárenie ostatných subjektov verejnej správy (najmä obcí a VÚC). Ich podiel na dlhu verejnej správy dosahuje od 0,0 % do 2,4% v roku 2013. Samosprávy ovplyvňujú výšku dlhu najmä prostredníctvom prijatých bankových úverov. Naopak, splátky istín bankových úverov a pôžičiek dlh znižujú. Existuje oprávnený predpoklad, že hospodárenie samospráv bude v ďalšom období znižovať výšku dlhu verejnej správy. V roku 2015 sa predpokladá prebytkové hospodárenie ostatných subjektov verejnej správy vo výške 683,7 mil. eur. Na tomto vývoji by sa malo podieľať prebytkové hospodárenie niektorých subjektov verejnej správy, a to hlavne prebytok hospodárenia obcí vo výške 145,0 mil. eur, vyšších územných celkov vo výške 123,8 mil. eur, Environmentálneho fondu vo výške 132,4 mil. eur a ďalších subjektov. HOSPODÁRENIE REGIONÁLNEJ SAMOSPRÁVY Územná samospráva je neoddeliteľnou súčasťou demokratickej správy štátu. Jej podstatou je samostatné rozhodovanie a uskutočňovanie aktivít súvisiacich so správou obcí a VÚC a ich majetku. Regionálna samospráva má v demokratickej spoločnosti dlhoročnú tradíciu, je dôležitým činiteľom v  hospodárstve a  spoločnosti. Proces formovania regionálnej samosprávy začal na Slovensku v roku 2001. Je jednou z najmladších foriem verejnej správy. V rokoch 2001 až 2004 sa na VÚC prenieslo množstvo kompetencií a s nimi súvisiaci majetok ako aj finančné a personálne zdroje. V  podmienkach SR zabezpečuje regionálnu samosprávu 8 samosprávnych krajov, ktoré vznikli na základe zák. č. 302/2001 Z. z. o samospráve vyšších územných celkov v znení neskorších predpisov. Ich úlohou je spravovať verejné záležitosti vo verejnom záujme, pričom takéto ich pôsobenie im zo zákona vyplýva ako ich povinnosť. V činnosti VÚC sa prelínajú dva prvky. Tým prvým je prvok demokratický - správa verejných záležitostí v  záujme naplňovania potrieb ich obyvateľov, za ich účasti a pod ich kontrolou. Tým druhým prvkom je prvok materiálny - vytvárať podmienky pre všestranný rozvoj regiónu, osobitne v  oblasti ekonomickej, sociálnej a kultúrnej. Poslaním regionálnej samosprávy je teda zastupovať potreby a záujmy občanov všetkých obcí a miest v regióne voči štátu a súčasne záujmy štátu na území svojho regiónu v rámci prenesených kompetencií, ktoré jej boli zverené. V súvislosti s týmto faktom plní územná samospráva sociálnu, ekonomickú a územnotechnickú funkciu. Vymedzenie a realizácia kompetencií a ich financovanie sú kľúčovými problémovými okruhmi v systéme fungovania územnej samosprávy. Sú to problémy dynamické a za uplynulých viac ako 10 rokov prešli určitým vývojom. Súvislosti, ktoré podmienili vznik regionálnej samosprávy bola najmä snaha o efektívnejšie vynakladanie verejných zdrojov podľa miestnych požiadaviek a preferencií obyvateľov, priblíženie správy vecí verejných občanom, vytvoriť predpoklady pre vznik regionálnych vlád a preniesť na nich zodpovednosť za hospodársky a sociálny rozvoj území. Podľa zákona 302/2001 Z. z.“ samosprávny kraj je právnickou osobou, ktorá za podmienok ustanovených zákonom samostatne hospodári s vlastným majetkom a s Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

157

Viktória BOBÁKOVÁ

Články


Články Viktória BOBÁKOVÁ

vlastnými príjmami a pri výkone samosprávy sa stará o všestranný rozvoj svojho územia a o potreby svojich obyvateľov“. Pri svojom výkone sa stará o všeobecný rozvoj svojho územia a o potreby svojich občanov. Na základe tohto zákona majú kraje zabezpečovať tvorbu a  plnenie programu sociálneho, ekonomického a  kultúrneho rozvoja svojho územia, realizovať plánovacie činnosti, vykonávať vlastnú investičnú a  podnikateľskú činnosť a  vytvárať podmienky pre rozvoj zdravotníctva, stredného školstva, kultúry, cestovného ruchu, telesnej kultúry a športu. Vyššie územné celky zabezpečujú financovanie samosprávnych kompetencií v  jednotlivých rokoch ako aj činností rozpočtových organizácií v ich pôsobnosti predovšetkým z daňových príjmov a z príjmov z vlastného hospodárenia VÚC. Prostredníctvom dotácií zo štátneho rozpočtu z príslušných kapitol sa financujú kompetencie preneseného výkonu štátnej správy na úseku školstva, úlohy spojené s regionálnym rozvojom, ochranou životného prostredia, ako aj realizácia projektov spolufinancovaných zo štrukturálnych fondov a Kohézneho fondu Európskej únie. Z kapitoly Všeobecná pokladničná správa sú poskytované dotácie na financovanie niektorých špecifických úloh spadajúcich do pôsobnosti VÚC na základe uznesení vlády SR. Spomedzi spomínaných príjmov tvoria najväčší podiel v rámci bežného rozpočtu daňové príjmy. V  súčasnosti nie sú ešte stále splnené všetky ekonomické predpoklady fungovania samosprávnych krajov. Kraje hospodária podľa vlastného rozpočtu, disponujú vlastným majetkom, do rozpočtu získajú vlastné príjmy. Zatiaľ však vo svojej právomoci môžu ovplyvňovať iba nedaňové príjmy a vlastné kapitálové príjmy, ktoré sú však pomere nízke. Regionálna samospráva financuje prevažnú časť originálnych kompetencií pomocou daňových príjmov. Daňové príjmy sú druhým najdôležitejším zdrojom financovania ich potrieb. Od roku 2005 bola regionálna samospráva oprávnená o rozdelení a využití finančných prostriedkov zo zdrojov z podielovej dane a z výnosu dane z motorových vozidiel rozhodovať samostatne. Základným nástrojom finančného riadenia VÚC je ich rozpočet. Vyjadruje samostatnosť hospodárenia vyššieho územného celku. Pri zostavovaní rozpočtu je VÚC povinný prednostne zabezpečiť krytie všetkých záväzkov, ktoré pre neho vyplývajú z  plnenia povinností ustanovených osobitnými predpismi. Vyšší územný celok môže použiť návratné zdroje financovania len na úhradu kapitálových výdavkov. Na vyrovnanie časového nesúladu medzi príjmami a výdavkami bežného rozpočtu v priebehu rozpočtového roka sa tieto zdroje financovania môžu výnimočne použiť za podmienky, že budú splatené do konca rozpočtového roka z príjmov bežného rozpočtu. VÚC môže vstupovať len do takých záväzkov vyplývajúcich z návratných zdrojov financovania, ktorých úhrada dlhodobo nenaruší vyrovnanosť bežného rozpočtu v  nasledujúcich rokoch. Zákon č. 426/2013 ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 583/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy a  o  zmene a  doplnení niektorých zákonov v  znení neskorších predpisov v § 17 uvádza, že VÚC môže na plnenie svojich úloh prijať návratné zdroje financovania, len ak celková suma dlhu neprekročí 60% skutočných bežných príjmov predchádzajúceho rozpočtového roka. Druhou podmienkou je, že suma ročných splátok 158

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


návratných zdrojov financovania vrátane úhrady výnosov neprekročí 25% skutočných bežných príjmov predchádzajúceho roka. Celkovou sumou dlhu sa pritom rozumie súhrn záväzkov vyplývajúcich zo splácania istín návratných zdrojov financovania, záväzkov z investičných dodávateľských úverov a ručiteľských záväzkov. Do celkovej sumy dlhu VÚC sa nezapočítavajú záväzky z  návratných zdrojov financovania prijatých na zabezpečenie predfinancovania realizácie spoločných programov Slovenskej republiky a  Európskej únie, operačných programov spadajúcich do cieľa Európska územná spolupráca a programov financovaných na základe medzinárodných zmlúv o poskytovaní grantu uzatvorených medzi Slovenskou republikou a  iným štátmi najviac v  sume nenávratného finančného príspevku poskytnutého na základe zmluvy uzatvorenej medzi VÚC a  orgánom podľa osobitného predpisu. Do sumy ročných splátok návratných zdrojov financovania sa nezapočítavajú sumy ich jednorazového predčasného splatenia. VÚC je povinný sledovať v priebehu rozpočtového roka vývoj dlhu a splátok. Ak celková suma dlhu dosiahne 50% skutočných bežných príjmov predchádzajúceho rozpočtového roka je VÚC povinný prijať opatrenia, ktorých cieľom je zníženie celkovej sumy dlhu VÚC. Ak celková suma dlhu dosiahne 50% a  nedosiahne 58%, predseda VÚC je povinný odo 15 dní od zistenia uvedených skutočností vypracovať a predložiť zastupiteľstvu VÚC informáciu, v ktorej zdôvodní celkovú sumu dlhu spolu s návrhom opatrení na jeho zníženie. Zastupiteľstvo VÚC musí informáciu prerokovať do 15 dní odo dňa jej predloženia. V lehote do siedmich dní od predloženia informácie zastupiteľstvu VÚC je predseda VÚC povinný túto skutočnosť písomnej oznámiť ministerstvo financií. Ak suma dlhu dosiahne 58% a  nepresiahne 60% musí VÚC navyše do konca rozpočtového roka vykonať také zmeny rozpočtu, ktoré zabezpečia jeho vyrovnanosť a  schváliť na nasledujúci rozpočtový rok iba vyrovnaný alebo prebytkový rozpočet, pričom schodok rozpočtu VÚC môže vzniknúť len z dôvodu použitia účelovo určených prostriedkov poskytnutých zo štátneho rozpočtu, z  rozpočtu Európskej únie alebo na základe osobitného predpisu. Ak celková suma dlhu prevýši 60%, okrem týchto postupov VÚC je povinné uplatňovať postupy podľa č. 6 ústavného zákona č. 493/2011 Z.z. ZADLŽENOSŤ VYŠŠÍCH ÚZEMNÝCH CELKOV Riadenie dlhov obcí a regiónov je dôležitou súčasťou ozdravovania verejných financií krajiny a nástrojom ich stabilizácie. Účelné manažovanie samosprávy znamená uskutočniť správne rozhodnutia, ktoré smerujú k efektívnosti, hospodárnosti a účinnosti verejných financií. To je dôvodom potreby pravidelného hodnotenia finančnej situácie. Dôvodov vzniku a nárastu zadlženosti územných samospráv je niekoľko. Vývoj zadlženosti regionálnej samosprávy je výsledkom vývoja príjmov a výdavkov rozpočtov regionálnej samosprávy. Jedným z dôvodov toho, že regionálne samosprávy nedisponujú dostatočným objemom zdrojov na financovanie svojich potrieb je spôsob nastavenia financovania regionálnej samosprávy v  danom štáte. Ak sú regionálne samosprávy financované tak ako v SR, prostredníctvom daní citlivých na ekonomický vývoj v krajine, Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

159

Viktória BOBÁKOVÁ

Články


Články Viktória BOBÁKOVÁ

v čase ekonomickej recesie príjmy z týchto daní klesajú, nedosahujú plánovanú výšku a ich objem je nedostatočný vzhľadom k potrebám bežného financovania. Ako uvádza napr. Horváthová (2010), v SR podiel z DPFO predstavuje v rozpočtoch regionálnych samospráv hlavný zdroj daňových príjmov. Tabuľka 2 Vývoj príjmov regionálnej samosprávy v SR Samosprávny kraj Bratislavský

2010

2011

2012

2013

2014

113 475 835

121 887 962

119 309 820

126 060 796

122 437 198

Trnavský

103 927 662

162 532 872

122 026 357

114 362 508

110 657 441

Trenčiansky

123 346 028

174 868 826

135 990 347

126 523 837

118 429 356

Nitriansky

140 993 854

180 380 078

155 152 962

155 122 186

155 377 459

Žilinský

169 212 180

155 734 370

160 552 295

165 300 434

154 845 566

Banskobystrický

137 501 037

146 851 830

155 157 448

158 652 970

143 584 654

Prešovský

179 480 964

202 263 322

177 102 269

171 503 856

171 501 114

Košický

155 113 389

163 715 388

163 500 521

174 701 587

171 046 974

Zdroj: Záverečné účty samosprávnych krajov

Podľa údajov Vyhodnotenia výsledkov rozpočtového hospodárenia obcí a vyšších územných celkov za rok 2014 sa v porovnaní s rokom 2013 sa skutočne dosiahnuté celkové príjmy VÚC za rok 2014 zvýšili o 104 363 tis. Eur (+8,3 %) a celkové výdavky o 103 949 tis. Eur (+8,7 %). Súvisí to najmä s nárastom daňových príjmov o 26 769 tis. Eur (+4,8 %), bežných transferov o 13 698 tis. Eur (+3,2 %), príjmových finančných operácií o 82 330 tis. Eur (+109,6%), a to najmä z tuzemských úverov 77 262 tis. Eur (+272,0 %), ale zároveň došlo k poklesu nedaňových príjmov o 5 113 tis. Eur. (-3,8 %), kapitálových príjmov o 5 745 tis. Eur (-57,4 %), kapitálových grantov a transferov o 7 576 tis. Eur (-13,0 %). VÚC vo svojich schválených rozpočtoch na rok 2014 predpokladali vyrovnané rozpočtové hospodárenie. Po vylúčení finančných operácií predpokladali prebytok vo výške 4 356 tis. Eur. V upravených rozpočtoch predpokladali VÚC účtovný prebytok vo výške 3 543 tis. Eur, vylúčením finančných operácií predpokladali schodok vo výške 41 307 tis. Eur. Vývoj celkových, vlastných a najmä daňových príjmov bol významne ovplyvnený dôsledkami hospodárskej krízy. Najmä v rokoch 2009 a 2010 vplyvom rastu miery nezamestnanosti vo všetkých krajoch došlo k výraznému znižovaniu výnosov z daní z príjmov FO v rozpočtoch samosprávnych krajov. Spolu s poklesom výnosov z dane z motorových vozidiel tak možno predpokladať, že sa z pohľadu relačných vzťahov k daňovým príjmov, v uvedenom období relatívne obmedzila finančná autonómia krajov. Medzi ďalšie dôležité faktory, ktoré sa podieľali na determinovaní vývoja skúmaných príjmových kategórií možno zároveň zaradiť: • Vplyv kritérií stanovených na prerozdelenie výnosu dane z príjmov FO medzi jednotlivé VÚC podľa zákona č. 668/2004 Z. z. o rozdeľovaní výnosu dane z príjmov územných samospráv a jeho legislatívnych úprav. 160

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


• Prijímané legislatívne opatrenia, zmeny podmienok financovania a snahy o účelové smerovanie daní, ktoré spôsobujú prehlbovanie rozporu medzi rozsahom kompetencií a úlohami samospráv a ich možnosťami financovania z vlastných zdrojov. • Vplyv protikrízových opatrení v snahe o konsolidáciu verejných rozpočtov, a tým aj nedostatočné finančné zabezpečenie výkonu prenesených kompetencií zo strany štátu. • Vplyv tzv. politického cyklu na konsolidáciu verejných rozpočtov a daňovú politiku VÚC. S poklesom daňových príjmov regionálnej samosprávy teda rastie zadlženosť a naopak. Ďalší dôvod zadlžovania regionálnej samosprávy ako uvádza Provazníková (2007), súvisí s ich kapitálovými výdavkami. VÚC využívanú cudzie zdroje financovania najčastejšie z dôvodu financovaniu finančne náročných investičných projektov. Cudzími zdrojmi financujú regionálne samosprávy časti aj mnoho originálnych kompetencií, na ktoré nemajú dostatok vlastných príjmov. Iným dôvodom rastu zadlženosti regionálnej samosprávy je využívanie cudzích zdrojov financovania na financovanie projektov, ktoré nie sú ziskové v tom slova zmysle, že ich realizácia neprinesie nové finančné zdroje regionálnej samospráve, ktoré by mohli byť využité na splácanie úveru. Jedným z dôvodov zadlžovania regionálnej samosprávy môže byť aj spôsob alokovania dotácií z ústrednej vládnej úrovne. Kritéria pre prideľovanie dotácií sa väčšinou viažu na spolufinancovanie projektu. Možnosť čerpania finančných prostriedkov zo štrukturálnych fondov EÚ si tiež často vyžaduje spoluúčasť na financovaní. K rastu zadlženosti regionálnej územnej samosprávy môže niekedy viesť aj nesprávne vedená evidencia a štatistika. Regionálna samospráva využíva najčastejšie ako návratný cudzí zdroj financovania bankové úvery. Druhým najčastejším zdrojom financovania sú investičné dodávateľské úvery. V minimálnej miere sa využíva ako zdroj financovania emitovanie komunálnych obligácií a možnosť nenávratnej alebo návratnej finančnej výpomoci z ústredného rozpočtu alebo štátnych fondov. Dôvodom je zložitosť administratívy a náročnosť vyjednávacieho procesu

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

161

Viktória BOBÁKOVÁ

Články


Články Viktória BOBÁKOVÁ

Tabuľka 3 Štruktúra cudzích zdrojov financovania regionálnej samosprávy (v %) Samosprávny kraj Brati­ slavský Tr n a v ­ ský Tren­ čiansky Nitrian­ sky Žilinský Bansko­ bystric­ ký Prešov­ ský Košický

2010

2011

2012

2013

2014

FV

FV

FV

FV

FV

81

0

19

87

0

13

89

0

11

100

0

0

100

0

0

100

0

0

100

0

0

100

0

0

100

0

0

100

0

0

100

0

0

100

0

0

100

0

0

100

0

0

100

0

0

100

0

0

100

0

0

100

0

0

100

0

0

100

0

0

75

25

0

81

19

0

85

15

0

94

6

0

95

5

0

60

40

0

60

40

0

64

36

0

69

31

0

68

32

0

76

24

0

80

20

0

80

20

0

83

17

0

100

0

0

69

31

0

62

38

0

66

34

0

72

28

0

78

22

0

Zdroj: Záverečné účty samosprávnych krajov Tabuľka 4 Dlh vyšších územných celkov (v tis. Eur) Samosprávny kraj

2010

2011

2012

2013

2014

Bratislavský

26 417

37 334

42 011

38 779

37 083

Trnavský

55 005

54 076

55 300

50 592

45 984

Trenčiansky

50 645

39 985

58 085

56 002

53 097

Nitriansky

41 894

54 735

37 389

32 161

28 694

Žilinský

53 614

54 825

52 763

45 957

42 790

Banskobystrický

51 583

51 272

51 779

56 427

49 942

Prešovský

64 622

59 751

54 778

52 608

38 894

Košický

64 820

74 869

71 276

69 456

66 102

Spolu VÚC

408 601

426 847

423 381

401 982

363 586

Zdroj: štátne záverečné účty Vyššie územné celky vykázali v roku 2014 dlh vo výške 363 586 tis. Eur. V porovnaní s rokom 2013 dlh VÚC klesol o 38 396 tis. Eur (o 9,6%). Pokles dlhu bol spôsobený znížením stavu investičných dodávateľských úverov o 16 229 tis. Eur a poklesom stavu bankových úverov o 22 167 tis. Eur. Z celkového dlhu predstavovali v roku 2014 záväzky voči domácim veriteľom 263 994 tis. Eur a voči zahraničným veriteľom 99 592 tis. Eur. 162

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


Úvermi od zahraničných veriteľom disponuje Bratislavský kraj, Prešovský a Košický samosprávny kraj. Z hľadiska pôvodnej splatnosti je dlh vyšších územných celkov tvorený prevažne dlhodobými záväzkami v hodnote 356 732 tis. Eur (98,1%), zvyšných 6 854 tis. Eur (1,9% ) predstavujú krátkodobé záväzky. Zákon č. 583/2004 Z. z. o  rozpočtových pravidlách územnej samosprávy definuje v § 17 podmienky, ktoré musí súčasne VÚC splniť, aby mali možnosť prijať návratné zdroje financovania na plnenie svojich úloh. Prvou podmienkou je, aby celková suma dlhu VÚC neprekročila 60% skutočných bežných príjmov predchádzajúceho roka. Druhou podmienkou je, aby suma ročných splátok návratných zdrojov financovia (splátky úrokov istiny, t.j. dlhová služba) neprekročila 25 % skutočných bežných príjmov predchádzajúceho rozpočtového roka. Do celkovej suma dlhu VÚC sa podľa definície v  zákone nezapočítavajú napr. úvery od ŠFRB a  záväzky prijaté na zabezpečenie predfinancovania eurofondov. Tabuľka 5 Ukazovatele zadlženosti Samosprávny kraj

Celková zadlženosť v %

Dlhová služba v %

2010

2011

2012

2013

2014

2010

2011

2012

2013

2014

Bratislavský

24,46

36,31

38,69

34,78

32,68

0,5

0,94

1,49

5,91

1,86

Trnavský

54,82

56,26

53,93

49,26

41,55

0,8

54,92

4,04

5,99

5,10

Trenčiansky

44,85

50,59

47,62

46,99

45,93

1,5

3,38

3,60

6,03

3,92

Nitriansky

31,75

31,31

27,68

23,81

19,14

1,1

31,29

2,58

4,29

4,65

Žilinský

38,37

38,36

29,40

28,81

28,22

2,3

2,86

4,50

7,06

3,11

Banskobystrický

42,96

48,25

25,07

30,26

34,78

1,4

2,75

2,97

3,52

3,15

Prešovský

37,14

37,94

26,92

26,73

23,74

0,2

0,49

0,21

0,20

0,84

Košický

48,98

55,44

30,46

29,62

38,64

2,9

2,88

2,09

4,70

1,62

Spolu VÚC

40,23

43,89

34,05

32,85

33,08

1,33

11,32

2,58

4,57

3,03

Zdroj: vlastné spracovanie na základe záverečných účtov VÚC Všetky samosprávne kraje ku koncu roka 2014 zákonom stanovené kritérium maximálne 60% celkovej zadlženosti plnili. Najvyššiu celkovú zadlženosť vykazoval v roku 2014 Trenčiansky samosprávny kraj (45,93%)a Trnavský samosprávny kraj (41,55%). Napriek tomu, že sa týmto dvom VÚC podarilo svoje zadlženie medziročne mierne znížiť, stále vykazujú vysokú mieru zadlženia v porovnaní i ostatnými samosprávnymi krajmi aj so stanovenou  hranicou 60%. Zadlženie týchto samosprávnych krajov je výzvou pre ich manažment s  cieľom zlepšiť svoje hospodárenie. Vysoký podiel celkovej zadlženosti dosahuje aj Košický samosprávny kraj (38.64%) a Banskobystrický samosprávny kraj (34,78%). Ukazovateľ celkovej zadlženosti nižší ako 30 % dosiahli Nitriansky (19,14%), Prešovský (23,74%) a Žilinský (28,22%) VÚC. Priemerná miera zadlženia všetkých Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

163

Viktória BOBÁKOVÁ

Články


Články Viktória BOBÁKOVÁ

ôsmich VÚC v SR bola ku koncu roka 2014 na úrovni 33,08 % čo znamená mierny nárast o 0,23% oproti roku 2013 (32,85%). Medziročne dokázali až na Banskobystrický a Košický VÚC všetky kraje mieru zadlženia znížiť. Najvyšší pokles miery zadlženia zaznamenal Trnavský VÚC (o 7,71%) Nitriansky VÚC ( o 4,67%). Mierne dlh dokázali znížiť aj v Prešovskom VÚC (o 2,99%), Bratislavskom VÚC (o 2,0%) a Trenčianskom VÚC (o 1,06%). Nie je možné vylúčiť, že niektoré mestá svoje dlhy skrývajú napríklad ich prenesením na mestské organizácie, dcérske spoločnosti či iné súkromné spoločnosti (napr. cez PPP projekty), alebo tiež cez tzv. dodávateľské úvery a ich celkový dlh môže byť v skutočnosti vyšší. Ukazovateľ dlhová služba poskytuje informácie o tom, aké vysoké výdavky má samospráva v súvislosti s obsluhou dlhu, teda koľko prostriedkov vynaložila na splátky istiny a úrokov. Možno konštatovať, že VÚC vo všeobecnosti nemajú problém s plnením kritéria, podľa ktorého by dlhová služba nemala presiahnuť 25 % skutočných bežných príjmov predchádzajúceho rozpočtového roka. V  roku 2010 všetky VÚC dosiahli priaznivú hodnotu tohto ukazovateľa. V roku 2011 však až dva VÚC Trnavský (55 %) a Nitriansky (31 %) zaznamenali vysoké hodnoty nad 25 %. Pretože do výdavkov na splácanie istiny a  úrokových splátok sa nemajú započítať ich jednorazové predčasné splatenia, možno konštatovať, že išlo o jednorazový vplyv. V roku 2012 VÚC opäť nemali žiadne problémy s plnením kritéria, keď všetky kraje dosiahli hodnoty nižšie ako 5 %. Najvyššie hodnoty zaznamenali Žilinský (4,50 %), resp. Trnavský VÚC (4,04 %). Naopak, najnižšie náklady spojené s obsluhou dlhu mali v Prešovskom VÚC (0,20 %). Rok 2013 opäť priniesol obrat, keď viaceré VÚC zaznamenali dlhovú službu nad úrovňou piatich percent svojich bežných príjmov. V prípade Žilinského VÚC náklady spojené s obsluhou dlhu dosiahli 7,06 % bežných príjmov, nasledoval Trenčiansky (6,03 %), Trnavský (5,99 %) a Bratislavský VÚC (5,91 %). Priemerná hodnota za všetky VÚC pritom dosiahla 4,57 %. Vývoj tohto ukazovateľa za rok 2014 vykazuje priaznivé výsledky. Schopnosť samosprávnych krajov pokrývať bežné výdavky bežnými nedaňovými a  daňovými príjmami vyjadruje ukazovateľ miera samofinancovania. Čím vyššia je hodnota ukazovateľa, tým je situácia pre kraj priaznivejšia. Hodnoty tohto ukazovateľa zobrazuje tabuľka. Každý kraj počas celého sledovaného obdobia dosahuje hodnotu vyššiu ako 50 %. Dopad hospodárskej krízy, ktorý je príznačný predovšetkým pre rok 2010 sa odzrkadlil aj v tomto ukazovateli. Došlo k medziročnému poklesu miery samofinancovania, teda schopnosti kryť svoje bežné výdavky z  bežných príjmov (bez bežných grantov a  transferov), v  každom samosprávnom kraji. K  najväčšiemu medziročnému poklesu došlo v BSK o 8,46 %. Najnižšiu hodnotu mal v roku 2010 Žilinský samosprávny kraj – 50,72 %, nakoľko ako v jedinom kraji v tomto roku došlo k medziročnému nárastu bežných výdavkov o  161  979 € na hodnotu 130  045  735 €. Takmer rovnakú mieru samofinancovania mal aj Košický samosprávny kraj – 50,80%.

164

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


Články

Samosprávny kraj

2010

2011

2012

2013

2014

Bratislavský

56,15

67,17

67,17

67,47

52,64

Trnavský

57,97

63,64

63,64

66,86

68,31

Trenčiansky

52,42

57,82

57,82

60,24

56,97

Nitriansky

58,56

67,06

67,06

68,62

65,95

Žilinský

50,72

59,90

59,90

61,40

60,72

Banskobystrický

59,25

67,21

67,21

70,76

69,18

Prešovský

52,72

57,65

57,65

63,07

61,76

Košický

50,80

55,45

55,45

57,55

55,82

Viktória BOBÁKOVÁ

Tabuľka 6 Vývoj miery samofinancovania vyjadrenej v %

Zdroj: vlastné spracovanie podľa záverečných účtov samosprávnych krajov Hodnoty ukazovateľa vo väčšine krajov vykazovali od roku 2007 klesajúci trend. Zvrat nastal v roku 2011, kedy v každom samosprávnom kraji nastal nárast ukazovateľa oproti predchádzajúcemu obdobiu. Zvýšenie bolo spôsobené zvýšením príjmov tak na strane daňových, ako aj nedaňových príjmov. Pozitívny vývoj ukazovateľa možno pripísať aj doznievaniu efektov spôsobených hospodárskou krízou a znížením celkovej nezamestnanosti tak v rámci jednotlivých samosprávnych krajov, ako aj na celom území Slovenska. Napriek spomínanej skutočnosti, miera samofinancovania sledovaných krajov za skúmané obdobie nedosahovala dostatočné príjmy, ktoré by zabezpečili financovanie rozvojových projektov. Na základe hodnotenia samofinancovania bolo zistené, že všetky kraje boli v sledovanom období (od roku 2007-2012) závislé od ďalších zdrojov príjmov, napr. dotácií zo štátneho rozpočtu. Môžeme pozorovať najslabšiu mieru samofinancovania v roku 2010 a  nárast do roku 2013. V  poslednom roku sledovaného obdobia dosahoval najlepšiu mieru samofinancovania Banskobystrický samosprávny kraj s hodnotou 70,76%, čo je o 13,21% viac oproti najslabšiemu Košickému kraju. Rôznorodosť miery samofinancovania odráža rôznu úroveň daňových a nedaňových príjmov a potrebných bežných výdavkov. Výšku daňových príjmov samosprávne kraje nemajú až takú moc ovplyvňovať, nakoľko ich značnú časť tvorí podielová daň, ktorá je rozdeľovaná na základe už spomínaného koeficientu. Ovplyvniť mohli do roku 2015 príjmami z  dane z  motorových vozidiel prostredníctvom sadzieb, ktoré stanovovali a  predovšetkým výšku nedaňové príjmy, ktorá odráža ich schopnosť získavať príjmy z podnikania a z poskytovania rôznych tovarov a služieb.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

165


Články Viktória BOBÁKOVÁ

ZÁVER Vyššie územné celky sa podieľajú na tvorbe verejného dlhu štátu. Výsledky ich rozpočtového hospodárenia sa v posledných rokoch zlepšujú a  dosahujú prebytok hospodárenia. Napriek tomu potrebujú na financovania svojich rozsiahlych kompetencií cudzie zdroje financovania, pri rozhodovaní o ktorých prevláda značný konzervativizmus. Celkový dlh vyšších územných celkov zaznamenáva v  posledných rokoch pokles. Celková zadlženosť nepresahuje zákonom stanovené hranice a miera samofinancovania sa pohybuje nad 50%. Napriek tomu nemožno hodnotiť kvalitu finančného riadenia regionálnej samosprávy pozitívne. Súčasná spoločensko-ekonomická situácia poznačená ešte stále dôsledkami finančnej krízy prehlbuje tlak na efektívne hospodárenie s verejnými zdrojmi. Nielen ústredné vlády krajín, ale aj nižšie vládne úrovne sú nútené hľadať a prijímať opatrenia vedúce k  optimalizácii verejných výdavkov a k  hľadaniu ciest zvyšovania výkonnosti všetkých činností. Zvýšená kvalita finančného riadenia, súčasťou ktorej je riadenie dlhu, je jedným z nich. POUŽITÁ LITERATÚRA DVOŘÁK, P. Veřejné finance, fiskální nerovnováha a finanční krize. Praha; C.H.BECK, 2008.343 p. ISBN 978-80-7400-075-1. MEDVEĎ, J. - NEMEC, J. at.al. Verejné financie. Bratislava; SPRINT dva, 2011.640 p. ISBN 978-80-89393-46-6. HORVÁTHOVÁ, L. Zabezpečenie originálnych a prenesených kompetencií obcí SR v kontexte procesu fiškálnej decentralizácie. In Verejná správa a spoločnosť. ISSN 1335-7182, 2009, roč.10, no.2, p.43-52. PROVAZNÍKOVÁ, R. Financování měst, obcí a regionů. Praha; Grada publishing. 2007, p. 280. ISBN 978-80-247-2097-5. SIVÁK, R. a kol. Verejné financie. Bratislava; IURA EDITION, 2007.311 p. ISBN 978-80-8078094-4. WHITE, W. Credit Crisis and the Shortcomings of Traditional Policy Responses. In OECD Economics Department Working Papers, no 971, 2012. Súhrnná výročná správa Slovenskej republiky na rok 2013 Štátne záverečné účty, Záverečné účty samosprávnych krajov

166

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


Články

Marek HRUŠOVSKÝ1

VÝVOJOVÉ TENDENCIE REGIONÁLNYCH VOLIEB NA PRÍKLADE ORAVSKÝCH VOLEBNÝCH OBVODOV2 Abstrakt Článok skúma tendencie uskutočnených regionálnych volieb do Žilinského vyššieho územného celku v oravskom regióne. Na základe kvantitatívnych ukazovateľov sumarizuje problematické javy volieb v  oravskom regióne, ktoré sú porovnateľné s celým územím Slovenskej republiky. Pokúša sa zdôvodniť príčiny nízkej volebnej účasti v regionálnych voľbách na základe nevhodného neprirodzeného regionálneho členenia a konkurenčného boja prirodzených regiónov s vytvoreným centrom. Detailne sa zameriava na výsledky hlasovaní v  oravských volebných obvodoch a  zaoberá sa otázkou legitimity a reprezentatívnosti zvolených oravských poslancov v  žilinskom samosprávnom zastupiteľstve. Kľúčové slová:vyšší územný celok, regionálne voľby, región, politické strany Abstract The article analyses trends held in the past regional elections to the Žilina self-governing region in the Orava region. It is based on the quantitative indicators and resumes problematic phenomenons of the elections in this region, which can be aplicable in the whole territory of the Slovak Republic. The article attempts to justify the reasons of the low-voter turnout in the regional elections on the basis of inappropriate unnatural regional division and competitive fight of the natural regions towards the centre. The article focuses on the results of the voting in the Orava constituencies and analyses the matters of the rightfulness and representativeness of the Orava´s council members in the Žilina regional council. Keywords: Self-governing region, regional elections, region, political parties

1 PhDr. Marek Hrušovský, Katedra politológie a európskych štúdií, Fakulta sociálnych vied, Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnava, Bučianska 4/A, 917 01 Trnava, Slovenská republika, marek.hrusovsky@ucm.sk 2 Pod pojmom Orava alebo oravské volebné obvody sú v texte chápané okresy (obvody) Dolný Kubín, Námestovo a Tvrdošín v súčasných hraniciach. Z dôvodu odlišného územno-správneho členenia a  štátoprávneho usporiadania medzi skúmané obce nepatria historické oravské obce v Poľsku a obec Valaská Dubová (okres Ružomberok). Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

167


Články Marek HRUŠOVSKÝ

ÚVOD Skúmanie regionálnych faktorov a regionálnych volieb v Slovenskej republike nie je častým javom. Komplexnejšia súborná monografia autorov o  regionálnych voľbách bola realizovaná len Inštitútom pre verejné otázky (Mesežnikov, 2006). V časopiseckých štúdiách sa autori zaoberali prevažne štatistickou analýzou výsledkov volieb v samosprávnych krajoch, keď na vymedzenom priestore hodnotili voľby krátko po ich uskutočnení (napr. Benkovičová, 2006), skúmali významnosť a popularitu druhoradých volieb v sociálnej štruktúre alebo porovnávali výsledky za zvolený región v rámci dvoch volebných cyklov s prvoradými voľbami (napr. Klimovský, 2007; Krivý, 2009; Dolný, 2014). Prípadová štúdia má za cieľ analyzovať volebné procesy prirodzeného regiónu Orava na základe komparácie volieb do administratívneho Žilinského samosprávneho kraja, vytvoreného v  prostredí výrazne bipolarizovanej spoločnosti v  roku 1996. Oravský región z  pohľadu volebných preferencií obyvateľov skúmal len volebný geograf Tibor Madleňák (2006). Osem krajských centier bolo vytvorených zákonom č. 221/1996 Z. z. o územnom a správnom usporiadaní Slovenskej republiky, pričom zákonom boli zlúčené historicky, geograficky a etnicky rozdielne prirodzené regióny. Zákon o  samosprávnych krajoch č. 302/2001 Z. z. neskôr potvrdil túto alogickosť usporiadania, argumentujúc vhodnou veľkosťou regiónov a ekonomickým rozvojom či konkurencieschopnosťou väčších celkov. Dôsledkom absencie sebaidentifikácie obyvateľstva s  regiónom dochádza k  opakovaným negatívnym trendom na úrovni volebných procesov do druhého stupňa samosprávy. Komparácia regionálnych volieb bude v príspevku analyzovaná na úrovni porovnania všetkých štyroch uskutočnených volieb (2001, 2005, 2009, 2013). Prvá časť príspevku sa bude prednostne zaoberať 3 výskumnými problémami – geografickou a funkčnou neprirodzenosťou vytvorených vyšších územných celkov, nízkou volebnou účasťou ako trendom nezáujmu o umelo vytvorené celky a v konečnom dôsledku boj regiónov v  rámci VÚC o  post predsedu vyššieho územného celku. Post predsedu je schopný získať buď kandidát najsilnejšej strany na celoštátnej úrovni alebo centristický žilinský kandidát, ktorý profituje na roztrieštenosti prirodzených regiónov3. V druhej časti príspevku bude nevyhnutné zamerať sa na niekoľko vzájomne prepojených ukazovateľov. Vplyvom semiproporčného volebného systémuzostáva otázna reprezentatívnosť zastúpenia obyvateľstva, nakoľko regionálni poslanci dosahujú minimálne volebné zisky/rozdiely a  v  dôsledku veľkého počtu kandidátov vyvstáva problém prepadu volebných hlasov a legitimity mandátu. Samotný volebný systém automaticky núti celoštátne malé strany4 k tvorbe koalícií, kumulovaniu hlasov 3 Možná je samozrejme aj dvojkombinácia premís. Konštatovanie sa vzťahuje výhradne na Žilinský VÚC. 4 Teória politických strán klasifikuje malú stranu ako stranu s volebným celoštátnym ziskom do 15 percent. 168

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


a úspešnej kandidatúry uchádzačov o volebné posty. Skúmanie úspešnosti politických strán na regionálnej úrovni nás môže upozorniť na zaujímavé črty celoštátnych volieb a popularity jedného volebného obvodu medzi elitami politických strán. Napriek nízkej volebnej účasti a odlišnému volebnému systému môžu poukázať na príčinné súvislosti zakonzervovania súčasného volebného systému bez možnosti jeho personalizácie alebo zvýšenia počtu volebných obvodov. V  konečnom dôsledku bude nevyhnutné zistiť, koho voliči volia a kto predstavuje zvolenú oravskú regionálnu elitu. Na úrovni volieb do Národnej rady Slovenskej republiky volí Orava odlišne od ostatných regiónov (Liptov, Turiec, Žilina, Kysuce) Žilinského samosprávneho kraja (napr. Madleňák, 2012, najmä 103-106). Tendencie odlišnosti volebného správania oravského regiónu k  iným častiam Žilinského VÚC a  ich výraznejšiemu príklonu ku KDH je možné zdôvodniť katolíckou administratívnou príslušnosťou k  Spišskej diecéze5 a intenzívnejšou religiozitou obyvateľstva (Krivý, 2005, 86). V neposlednom rade sú dôležité aj aspekty celoslovenskej inklinácie strany - sociálna orientácia, paternalistický príklon a akceptovanie prirodzenej autority voličmi (viac pozri Pinterič, Žúborová, 2014, s. 361). Inklinovanie ku kresťanskodemokratickým kandidátom bolo empiricky preukázané aj v prvom kole prezidentských volieb v roku 2014, keď Radoslav Procházka, Pavol Hrušovský a  aj Ján Čarnogurský dosiahli v  oravskom volebnom priestore nadštandardné výsledky ku celoslovenskému priemeru (Štatistický úrad, 2014). Aj z tohto dôvodu bude potrebné analyzovať, či náklonnosť oravských voličov ku kandidátom KDH je stabilná aj vo voľbách do VÚC. PRIRODZENÉ REGIÓNY V NEPRIRODZENOM CELKU Adekvátnou kritikou príspevku by samozrejme mohlo byť skúmanie určitej časti celku (Orava) a nie celku samotného (ŽSK) (o regionálnej diferenciácii Slovenska na základe regionálnych vzorcov volebného správania vo voľbách pozri viacMadleňák, 2012). Nakoľko sa však ukazovatele celku rôznia a voči centru stoja viaceré periférie, je potrebné celok rozdeliť na elementárne čiastky. Samotný text vychádza zo spomenutej hypotézy neprirodzenosti regiónov a  z  nej vyplývajúcich negatívnych trendov regionálnych volieb. Regionálne rozdiely v  politických orientáciách nie sú len obyčajným odrazom rôznorodosti v zložení regionálnych populácií, pretože obyvateľstvo regiónu (lokality) nie je len súčtom jednotlivcov žijúcich v  danom regióne. „Politické orientácie jednotlivcov sa nevytvárajú bez súvislosti na  prostredí, v  ktorom jednotlivec žije“ (Kostelecký, Stachová, Čermák, 2002, 9). Z  uvedenej hypotézy autorov vyplýva jednoznačná súvislosť – ak jednotlivý región má rozdielne politické orientácie voči iným regiónom v neprirodzenom celku, tvorí aj naďalej osobitý región. Ak je táto skutočnosť historicky, geograficky či kultúrne podmienená, nie je žiaduce a potrebné 5 Obdobné tendencie pri nadštandardnej voľbe KDH vykazuje aj okres Ružomberok. Evanjelické časti regiónov Orava a Liptov dosahujú podpriemerné hodnoty podpory KDH. Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

169

Marek HRUŠOVSKÝ

Články


Články Marek HRUŠOVSKÝ

zlučovať regióny za účelom dosiahnutia určitých funkčných kritérií. Nehovoriac o periférnosti a  nenodálnosti určitých častí k  žilinskému centru (Trstená, Liptovský Hrádok, Turčianske Teplice). Práve stredisko by malo dôležitým článkom identifikácie občanov s príslušným regiónom, čo by malo byť spojené s prítomným potenciálom rozvoja regionálnej samosprávy (o príčinách potrebnej reformy regionálnej samosprávy pozri Švikruha, 2014, s. 228). Samosprávny kraj pri výkone samosprávy by sa mal starať o  všestranný rozvoj svojho územia a o potreby svojich obyvateľov, najmä by však mal zabezpečovať tvorbu a  plnenie sociálneho, ekonomického a  kultúrneho rozvoja územia samosprávneho kraja (Zákon o  samosprávnych krajoch, 2001, § 4). Podmieňovací spôsob je namieste v dôsledku financovania z verejných financií a zadlženosti samosprávnych krajov. Príčinou je nedostatočná finančná decentralizácia a  nadmerná prerozdelenie kompetencií vyplývajúca z Koncepcie decentralizácie a modernizácie verejnej správy (Mihálik, Klimovský, 2014, s. 468-469). V prípade, že je teritoriálno-historický kontext jednotlivých častí VÚC rozdielny, regióny majú odlišnú ekonomickú a sociálnu situáciu, politickú kultúru, ako aj dlhodobé vzorce politického správania (Stachová, 2002, 62), regionálne centrum nebude rozdeľovať zdroje rovnomerne a následne bude prehlbovať regionálne rozdiely. Prirodzené regióny budú aj naďalej fungovať na báze prirodzenosti a osobitosti bez možnosti samostatného ekonomického rozvoja, pričom funkčné kritériá regióny len obmedzujú.6„Periférne regióny tak v podstate úverujú centrálne regióny, pričom väčšina prostriedkov zostáva v centrálnom regióne a periférny región nemôže dosiahnuť žiaduci ekonomický rozvoj“(Wokoun, 2001, 60). Ekonomické funkčné kritérium je však len jedným z  nesprávne vyhodnotených kritérií pri tvorbe územno-správneho členenia a neskoršom utvorení druhého stupňa samosprávy. Absencia homogenity a neorganickosť teritoriálnych krajských jednotiek je podmienená ďalšími kritériami (bližšie Ištok, 1999, 21-24). Medzi najproblematickejšie a najzavádzajúcejšie patria kritériá početnosti obyvateľstva a optimálneho územného rozsahu. Vzhľadom na skutočnosť, že druhý stupeň samosprávy bol vytvorený len na základe princípu subsidiarity regionálnej politiky, neexistujú žiadne relevantné príčiny zabraňujúce funkčným zmenám, ako aj zmenám krajského usporiadania. Švajčiarsky (26 kantónov) či chorvátsky (21 žúp) príklad jasne poukazujú na skutočnosť historickej a  geografickej determinancie územia, pričom početnosť obyvateľstva a  optimálny územný rozsah je jednoznačne druhoradým kritériom. Dánska radikálna reforma piatich samosprávnych krajov je možná práve reliéfom a homogénnosťou krajiny. Ďalšie krajiny podobného typu ako Estónsko, Slovinsko, či oveľa väčšie celky ako Bulharsko a Fínsko dokonca nemajú druhý stupeň obdobnej regionálnej samosprávy (bližšie Lindström, 2011; Josefsson, 2011).Utvorenie regionálneho stupňa samosprávy na Slovenskuignorujepráve (azda najpodstatnejší)psychologický faktor vytvoreného 6 Signifikantnejšie sa to prejavuje v ekonomicky zaostalejších prirodzených regiónoch – Gemer, Novohrad, Horný Zemplín, Dolný Zemplín, Medzibodrožie (determinované etnicitou). V  ŽSK najvýraznejšie v periférnych častiach. 170

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


regionálneho vedomia obyvateľstva uvedeného celku.7Nakoľko cieľom príspevku nie je analýza nesprávne určených kritérií v procese tvorby samosprávnych krajov, uvediem už len dve pripomienky. Faktor dostupnosti centra a perspektívny vývoj periférnych regiónov nie sú zabezpečené. Okrem priestorovej efektívnosti centra bol opomenutý aj princíp priestorovej spravodlivosti a objektívnosti počtu vytvorených samosprávnych krajov (Ištok, Matlovič, 1999, 128-130). Vplyv nanútenej regionalizácie zhora bez zohľadnenia špecifických ukazovateľov regiónov má negatívny vplyv na fungovanie samotných samosprávnych subjektov. V  politickej oblasti sa to najvýraznejšie prejavuje na pretrvávajúcich negatívnych trendoch volieb do samosprávnych krajov. Podľa prieskumu sociológa Vladimíra Krivého z roku 2008 krajské voľby považovalo za dôležité len 33,1 % respondentov. Za hlavnú príčinu tejto nízkej dôvery určuje neviditeľnosť kandidátov, resp. vplyvu zastupiteľov vyššieho územného celku na život obyvateľov samosprávneho kraja a paradoxne aj ich nízkumedializovanosť a  škandalizovanosť. Za nedôležité označilo voľby do VÚC až 24,5 % respondentov (Krivý, 2009). Ako dokladá staršia analýza Daniela Klimovského (2007) informovanosti v dvoch východoslovenských krajoch, aplikovateľná na celé Slovensko, jednou z  príčin je podpriemerná informovanosť verejnosti vo sfére decentralizácie verejnej správy a absencia strategického plánovania a budovania dôvery obyvateľov VÚC v procese tvorby samosprávnych krajov. Okrem iných závažných aspektov bola uvádzaná aj problematika názvoslovia, nakoľko dvojité až trojité označovanie samosprávneho kraja/VÚC/župy môže pôsobiť pre voliča zavádzajúco. Nedostatočná informovanosť spočívala najmä v  neinformovanosti o aktivitách samosprávnych krajov, neznalosti kompetencií a volených orgánov. Zarážajúco pôsobilo aj zistenie, že viac respondentov vedelo uviesť predsedu VÚC ako sídlo VÚC (Klimovský, 2007). Neskôr uskutočnený výskum potvrdil nedostatočné znalosti obyvateľstva najmä v  otázkach systémových vzťahov vyšších územných celkov, aktivitách VÚC a neznalosti zastupiteľov v krajských zastupiteľstvách (Klimovský, 2009). Hlavným rozdielom aktívneho volebného práva oproti voľbám do NR SR je skutočnosť, že právo voliťmá nielen občan, ale aj cudzinec.Volič musí mať v konkrétnej obci v danom regiónetrvalý pobyt. Zákon určujepasívne volebné právo pre obyvateľov starších ako 18 rokov. (Zákon o  voľbách do orgánov samosprávnych krajov, 2001). Vykazované hodnoty účasti vo voľbách do Žilinského samosprávneho kraja vykazujú priemerné ukazovatele blízke celoslovenskému priemeru a štandardne sa pohybujú na účasti nižšej ako je prah demokracie (bližšie Štatistický úrad, 2001, 2003, 2009, 2013). V  tabuľke č. 1 sú tieto hodnoty uvádzané komparatívne s  hodnotami v  oravských volebných obvodoch za prvé, ako aj prípadné druhé uskutočnené kolo volieb. Hodnoty 7 V príspevku sa len okrajovo zmieňujem o etnickom aspekte, ktorý je dôležitý pre 4 samosprávne kraje na južnom Slovensku, v  ktorom dosahuje maďarská menšina nad 10 % (podľa sčítania obyvateľov v roku 2011 klesla pod túto hranicu už aj v Košickom samosprávnom kraji), ale pre skúmaný región Oravy je vzhľadom na jeho národnostnú (nie etnicko-kultúrnu) homogenitu nepodstatný. Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

171

Marek HRUŠOVSKÝ

Články


Články Marek HRUŠOVSKÝ

v prvom kole sú štandardne vyššie, nakoľko sa volia aj regionálni poslanci, nielen predseda samosprávneho kraja. Tabuľka 1: Komparácia volebnej účasti v Žilinskom samosprávnom kraji a oravských volebných obvodoch8 2001

2005

90 387

520 637

2. kolo Orava 90 392

122 067

23 490

56 523

23,47 %

25,99 %

10,85 %

1. kolo VÚC 520 008

1. kolo Orava

2. kolo VÚC

2009

538 121

1. kolo Orava 94 793

11 468

84 458

12,69 %

15,69 %

1. kolo VÚC

538 168

2. kolo Orava 94 799

20 301

49 510

21,42 %

9,19 %

2. kolo VÚC

2013

553 640

1. kolo Orava 99 597

15 161

131 125

27 164

121 745

26 522

15,99 %

23,68 %

27,27 %

21,57 %

25,53 %

1. kolo VÚC

1. kolo VÚC

1. kolo Orava

564 208

103 883

Zdroj: Štatistický úrad 2001; 2005; 2009; 2013 – vlastné spracovanie

Hodnoty účasti obyvateľov oravských volebných obvodov sú taktiež na nízkej úrovni, čo by potvrdzovalo Krivého a Klimovského empirické zistenia, že nízka volebná účasť vyplýva zhoreuvedených skutočností a  ide o  celoslovenský fenomén. Oproti priemeru ŽSK je však účasť na Orave v každých voľbách o niekoľko percentuálnych bodov vyššia. Najvýraznejší rozdiel bol vo voľbách 2005, keď účasť v prvom aj druhom kole bola vyššia až o 6 percentuálnych bodov. Najvyššiu účasť v regionálnych voľbách rámci oravských volebných obvodov pravidelne dosahuje dostupnosťounajperiférnejší okres Tvrdošín. Ako zdôvodnenie vyššej účasti na Orave by mohli poslúžiť nasledujúce dve tvrdenia:  účasť celoslovensky známeho oravského kandidáta vo voľbách na post predsedu VÚC (a zároveň jeho dostatočná podpora zo strany kandidujúceho politického subjektu so silným zázemím v oravskom regióne aj vo voľbách do NR SR);  disciplinovanosť a nadpriemerná voličská účasť voličskej základne politických strán KDH, resp. ĽS-HZDS (v prvých voľbách). Na doloženie prvého tvrdenia je potrebné uviesť, že z relevantných oravských kandidátov, ktorí splnili zákonom stanovený vek 25 rokov a ostatné náležitosti podľa Zákona č. 303/2001 o  voľbách do orgánov samosprávnych krajov bol v  každých zo štyroch konaných volieb minimálne jeden kandidát. Voľby predsedu VÚC sú konané dvojkolovým väčšinovým volebným systémom, pričom pri dosiahnutí zisku nadpolovičnej väčšiny zúčastnených voličov sa druhé kolo neuskutoční. V roku 2001 boli oravskými kandidátmi Jozef Tarčák, poslanec HZDS a Ján Sitek, bývalý minister 8 Tabuľka 1 obsahuje nasledujúce údaje. V  prvom číselnom riadku je počet oprávnených voličov, v druhom počet zúčastnených voličov, v treťom percentuálne vyjadrenie volebnej účasti. Dispropocia s výsledkami v tabuľkách 2 a 3 prirodzene spočíva v neuvedení neplatných hlasov zúčastnených voličov a všetkých kandidátov na post predsedu VÚC. 172

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


obrany za SNS, neskôr člen Slotovej P SNS. V rokoch 2005 a 2009 opäť Jozef Tarčák. V  roku 2005 kandidoval na znovuzvolenie do funkcie a  počas ostatnej kandidatúry v roku 2009 bez podpory politického subjektu. V roku 2013 kandidoval na uvedený post Miroslav Mikolášik z KDH z postu poslanca Európskeho parlamentu (bližšie tabuľky č. 2 a 3, ktoré však boli vytvorené za iným účelom, ale ako zdroj dát sú relevantné aj pre uvedené tvrdenie). Všetci kandidáti boli mediálne známymi osobnosťami a mali zabezpečenú podporu politického subjektu so silným zázemím v oravskom regióne. Komparatívna analýza účasti vo voľbách v súvislosti s podporou politických strán v jednotlivých regiónoch sa dá uskutočniť len v súvislosti s výsledkami volieb do NR SR. Vo voľbách do NR SR vykazovalo na základe špecifickej politickej regionálnej preferencie v  oravských volebných obvodoch najstabilnejšie hodnoty a  najdisciplinovanejšie voličstvo KDH, so silnejšou pozíciou HZDS a  SNS. Nadpriemernú celoslovenskú účasť vykazovalpodobne ako pri regionálnych voľbách stabilne okres Tvrdošín (bližšie pozri Madleňák, 2012, najmä 119-149). Na základe údajov účasti vo voľbách do NR SR je možné zozistených ukazovateľov Tibora Madleňáka odvodiť tvrdenie, že vyššia účasť o niekoľko percentuálnych bodov je dôsledkom stabilnej účasti disciplinovaných voličov KDH, čo deklarujú aj výsledky jednotlivých politických strán v regionálnych voľbách na Orave (pre výsledky politických subjektov pozri aj tabuľky č. 5-8). Regionálna roztrieštenosť Žilinského samosprávneho kraja a  zisk centra voči rozdeleným prirodzeným regionálnym perifériám je signifikantná na tabuľkách č. 2 a 3. Vo všetkých štyroch uskutočnených regionálnych voľbách získal mandát predsedu VÚC kandidát najsilnejšej celoslovenskej politickej strany, z  toho len v  roku 2001 nezískal mandát žilinský centristický kandidát. Cieľom tabuliek nie jepoukázanie navolebné zisky jednotlivých kandidátov na území ŽSK. Tabuľky dokazujú silnejúci trend podpory oravských regionálnych kandidátov na území Oravy, teda akýpomer volil oravského kandidáta v oravských volebných obvodoch. Boj regiónov nedokazujem na komparácii podpory jednotlivých prirodzených regiónov pre vlastných kandidátov, ale len na percentuálnom zisku na Orave. V roku 2001 dosiahol kandidát HZDS Jozef Tarčák štandardný zisk 20 % (približné zastúpenie Oravy v regióne) v oravských volebných obvodoch, pričom jeden z jeho protikandidátov Ján Sitek bol takmer výhradne regionálny kandidát, keď viac ako 40 % získaných hlasov mu odovzdali práve oravskí voliči. Prvé voľby boli testovacími voľbami, tedaakousi skúškou postupovania z hľadiska utvárania koalícií a voličských stratégií, pričom väčšinou kandidovali strany samostatne aj pri voľbe predsedu VÚC, aj poslancov VÚC. Kandidáti boli s výnimkou Jána Siteka volení na základe straníckeho kľúča, pričom interregionálny faktor tu nezohrával svoju nadštandardnú rolu.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

173

Marek HRUŠOVSKÝ

Články


Články Marek HRUŠOVSKÝ

Tabuľka 2: Výsledky volieb predsedu VÚC v oravských volebných obvodoch (2001, 2005) Voľby 2001

hlasy 1. kolo

hlasy Orava

hlasy 2. kolo

hlasy Orava

Voľby 2005

hlasy 1. kolo

hlasy Orava

hlasy 2. kolo

hlasy Orava

Jozef Tarčák (HZDS)

37 167

7 652 20,59 %

44 605

9 515 21,33 %

Juraj Blanár (Smer)

24 309

2 774 11,41 %

25 181

2 478 9,84 %

Anna Malí­ ková (SNS)

16 279

2 770 17,02 %

10 932

1 774 16,23 %

Jozef Tarčák (HZDS)

23 158

10 821 46,73 %

23 834

12 600 52,87 %

Jozef Riz­ man (KDH)

12 041

3 063 25,44 %

Andrej Sočuvka (KDH)

20 186

4 211 20,86 %

Ján Sitek (P SNS)

10 576

4 259 40,27 %

Branislav Orava (SDKÚ)

10 027

1 956 19,51 %

Zdroj: Štatistický úrad, 2001; 2005 – vlastné spracovanie9

Voľby predsedu ŽSK v roku 2005 už vykazovali výraznejšie regionálne rozdiely boja medzi centrom a oravskou perifériou. V prvom kole v oravských regiónoch získal kandidát KDH štandardných 20 % zo svojich hlasov, avšak podpora Jozefa Tarčáka vystúpila až na 46 % zo všetkých jemu odovzdaných hlasov v ŽSK. Jozef Tarčák teda vo voľbách 2005 získal len 54 % v ostatných štyroch prirodzených regiónoch, čo bolo možné považovať aj za nespokojnosť týchto regiónov s  pôsobením dovtedajšieho predsedu VÚC. Oveľa zarážajúcejším javom však boli výsledky kandidáta Juraja Blanáraz najsilnejšej strany Smer, ktorý v oravských obvodoch získal len 11 % zo svojich hlasov.Zisk predstavoval takmer 2700 hlasov a bol v ostrom protiklade s voľbami do NR SR v roku 2006, keď strana Smer bola víťaznou stranou vo všetkých troch okresoch oravského regiónu(Madleňák, 2012, 127). V druhom kole dokonca Jozef Tarčák zvýšil svoj percentuálny podiel na 53 % ku 10 %-ámvolebného podielu zisku oravských voličov. Juraja Blanára teda volilo až 90 % neoravských voličov. Prvok odlišnej podpory regiónov pre kandidátov poukázal na pretrvávajúcu regionálnu diferenciáciu a identifikáciu sa s regionálnym kandidátom naprieč spektrom politických strán, napriek dominancii strany Smer vo voľbách do NR SR na Orave. 9 V tabuľke 2 a tabuľke 3 sú uvedení kandidáti, ktorí získali nad 10 tisíc hlasov voličov. Tučným písmom sú v  obidvoch tabuľkách označení kandidáti, ktorí pochádzali alebo trvalo bývali na území oravských obvodov. 174

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


Tabuľka 3: Výsledky volieb predsedu VÚC v oravských volebných obvodoch (2009, 2013) Voľby 2009

hlasy 1. kolo

hlasy Orava

Juraj Blanár (Smer-SD)

79 519

10 870 13,67 %

Pavel Pavlásek (KDH)

26 123

5 355 20,50 %

Jozef Tarčák (nez.)

18 170

9 711 53,44 %

Voľby 2013 Juraj Blanár (Smer-SD) Miroslav Mikolášik (KDH) Igor Ryban (nez.)

hlasy 1. kolo

hlasy Orava

63 165

10 399 16,46 %

33 156

11 725 35,36 %

15 710

2 676 17,03 %

Zdroj: Štatistický úrad, 2009; 2013 – vlastné spracovanie

Voľby predsedu samosprávneho kraja v rokoch 2009 a 2013 sa konali len jednokolovo, nakoľko Juraj Blanár (Smer-SD) zvíťazil so ziskom nadpolovičnej väčšiny zúčastnených voličov už v prvom kole. Podpora kandidáta najsilnejšieho subjektu Smer-SD stúpla v regionálnych voľbách v oravských obvodoch o 8 tisíc voličov. Juraj Blanár tak získal až 16,5 % zo svojich hlasov na Orave, čo môže byť dôsledkom masívnejšej marketingovej kampane, identifikácie kandidáta, zlepšenia informovanosti či regionálnej známosti. Zaujímavým faktom ostatných dvoch volieb predsedu Žilinského samosprávneho kraja tak zostávajú ukazovatele zisku oravských kandidátov, keď v roku 2009 získal Jozef Tarčák bez podpory politického subjektu 9 a pol tisíc hlasov v oravských volebných obvodoch,takže oravskí voliči tvoriliaž 54 % jeho elektorátu. Vo voľbách v roku 2013 Miroslav Mikolášik, kandidát zjednotenej pravicovej koalície (pozri pozn. č. 8) porazil Juraja Blanára na Orave v celkových číslach (11 725-10 399), pričom v „domácom“ prostredí získal 36 % svojich hlasov. Pri prezentovaní uvedených faktov je potrebné sa zmieniť o opakovaných snahách straníckych elít zmeniť volebný systém do NR SR. Robert Fico (Smer-SD) viackrát uvažoval nad zmenou volebného zákona v prospech zmiešaného volebného systému a  médiá často nesprávne identifikovali volebné zisky Smeru-SD ako automatické volebné zisky pri zmene volebného systému (napr. Fico, 2004, Hanus, Majchrák, 2012). Napriek nízkej volebnej účasti v regionálnych voľbách je pri absencii bratislavských straníckych elít nanajvýš otázne, či by napr. strana Smer-SDzmenou volebného zákona získala oravský mandát, resp. či by si polepšila a bola schopná dosiahnuť 40 % na Orave v prípade neúčasti svojho lídra a jednoobvodovej súčasnej kandidátnej listine. Výsledky volieb predsedu samosprávneho kraja na Orave dokazujú presný opak a silný oravský kandidát Smeru-SD neexistuje. Celoslovenských 5230 preferenčných hlasov pre Antona Martvoňa a neúspešná obhajoba mandátu Viery Mazúrovej v regionálnych voľbách v námestovskom obvode túto tézu potvrdzujú (Štatistický úrad, 2012, 2013). Pre porovnanievolebných ziskovpolitických strán na Orave v  regionálnych voľbách pozri tabuľku č. 8. Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

175

Marek HRUŠOVSKÝ

Články


Články Marek HRUŠOVSKÝ

VÝSLEDKY A TENDENCIE HLASOVANIA V ORAVSKÝCH VOLEBNÝCH OBVODOCH Voľby do zastupiteľstiev samosprávnych krajov sa konajú na základe dvoch typov volebných systémov, čím je v praxi porušené právo rovného hlasovania. Počet mandátov za každý volebný obvod určia poslanci zastupiteľstva pomerne k  počtu obyvateľov samosprávneho kraja. Volebné obvody môžu byť jednomandátové alebo viacmandátové (Zákon o voľbách do orgánov samosprávnych krajov, 2001, § 5). V rámci Žilinského samosprávneho kraja sa v  rámci volieb zastupiteľov do regionálneho parlamentu používa väčšinový volebný systém first pastt he post (systém relatívnej väčšiny) v obvode Turčianske Teplice a semiproporčný volebný systém unlimited vote (systém neobmedzeného hlasovania) vo zvyšných desiatich volebných obvodoch. Vo všetkých troch oravských volebných obvodoch sa používa semiproporčný volebný systém.Predpokladaný väčšinový volebný výstup semiproporčného volebného systému v regionálnych voľbách na Slovensku s výnimkou Trenčianskeho samosprávneho kraja v roku 2001 nenadobudol garantovaný väčšinový efekt (Chytilek et al., 2009, 172).Za obvod Dolný Kubín sú volení traja poslanci, za obvod Námestovo boli volení v roku 2001 štyria poslanci, od roku 2005 piati poslanci a za obvod Tvrdošín traja poslanci. Spolu tak oravskí voliči volili 10, resp. volia 11 poslancov regionálneho parlamentu z celkového počtu 52 mandátov v roku 2001, resp. 57 mandátov od roku 2005. Tabuľka 4: Počty mandátov, kandidátov a hlasov pre kandidátov v oravských volebných obvodoch mandáty Orava

mandáty ŽSK

počet kandidátov

z toho nezávislí

využité hlasy

odovzdané hlasy

% prepadnuté hlasy

Voľby 2001

10

52

106

15

16 027

66 199

75,79

Voľby 2005

11

57

63

10

22 138

58 360

62,06

Voľby 2009

11

57

83

24

26 322

82 624

68,14

Voľby 2013

11

57

67

21

28 639

76 920

62,77

Zdroj: Štatistický úrad 2001; 2005; 2009; 2013 – vlastné spracovanie

Počet 106 kandidátov v roku 2001 bol dôsledkom neznalosti volebného systému politickými subjektmi. Programovo blízke politické subjekty kandidovali samostatne a  absentovala prax uzatvárania koalícií, v  ktorých by strany kumulovali hlasy a  zabraňovali tak ich prepadu (Chytileket al., 2009, 173-174). Výrazný pokles od roku 2005 bol spôsobený uzatváraním koalícií vo volebnom procese do regionálneho parlamentu (pre jednotlivé volebné koalície pozri tabuľku č. 8). Oveľa závažnejším 176

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


nedostatkom volebného systému, výrazne narúšajúcim legitimitu a reprezentatívnosť volebného procesu, je pomer prepadnutých hlasov vo volebných obvodoch. Pri volebnej účasti cca 26 % (pozri tabuľku č. 1) je takmer 76 % prepadnutých hlasov absolútne neprijateľný a de facto menšina menšiny rozhoduje o zložení regionálneho parlamentu a sila využitého hlasu je neadekvátne nadhodnotená. Presný počet voličov s využitým hlasom však vzhľadom na volebný systém unlimited vote a tajnosť hlasovania nie je možné presne vyčísliť. Percentuálny podiel využitých hlasov v  prepočte na voliča by nebol presný.10Počet nezávislých kandidátov mierne varioval, avšak ich efektívna podpora od volieb k  voľbám narastala (porovnaj s  tabuľkou č. 8). Zaujímavá je aj čiastočná korelácia medzi počtom kandidátov a percentuálnym prepadom hlasov, kde by bolo možné čiastočne identifikovať vzťah menší počet kandidátov– menší počet prepadnutých hlasov. V samotných volebných obvodoch dochádzalo pomerne k zaujímavým posunom. V prvom rade je potrebné v každom zo zvolených obvodov určiť počet obyvateľov v  centre obvodu a  okrajových obciach volebného obvodu, nakoľko tento pomer mení možnosti zvolenia jednotlivých kandidátov. Vo volebnom obvode Dolný Kubín bol pomer centra a  periférie obvodu rozdielny v  porovnaní so zvyšnými oravskými volebnými obvodmi. Až 50,67 % obyvateľstva žilo podľa sčítania z  roku 2001 v  okresnom meste, pričom podľa sčítania obyvateľstva z  roku 2011 sa ich podiel dôsledkom suburbanizácie znížil na 49,67 % (Pilinská, Lukáčová, 2005; Štatistický úrad 2011). Z  toho vyplývajú výrazné deformácie zastúpenia, keď využité hlasy zabezpečujú mandáty len pre dolnokubínskych kandidátov a nedolnokubínski kandidáti nie sú zastúpení. Túto tendenciu prerušil až v  roku 2013 starosta Veličnej Anton Bukna. Volebný úspech ľavicového primátorského dua Ivan Budiak – Ľubomír Blaha dokumentuje silné postavenie primátora/exprimátora centrálneho mesta, pričom táto pozícia mu komfortne postačuje na zisk mandátu, vzhľadom na volebnú účasť o podiel obyvateľov okresného mesta. Popri pozícii komunálneho politika (Budiak, Blaha, Bukna) je druhou najzastúpenejšou profesiou získajúcou mandát poslanca ŽSK profesia lekára (Šulej, Neznámy, Kulich). V  dolnokubínskom obvode môžeme pozorovať tendenciu ústupu KDH z počiatočnej silnej pozície na pozíciu bez zastúpenia, pričom paradoxne najviac mandátov získali pri prvotnej samostatnej kandidatúre. Súvisí to s klesajúcou podporou KDH v dolnokubínskom okrese, vyšším podielom evanjelického obyvateľstva, nenominovaním dolnokubínskych kandidátov a nominovaním kandidátov z rímskokatolícky izolovaného prostredia (starosta Malatinej Zdenko Kubáň). Pomer zisku strany Smer-SD v ostatných voľbách k pravicovej koalícii v obvode Dolný Kubín bol 6082 hlasov (2 mandáty) ku 4221 hlasov (0 mandátov). Len v dolnokubínskom okrese výsledky kopírovali celoslovenský trend podpory Smeru-SD z volieb do NR SR v roku 2012. Smer-SD dosiahol v okrese Dolný Kubín zisk 42,91 % a KDH len 17,27 % (Štatistický úrad, 2012). 10 Gallagherov index disproporcionality nebol aplikovaný vzhľadom na odlišný typ volebného systému. Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

177

Marek HRUŠOVSKÝ

Články


Články Marek HRUŠOVSKÝ

Tabuľka 5: Zvolení poslanci regionálneho parlamentu za obvod Dolný Kubín Voľby 2001

strana

hlasy

Voľby 2005

strana

hlasy

Voľby 2009

strana

hlasy

Voľby 2013

strana

hlasy

Ivan Budiak

SOP

2087

Ivan Budiak

Smer

1996

Ivan Budiak

nez.

2827

Ľubomír Blaha

Smer­ -SD

2381

Ján Kapala

KDH

1620

Ján Kapala

KDH

1493

Ján Ne­ známy

Smer­ -SD

2031

Anton Bukna

nez.

2127

Peter Drozd

KDH

1479

Peter Šulej

SDKÚ

1484

Metod Kulich

nez.

1359

Ján Ne­ známy

Smer­ -SD

2112

Zdroj: Štatistický úrad 2001; 2005; 2009; 2013 – vlastné spracovanie11

Špecifikom námestovského volebného obvodu je najnižší podiel obyvateľov okresného mesta Námestovo oproti zostávajúcim obciam okresu. Pôvodný podiel z roku 2001 – 14,51 % sa podľa sčítania obyvateľstva z roku 2011 znížil dokonca na 13,32 % (Pilinská, Lukáčová, 2005; Štatistický úrad 2011). Počet zastupiteľov sa od volieb v roku 2005 zvýšil. Integrácia hlasov volebných koalícií mala v roku 2005 za následok zvýšenie počtu hlasov na zisk mandátu, pričom trvá dodnes. Z  poslancov zvolených v roku 2001 by nikto s uvedeným počtom hlasov mandát opätovne nezískal. Starosta Lomnej Jozef Straka bol zvolený vo všetkých štyroch voľbách, František Poleta, starosta Novote trikrát, podobne ako aj starosta Zákamenného Milan Vrábeľ. Opätovne zvolený bol aj lekár Ján Škombár. Ako podnikatelia boli zvolení Marián Grígeľ, Jozef Djubek a Igor Janckulík, ktorý je v súčasnosti členom poslaneckého klubu strany Sieť v  Žilinskom samosprávnom zastupiteľstve. Jozefa Djubeka, ktorý počas mandátu zomrel nahradil v roku 2008 lekár za ĽS-HZDS Štefan Blahút. Zaujímavosťou je určite nízka frekvencia úspešnosti námestovských komunálnych politikov, čo sa však vzhľadom na uvedený fenomén nízkeho podielu obyvateľstva okresného mesta javí ako logické. Mandát v ostatných voľbách získal aspoň prednosta námestovského okresného úradu Albín Maslaňák. V straníckej štruktúre dosahuje KDH od roku 2005 neustále dva mandáty, avšak zaujímavejšou je štruktúra profesií zvolených kandidátov a neustále sa zvyšujúci podiel zvolených nezávislých poslancov. Nadmieru paradoxné je porovnanie podpory strany Smer-SD v parlamentných voľbách v námestovskom obvode – 49,72 % (Štatistický úrad, 2012) s  mandátovou absenciou v  regionálnych voľbách 2013. Efektivitu využitia mandátov (3 kandidáti) preukázala v námestovskom obvode koalícia KDH, SDKÚ-DS, SaS, Most/Híd – 7188 hlasov/2 mandáty, tretí kandidát s počtom 2092 skončil prvý pod hranicou zvoliteľnosti. Naopak strana Smer-SD nezískala so ziskom 5079 hlasov žiadny mandát. Doplatila na nesprávne zvolenú stratégiu samostatnej kandidatúry, pričom minimálne v opakovanej koalícii z predchádzajúcich volieb s ĽS-HZDS (1986 hlasov) by mandát získala. Koalícia so Slovenskou národnou 11 V tabuľkách 5 – 7 nie je uvedené kandidujúce koaličné zoskupenie, ale politická strana, ktorej nominantom bol úspešný kandidát. 178

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


stranou vzhľadom na celoštátnu volebnú stratégiu testovania podpory SNS nebola možná (Štatistický úrad, 2013). Tabuľka 6: Zvolení poslanci regionálneho parlamentu za obvod Námestovo Voľby 2001

strana

hlasy

Voľby 2005

strana

hlasy

Voľby 2009

strana

hlasy

Voľby 2013

strana

hlasy

Ivan Krušin­ ský

SDĽ

1674

Ján Škom­ bár

KDH

3010

Jozef Straka

KDH

3013

Igor Jan­ ckulík

nez.

4082

Peter Kuľha

HZDS

1432

Jozef Straka

KDH

2537

Ján Škom­ bár

KDH

2671

Jozef Straka

KDH

2945

Jozef Straka

KDH

1374

Milan Vrábeľ

ĽS­ -HZDS

2068

Milan Vrábeľ

nez.

2494

Milan Vrábeľ

nez.

2706

Marián Grígeľ

P SNS

1259

Fran­ tišek Poleta

nez.

1956

Viera Mazú­ rová

Smer­ -SD

2310

Fran­ tišek Poleta

nez.

2481

Jozef Djubek

SNS

1696

Fran­ tišek Poleta

nez.

2094

Albín Masla­ ňák

KDH

2151

Zdroj: Štatistický úrad 2001; 2005; 2009; 2013 – vlastné spracovanie

V okrese Tvrdošín je podiel centra voči okrajovým obciam len 26 %. Údaje sú takmer totožné podľa sčítania v roku 2001, ako aj v  roku 2011 (Pilinská, Lukáčová, 2005; Štatistický úrad 2011). Špecifickým fenoménom obvodu je vzájomná konkurenčnosť obidvoch miestregiónu – okrem okresného mesta, aj prirodzeného centra v Trstenej. Táto konkurenčnosť sa však neprejavuje na úrovni zvolenia obidvoch primátorov do regionálneho zastupiteľstva. Pravidelný post poslanca ŽSK získava len primátor Tvrdošína Ivan Šaško, ktorý vo voľbách 2001, ako aj 2013, kandidoval ako nezávislý kandidát. Stabilná trojstraníckosť zisku mandátov (ĽS-HZDS, SNS, KDH) bola narušená až vo voľbách v roku 2013, keď dva z troch mandátov získalo Kresťanskodemokratické hnutie. Z profesijného hľadiska mandáty získavali lekári (Koleják, Piták) alebo úradníci (Kristofčák, Adamčák). Ako už bolo spomenuté, okres Tvrdošín dosahuje nadpriemernú volebnú účasť v regionálnych voľbách (34,2 % v prvom kole 2001, 26 % v prvom kole 2005, 29,86 % - 2009, 30,14 % - 2013). Účasť v druhom kole volieb bola vyššia minimálne o 4 percentuálne body voči priemeru Žilinského samosprávneho kraja, avšak ani v jednom prípade nedosiahla viac ako 20 percent. Pomer zisku hlasov pravicovej koalície a strany Smer-SD bol v regionálnych voľbách 2013 6828 hlasov (2 mandáty) k  2671 (0 mandátov). Pri komparácií výsledkov strán Smer-SD a  KDH s  voľbami do NR SR je situácia obdobná ako v  námestovskom obvode. Smer-SD získal vo voľbách do NR SR v roku 2012 42,95 % a KDH len 18,65 % (Štatistický úrad, 2012). Absencia voličskej podpory pre lokálnych lídrov Smeru-SD a nezvolenie opakovanej Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

179

Marek HRUŠOVSKÝ

Články


Články Marek HRUŠOVSKÝ

koaličnej stratégie s ĽS-HZDS bolo však podobne ako v prípade Námestova chybným rozhodnutím. Tabuľka 7: Zvolení poslanci regionálneho parlamentu za obvod Tvrdošín Voľby 2001

strana

hlasy

Voľby 2005

hlasy

Voľby 2009

SNS

2399

Voj­ tech Kole­ ják

KDH

3785

strana

strana

hlasy

Rudolf Piták

HZDS

2125

Ivan Šaško

Ivan Šaško

nez.

1525

Rudolf Piták

ĽS­ -HZDS

1839

Rudolf Piták

ĽS­ -HZDS

1972

1452

Fran­ tišek Adam­ čák

KDH

1666

Ivan Šaško

SNS

1766

Fran­ tišek Adam­ čák

KDH

Voľby 2013 Voj­ tech Kole­ ják Štefan Kris­ tofčák Ivan Šaško

strana

hlasy

KDH

3311

KDH

2332

nez.

2011

Zdroj: Štatistický úrad 2001; 2005; 2009; 2013 – vlastné spracovanie

Metóda klasického sčítania hlasov kandidátov politických subjektov nie je príliš vhodná kvôli rozdielnemu počtu získaných hlasovv jednotlivých obvodoch v systéme neobmedzeného hlasovania, ale je jedinou možnosťou ako kvantifikovať volebné zisky kandidujúcich politických subjektov. Zmenená stratégia tvorby koalícií kandidujúcich subjektov od volieb v roku 2005 a volatilita voličskej základne prispeli k tomu, že výstupy politických subjektov sa jednoznačne vzdialili od väčšinového efektu v samosprávnych krajoch bez výrazne etnického bipolárneho zloženia štruktúry obyvateľstva. Výstupy volieb však nie je možné považovať ani za čisto pomerné, nakoľko sa môžeme stretnúť s výraznou odchýlkou od proporcionality (Chytilek et al., 2009, 174). Tendencie podpory politických strán v regionálnych voľbách prešli od prvých volieb v roku 2001 výraznými zmenami a sú rozdielne od hlasovania voličov v prvoradých voľbách. Podpora politických subjektov oravskými voličmi bola v  roku 2001 na úrovni extrémnej fragmentácie. Mandát získali kandidáti až šiestich politických subjektov, pričom len územná roztrieštenosť podpory kandidátov jedinej koalície ANO, DS, SDKÚ zapríčinila absenciu mandátu napriek takmer 11 %-nej podpore. Voľby v roku 2005 priniesli integráciu politických strán naprieč politickým spektrom, keď v koalíciách kandidovali pravicové strany, ale aj dve proti sebe stojace národné koalície. Antagonizmus SNS-P SNS a  ĽS-HZDS-HZD rozdelil hlasy národnopopulistických subjektov na dva bloky, pričom v koalícii s predpokladanýmistranami SNS a HZD boli prekvapujúco ANO a Smer. Zisk mandátov zabezpečili Ivan Šaško a Jozef Djubek za SNS a Ivan Budiak, kandidujúci za Smer, ktorý by však mandát s najväčšou pravdepodobnosťou získal aj bez podpory tejto politickej strany. Od roku 2009 sa do popredia dostáva fenomén víťazstva nezávislých kandidátov – percentuálne aj počtom mandátov. Výsledky v týchto voľbách azda najproporcionálnejšie kopírovali percentuálne zisky hlasov. Pozíciu nezávislých kandidátov posilnili bývalí stranícki 180

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


kandidáti Ivan Budiak (bez podpory Smeru-SD) a Milan Vrábeľ (bez podpory ĽSHZDS). Blízke percentuálne zisky politických strán boli aj v ostatných voľbách v roku 2013, keď nezávislí získali až 40,37 % hlasov a 5 mandátov. Opäť je tento výsledok čiastočne „deformovaný“ nezávislosťou Ivana Šaška a  Milana Vrábeľa. Zaujímavú integráciu hlasov voličov dosiahla pravicová koalícia, ktorá so ziskom 23,71 % získala až 4 mandáty. Samostatný názor si môže čitateľ utvoriť na základe tabuľky č. 8. Tabuľka 8: Percentuálne voličské zisky a počty mandátov za jednotlivé kandidujúce subjekty v oravských volebných obvodoch Voľby 2001

% hla­ sov

man­ dáty

Voľby 2005

% hla­ sov

man­ dáty

Voľby 2009

% hla­ sov

man­ dáty

Voľby 2013

% hla­ sov

man­ dáty

KDH

17,05

4

Pravica1

30,90

5

nez.

33,14

4

nez.

40,37

5

23,25

3

Pravica

24,01

3

Pravica

23,71

4

20,99

2

ĽS­ -HZDS, Smer

19,07

3

Smer­ -SD

16,67

2

ANO, HZD SNS, Smer ĽS­ -HZDS, PSNS, ZSNS

HZDS

15,92

2

nez.

13,71

1

ANO, DSSD­ KÚ

10,87

0

nez.

15,50

1

SNS

9,78

1

SNS

7,32

0

P SNS

9,59

1

SF,SZS

5,69

0

SaS

5,91

0

ĽS­ -HZDS

5,42

0

SDĽ

9,18

1

KSS

2,36

0

HZD, SF, SZ

4,21

0

NOVA­ OKS

2,50

0

SOP

7,49

1

Ostatní

1,30

0

SZS

2,39

0

ostatní

3,99

0

Smer

6,06

0

ostatní

1,48

0

SNS

4,71

0

ostatní

5,40

0

Zdroj: Štatistický úrad 2001; 2005; 2009; 2013 – vlastné spracovanie

Prekvapujúce sú analyzované rozdielne volebné zisky strany Smer-SD, ktorá nie je schopná získať na regionálnej úrovni vo volebných obvodoch viac ako 20 % hlasov (deformáciu spôsobuje len rok 2005, kandidatúra Ivana Budiaka v dolnokubínskom Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

181

Marek HRUŠOVSKÝ

Články


Články Marek HRUŠOVSKÝ

obvode a koalícia s regionálne silnou Slovenskou národnou stranou). Aj z tohto dôvodu by bolo nerozumným rozhodnutím strany usilovať sa o  zmenu volebného systému na celoštátnej úrovni, nakoľko z  uvedených volebných tendencií oravského regiónu jednoznačne vyplýva, že pri akejkoľvek nemanipulatívnej zmene volebného systému strana Smer-SD vo viacerých regiónoch s  dominantnou podporou stratí mandát na úkor nezávislého alebo pravicového kandidáta. Ukazovatele poukazujú aj na fakt, že uvedený subjekt nemá v  regionálnych voľbách s  výnimkou mesta Dolný Kubín silné regionálnezázemie, ktoré by zabezpečilo uvedenému politickému subjektu zisk regionálneho mandátu či už v systémerelatívnej väčšiny alebo systéme neobmedzeného hlasovania.KDH získava pravidelne všetky pravicové koaličné mandáty,okrem roku 2005, keď na jej úkor získalo SDKÚ 1 mandát. Nadštandardná podpora KDH na Orave v prvoradých aj druhoradých voľbách je stabilnou súčasťou volebnej geografie Slovenskej republiky. Na základe kvantitatívnych údajov uvedených v  príspevku môžeme s určitým nadľahčením uviesť, že Orava volí Fica, ale nevolí regionálnych kandidátov Smeru-SD a Orava volí KDH a volí aj regionálnych kandidátov hnutia. ZÁVER Príspevok o  volebných tendenciách analyzoval prioritne volebné preferencie a správanie voličov v oravských volebných obvodoch. Na príklade komparácie štyroch dosiaľ uskutočnených volieb skúmal pretrvávajúcetrendy nízkej volebnej účasti, spojené s kritickým zhodnotením nesprávneho vývoja vytýčeného územno-správneho členenia a  proporcionality rozmiestnenia regionálnych centier, čo bolo vyhodnotené za jeden zo základných znakov absencie identifikácie voličov s  umelo vytvoreným Žilinským vyšším územným celkom. Napriek stabilne nízkej volebnej účasti v ŽSK dosahovala účasť na Orave mierne vyššie hodnoty. Argumentmi potvrdzujúcimi tento jav bola pravidelná účasť regionálneho zástupcu Oravy v boji o post predsedu VÚC, ako aj disciplinovanosť voličskej základne KDH odvodená od volebných ziskov hnutia na regionálnej úrovni v kontexte voličskej štruktúry v prvoradých volieb. Regionálnou podporou kandidátov Oravy sa kvantifikáciou percentuálnej podpory pri voľbe na post predsedu samosprávneho kraja potvrdila výskumná otázka, v podobe boja periférií voči centru. Periférny prirodzený región nie je schopný poraziť centristického žilinského kandidáta samostatne, pričom prirodzené regióny periférneho kandidáta iného regiónu nepodporia, nakoľko sa jedná o osobité regióny s výrazne odlišnou štruktúrou voličského správania. Semiproporčný volebný systém neobmedzeného hlasovania, používaný v oravských volebných obvodoch má niekoľko špecifických znakov, ktoré ho výrazne odkláňajú od predpokladaného väčšinového efektu volebného systému. Skôr ako sme dosiahli volebné výsledky politických strán a dospeli k čiastočnej proporcionalite systému, bolo potrebné zaoberať sa kritickými javmi, vyvstávajúcimi zo systému neobmedzeného hlasovania. Najvypuklejším problémom zostáva otázka legitimity a reprezentatívnosti 182

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


zvolených zastupiteľov. Percentuálny podiel prepadnutých hlasov na Orave v rozpätí od 62 % do takmer 76 % znižuje uvedenú legitimitu na najkrajnejšiu spodnú hranicu, pričom pri volebnej účasti okolo 25 % prenecháva rozhodovanie neadekvátne malej zložke elektorátu. Pochopenie a akceptácia volebného systému zo strany politických subjektov sa udiala až od druhých volieb v roku 2005, keď strany pochopili efektívnosť kumulovania hlasov a  vytvárali volebné koalície za účelom úspešnej kandidatúry vlastných kandidátov. Sprievodným faktorom bolo ich  vzdialenie od vytvorených koalícií na národnej úrovni. Okrajovo sa príspevok na dvoch miestach dotýka aj analýzy volebnej podpory subjektov v regionálnych voľbách v kontexte možnej zmeny volebného systému volieb do NR SR. Práve regionálne voľby vykazujú zaujímavé a rozdielne tendencie podpory politických subjektov a slúžia ako testovacie laboratórium iného typu volebného systému. Práve strana Smer-SD, ktorej líder viackrát poukazoval na možnú zmenu smerom k zmiešanému volebnému systému, by na zmenu volebných pravidiel doplatila najmarkantnejšie, keď vo voľbách do NR SR v roku 2012 dosiahla na Orave viac ako 40 %, pričom ani v jedných regionálnych voľbách neprekročila viac ako 20 %. V  príspevku sme taktiež upriamili pozornosť na tendencie v  rámci jednotlivých oravských obvodov, poukázali sme na typológiu a  profesijnú štruktúru zvolených kandidátov a  zmiernili sme fenomén podpory nezávislých kandidátov. Hoci je ich podpora výrazná, sčasti je možné poukázať na ich politickú minulosť a  pochopiť pozadie ich voličskej štruktúry. Profesijne sú zvolenými kandidátmi prevažne komunálni politici, lekári, štátni úradníci a podnikatelia. Z pohľadu podpory politických strán jednoznačne vyplýva podpora nezávislých kandidátov a kandidátov zjednotenej pravice, s dominanciou KDH v obvodoch Námestovo a Tvrdošín. Obvod Dolný Kubín v regionálnych voľbách viac inklinuje k podpore ľavicových kandidátov Smeru-SD. Nepriamo to vyplýva aj z urbánno-rurálnej štruktúry obyvateľstva oravského regiónu, keď v meste Dolný Kubín žije takmer 50 % celého okresu, pričom podiel mestského obyvateľstva v  okrese Námestovo nedosahuje ani 15 %. Skúmanie prirodzeného regiónu so samostatnou špecifickou voličskou štruktúrou voči ostatným regiónom v rámci umelo vytvoreného administratívneho vyššieho územného celku nám poskytlo možnosť hodnotnejšieho analyzovania záverov voličského správania regiónov. V  komparatívnej analýze celého volebného kraja by zostali špecifické ukazovatele deformované výsledkami kvázi nodálneho centra samosprávneho kraja. V  dôsledku heterogenity indikátorov jednotlivých regiónov ŽSK by tak museli byť výsledky aj tak naostatok rozložené na samostatné ukazovatele Žiliny, Kysúc, Turca, Liptova a Oravy. Základ príspevku tvorili vlastné spracovania údajov volieb do vyšších územných celkov zo Štatistického úradu Slovenskej republiky a z publikácií o teórii regiónov,  regionálnych voľbách a  volebných systémoch. Komparatívne spracovanie textu formou prehľadovej štúdie ponúklo možnosť pozorovať vývojové tendencie regionálnych volieb vybraného prirodzeného regiónu Slovenskej republiky, volebnej účasti, zvolených zastupiteľov, nepriamej podpory politických subjektov a  prepadu Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

183

Marek HRUŠOVSKÝ

Články


Články Marek HRUŠOVSKÝ

odovzdaných hlasov v dôsledku realizovaného volebného systému. Na konkrétnom príklade oravského regiónu sumarizoval všeobecné aspekty regionálnych volieb na Slovensku. Zoznam skratiek ANO – Aliancia nového občana, DS – Demokratická strana, HZD – Hnutie za demokraciu, HZDS – Hnutie za demokratické Slovensko, KDH – Kresťanskodemokratické hnutie, KSS – Komunistická strana Slovenska, ĽS-HZDS – Ľudová strana-Hnutie za demokratické Slovensko, nez. – nezávislý/í kandidát/i, NOVA – Nová väčšina, OKS – Občianska konzervatívna strana, P SNS – Pravá Slovenská národná strana, SaS – Sloboda a Solidarita, SDKÚ – Slovenská demokratická a kresťanská únia; SDKÚ-DS – Slovenská demokratická a kresťanská únia-Demokratická strana, SDĽ – Strana demokratickej ľavice, SF – Slobodné fórum, Smer-SD – Smer-Sociálna demokracia, SNS – Slovenská národná strana, SOP – Strana občianskeho porozumenia, SR – Slovenská republika, SZ – Strana zelených, SZS – Strana zelených na Slovensku, VÚC – Vyšší územný celok, ZSNS – Zjednotená Slovenská národná strana, ŽSK – Žilinský samosprávny kraj

POUŽITÁ LITERATÚRA BENKOVIČOVÁ, Ľ. 2006. Pohľad na vybrané otázky volieb do samosprávnych orgánov vyšších územných celkov v roku 2005.In: Slovenská politologická revue. 4/2006. ISSN 1335-9096. s. 1-30. [cit. 20.11.2014] Dostupné na internete: http://spr.fsv.ucm.sk/archiv/2006/4/benkovicova.pdf DOLNÝ, B. 2014. Výsledky volieb do zastupiteľstva Bratislavského samosprávneho kraja 2013: Neúspech Smeru-SD ako trest voličov alebo volebného systému? In: Slovak JournalofPublicPolicy and PublicAdministration. 2/2014. ISSN 1339-5637. s. 101-119. FICO, R. 2004. In: SME. 25. 7. 2004. [cit. 20.11.2014] Dostupné na internete: http://www.sme.sk/c/1690632/fico-pracu-parlamentu-skvalitni-lennovy-volebny-system-alebo-imperativny-mandat.html HANUS, M.; MAJCHRÁK, J. 2012. Samovládca Fico. In: Týždeň. 11/2012. [cit. 20.11.2014] Dostupné na internete: http://www.tyzden.sk/casopis/2012/11/samovladca-fico.html CHYTILEK, R.; ŠEDO, J.; LEBEDA, T.; ČALOUD, D. 2009. Volební systémy. Praha. Portál. 2009. ISBN13 9788073675486. s. 376. IŠTOK, R. 1999. Teoretické aspekty územnej organizácie verejnej správy. In: Ištok, R.; Matlovič, R.; Michaeli, E.: Geografia verejnej správy. Prešov. Prešovská univerzita. 1999. ISBN 8088885-65-5. s. 6-25. IŠTOK, R.; MATLOVIČ, R. 1999. Územno-správne členenie územia Slovenska od najstarších čias do súčasnosti.In: Ištok, R.; Matlovič, R.; Michaeli, E.: Geografia verejnej správy. Prešov. Prešovská univerzita. 1999. ISBN 80-88885-65-5. s. 79-130. JOSEFSSON, C. 2011. Database: Regions of Europe. In: Herrschel, T.; Tallberg, P. (eds.). Role of Regions? Networks, Scale, Territory.Kristianstad. RegionSkåne. ISBN13 9789172612228. s. 291-296. KLIMOVSKÝ, D. 2007. Pôsobenie organizačných jednotiek regionálnej úrovne územnej samosprávy v  podmienkach Slovenskej republiky v  občianskej reflexii. In: 184

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


Slovenská politologická revue. 1-2/2007. ISSN 1335-9096. s. 58-70. [cit. 20.11.2014] Dostupné na internete: http://spr.fsv.ucm.sk/archiv/2007/1/klimovsky_daniel.pdf KLIMOVSKÝ, D. 2009. Pôsobenie organizačných jednotiek regionálnej úrovne územnej samosprávy v podmienkach SR v  druhom funkčnom období: občianska perspektíva. In: Slovenská politologická revue. 2/2009. ISSN 1335-9096. s. 83-95. [cit. 20.11.2014] Dostupné na internete: http://www.ceeol.com/aspx/getdocument.aspx?logid=5&id=1cf65f1185d5-4fa1-801f-b38b999ab6f1 KOSTELECKÝ, T.; STACHOVÁ, J.; ČERMÁK, D. 2002. Region a  politika. Praha. Sociologický ústav Akademievěd České republiky. 2002. ISBN 80-7330-030-3. s. 80. KRIVÝ, V. 2005. Politické orientácie obyvateľov a hlavné deliace línie. In: Szomolányi, S. (ed.) Spoločnosť a politika na Slovensku. Cesty k stabilite 1989-2004. Bratislava. Univerzita Komenského. 2005. ISBN 80-223-2077-3. s. 84-107. KRIVÝ, V. 2009. Voľby významné a  menej významné.[cit. 20.11.2014] Dostupné na internete: www.sociologia.sav.sk/cms/uploaded/1197_attach_krivy_volby.doc LINDSTRÖM, A. 2011. Regional Self-government and Democracy. In: Herrschel, T.; Tallberg, P. (eds.). Role of Regions? Networks, Scale, Territory.Kristianstad. RegionSkåne. ISBN13 9789172612228. s. 21-34. MADLEŇÁK, T. 2006. Politicko-geografická analýza volebných preferencií obyvateľov regiónu Oravy. Geografická revue. 2/2006. ISSN 1336-7072. s. 630-649. MADLEŇÁK, T. 2012. Regionálna diferenciácia volebného správania na Slovensku 19982010. Bratislava. VEDA. 2012. ISBN 9788022412315. s. 239. MESEŽNIKOV, G. (ed.) 2006. Regionálne voľby 2005. Súvislosti a výsledky. Bratislava. Inštitút pre verejné otázky. 2006. ISBN 9788088935858. s. 183. MIHÁLIK, J.; KLIMOVSKÝ, D. 2014. Decentralization of Educational System and its Impact on Local Self-Government in Slovakia. In: LexLocalis. Vol. 12. No. 3 (2014). ISSN 1581-5374. pp. 467-480.[cit. 5.2.2015] doi: 10.4335/12.3.467-480(2014). PILINSKÁ, V.; LUKÁČOVÁ, M. 2005. Obyvateľstvo Slovenska podľa výsledkov SODB. Bratislava. Infostat. 2005. s. 32. PINTERIČ, U.; ŽÚBOROVÁ, V. 2014. Party Arenas in Slovenia and Slovakia. In: Družstvenaistraživanja- časopis za općadruštvenapitanja. Vol. 23. No. 2. (2014). ISSN 13300288. pp. 349-366. [cit. 5.2.2015]doi:10.5559/di.23.2.07. STACHOVÁ, J. 2002. Občanskáspolečnost a  neziskový sektor v  regionálním kontextu. In: Kostelecký, T.; Stachová, J.; Čermák, D. 2002. Region a politika. Praha. Sociologický ústav Akademievěd České republiky. 2002. ISBN 80-7330-030-3. s. 50-70. ŠVIKRUHA, M. 2014. Význam reformy jednotiek územnej samosprávy na Slovensku. In: Slovak JournalofPublicPolicy and PublicAdministration. 3/2014. ISSN 1339-5637. s. 220-233. Štatistický úrad, 2001. Voľby do orgánov samosprávnych krajov 2001.[cit. 20.11.2014] Dostupné na internete: http://volby.statistics.sk/osk/osk2001/webdata/slov/obsah.htm doplňujúce vyžiadané údaje zaslané zo Štatistického úradu SR 20.11.2014 Štatistický úrad, 2005. Voľby do orgánov samosprávnych krajov 2005. [cit. 20.11.2014] Dostupné na internete: http://volby.statistics.sk/osk/osk2005/webdata/home.htm; doplňujúce vyžiadané údaje zaslané zo Štatistického úradu SR 20.11.2014 Štatistický úrad, 2009. Voľby do orgánov samosprávnych krajov 2009. [cit. 20.11.2014]. Dostupné na internete: http://volby.statistics.sk/osk/osk2009/menu/index.jsp@lang=sk.htm; doplňujúce vyžiadané údaje zaslané zo Štatistického úradu SR 20.11.2014 Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

185

Marek HRUŠOVSKÝ

Články


Články Marek HRUŠOVSKÝ

Štatistický úrad, 2011. Sčítanie obyvateľov, domov a bytov 2011. [cit. 21.12.2014] Dostupné na internete: http://slovak.statistics.sk/wps/portal/ext/themes/demography/ census/indicators/!ut/p/b1/jZDBDoIwDIafxSdYGQPGcaCMGYIMGOIuho MxGAEPxucXEI8Oe2v6fenfIo1qpPvm1V6bZzv0zX3qtXuukowGgcWAe6 UFIk0LVVFpS98ZgdMIwI9iMPvSEx-fpvkORMkynu-JBeTrG4DJj4oMM5_ w c J s f o n E c Y l o k L g a w F j _ k L C Z e A k AT 7 o B g s c p 9 a d v A 7 P _ y G x a s - E e k Z 8 S U YA Z M L z I v w Q v w K y R 3 V 4 D x i j Q e u g t 6 d E q p G l p x I 5 s 3 e l 2 g h A ! ! / d l 4 / d 5 / vUUt3QS80SmtFL1o2X1ZMUDhCQjFBMDhITTEwSUZMUFZQRVQxUkIw Štatistický úrad, 2012. Voľby do NR SR 2012.[cit. 20.11.2014] Dostupné na internete: http://volby.statistics.sk/nrsr/nrsr2012/menu/indexv.jsp@lang=sk.htm Štatistický úrad, 2013. Voľby do orgánov samosprávnych krajov 2013. [cit. 20.11.2014] Dostupné na internete: http://volby.statistics.sk/osk/osk2013/VUC/osk_def_sk.html Štatistický úrad, 2014. Voľby prezidenta republiky v roku 2014.[cit. 20.11.2014] Dostupné na internete: http://volby.statistics.sk/prez/prez2014/Prezident-dv/Kartogram2_ sk.html WOKOUN, R. 2001. Regionální teorie. In: Kol. aut. Úvod do regionálních věd a veřejné správy. Praha. IFEC. 2001. ISBN 80-86412-08-3. s. 55-64. Zákon č. 221/1996 Z. z. o územnom a správnom usporiadaní Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov. Zákon č. 302/2001 Z. z. o samospráve vyšších územných celkov v znení neskorších predpisov. Zákon č. 303/2001 Z. z. o voľbách do orgánov samosprávnych krajov a o doplnení Občianskeho súdneho poriadku v znení neskorších predpisov.

186

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


Články

Marek VRBINČÍK1

KREOVANIE A PODOBA ŽUPNÉHO ZÁKONA V KONTEXTE PRESADZOVANIA ZÁUJMOV POLITICKÝCH STRÁN Abstrakt Prvotné prevzatie monarchistickej správnej organizácie zapríčinilo duálny výkon správy vmedzivojnovom Československu. Avšak zastaraná verejná správa nemohla vyhovovať novým potrebám štátu. Komplexná reforma verejnej správy tak mala odstrániť vzniknutý dualizmus ako aj stabilizovať krehkú štátnosť. Dôležitosť uvedeného kroku si uvedomovalii politickí predstavitelia apreto vroku 1920 prijali tzv. župný zákon. Udialo sa tak spolu so základným zákonom štátu (ústavou) na pôde Revolučného národného zhromaždenia. Cieľom predloženého príspevku je prostredníctvom obsahovej analýzy župného zákona a politického diskurzu v ústavnom výbore ozrejmiť charakter reformy verejnej správy v kontexte presadzovania záujmov jednotlivých politických strán. Kľúčové slová: Československo, reforma verejnej správy, župný zákon Abstract Primary adoption of organization of the monarchy administration has caused a dual system of public administration in interwar Czechoslovakia. Outdated public administration could not be suitable for new state needs. Comprehensive public administration reform was supposed to clear out a new arose dualism and also to stabilize breakable statehood. Political authorities and representatives have realized an importance of this mentioned step and that is the reason why in 1920 they adopt an act called county act. It happened together with the Constitution during the Revolutionary national assembly. The main aim of this article is via conventional analysis of the county act and a political debate in the constitution committee to clarify a character of the public administration reform in the context of political parties’ interests. Keywords: Czechoslovakia, reform of the public administration, county act

1 PhDr. Marek Vrbinčík, Katedra verejnej politiky a verejnej správy, Fakulta sociálnych vied, Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnave, Bučianska 4/A, Trnava, 917 01, Slovenská republika, email: marek.vrbincik@gmail.com. Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

187


Články Marek VRBINČÍK

ÚVOD Vytýčenie vládnych priorít v poprevratovom období naznačuje úzku koreláciu medzi úspešným budovaním nového štátu a fungujúcim systémom verejnej správy. Úlohy, s ktorými vstupovala vláda do procesu etablovania republiky, je možné identifikovať vo vyhláseniach jednotlivých rezortných ministrov2. Minister vnútra agrárnik3A. Švehla4 vytýčil kroky, ktoré mali smerovať k najrýchlejšiemu vybudovaniu „nových vlastných správnych orgánov“, nasledovne (Národní listy, ročník 59/ č. 1, 1919): • zľudovenie zastupiteľských zborov správnych; • nová úprava pomerov štátnej správy k samospráve; • nové rozdelenie správnych obvodov; • zblíženie správneho systému so Slovenskom; • zrýchlenie a zlacnenie celého postupu správneho. Všetky tieto ciele mala dosiahnuť pripravovaná reforma. Avšak prvotné prijatie recepčnej normy, a s tým súvisiaca existencia dvoch rozdielnych modelov správnej organizácie, bolo vyhodnotené ako najvhodnejší spôsob transformácie verejnej správy. Dočasnosť tohto riešenia je zrejmá, nielen z vyjadrení politických predstaviteľov, ale aj z faktu, že novovzniknutým podmienkam nemohla vyhovovať prevzatá uhorská správa. Nedostatok času a kompetentných odborníkov neumožňovali inú cestu. Recepčná norma síce nezakonzervovala podobu správnej organizácie5, ale ku komplexnej reforme politickej správy došlo až prijatím tzv. župného zákona v roku 1920. Cieľom bola taká verejná správa, ktorá bude „organizovaná tak, aby bola ľahko prístupná obyvateľstvu i vládou ľahko ovládateľná, aby nebola nepomerne nákladná, moderná, a aby sa občianstvo mohlo vnútornej správy aktívne zúčastniť“ (Laštovka, 1925, s. 10). Ambíciu „zjednodušiť a zjednotiť“ správu republiky, ktorá „mala byť pozbavená všetkých doterajších vad“, deklaroval aj spravodajca ústavného výboru agrárnik J. 2  V článku s názvom „Nejnaléhavější úkoly vlády“, v denníku Národní listy dňa 1.1. 1919, boli uverejnené odpovede jednotlivých rezortných ministrov na otázku „Který úkol svéhoresortu považujete za nejnaléhavější?“ (Národní listy, ročník 59/ č. 1, 1919). 3  Republikánska strana poľnohospodárskeho a maloroľníckeho lidu (Agrárna strana) – pôvodne Česká strana agrárna. Od r. 1919 existovala pod názvom Republikánska strana československého vidieka a po zlúčení so slovenskou a podkarpatskou agrárnou stranou v roku 1922 vystupuje pod názvom Republikánska strana poľnohospodárskeho a maloroľníckeho lidu. Vo voľbách 1920 získala 9,7 % hlasov, 1925 - 13,7 %, 1929 - 15 % a 1935 - 14,3 % (Malíř-Marek, 2005). 4  Antonín Švehla (1873-1933): popredný zástupca Agrárnej strany. V  rokoch 1918 až 1920 zastával post ministra vnútra. Celkom bol predsedom troch československých vlád a to v období 7. októbra 1922 - 9. decembra 1925 (prvá Švehlova vláda), 9. decembra 1925 - 18. marca 1926 (druhá Švehlova vláda) a 12. októbra 1926 - 1. februára 1929 (tzv. vláda pánskej koalície). 5  Do prijatia župného zákona zaraďujeme medzi najzásadnejšie úpravy správy územia Slovenska zákon o mimoriadnych prechodných ustanoveniach na Slovensku (Zákon č. 64/1918 Sb.) a obmedzenie samosprávnej zložky verejnej správy v podobe vládneho návrhu zákona o dočasnej úprave politickej správe na Slovensku (dôvodová správa) z 12. novembra 1919 (AP, tlač 1826, zasadnutia NZ 1919). 188

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


Malypetr6, ktorý to uviedol hneď v úvode rokovania o návrhu zákona (AP, fond RNS, kartón 32, stenoprotokol zo 120. schôdze ústavného výboru z 21. januára 1920, č. 1244). Tieto atribúty nebolo možné dosiahnuť bez rozsiahlej reformy, ktorá v sebe zahŕňala požiadavku unifikácie správnej organizácie na celom území republiky. Otázka teda neznela či reformovať, ale akým spôsobom. Zodpovednosť príprav novej podoby verejne správy prislúchala ministerstvu vnútra. To zvolilo cestu dosiahnutia širokého konsenzu medzi kompetentnými orgánmi a činiteľmi. Prostredníctvom dotazníku7 hľadalo odpovede na nasledujúce otázky (Lipscher, 1966): 1. Je vhodné zriadiť pre riadne obstarávanie zjednotenej vnútornej správy nové správne úrady (kraje) a z akých dôvodov? 2. Koľko krajov by bolo účelné zriadiť, akej veľkosti a s akým priemerným počtom obyvateľstva? 3. Aká by mala byť pôsobnosť krajov, nielen nad ostatnými úradmi politickej správy, ale aj voči autonómnym korporáciám, a aké zmeny s tým súvisiaci by mali byť zavedené v týchto úradoch a korporáciách? 4. Ako by mali byť upravené orgány kraja? Či a v akej miere, t. j. pre ktoré záležitosti by mala byť priznaná účasť obyvateľstva, a ako by mali byť títo zástupcovia ustanovení a v akej forme by mala ich účasť prebiehať? 5. Či má byť krajom priznaná i zákonodarná moc, resp. nariaďovania právomoc, v akých medziach a pre ktoré záležitosti? Znenie týchto otázok predznamenalo aj rozsah zamýšľanej reformy, resp. aká časť verejnej správy, a ktoré orgány by mali byť v nej zahrnuté. Na území Slovenska to predstavovalo reformu municiapálnej správy a jej orgánov a nižšieho stupňa politickej správy v podobe slúžnovských orgánov. ANALÝZAŽUPNÉHO ZÁKONA Dôvodová správa k osnove župného zákona bola vypracovaná na základe výsledkov rokovaní ústavného výboru8. Jej kompletizácia sa datuje k dňu 24. februára 1920. Pod 6  JanMalypetr (1873-1947): významný predstaviteľ Agrárnej strany v medzivojnovom období. Ako poslanec NZ zastával vo volebnom období od roku 1925 pozíciu predsedu Poslaneckej snemovne a v rokoch 1932 – 1935 bol predsedom vlády. 7  Dotazník bol rozposlaný zemským politickým správam, zástupcom autonómie (Zväz českých okresov, Zväz českých miest, Ústredie starostenských zborov na Morave a v Sliezsku), zástupcom úradníkom vnútornej správy (Klub českých úradníkov zemského výboru, Jednota českých samosprávnych úradníkov zemí koruny České, Jednota právnikov v službách krajiny, okresov a obcí, Klub konceptných úradníkov politické správy, Klub štátnych úradníkov) a na obchodnú a živnostenskú komoru a  poľnohospodárske rady (Laštovka, 1925). Na základe odpovedí vypracovalo ministerstvo vnútra spis, ktorý 22. mája 1919 schválila ministerská rada. V ňom bolo navrhnuté zavedenie dvoch typov úradov (tzv. krajských a podkrajských), ktoré sa pridelenými kompetenciami takmer zhodovali s postavením župných a okresných úradov (Lipscher, 1966). 8  V období rokov 1918 – 1920 mal ústavný výbor 16 členov a na prvej schôdzi RNS boli zvolení: R. Bechyně, E. Burian, I. Dérer, J. Hudec, A. Meissner, (všetci soc. demokrati), V. Bouček, Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

189

Marek VRBINČÍK

Články


Články Marek VRBINČÍK

názvom Správa výboru ústavného o návrhu zákona o zriadení župných a okresných úradov v republike Československej bola predložená na schôdzu Národného zhromaždenia 29. februára 1920. Viac krát uvedená dôležitosť reformy správnej organizácie je umocnená faktom, že zákon č. 126/1920 Sb. bol schvaľovaný s ďalšími piatimi zákonnými úpravami zásadného významu9. Správa vypracovaná ústavným výborom pozostávala z dvoch základných častí. V prvej časti (všeobecnej) správy sa síce zdôrazňuje „prirodzenosť“ prvotného prevzatia systému verejnej správy „so všetkými prednosťami i chybami“, no zároveň sa priznala „nutnosť uskutočniť reformu, a to nielen preto, aby tieto nedostatky boli odstránené, ale taktiež preto, aby sa uskutočnila jednotnosť správy na celom území“ (AP, Správa výboru ústavného, tlač č. 2422, 1920). Unifikácia systému verejnej správy sa tak stala oficiálne jedným zo základných cieľov pripravovanej reformy. Správna organizácia „mala byť postavená na demokratických základoch a občianstvu mal byť zabezpečený rozsiahly vplyv na verejnú správu“ (AP, Správa výboru ústavného, tlač č. 2422, 1920). Idea účasti občanov na výkone politickej správy bola ustanovená aj základným zákonom štátu, ktorý v § 86 upravil, že „v nižších štátnych úradoch správnych nech je podľa možnosti zastúpený živel občiansky a nech je postarané pri správnych úradoch o najvýdatnejšiu ochranu práv a záujmov občianstva“ (Zákon č. 121/1920 Sb.) Tieto myšlienky mali predstavovať akceptáciu zásady “demokratickosti a laickosti“ výstavby verejnej správy. Nová štruktúra orgánov politickej správy mala taktiež zabrániť existencii dvojkoľajnosti10, čo sa malo uskutočniť „zlúčením štátneho správneho ústrojenstva s občianskym živlom, tým, že nové úrady župné i okresné budú úrady zmiešané zostavené zo zborov volených a zo štátnych úradníkov“. K spojeniu dvoch zložiek verejnej správy malo dôjsť tým, že „predsedovia nových úradov budú štátnymi úradníkmi“ (AP, Správa ústavného výboru, tlač č. 2422, 1920). Uvedený princíp odstránenie dvojkoľajnosti však vyvolával isté obavy o obmedzení samosprávy, ktoré sa objavili aj v predmetnej správe. V samotnom texte sú tieto predpoklady vyvrátené ako „mylné úsudky“, keďže „nie je tomu tak preto, že aktuálny rozsah pôsobnosti samosprávnych zväzov je zachovaný a len presunutý na orgány iné, pri čom zabezpečený je štátnej správe primeraný vplyv v dr.Franke (obaja socialisti), J. Brabec, B. Franta, F. Weyr (všetci nár. demokrati), F. Hnídek, C. Horáček, J. Malypetr, K. Sonntág (všetci agrárnici), M. Ivanka (KSP), J. Šrámek (čs. ľudovec) (AP, Zoznam výborov, 1918). 9  Dňa 29. februára boli predložené do Národného zhromaždenia aj zákony: z. č. 121/1920 Sb., ktorým sa uvádza ústavná listina;z.č. 122/1920 Sb., ktorým sa stanovujú zásady jazykového práva v republike Československej;z.č. 123/1920 Sb., ktorým sa vydáva poriadok volieb do poslaneckej snemovne;z.č. 124/1920 Sb. o zložení a právomociach senátu;z.č. 125/1920 Sb. o volebnom súde (Rovnopis zbierky zákonov a nariadení štátu československého, 1920). 10  Odlišný model správnej organizácie používaný počas monarchie na území Rakúska a Uhorska bol akceptovaný recepčnou normou aj po vzniku I. ČSR. Zásadný rozdiel bol aj v prípade štruktúry politickej správy. Na území českých zemí ju vykonávali popri štátnych úradoch aj samosprávne orgány, no na území Slovenska jej výkon prislúchal jednotnému systému municipálnej (komitátnej) správy. Dvojkoľajnosť mala byť teda odstránená z politickej správy používanej na území českých zemí. 190

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


záujme jednotnosti a jednoduchosti celej verejnej správy“ (AP, Správa ústavného výboru, tlač č. 2422, 1920). Napriek uvedenej obhajobe je zrejmé, že práve tieto slová vyzneli v neprospech budúceho postavenia samosprávnej zložky. V príkrom rozpore je tak pokračovanie textu správy, ktorý umožňuje a ospravedlňuje nutné uprednostnenie stability pred dôsledným uplatnením kompetencií volených orgánov. Ak teda samospráva „musí ustúpiť novým útvarom lepšie vyhovujúcim potrebám nového štátu, je to len dôsledok svetodejných udalostí“, čím je dôraz primárne kladený na udržanie krehkého štátneho celku (AP, Správa výboru ústavného, tlač č. 2422, 1920). Práve otázka spôsobu obsadenia rozhodujúcich úradov v novej správnej štruktúre spôsobila rozkol vo vnútri vládnej koalície. V prospech ich voleného ustanovenia vystúpil v ústavnom výbore sociálny demokrat11 Edmund Burian12, ktorý žiadal, aby „prednostom okresného úradu bol okresným výborom volený okresný náčelník a prednostom župného úradu volený župan“ (AP, fond RNS, kartón 32, stenoprotokol zo 123. schôdze ústavného výboru z 23. januára 1920, č. 1247) Ako aj z uvedenej správy vyplýva, tieto požiadavky sa nestretli s pozitívnym ohlasom, najmä u predstaviteľov agrárnej strany, a neboli zahrnuté do výslednej podoby návrhu. Ich rozhodujúce postavenie tak stálo proti dôslednejšej demokratizácii verejnej správy. Druhá (zvláštna) časť uvedenej správy bola venovaná dôslednému rozboru jednotlivých článkov a paragrafov župného zákona. Detailným popisom boli upravené náležitosti predmetného zákona ako aj pridelenie kompetencií samotným orgánom politickej správy. Osnova pripravovaného zákona upravovala okrem reorganizácie politickej správy aj praktické okolnosti zavádzania župného zriadenia. V úvodných deviatich článkoch boli prijaté ustanovenia, ktoré boli nutné na zabezpečenie „prechodnej“ fázy. Účinnosť zákona ako aj aktivácia konkrétnych orgánov prislúchali vláde, ktorá tak mala vykonať vládnym nariadením (čl. 1 a 2). Taktiež vládnym nariadením mal byť zabezpečený výkon správy, ktorým predtým prislúchal jednotlivým zrušeným úradom (čl. 3 a 4). V 5. článku sa upravil presun rozhodovania na ministerstvo vnútra a to v prípade, keď vo veci nerozhodoval jeden župný úrad, alebo medzi viacerými nedošlo k zhode. Článok č. 6 oprávňoval vládu rozhodnúť o špeciálnom statuse miest. V článku č. 7 boli upravené zásady tzv. inštančného postupu. Čl. 8 udával povinnosť súčinnosti jednotlivým obciam pri etablovaní nových úradov a to najmä poskytnutím nehnuteľného majetku. Výkonnom župného zákona bolo v čl. 9 poverené ministerstvo vnútra. (Zákon č. 126/1920 Sb.) Nová podoba politickej správy bola formulovaná a upravená celkovo v ôsmich častiach zákona. V prvej časti a konkrétne v § 1 bola definovaná jej štruktúra, ktorá pozostávala zo župných úradov a podriadených okresných úradov. Tie predstavovali súhrn správnych volených i nevolaných (úradníckych) orgánov. Správne obvody a sídla žúp boli určené 11  Československá sociálno-demokratická strana robotnícka - vznikla premenovaním Českoslovanskej sociálno-demokratickej strany robotníckej v decembri 1918. V roku 1938 bola strana rozpustená. Vo voľbách 1920 získala 25,7 % hlasov, 1925 – 8,9 %, 1929 – 13 %, 1935 – 12,55 % (Malíř-Marek, 2005). 12  Edmund Burian (1880-1924): v rokoch 1918-1920 zasadal v Revolučnom národnom zhromaždení za sociálnu demokraciu. V parlamentných voľbách 1925 však už kandidoval za Komunistickú stranu. Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

191

Marek VRBINČÍK

Články


Články Marek VRBINČÍK

v prílohe A predmetného zákona. Totožný § 2 priznal vláde kompetenciu rozhodnúť o sídlach a obvodoch jednotlivých okresných úradov. (Zákon č. 126/1920 Sb.) Unifikácia správy na celom území, ako deklarovaný cieľ vládnych predstaviteľov, mal byť dosiahnutý zavedením nového územnosprávneho členenia. Župné zriadenia malo byť platné pre celé územie republiky. Počítalo so vznikom 21 župných jednotiek, z ktorých šesť sa nachádzalo na území Slovenska (Príloha A, zákon č. 126/1920 Sb): • Župa XV. so sídlom v Bratislave; • Župa XVI. so sídlom v Nitre; • Župa XVII. so sídlom v Turčianskom sv. Martine; • Župa XVIII. so sídlom vo Zvolene; • Župa XIX. so sídlom v Liptovskom sv. Mikuláši; • Župa XX. so sídlom v Košiciach. Pôsobnosť župných a okresných úradov bola rámcovo upravená v § 6 predmetného zákona. Na Slovensku pripadli kompetencie predchádzajúcich slúžnovských orgánov okresným úradom a župné úrady prevzali pôsobnosť orgánov municipálnej (komitátnej) správy. Predsedom (prednostom) župného úradu bol župan a v prípade okresného to bol náčelník (§ 7), ktorí boli štátnymi úradníkmi. Týmto ustanovením došlo k zabráneniu vplyvu občianstva v najvyšších postoch politickej správy a k potlačeniu samosprávnej zložky. V § 8 bolo umožnené, na obdobie prvých piatich rokov pôsobnosti zákona, zasiahnuť ministerstvu vnútra v presune kompetencií medzi hierarchicky usporiadanými orgánmi oboma smermi. Avšak takéto ustanovenia museli byť prerokované a schválené Národným zhromaždením, čo opäť poukazovalo na dominantné postavenie zákonodarnej zložky verejnej moci. V druhej časti, pod názvom Zrušenie doterajších úradov a korporácií, bol upravený spôsob ukončenia činnosti aktuálnych úradov a taktiež prevod ich majetku do vlastníctva štátu. V §10 bol zabezpečený prechod zamestnancov „so všetkými dosiahnutými právami do služby štátu“ (Zákon č. 126/1920 Sb.). Náležitosti kreovania a zloženia župného zastupiteľstva boli definované v tretej časti zákona. To malo byť ako volený (samosprávny) orgán zriadené pri každom župnom úrade. Znenie zákona stanovilo počet členov zastupiteľstva na 3513. Centralistický prístup k riadeniu verejnej správy sa prejavil v ustanovení o možnom zásahu vlády do zloženia zboru. Tá mala právo menovať 1/3 členov zastupiteľstva. Takýto postup bol umožnený v  župách XV. až XX., čiže vo všetkých župách na území Slovenska. Obmedzenie menovania členov zastupiteľstva predstavuje fakt, že sa mohlo uskutočniť len ak si to vyžadujú „zvláštne pomery“14 a bolo priznané vláde na obdobie do 1. januára 1940. 13  Ustanovený počet 35 členov mohol byť navýšený, ak v správnom obvode župy žilo viac ako 700 000 obyvateľov. V tom prípade bolo možné na každých 20 000 obyvateľov zvoliť jedného zástupcu navyše. (Zákon č. 126/1920 Sb.) 14  Absencia bližšej špecifikácie pojmu „zvláštne pomery“ predznamenala pomerne veľkú právomoc vlády zasiahnuť do konečného zloženia zastupiteľstva. Ako uvádza L. Lipscher (1966), z výnimky sa postupne stalo pravidlo, ktoré bolo uplatňované počas obdobia platnosti župného zákona. 192

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


Ostatní (volení) členovia zastupiteľstva boli ustanovení na základe všeobecných, rovných, tajných a priamych volieb. Pasívne a aktívne volebné právo malo byť upravené zvláštnym zákonom15. Volebné obdobie bolo šesť rokov. Zasadnutie župného zastupiteľstva zvolával župan, ktorý bol zároveň aj jeho predsedom. Aj v tomto ustanovení je možné identifikovať nadradenosť štátnej zložky nad samosprávnou. V kompetencii zastupiteľstva bolo zakladať rôzne komisie a výbory, ktoré plnili úlohu pomocných orgánov „pre správu a dozor nad jednotlivými župnými ústavmi a podnikmi“. Podľa § 26 si zastupiteľstvo volilo zo svojho stredu osem členný stály župný výbor. Zúčastniť sa na jeho zasadnutí a taktiež hlasovať mali právo aj najviac dvaja úradníci, ktorých určí župan. Vplyv štátnej moci bol tak uplatnený v každom orgáne župy. (Zákon č. 126/1920 Sb.) Pôsobnosť župného zastupiteľstva bola upravená v štvrtej časti zákona. Na základe jednotlivých ustanovení mu prislúchali právomoci v hospodárskej a správnej oblasti. Široko poňaté vymedzenie činnosti približuje § 43, podľa ktorého sa zastupiteľstvo uznášalo najmä vo veciach nehnuteľných či v otázke pôžičky, rozpočtu, správy podnikov a pod. Do normotvornej pôsobnosti zastupiteľstva patrilo vydávať „podrobnejšie predpisy k zákonom Národného zhromaždenia, vydávať štatúty na úpravu záležitostí ústavov a zariadení a stanoviť podrobnejšie predpisy správy obcí, okresov a župy“. Platnosť prijatých štatútov a predpisov si však vyžadoval súhlas ministerstva vnútra. Voleným orgánom tak nebolo umožnené naplniť ich samosprávny charakter. Potvrdenie ministrom bolo odôvodnené ústavným výborom snahou „zabezpečiť jednotnosť vedúcich zásad u všetkých župných zastupiteľstiev“ (AP, Správa ústavného výboru, tlač č. 2422, 1920). Nanajvýš podľa § 61 mohlo dôjsť z iniciatívy ministerstva vnútra k rozpusteniu zboru. Právomoci zastupiteľstva sa vzťahovali aj na oblasť správneho súdnictva a taktiež plnili funkciu poradného orgánu župana. (Zákon č. 126/1920 Sb.) Pôsobnosť zastupiteľských zborov bola témou, ktorou sa detailnejšie zaoberal aj ústavný výbor. V zásade padli dva návrhy, ktoré sledovali úpravu pôvodného vymedzenia kompetencie župného zastupiteľstva mimo záležitosti politického rázu. Návrh poslanca Václava Boučka16 znel: „Zastupiteľstvu nenáleží jednanie o veciach odporujúcich štátnym záujmom alebo verejnému poriadku, sú však oprávnené na základe vlastného podnetu...“ a ďalší návrh predložil dr. E. Burian v znení: „Župnému zastupiteľstvu neprináležia prejavy politického rázu, najmä vo veciach odporujúcich záujmu štátu a verejnému poriadku...“. Napriek tomu, že návrh poslanca Boučka bol prijatý17, razantná intervencia predstaviteľov agrárnej strany (i ministra vnútra) vyústila do výslednej podoby zákona, ktorá rokovanie o veciach politickej povahy zakazovala. Na stranu agrárnikov

15  Volebný poriadok bol upravený zákonom č. 330/1920 Sb. o voľbách župných zastupiteľstiev a okresných výborov. Právo voliť mali všetci obyvatelia župy nad 21 rokov a byť zvolení občania nad 30 rokov. 16  Václav Bouček (1866 - 1940): v rokoch 1918 – 1920 bol súčasťou RNZ za Československú stranu pokrokovú, ktorá na začiatku roka 1920 splynula so socialistami. 17  Návrh poslanca Boučka bol prijatý v  pomere päť ku štyrom (AP, fond RNS, kartón 32, stenoprotokol zo 123. schôdze ústavného výboru z 23. januára 1920, č. 1247). Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

193

Marek VRBINČÍK

Články


Články Marek VRBINČÍK

sa pridal aj poslanec K. Medvecký18. Ako predstaviteľ Klubu slovenských poslancov19 č podporil obhajobu A. Švehlu o potrebe praktickej konfrontácie predmetného ustanovenia. Pri nutnosti vylúčenia politických prejavov sa odvolával na získanú prax z čias Uhorska. (AP, fond RNS, kartón 32, stenoprotokol zo 123. schôdze ústavného výboru z 23. januára 1920, č. 1247) V otázkach, pri ktorých došlo ku protichodnému postaveniu socialistických strán a predstaviteľov agrárnej strany, stál KSP na strane agrárnikov, čím deklaroval príklon k centralistickému a byrokratickému smerovaniu reformy. Na prvý pohľad síce ťažko pochopiteľný krok, ktorý však vo svetle parlamentných vystúpení signalizoval racionálny a zodpovedný prístup ku krehkej československej štátnosti. Zastupiteľstvá jednotlivých krajín (zemí) mali vytvoriť župný zväz20.Opodstatnenie jeho existencie spočíva v riadení obdobných úsekov správy, avšak v prípade, keď svojím „významom presahujú rozsah a potreby jednotlivých žúp, dotýkajú sa záujmu väčšej časti územia krajinského župného zväzu a nemajú celoštátnu dôležitosť“. Celkovo 24 členov volili zo svojich radov náležité zastupiteľstvá a to na obdobie troch rokov. Okrem volených členov boli súčasťou zboru aj štyria menovaní úradníci ministrom vnútra, z ktorých jeden zastával pozíciou vrchného župana. Aj v prípade župného zväzu malo dôjsť k voľbe osem členného župného výboru. Ostatní členovia zväzu zastávali funkciu v dozornom výbore. Medzi hlavné kompetencie zväzového výboru patrili rozpočtové právomoci. Ďalšie úlohy mali byť podľa zákona upravené nariadením vlády. (Zákon č. 126/1920 Sb.) Ustanovenie okresného výboru pri každom okresnom úrade bolo definované v šiestej časti zákona. Skladal sa z ôsmich členov a rovnakého počtu náhradníkov. Obdobným spôsobom ako v prípade župných zastupiteľstiev boli upravené náležitosti aj okresného výboru. To platilo aj pre predsedu okresného výboru, ktorým bol okresný náčelník. (Zákon č. 126/1920 Sb.) Pôsobnosť okresného výboru bola zákonom vymedzená na oblasť hospodársku, pomocnú, správneho súdnictva a poradnú. Rozsah kompetencií bol postavený na podobných zásadách ako v prípade župných zastupiteľstiev. Ich dosah bol limitovaný odlišným územím správneho obvodu. (Zákon č. 126/1920 Sb.) V  záverečných ustanoveniach bol definovaný hierarchicky usporiadaný princíp dozorných práv jednotlivých úradov, a taktiež aj formálne náležitosti, najmä neúčasť členov na zasadnutiach zastupiteľstiev a pod. V opodstatnenom prípade mohol predseda zboru pozbaviť dotknutého člena mandátu. (Zákon č. 126/1920 Sb.) Prijatie uvedenej osnovy zákona o zriadení župných a okresných úradov odporúčal ústavný výbor ako „prvý krok k nutnej reforme verejnej správy“. Vláda, ako výkonný 18  Karol Medvecký (1875 - 1937): bol členom Slovenskej národnej strany a v rokoch 1918 – 1920 zasadal v Revolučnom národnom zhromaždení za Klub slovenských poslancov. 19  Klub slovenských poslancov (KSP) – heterogénne slovenské politické zoskupenie na pôde Revolučného národného zhromaždenia. Heterogénnosť KSP spočívala nielen v tom, že v ňom boli zastúpení prívrženci rôznych politických smerov, ale aj v tom, že celkovo „zo 70 zástupcov zo Slovenska, menovaných V. Šrobárom alebo dodatočne zvolených RNZ v priebehu funkčného obdobia bolo 62 Slovákov a 8 Čechov“ (Lipták a kol., 2004, s. 550). 20  Župné zväzy mali byť vytvorené v Čechách, na Morave a na Slovensku (Zákon č. 126/1920 Sb.). 194

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


orgán, mala zabezpečiť implementáciu „demokratického obsahu“ zákona. (AP, Správa výboru ústavného, tlač č. 2422, 1920) Išlo najmä o citlivé zavedenie opatrení, ktoré v zásade smerovali proti deklarovanému podielu občianskej zložky na výkone správy. S takouto pozíciou sa museli vyrovnať i predsedovia volených zborov, ktorí však reprezentovali úradnícky živel. Aj so zreteľom na uvedené ustanovenia o centralizácii správy a hierarchizácii úradov nie je možné hovoriť o demokratickom usporiadaní. Tento postup bol oficiálne ospravedlňovaný dobovou nevyhnutnosťou, no napriek tomu bola reforma definovaná ako príklon k demokratickej a modernej verejnej správe. Takéto hodnotenie župného zákona zastávali aj právni teoretici. Z nášho pohľadu bola pozitívna reakcia odrazom istého progresu, ktorý vieme vysvetliť ako posun k demokratickejšiemu modelu21. PRIJATIE A REALIZÁCIA ŽUPNÉHO ZÁKONA V rozprave o župnom zákone vystupoval ako homogénnejší tábor odporcov. Československú stranu ľudovú spájal22 s Československou národnou demokraciou23 spoločný cieľ, ktorý spočíval v zachovaní a rozšírení krajinského zriadenia na celé územie Československa. Rovnaký cieľ však neznamenal aj rovnaké dôvody jeho nasledovania. V prípade ľudovcov boli hlavným motívom mocenské ambície, ktoré mali byť naplnené prípadným dominantným postavením strany v krajinských orgánoch. Národní demokrati boli inšpirovaní najmä nacionalistickými pohnútkami. Silné “protinemecké“ nálady boli pre národnú demokraciu signifikantné. V kontexte dobového vývoja a historických skúseností by bolo možné ich obavy pokladať za opodstatnené, ale zákonom navrhnuté rozhodujúce postavenie štátnych úradníkov a taktiež bezmocnosť volených zborov neumožňovali akékoľvek ohrozenie záujmov republiky. V otázke župného zákona však nepostupovali podľa vlastného hesla: „Kto chcel slobodu a samostatnosť nášho národa, ten sa nesmel báť troch miliónov Nemcov“, ktoré bolo uverejnené ako reakcia na postup 21  Postoj o novej demokratickej a modernej verejnej správe zastáva aj K. Laštovka, ktorý nazval predrevolučnú podobu vnútornej správy „diametrálne odlišnou“ ako v prípade uplatnenia týchto zásad (Laštovka, 1925, s. 10). 22  Československá strana ľudová - vznikla v septembri 1918 zlúčením moravských politických strán Kresťansko-sociálnej a Katolícko-národnej s Kresťansko-sociálnou stranou v Čechách. Vo voľbách 1920 postupovali českí ľudovci spoločne so slovenskými a mali v parlamente spoločné kluby, tie sa však už v novembri 1921 odlúčili a vstúpili do opozície. Od roku 1925 pôsobila strana i na Slovensku pod názvom Československá strana ľudová. Vo voľbách 1920 získala 11,3 % hlasov, 1925 - 9,7 %, 1929 - 8,4 %, 1935 - 7,5 %. Na jeseň 1938 zanikla vstupom do Strany národnej jednoty (Malíř-Marek, 2005). 23  Československá národná demokracia - bola konzervatívna a nacionálna strana. Jej zakladateľom a predsedom bol K. Kramář. Vo februári roku 1918 došlo k zlúčeniu mladočechov so Stranou štátoprávnou pokrokovou, Moravskou ľudovo-pokrokovou stranou a časti Pokrokovej strany (realisti) v stranu Česká štátoprávna demokracia. V marci k nej pristúpili i staročesi. Roku 1919 bola strana premenovaná na Československú národnú demokraciu. Vo voľbách 1920 získala 6,3 % hlasov, 1925 - 4 %, 1929 – 4,9 %, 1935 – 5,6 % (v r. 1935 spolu s Národnou ligou a Národným frontom kandidovala ako Národné zjednotenie) (Malíř-Marek, 2005). Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

195

Marek VRBINČÍK

Články


Články Marek VRBINČÍK

pri prijímaní balíku ústavných zákonov24 (Národní listy, ročník 60/ č. 29, 1920). Značne komplikovanejší a rôznorodejší bol, čo do zloženia aj čo do konfrontácie politických zástupcov, tábor vládnej koalície, ktorá ako nástroj demokratizácie a laickosti verejnej správy presadzovala župné zriadenie. Postoj viacerých sociálnych demokratov ale i osobné sklamanie prezentoval vo svojom prejave E. Burian, ktorý jasne naznačil nespokojnosť s podobou zákonných noriem. Ako člen ústavného výboru a popredný zástupca sociálnodemokratickej strany vyjadril síce, že „budeme za ne hlasovať, ale máme proti nim veľmi početné námietky“. Samotnú ústavu definoval ako „dielo kompromisu“. Najviac však namietal voči nedosiahnutiu ideálu demokracie, ktorej úroveň, napriek tomu, nazval pokrokom oproti predchádzajúcemu stavu. Nerešpektovanie straníckych i osobných postojov spájal najmä s podobou župného zákona, ktorý opäť poslanci vládnej strany podporili, aj keď „s veľkým sebazaprením, a pretože si to politická situácia a stranícka disciplína vyžaduje“. (AP, stenografický protokol o 126. schôdzi NZ z 28. a 29. februára, 1920) Koaličné puto tak bolo v otázke demokratizácie verejnej správy silnejšie ako názorový prienik s národnou demokraciou. Môžeme tak konštatovať, že Agrárna strana a konkrétne minister vnútra A. Švehla využil krehkú politickú situáciu a dokázal presadiť osnovu zákona o župnom zriadení bez zásadnej zmeny. Napriek mnohým výhradám bol zákon č. 126/1920 Sb o zriadení župných a okresných úradov v Československej republike prijatý dňa 29. februára 1920. Garantovanie zásady demokratickosti novej podoby politickej správy však zostalo len v rovine vyhlásení agrárnych politikov. Nie je možné deformovať samosprávnu zložku25 v takej miere, ako to urobil župný zákon a naďalej proklamovať demokratický úmysel. S istotou si toho boli vedomí aj jeho prívrženci, ale stranícke a osobné záujmy stáli nad záujmami štátnymi. Nasvedčuje tomu aj nutnosť zabezpečenia si vplyvu vo volených orgánoch. Okrem regulácie zloženia a pôsobnosti novovzniknutých orgánov si vláda ponechala možnosť rozhodnúť aj o dobe realizácie župného zákona. Umožňovalo jej to znenie § 2, ktorý určil, že „vládnym nariadením bude ustanovené, ktorým dňom a ktoré úrady zahája svoju činnosť“ (Zákon č. 126/1920 Sb.). Aj v tomto opatrení je ľahko identifikovateľná snaha o rozsiahly vplyv na výsledný dopad reformy. Zbavenia sa zodpovednosti tak malo predísť možným politickým následkom. Prieťahy s realizáciou prijatého znenia zákona predpovedal národný demokrat poslanec J. Brabec26. Gro problému videl v novom územnosprávnom členení. Vo svojom prejave 24  Proti prerokovávaniu župného zákona spolu s  ústavnou listinou protestovali národní demokrati a konkrétne v pléne NZ vystúpil J. Brabec, keďže podľa neho reforma správy nezodpovedá svojou dôležitosťou ústavným zákonom(AP, stenografický protokol o 126. schôdzi NZ z 28. a 29. februára, 1920). 25  Ide najmä o umožnenie vládnych zásahov do zloženia volených orgánov, dominantné postavenie štátnej správy voči samosprávnej zložke (menovaní predsedovia úradov) či odpolitizovanie správy v podobe §30, ktorý stanovil, že „župnému zastupiteľstvu neprináleží jednať o veciach politických“ (Zákon č. 126/1920 Sb.). 26  Jaroslav Brabec (1869-1930): v rokoch 1918-1920 bol členom Revolučného národného zhromaždenia ako poslanec za národnú demokraciu (pôvodne Česká štátoprávna demokracia). V období 1920 až 1929 bol senátorom NZ. 196

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


v parlamente prišiel k záveru, že „rozdelenie žúp, ako ich navrhol ústavný výbor, i keď bude schválené, nebude uskutočnené, že sa jeho prevedenia nedočkáme, ale bude nutné, aby bol zákon novelizovaný, po prípade od základov prepracovaný“. (AP, stenografický protokol o 126. schôdzi NZ z 28. a 29. februára, 1920) Jeho slová nadobudli na vážnosti a aktuálnosti v nasledujúcom období. Neriešenie vzniknutej situácie prinútila poslancov Národného zhromaždenia konať. Dňa 16. marca 1921 bola sociálnym demokratom Alfrédom Meissnerom27 predložené rezolúcia, ktorá v  znení: „Vláda sa vyzýva, aby s najväčším urýchlením uviedla v život župné a okresné zriadenie a vypísala voľby do župných zastupiteľstiev a okresných výborov“, vyvíjala tlak na vládnu koalíciu (AP, stenografický protokol o 65. schôdzi NZ zo 16. marca, 1921). Napriek tejto iniciatíve, bola otázka účinnosti župného zákona zúžená na územie Slovenka. Túto myšlienku predniesol v pléne Poslaneckej snemovne Národného zhromaždenia predseda vlády E. Beneš28 dňa 18. októbra 1921. V programovom vyhlásení vlády uviedol, že je „nutné prikročiť k uplatneniu určitých správnych reforiem“ a ako jednu z priorít vytýčil „prevedenie župného zriadenia na Slovensku  do konca roku 1922“. Celkom správne reagoval slovenský poslanec F. Juriga29, ktorý vystihol vládny zámer zvolaním: „Slovensko bude pokusný králik!“ (AP, stenografický protokol o 86. schôdzi NZ z 18. októbra, 1921). V prechodnej fáze poslúžili k úprave správnej organizácie Slovenska viaceré zákonné úpravy, ktoré mali byť „vhodným mostom“ k nastoleniu jej novej podoby (Laštovka, 1925, s. 14). Išlo najmä o zákon č. 210/1920 Sb. odočasnej úprave politickej správy na Slovensku. Avšak tento zákona nebol premostením, ale len ďalším pokusom o centralizáciu moci, ktorý okrem iného umožnil vláde zlúčiť dve alebo niekoľko žúp, upravovať obvody slúžnovských okresov, prehlásiť mestá s regulovaným magistrátom za veľké obce, mestá s právom municipálnym za mestá s regulovaným magistrátom, alebo za veľké obce. Upravoval aj otázku úradníctva, ktoré musel potvrdiť vo svojej funkcii minister vnútra. (Zákon č. 210/1920 Sb.) V negociačnom procese o realizáciu župného zákona boli aktívni aj slovenskí predstavitelia. K otázke politickej správy Slovenska sa na pôde parlamentu viac krát vyjadril agrárnik M. Hodža30. Aj z reakcií zástupcov slovenských politických strán je možné 27  Alfréd Meissner (1871-1950): poslanec najvyššieho zákonodarného zboru v období 1918 až 1939 za Československú sociálno-demokratickú stranu robotnícku. V uvedenom období zastával aj post ministra vo viacerých vládach (napr. v druhej vláde Vlastimila Tusara bol v roku 1920 ministrom spravodlivosti). 28  Edvard Beneš (1884-1948): bol druhý československý prezident v rokoch 1935-1938 a 1945-1948, dlhoročný minister zahraničia, jeden rok predseda vlády (26. september 1921 – 7. október 1922). Bol členom a podpredsedom Čs. strany národno-socialistickej, z ktorej vystúpil v r. 1935. 29  Ferdinand Juriga (1874-1950): v roku 1910 zvolený za poslanca uhorského snemu, kde sa prezentoval známym prejavom v slovenčine (19. októbra 1918), v ktorom žiadal a obhajoval právo na sebaurčenie slovenského národa. Od roku 1918 pôsobil ako poslanec a podpredseda HSĽS v československom parlamente. V roku 1929 bol zo strany vylúčený a založil si vlastnú stranu, ktorá však v danom roku neuspela vo voľbách a následne sa stiahol z verejného života. 30  Milan Hodža (1878-1944): bol vedúcou postavou slovenského agrárneho hnutia v predmníchovskom Československu. Bol poslancom Národného zhromaždenia po celú existenciu prvej ČSR a aj ministrom viacerých rezortov v mnohých vládach. V dobe od 5. novembra 1935 do Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

197

Marek VRBINČÍK

Články


Články Marek VRBINČÍK

usúdiť31, že spočiatku vystihol požiadavky Slovákov na podobu správy. Predloženému konceptu samosprávy, aby „Slovák vo svojich veciach, ktoré sa týkajú len jeho, sám sa spravoval a sám o nich rozhodoval“, zodpovedalo riešenie, ktoré sme „našli a ktoré je pojaté do zákona o župnom zriadení, a aby vedľa zriadenia župného pre spoločné veci všetkých žúp fungoval zemský výbor“. (AP, stenografický protokol o 3. schôdzi NZ z 2. júna, 1920). Na uvedené požiadavky nadviazal aj v reakcii na programové vyhlásenie vlády E. Beneša. V prednesom prejave sa opätovne dožadoval zavedenia „župného zriadenia s príslušným výkonným orgánom demokratickej samosprávy“. Podľa jeho slov ním mal byť župný zväz s  „dostatočnou administratívnou kompetenciou“ (AP, stenografický protokol o 86. schôdzi NZ z 18. októbra, 1921). Tento model plne korešpondoval s jeho predstavou administratívnej autonómie. Práve v uvedenom návrhu videl M. Hodža priestor na spoluprácu slovenských strán. Prekonanie vzájomných rozdielov malo viesť k  vytvoreniu „spoločného politického výboru,ktorý by v otázkach politickej správy postupoval jednotne. To by bol orgán jednotnej slovenskej politikyvo všetkom tom, v čom sa jednotnosť dá docieliť“. (Hodža, 1934, s. 42) Dosiahnutie stanoveného cieľa podmienil aj odmietnutím autonómie zákonodarnej, keďže predpokladal, že tým rý­chlejšie a dôkladnejšie bude dosiahnutá samospráva administratívna (Hodža, 1934). Prienik postojov však v takom prípade nemohol a ani nebol stabilný. Proti uspokojeniu sa so správnou autonómiou vystupovala Slovenská ľudová strana32, ktorá dňa 25. januára 1922 predložila oficiálny návrh na zmenu ústavnej listiny33. Ten predpokladal vznik „zvláštnej krajinskej samosprávy“, ktorá zodpovedala konceptu legislatívnej (národno-politickej) autonómie (AP, tlač NZ č. 3403, 1922). Kalkulácie jednotlivých vládnych koalícií, snaha slovenských predstaviteľov, ale aj obavy z rastúcej podpory autonomistických tendencií ľudovej strany prispeli k naplneniu slov E. Beneša. Vládnym nariadením č. 310/1922 Sb., ktoré bolo vydané dňa 26. októbra 1922, bol na území Slovenska realizovaný župný zákon. Stalo sa tak 1. januára 1923. V praxi to znamenalo nenaplnenie pôvodných cieľov, keďže čiastkovým uplatnením zákona sa upevnil správny dualizmus v Československej republike.

22. septembra 1938 zastával ako prvý Slovák post predsedu československej vlády. 31  Pozitívne reagovali aj poslanci Slovenskej ľudovej strany, najmä F. Juriga(AP, stenografický protokol o 3. schôdzi NZ z 2. júna, 1920). 32  Slovenská ľudová strana –premenovaná v roku 1925 podľa jej predsedu A. Hlinku. Bola to slovenská pravicová strana so silnou katolíckou a národnou orientáciou, ktorá v období prvej Československej republiky predstavovala autonomistický prúd politiky (Malíř-Marek, 2005). 33  Oficiálny názov návrhu znel: Návrh poslancov dr.Labaya, Hlinku, Boboka, dr.Gažíka, dr.Kubiša, dr.Budaya, dr.Jurigu, Onderču, Hancku, Tománka, Vrabca, Tomika a spol.na zmenu ústavnej listiny Československej republiky zo dňa 29. februára 1920, ktorým sa samospráva Slovenska uzákoňuje. (AP, tlač NZ č. 3403, 1922). 198

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


ZÁVER Na základe obsahovej analýzy archívnych dokumentov bolo možné determinovať úlohu jednotlivých politických strán pri reforme verejnej správy. Pre výslednú podobu župného zákona bolo rozhodujúcim momentom silné postavenie agrárnej strany, ktorá aj vďaka obsadeniu ministerstva vnútra dokázala obhájiť vlastný návrh zákona. V ústavnom výborevystupovali proti “demokratizačným“ požiadavkám koaličných socialistických strán aj predstavitelia Klubu slovenských poslancov. Uspokojili sa s limitovaným prínosom župného zákona kvôli stabilizácii československej štátnosti. Opozičné strany síce stáli proti návrhu reformy, no napriek tomu dokázali presadiť kompromisné ustanovenie župných zväzov. V konečnom dôsledku však župný zákon nedokázal naplniť pôvodné ciele reformy. Vznik župných celkov len na Slovensku prehĺbil správny dualizmus, ktorý bol následkomrecepcie monarchistickej podobysprávy. Unifikácia správnej organizácie tak nedosiahla reálne kontúry až do roku 1927, kedy bol prijatý tzv. organizačný zákon. POUŽITÁ LITERATÚRA ARCHÍV PARLAMENTU ČR (AP), fond RNS, kartón 32, stenoprotokol zo 120. schôdze ústavného výboru z 21. januára 1920, č. 1244 ARCHÍV PARLAMENTU ČR (AP), fond RNS, kartón 32, stenoprotokol zo 123. schôdze ústavného výboru z 23. januára 1920, č. 1247 ARCHÍV PARLAMENTU ČR (AP), Zoznam výborov, 1918. [online] [cit. 2015-09-28] Dostupné na internete: http://www.psp.cz/eknih/1918ns/ps/rejstrik/vybory.htm ARCHÍV PARLAMENTU ČR (AP), správa ústavného výboru k vládnemu návrhu zákona o župných a okresných politických úradoch, tlač Národného zhromaždenia č. 2422, 1920. [online] [cit. 2015-01-20] Dostupné na internete: http://www.psp.cz/eknih/1918ns/ps/tisky/ index25.htm ARCHÍV PARLAMENTU ČR (AP), vládny návrh zákona o dočasnej úprave správy politické na Slovensku, tlač Národného zhromaždenia č. 1826, 1919. [online] [cit. 2015-01-08] Dostupné na internete: http://www.psp.cz/eknih/1918ns/ps/tisky/index19.htm ARCHÍV PARLAMENTU ČR (AP), stenografický protokol o 126. schôdzi NZ z 28. a 29. februára, 1920. [online] [cit. 2014-08-22] Dostupné na internete: http://www.psp.cz/eknih/1918ns/ps/stenprot/126schuz/index.htm ARCHÍV PARLAMENTU ČR (AP), stenografický protokol o 65. schôdzi NZ zo 16. marca, 1921. [online] [cit. 2014-08-29] Dostupné na internete: http://www.psp.cz/eknih/1920ns/ps/stenprot/065schuz/index.htm ARCHÍV PARLAMENTU ČR (AP), stenografický protokol o 86. schôdzi NZ z 18. októbra, 1921. [online] [cit. 2014-08-29] Dostupné na internete: http://www.psp.cz/eknih/1920ns/ps/stenprot/086schuz/index.htm ARCHÍV PARLAMENTU ČR (AP), stenografický protokol o 3. schôdzi NZ z 2. júna, 1920. Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

199

Marek VRBINČÍK

Články


Články Marek VRBINČÍK

[online] [cit. 2014-09-05] Dostupné na internete: http://www.psp.cz/eknih/1920ns/ps/stenprot/003schuz/index.htm ARCHÍV PARLAMENTU ČR (AP), Návrh poslancov draLabaya, Hlinku Boboka, draGažíka, draKubiša, draBudaya, draJurigu, Onderču, Hancku, Tománka, Vrabca, Tomika a spol. na zmenu ústavnej listiny Československej republiky zo dňa 29. februára 1920, ktorým sa samospráva Slovenska uzákoňuje, tlač Národného zhromaždenia č. 3403, 1922. [online] [cit. 2014-09-20] Dostupné na internete: http://www.psp.cz/eknih/1920ns/ps/tisky/t3403_00.htm HODŽA, M. 1934. Články, reči, štúdie. Slovensko a republika. zväzok VII. NOVINA, 1934. 434 S. LAŠTOVKA, K. 1925. Zákon župní (Zákon ze dne 29. února 1920 č. 126 Sb. zák. a nař. o zrízenížupních a okresníchúřadův v republice Československé). Bratislava: Slovenská kníhtlačiareň v Bratislave, 1925. 223 s. LIPSCHER, L. 1966. K vývinu politickej správy na Slovensku v rokoch 1918 – 1938. Bratislava: SAV, 244 s. LIPTÁK , Ľ. A kol. 2004. Slovensko v Československu (1918 - 1939). Bratislava: SAV, 2008. 687 s. ISBN 80-224-0795-X MALÍŘ, J. – MAREK, P. a kol. 2005. Politické strany: vývoj politických stran a hnutí v českých zemích a Československu 1861-2004. Brno: Doplněk , 2005. 1021 s. ISBN 8072391801 NÁRODNI LISTY. Július Grégr. [online], [cit.2014.12.13.] ISSN: 1214 – 1240. Dostupné na internete: <http://kramerius.mzk.cz/> VLÁDNE NARIADENIE č 310/1922 Sb., [online], [cit. 2014.10.22], Dostupné na internete: http://ftp.aspi.cz/aspi/opispdf/1922.html ZÁKON č. 64/1918 Sb. o mimoriadnych prechodných ustanoveniach na Slovensku. [online], [cit. 2014.09.22], Dostupné na internete: <http://ftp.aspi.cz/aspi/opispdf/1918.html> Rovnopis zbierky zákonov a nariadení štátu československého, 1920. [online], [cit. 2015.01.15], Dostupné na internete: <http://ftp.aspi.cz/aspi/opispdf/1920.html> ZÁKON č. 126/1920 Sb. o zriadení župných a okresných úradov v republike Československej. [online], [cit. 2015.02.25], Dostupné na internete: http://ftp.aspi.cz/aspi/opispdf/1920.html ZÁKON Č. 121/1920 Sb. ÚSTAVNÁ LISTINA ČESKOSLOVENSKA.[online], [cit. 2015.02.25], dostupné na internete: http://ftp.aspi.cz/aspi/opispdf/1920.html ZÁKON č. 210/1920 Sb. o dočasnej úprave správy politickej na Slovensku. [online], [cit. 2015.02.25], Dostupné na internete: <http://ftp.aspi.cz/aspi/opispdf/1920.html>

200

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


Články

Peter NEMEC1

Štúdia dobrej praxe vo verejnej politike na Slovensku na príklade obce Dobrá Niva víťaza súťaže Dedina roka 2009 ÚVOD Dediny od počiatku svojej existencie prechádzajú neustálymi zmenami a poskytujú jedinečný priestor pre rôzne formy a spôsoby života. Narastajúca mobilita ľudí či rôzne informačné technológie však búrajú priestorové hranice. To so sebou prináša stav, že na mnohých miestach tradičné sociálne skladby miznú a vidiecky spôsob preberá mestské vzory. Z tohto stavu na jednej strane vyplývajú nielen podnetné výzvy, alternatívy a šance, ale na strane druhej aj priťažujúce problémy, a to hlavne tam, kde prevažujú politické a spoločenské hierarchie medzi mestom a dedinou či pokusy o prispôsobenie sa bez spätnej väzby. Politika pre vidiecky priestor by však mala prispievať k formovaniu vidieckych oblastí ako samostatných, nezameniteľných a neprehliadnuteľných prírodných, kultúrnych a sídelných priestorov, v ktorých kráčajú vedľa seba tradície a inovácie. Jej cieľom preto musí byť udržanie rozmanitosti a zohľadnenie sociálneho, kultúrneho, prírodného, ekonomického a regionálneho bohatstva.2 Keďže viaceré odborné štúdie konštatujú, že obyvatelia pociťujú nižšiu úroveň kvality života vo vidieckych sídlach oproti mestám3, je potrebné vytvárať na dedinách také príležitosti, aby obyvatelia mali rôzne možnosti realizácie svojich potrieb a záujmov. Vzhľadom k  tomu, že pomyselným kľúčom ku každému pozitívnemu rozvoju je človek, jeho intelektuálne, sociálne a emocionálne schopnosti a tiež jeho pripravenosť angažovať sa a byť zodpovedný za svoje konanie, rozvoj vidieka musí intenzívne podporovať vôľu na svojpomoc. Ľudia na dedinách musia byť kompetentní a motivovaní k tomu, aby dokázali rozvíjať vízie a konkrétnu angažovanosť a mobilizovať vlastné sily na zlepšenie svojich životných podmienok. Podstatnú úlohu zohráva možnosť intenzívneho spolurozhodovania občanov a zapájania ich do najrozmanitejších aktivít. Takýmto spôsobom je možné očakávať nielen 1  Katedra verejnej politiky a verejnej správy, Fakulta sociálnych vied UCM v Trnave, Bučianska 4/A, 917 01 Trnava. email:peter.nemec@gmail.com 2  Pozri aj Europäische ARGE Landentwicklung und Dorferneuerung (Európske pracovné spoločenstvo pre rozvoj vidieka a obnovu dediny): Vízia pre trvaloudržateľný rozvoj európskych dedín a vidieckych oblastí. [online]. [s.a.]. [cit. 2015-06-17]. Dostupné na internete: http://www. obnovadediny.sk/Upload/propagacia/materialy/brozurky/ARGE-vizia.pdf 3  Pozri napr. TAYLOR, M. Living working countryside. 2008; NEMES, G. Integrated rural development. 2005. 201

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


Články Peter NEMEC

kvalitnejšie riešenia, zvýšenie spokojnosti s prácou zainteresovaných, ale aj dopady na znižovanie nákladov. „Presadzovanie spoločných cieľov a záujmov posilňuje súdržnosť, solidaritu a  vzájomnú pomoc, ktoré sa takto stávajú vlastným základom komunálnej politiky.“4 ÚČINKOVANIE DOBREJ NIVY V SÚŤAŽI DEDINA ROKA 2009 Výnimočný ľudský potenciál v kombináciami s priaznivými prírodnými, historickými a  ekonomickými podmienkami umožňujúcimi trvalo udržateľný rozvoj sú hlavnými atribútmi obce Dobrá Niva nachádzajúcej sa v Banskobystrickom samosprávnom kraji a ležiacej 13 km južne od okresného mesta Zvolen, v strednej časti Pliešovskej kotliny, v údolí rieky Neresnica. Vzhľadom na tieto benefity sa vtedajšie vedenie obce rozhodlo v roku 2009 prihlásiť do súťaže Dedina roka, ktorú organizuje od roku 2002 Slovenská agentúra životného prostredia (SAŽP) pod záštitou Ministerstva životného prostredia v spolupráci so Spolkom pre obnovu dediny (SPOD) a Združením miest a obcí Slovenska (ZMOS). Súťaž Dedina roka je súťažou slovenských sídel bez štatútu mesta, ktorej cieľom je preveriť úspešnosť fungovania Programu obnovy dediny na Slovensku, povzbudiť obyvateľov k aktívnej účasti na rozvoji svojho domova, zdôrazniť tradície a rozmanitosť kultúry a krajiny vidieckych regiónov, priblížiť snahy obnovy slovenských dedín európskej úrovni a upevniť postavenie vidieka v politike a spoločnosti. Hlavnou myšlienkou celej akcie je zachovanie tváre a duše dediny. Súťažiace obce však musia splniť náročné kritériá, ktoré hodnotí odborná komisia zložená spravidla zo zástupcov vyhlasovateľa súťaže, generálneho partnera súťaže, ďalších partnerských organizácií, Európskeho pracovného spoločenstva pre rozvoj vidieka a obnovu dediny (ARGE) a zástupcu víťaza predchádzajúceho ročníka súťaže. Obce musia prezentovať komplexne vykonávaný rozsah obnovy dediny v siedmich kategóriách5: 1. Dedina ako hospodár, kde sa hodnotí existencia podnikov, závodov a iných hospodárskych zariadení, súčinnosť poľnohospodárstva, lesného hospodárstva a obce, ekologicky únosné a racionálne využívanie a zaobchádzanie so zdrojmi a surovinami a ich využitie v miestnej výrobe, pestovateľstvo, ovocinárstvo a chovateľstvo, predaj z dvora, vytváranie podmienok pre zvyšovanie zamestnanosti v obci; 2. Dedina ako maľovaná, v rámci ktorej sa posudzuje harmonický obraz dediny, čitateľný prejav stavebného poriadku s rešpektovaním znakov tradičnej regionálnej architektúry v novej výstavbe, súlad starého s novým, rozsah a charakter obnovených objektov, dôraz na drobnú architektúru a detail, vzhľad obce a čistota v obci; 4  KONEČNÝ, S. 2009. Teoretické prístupy ku komunálnej politike II. (sociologické prístupy). In Sociálne a politické analýzy [online]. 2015 [cit. 2011-13-10]. Dostupné na internete: http:// sapa.ff.upjs.sk/images/files/83_1558176215_42_Konecny.pdf 5  Súťaž Dedina roka. [online]. [s.a.]. [cit. 2015-03-06]. Dostupné na: http://www.obnovadediny. sk/sa-dedina-roka/o-sutazi 202

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


3. Dedina ako klenotnica, do ktorej sa zaraďuje ochrana a starostlivosť o hmotné a nehmotné kultúrne dedičstvo (kultúrno-historické objekty, urbanistické štruktúry, tradičná ľudová kultúra, zachovávanie tradícií, zvykov a zručností, atmosféra a originalita, miestna hrdosť); 4. Dedina ako pospolitosť, kde sa hodnotí školstvo, sociálna starostlivosť, šport a oddych, rozsah a rôznorodosť spolkovej, klubovej a inej záujmovej činnosti, podmienky pre stretávanie, kultúrno-spoločenské a športové podujatia, výchova, vzdelávanie a osveta, komunikácia a práca s ľuďmi s dôrazom na marginalizované skupiny, zapojenie občanov do aktivít obce; 5. Dedina ako partner, v rámci ktorej sa posudzuje vytváranie partnerstiev na miestnej a regionálnej úrovni, medzinárodná spolupráca, výmena skúseností, existencia strategických a rozvojových dokumentov, účasť laickej a odbornej verejnosti v plánovaní; 6. Dedina ako hostiteľ, do ktorej sa zaraďuje pohostinnosť, existencia a kvalita zariadení cestovného ruchu, možnosti ubytovania a stravovania v obci, prístup k informáciám, propagácia, náučné a turistické chodníky, cyklotrasy, oddychové miesta, iné atraktivity v území; 7. Dedina ako záhrada, v ktorej sa skúma starostlivosť o krajinu, životné prostredie a sídelnú zeleň, ochrana a tvorba krajinotvorných prvkov, protipovodňová ochrana, zachovanie pôvodného genofondu, podpora a využívanie technológií šetrných k životnému prostrediu, ochrana vody, ovzdušia a nakladanie s odpadmi, tvorba a využívanie verejných priestranstiev vrátane predzáhradiek, environmentálna výchova a vzdelávanie, bezpečnosť občanov v obci. V  celkovom kontexte súťaže je nevyhnutné, aby obce mali na dosiahnutie cieľov vo všetkých oblastiach k dispozícii koncepčné dokumenty vypracované na princípe udržateľného rozvoja charakterizované víziou, fantáziou a  odvahou dosahovať ciele dlhodobo úspešnými metódami a stratégiami. Hodnotenie prihlásených obcí prebieha na dvoch úrovniach: parciálne na území konkrétneho sídla a na národnej úrovni. Členovia hodnotiacej komisie sú rozdelení do výjazdových skupín, pričom každá skupina navštívi určitý počet obcí. Zástupca každého vyhlasovateľa a partnera súťaže (s výnimkou SAŽP a SPOD) je zúčastnený na hodnotení práve jednej pracovnej skupiny v rámci tzv. povinnej účasti. V prípade, že vyhlasovatelia a partneri súťaže majú záujem sa zúčastniť hodnotenia aj v iných pracovných skupinách, môžu využiť tzv. partnerskú účasť a delegovať tam svojho zástupcu. Celkový počet osôb v rámci jednej výjazdovej skupiny však nesmie prekročiť osem osôb. Hodnotenie prebieha v zmysle Metodiky hodnotenia obcí, s ktorou sú všetci členovia hodnotiacej komisie oboznámení na svojom prvom pracovnom zasadnutí. Hodnotiaca komisia na národnej úrovni zasadne, keď prebehne hodnotenie obcí v území a organizátor súťaže dostane zápisnice a skupinové bodovanie (ako konsenzus individuálnych hodnotení všetkých zúčastnených porotcov v rámci povinnej aj partnerskej účasti) od všetkých parciálnych Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

203

Peter NEMEC

Články


Články Peter NEMEC

výjazdových skupín. Každý menovaný člen hodnotiacej komisie sa musí zúčastniť aj hodnotenia v teréne v rámci tzv. povinnej účasti. Zástupca vyhlasovateľa alebo partnera súťaže, ktorý nemá menovanie a zúčastní sa hodnotenia v rámci tzv. partnerskej účasti, sa záverečného zasadnutia nezúčastňuje, jeho hodnotenie je zahrnuté v skupinovom bodovaní v zmysle uvedenej metodiky. Hodnotiaca komisia na záverečnom zasadnutí na základe výjazdov a prezentácií spravodajcov určí víťaza súťaže, ktorý získa titul Dedina roka a udelí ocenenia v jednotlivých súťažných kategóriách. Komisia nemusí udeliť všetky ocenenia, avšak niektoré ocenenie môže udeliť aj viacerým obciam, pričom takisto môže zvážiť udelenie mimoriadneho ocenenia za pozoruhodné výsledky. Rovnako generálny partner súťaže má právo udeliť vlastné ocenenie podľa svojho zamerania a uváženia. Hodnotiaca komisia na záver formou zápisnice uzavrie výsledky súťaže a organizátori súťaže zabezpečia ich zverejnenie v médiách. Výsledky musia rešpektovať všetci vyhlasovatelia ako aj partneri súťaže. 6 Do súťaže o Dedinu roka 2009 sa prihlásilo z celého Slovenska celkom 12 obcí, a to okrem obce Dobrá Niva aj obce Prenčov, Mošovce, Pruské, Trenčianska Turná, Malá Tŕňa, Slovenská Ľupča, Malé Dvorníky, Hontianske Moravce, Korytárky, Okoličná na Ostrove a Slovenský Grob. Všetky využili skvelú príležitosť prezentovať svoje úspechy, krásy a výnimočnosti slovenskej dediny. Súťažiace obce museli reálne zdokladovať komplexne vykonávaný rozsah obnovy dediny vo všetkých sledovaných kategóriách, pričom komisiou bola hodnotená ojedinelosť a originalita prístupov a myslenia obyvateľov v slovenskej dedine pri uskutočňovaní obnovy v  rámci trvalo udržateľného rozvoja so zreteľom na zachovanie typických čŕt a svojej osobitosti. Za najlepšie výsledky komplexného rozvoja obce vo všetkých siedmich súťažných kategóriách získala titul Dedina roka 2009 obec Dobrá Niva. Tá automaticky získala aj právo reprezentovať Slovenskú republiku v európskej súťaži o „Európsku cenu obnovy dediny“, ktorú od roku 1990 s dvojročnou pravidelnosťou vyhlasuje pracovné spoločenstvo pre rozvoj vidieka a obnovu dediny so sídlom vo Viedni (ARGE). Zámerom tejto európskej súťaže od jej začiatku je podporovať výmenu skúseností, napomáhať spájaniu Európy a stavať do popredia význam vidieckych oblastí. Okrem vonkajšieho vzhľadu sleduje odborná komisia najmä vnútorné kvality dedín, teda aktivity prispôsobené sídlam hospodárskeho rozvoja, architektúru, ekológiu a zásobovanie energiami, ale aj kultúrne iniciatívy a možnosti vzdelávania. Slávnostné vyhlásenie výsledkov európskej súťaže sa konalo v  dňoch 23. – 25. septembra 2010 v  juhotirolskej dedine Sand in Taufers v  Taliansku. V  poradí už 11. ročník sa niesol v duchu motta „Nová energia pre silnú spoluprácu“, čím chceli organizátori upriamiť pozornosť na tie dediny a vidiecke komunity v Európe, ktoré s novou energiou – v doslovnom aj prenesenom význame – posilňujú svoj ekonomický potenciál, ekologické kvality a sociálnu súdržnosť. V rámci celoeurópskej súťaže získala obec Dobrá Niva „Európsku cenu obnovy dediny za mimoriadne výkony vo viacerých 6  Súťaž Dedina roka. [online]. [s.a.]. [cit. 2015-03-06]. Dostupné na: http://www.obnovadediny. sk/sa-dedina-roka/o-sutazi 204

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


oblastiach obnovy dediny.“7 ANALÝZA DÔVODOV ÚSPECHU DOBREJ NIVY V SÚŤAŽI DEDINA ROKA 2009 Dobrá Niva v  súťaži o  Dedinu roka 2009 presvedčila členov hodnotiacej komisie svojim rozvojom vo viacerých oblastiach života. Komisia označila Dobrú Nivu ako vzor úspešného budovania občianskej spoločnosti. Ide o obec, ktorá sa rozvíja po ekonomickej stránke, snaží sa efektívne hospodáriť a spolupracovať s miestnymi podnikateľmi. Komisia tiež vyzdvihla miestne školstvo, ktoré sa aktívne zúčastňuje na živote obce, pričom sa úspešne rozvíja a podporuje hlavne regionálna a environmentálna výchova. Hodnotiaci ďalej skonštatovali, že sociálna oblasť sa stáva jednou z  priorít obce, okrem iného aj hľadaním možností zapájania všetkých skupín obyvateľov do aktívneho života obce. Dobrá Niva vyniká podľa komisie aj v oblasti udržiavania ľudových tradícií, folklóru a ich rozvíjania novými, netradičnými formami. Výrazne dominuje aktívna účasť občanov na živote obce ako životaschopnej komunity. Obec je tiež podľa komisie pripravená získavať finančné zdroje z rôznych domácich a zahraničných podporných fondov. Potešiteľný je aj fakt, že Dobrá Niva sa intenzívne venuje starostlivosti o celkový vzhľad, prejavuje sa tu uplatňovanie adekvátneho stavebného poriadku, či regulatívov vo výstavbe, rešpektujúc identitu svojho vidieckeho prostredia. Komisia vysoko hodnotila základné motto (víziu) obce pre svoj rozvoj, pre ktoré si obec zvolila otvorenú bránu – táto je jednak zhmotnená vo forme historickej kamennej brány umiestnenej na ústrednom priestranstve obce (námestí) a na druhej strane je jasným signálom otvorenosti domácich obyvateľov voči aktuálnym výzvam a požiadavkám doby.8 Aj z naznačených skutočností vyplýva, že víťazstvo Dobrej Nivy v súťaži Dedina roka 2009 ovplyvnilo viacero faktorov, ktoré môžu poslúžiť ako príklad dobrej praxe aj pre iné obce na Slovensku i v zahraničí: Základným predpokladom na to, aby sa obec mohla rozvíjať a realizovať väčšinu zo svojich aktivít, patrí v dnešnej postmodernej spoločnosti mimoriadne cenná schopnosť Dobronivčanov stretávať sa, združovať, vzájomne sa rešpektovať, komunikovať a spolupracovať pri formovaní spoločenského a kultúrneho života v obci. Takéto obecné spoločenstvo je zvláštnou skupinou medzi širšie chápanými územnými spoločenstvami. „Prvotné územné spoločenstvá im (obecným spoločenstvám) vytvárajú sociálny základ, na ktorý sa vrstvia znaky príslušenstva k obci, obecnému záujmu, obecnej spolupatričnosti, pospolitosti, občianstva a občianskej spoločnosti.“9 Uvedené sociálne siete, ktoré sa medzi ľuďmi spoločne vytvárajú, majú veľmi významný prínos - zabraňujú izolácii a anonymite. Bohatý verejný život v kombinácii s nádhernou prírodou, zachovalou ľudovou kultúrou, 7  Informácie o hodnotení obce Dobrá Niva členmi komisie ako aj informácie o spoločenskom a kultúrnom živote, aktivitách a zámeroch v obci Dobrá Niva boli poskytnuté starostom tejto obce Ing. Martinom Krúdym (SDKÚ-DS, SMER-SD). 8  PAŠIAK, J. 1991. Renesancia obecného spoločenstva. In Sociológia, roč. 23, 1991, č. 1-2, s. 23. 9  PAŠIAK, J. 1991. Renesancia obecného spoločenstva. In Sociológia, roč. 23, 1991, č. 1-2, s. 23.

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

205

Peter NEMEC

Články


Články Peter NEMEC

zvykmi a tradíciami, ktoré tu zanechali predkovia, prispievajú tiež k spolupatričnosti a miestnej hrdosti. Aj napriek skutočnosti, že záujem ľudí o veci verejné každým rokom neustále klesá, v Dobrej Nive stále žijú ľudia, ktorým participácia na blahu všetkých nie je cudzia. Dobrovoľné združovanie ako forma spolužitia a spolupôsobenia ľudí má nezastupiteľné miesto vo vývoji slovenskej spoločnosti. Ide ruka v ruke s hospodárskym, politickým a spoločenským vývojom. „Dobronivské spolčovanie má svoje korene v 19. storočí, keď sa stretávame najmä so všeobecnoprospešnými, remeselníckymi a hospodárskymi spolkami. Prvé snahy o zakladanie spolkov tu súvisia s činnosťou evanjelickej cirkvi v sociálnozdravotníckej oblasti a v oblasti vzdelávania.“10 Zaujímavosťou je, že v roku 1845 bol v  Dobrej Nive založený spolok striezlivosti (miernosti), ktorý bol vo svojej podstate protialkoholickým združením. Medzi miestnymi sa však neujal.11 V obci v čase víťazstva v  menovanej súťaži, ale taktiež aj v  súčasnosti, fungovali a fungujú viaceré spolky, skupiny či združenia, ktorých hlavným cieľom je spájať ľudí so spoločnými záujmami, a  tak prispievať k  celkovému skvalitneniu života v obci. Za najznámejšie združenie ľudí, dôstojne reprezentujúce Dobrú Nivu, možno rozhodne označiť folklórnu skupinu Dobrona, ktorej úspechy prekračujú hranice regiónu. Spočiatku svojej existencie (1983) fungovala iba ako ženská spevácka skupina, neskôr k nej pribudol harmonikár a po piatich rokov svojho trvania sa pridala i mužská zložka, a tak vznikla ľudová hudba. Skupina čerpá z nesmierneho piesňového a tanečného bohatstva Dobrej Nivy a ďalších obcí, ktoré sú jej od nepamäti príbuzné nárečím, spôsobom života, ale i samotným ľudovým odevom (krojom) bohatým na výšivky a tkaniny, ktorý patrí k podpolianskemu typu ľudového odevu s vplyvom Hontu a Novohradu. Na javiská Dobrona neprináša len staré chytľavé piesne a typické tance, ktorými tento kraj oplýva, ale taktiež aj zaujímavé zvyky, obrady či obyčaje. Toto všetko približuje súčasníkom spôsobom jej vlastným, očami moderného človeka, a to s cieľom, aby pochopil, že ľudové tradície majú miesto nielen v histórii národa, ale aj v živote dnešnej spoločnosti, ktorú robia duchovne bohatou. Tým zároveň folklórna skupina zachováva jedinečnosť obce Dobrá Niva aj pre budúce generácie. Okrem folklórnej skupiny Dobrona aktívne pracovali a pracujú v Dobrej Nive ďalšie spolky, ktoré prostredníctvom dotácií finančne podporuje aj samotná obec. Priaznivci a  sympatizanti športu sa podľa vlastných preferencií môžu združovať v  Obecnom (futbalovom) športovom klube, Nohejbalovom klube, Karate klube či v čisto ženskom Športovom klube RTVŠ NIVA. Tí, ktorí majú radi turistiku a  radi spoznávajú blízke i  vzdialenejšie miesta sa môžu začleniť do Spolku dobronivských turistov a  pre tých, ktorým učarovalo poľovníctvo a starostlivosť o prírodu je tu Poľovnícke združenie Päť vrchov. Pre tých, ktorí si vážia odkaz predkov a nezabudli na ich silu, odhodlanie a odvahu počas vojny, pôsobí miestna zložka Slovenského zväzu protifašistických bojovníkov. 10  MEZEIOVÁ, T. 2014. Spolky a  spolkový život. In OČENÁŠOVÁ-ŠTRBOVÁ, S. a  kol.: Dobrá Niva. Monografia obce. Dobrá Niva: Obec Dobrá Niva, 2014. s. 191. 11  MEZEIOVÁ, T. 2014. Spolky a  spolkový život. In OČENÁŠOVÁ-ŠTRBOVÁ, S. a  kol.: Dobrá Niva. Monografia obce. Dobrá Niva: Obec Dobrá Niva, 2014. s. 191-192. 206

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


Ľudí s telesným hendikepom zas združuje Slovenský zväz telesne postihnutých a tým skôr narodeným slúži na stretávanie sa a iné aktivity Klub dôchodcov. Dlhoročnú tradíciu v  Dobrej Nive má aj Dobrovoľný hasičský zbor, ktorý je pripravený vždy pomôcť v ťažkých situáciách, keď živly útočia na zdravie a majetok ľudí. Dobronivčanov nebolo nikdy potrebné nútiť či prehovárať pri angažovaní vo veciach verejných, pričom je potešiteľné, že za každých okolností sami prejavujú ochotu priložiť ruku k dielu a tak pomáhajú zväčša pri technickom či organizačnom zabezpečení jednotlivých akcií v Dobrej Nive. Pravidelne sa o život v obci zaujímajú aj tým, že sa zúčastňujú zasadnutí obecného zastupiteľstva, ktoré sa schádza podľa zákona o obecnom zriadení v pravidelnej periodicite, čím v širšom ponímaní využívajú svoje právo zúčastňovať sa na správe vecí verejných. Aj takáto nepriama účasť na spravovaní verejných záležitostí je veľmi dôležitým prvkom občianskej participácie, keďže umožňuje, aby ľudia do rozhodovania svojich volených zástupcov videli, rozumeli mu, podieľali sa na ňom, kontrolovali ho a tým sa priamo stali nepriamymi tvorcami rozhodnutí, ktoré ovplyvňujú ich život12. O tom, čo sa v obci deje a čo sa plánuje, sa môžu občania dozvedieť aj prostredníctvom Dobronivských novín, ktoré napriek pomerne jednoduchému grafickému spracovaniu ponúkajú všetky podstatné informácie o živote v obci. Rovnako to platí aj v prípade webovej stránky obce, ktorá ponúka množstvo zaujímavých informácií týkajúcich sa činnosti samosprávy, a to nielen tých, ku ktorých zverejneniu ju zaväzujú zákony. Práve takýto model definuje samosprávu ako otvorenú voči verejnosti13. Komisia pri voľbe víťaznej obce v  súťaži Dedina roka 2009 dozaista ocenila, že v Dobrej Nive sa koná počas celého kalendárneho roka množstvo rôznych kultúrnych, športových či iných spoločenských podujatí, ktorých sa zúčastňujú nielen miestni obyvatelia, ale i návštevníci z blízkeho či vzdialenejšieho okolia, pričom taká pestrosť aktivít nie je v slovenských obciach, tobôž v regióne Pliešovskej kotliny, vôbec častá. K pravidelným podujatiam, ktorými sa v Dobrej Nive snažia udržiavať miestne tradície patrí chodenie Troch kráľov spolu s trojkráľovou zábavou, obecná zabíjačka odohrávajúca sa v  autentických priestoroch starej roľníckej usadlosti, fašiangový sprievod obcou, maškarný ples, ktorý otvára plesovú sezónu v obci, tiež Obecný ples, Kresťanský ples, Zumba ples, Seniorský ples, Valentínska párty, ďalej Veľkonočný jarmok spojený s  detským folklórnym festivalom, jarné upratovanie intravilánu a  extravilánu obce, prvomájová hudobná párty v štýle „oldies“, stavanie a rúcanie májov, Deň rybárskych špecialít, juniáles, Annabál, lampiónový sprievod obcou v  rámci osláv Slovenského národného povstania, Deň poľovníckych špecialít, spoločné rozsvietenie vianočného stromčeka a nakoniec silvestrovská zábava v posledný deň roka. Zo športových podujatí sa v obci pravidelne organizujú majstrovské futbalové zápasy Oblastného futbalového zväzu Zvolen – dospelí 1. trieda a dorast 1. trieda, Žiacka športová olympiáda Mikroregiónu 12  PIROŠÍK, V. (eds.) 2005. Participácia v samospráve. Bratislava: TIS, 2005. s. 13 13  Bližšie pozri DOSTÁL, O., SLOBODA, D., KUHN, I.: účasť verejnosti na činnosti samosprávy a možnosť verejnosti ovplyvňovať prijímanie rozhodnutí v samospráve. Bratislava: Konzervatívny inštitút M.R. Štefánika, 2013. s. 14. Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

207

Peter NEMEC

Články


Články Peter NEMEC

Pliešovská kotlina, futbalový turnaj o pohár Mikroregiónu Pliešovská kotlina, Tenisový turnaj o pohár SNP, Dobronivský turnaj mládeže v karate a Silvestrovský nohejbalový turnaj. Pre občanov obce slúži obecná knižnica nachádzajúca sa od roku 1979 v priestoroch Kultúrneho domu na Námestí SNP. Pre knižnicu je to výhodná poloha v strede obce, pretože je tak prístupná a dosiahnuteľná všetkým obyvateľom obce a  keďže sa v Kultúrnom dome organizujú takmer všetky významné kultúrne akcie a podujatia, možno tvrdiť, že sa nachádza akoby v centre kultúrneho života a diania obce. Knižnica v Dobrej Nive, na rozdiel od mnohých iných verejných knižníc v súčasnej dobe, nestagnuje, ale modernizuje sa, rozrastá a rozvíja sa. Nákupom nových kníh každoročne rastie počet knižničných jednotiek, rastie počet čitateľov a návštevníkov knižnice a zvyšuje sa aj počet vypožičaných knižničných dokumentov. Za účelom vylepšovania, skrášľovania a modernizácie interiérov, ako aj v záujme lepšieho uspokojovania čitateľských potrieb, sa od roku 2002 zrealizovali viaceré projekty.  Najväčšou modernizáciou však prešla knižnica v roku 2007, kedy tu bol v rámci projektu „Verejný internet knižníc“ nainštalovaný verejne dostupný internet. Projekt bol financovaný Európskym fondom regionálneho rozvoja, pričom z neho získala knižnica moderné softvérové zariadenia za vyše 13.000 eur. Za jednu z relevantných skutočností, ktoré evidentne ovplyvnilo víťazstvo Dobrej Nivy v súťaži Dedina roka 2009 patrí aj fakt, že prioritou obce je aj moderná a kvalitná výchova budúcej generácie s dôrazom na spolupatričnosť k obci a ochranu životného prostredia. Tá sa darí napĺňať predovšetkým vďaka Základnej škole s materskou školou Juraja Slávika Neresnického, ktorá zaradila do školského vzdelávacieho programu predmet regionálna výchova. U žiakov vytvára predpoklady na pestovanie a rozvíjanie citu ku svojmu regiónu – miestnemu staviteľstvu, ľudovému umeniu či okolitej prírody. Výstupom predmetu na konci školského roka je workshop, na ktorom žiaci prezentujú to, čo sa na predmete o svojej obci a jej okolí dozvedeli a naučili, a to aj s praktickými ukážkami ľudových piesní, tancov, remeselníckych výrobkov či prípravy tradičných miestnych jedál. Škola realizuje viaceré environmentálne projekty, pričom sa zapojila aj do programu s názvom Zelená škola. V  rámci neho je environmentálna výchova prepájaná s  konkrétnou praktickou činnosťou, prostredníctvom ktorej sú žiaci vedení k šetrnejšiemu prístupu k životnému prostrediu, čím sa tak pomáha dosahovať zníženie vplyvu školy na životné prostredie, a tak dochádza k zmenšovaniu jej ekologickej stopy. Je to presne v súlade so známou pravdou, že o problematike životného prostredia sa nestačí len učiť, ale je nevyhnutné zmeniť aj konanie ľudí a zodpovedný prístup k životnému prostrediu prenášať do každodenného života. To je aj ústredným mottom programu Zelená škola: „O čom rozprávaš, to aj urob, tak aj konaj“ (voľný preklad z anglického „Walk your talk“). Žiaci tak vo svojich triedach separujú odpad, zapájajú sa do zberu papiera určeného na recykláciu, snažia sa o úspory energií či o skrášlenie prostredia školy i jej okolia. Keďže sa škole počas certifikačného obdobia podarilo splniť všetky kritériá, získala ocenenie (certifikát) Zelená škola, ktorý je značkou kvality environmentálneho vzdelávania a manažmentu v školách. Základná škola iniciovala aj vydanie úspešnej knihy pod názvom „Gavurky“ o ojedinelom chránenom 208

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


prírodnom areáli nachádzajúcom sa na hraniciach katastrálneho územia obcí Dobrá Niva a Sása. V celonárodnej súťaži pod názvom „Najkrajšia kniha a  propagačný materiál o Slovensku za rok 2009“ v kategórií „regióny Slovenska“ sa umiestnila na prvom mieste. Práve chránený areál Gavurky je najmä v  posledných rokoch v  centre pozornosti odbornej i laickej verejnosti. Ten bol v roku 2000 zaradený do sústavy chránených území Natura 2000, ktorá združuje výnimočné územia európskeho významu s najvzácnejšími a zároveň aj najviac ohrozenými druhmi rastlín a živočíchov. V chránenom areáli Gavurky rastú unikátne cca 250 rokov staré duby, pričom najväčšie majú obvod kmeňa viac ako 6 metrov. Na ploche viac ako 57 hektárov sa nachádza viacero vzácnych a chránených rastlín a živočíchov, okrem iného tu žije viac ako 30 druhov netopierov, čo je nielen v rámci Slovenska rarita. Gavurky sú zrejme posledným zachovaným starým dubovým hájom panónskeho charakteru na Slovensku na tak veľkej ploche.14 Obec Dobrá Niva, vedomá si nesmiernej prírodnej hodnoty tohto územia, sa každoročne stará o  jeho kultiváciu a propagáciu. Dobrá Niva sa zaraďuje medzi obce, v rámci ktorej sa nachádzajú viaceré zachovalé a zároveň ešte stále funkčné ľudové obydlia. Priamo vo vlastníctve obce je však iba jedna. Je ňou národná kultúrna pamiatka evidovaná v  pamiatkovom fonde pod označením „Usadlosť“. Ide o  roľnícku usadlosť z  konca 19. storočia, ktorú miestni poznajú pod názvom „U Lukáčov“. Pozostáva zo štyroch objektov, a to ľudový dom, brána, stodola a sýpka. Uvedená nehnuteľnosť sa využíva na prezentáciu klasického ľudového bývania na konci 19. storočia, pričom sa v nej organizujú aj viaceré kultúrno-spoločenských podujatí, vrátane prezentácie tradičnej gastronómie. Jej podstatná časť sa podarila zrekonštruovať v roku 2007 z dotácie poskytnutej z rozpočtovej kapitoly Ministerstva kultúry Slovenskej republiky v programe Obnovme si svoj dom. Keďže obec môže podľa príslušného zákona investovať len do svojho majetku, o ostatné historické stavby sa starajú ich vlastníci. Obec však vyžaduje, aby pri ich prestavbách alebo rekonštrukciách boli rešpektované podmienky pamiatkového úradu, a  teda objekty boli obnovované v  súlade s  typickou dedinskou architektúrou, pretože väčšina z týchto stavieb sa nachádza v chránenej pamiatkovej zóne, ktorá bola v obci vyhlásená v roku 1992. Obec pomáha pri starostlivosti o ruiny hradu Dobrá Niva z 13. storočia, strážiaceho v minulosti starú významnú obchodnú cestu Via magna z Poľska do Maďarska, ktorý sa netypicky nachádza na návrší v katastrálnom území susednej obce Podzámčok15. Ešte v roku 1996 došlo k zakonzervovaniu tejto historickej pamiatky, pričom pred pár rokmi sa obec Dobrá Niva spolu s obcou Podzámčok pričinili o  osadenie informačných tabúľ umožňujúcich návštevníkom bližšie sa zoznámiť s  jej históriou. Každoročne v  jarných mesiacoch sa tiež organizuje brigáda občanov týchto obcí a tiež aj priaznivcov histórie za účelom úpravy (revitalizácie) okolia hradu. Odkaz 14  Bližšie pozri KUKLA, J., KUKLOVÁ, M. 2014. Príroda a krajina. In OČENÁŠOVÁŠTRBOVÁ, S. a kol.: Dobrá Niva. Monografia obce. Dobrá Niva: Obec Dobrá Niva, 2014. s. 39-40. 15  Bližšie pozri MALINIAK, P. 2014. Počiatky a vývoj stredovekého mestečka. In OČENÁŠOVÁŠTRBOVÁ, S. a kol.: Dobrá Niva. Monografia obce. Dobrá Niva: Obec Dobrá Niva, 2014. s. 54 a nasl. Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

209

Peter NEMEC

Články


Články Peter NEMEC

dedičstva predkov sa obec Dobrá Niva snažila zhmotniť aj prostredníctvom ojedinelého projektu, ktorý bol v čase konania súťaže Dedina roka 2009 už dokončený. Išlo o projekt vybudovania chodníka v  blízkosti centrálnej časti obce dotvoreného prvkom ľudovej kultúry, ktorým bola krížiková výšivka z  dobronivského ženského kroja prezentovaná dlažbou priamo v chodníku. Dobrá Niva ako jedna z mála obcí kladie dôraz na to, aby sa obec rozvíjala, ale pritom nerozširovala svoje územie za hranice intravilánu. V minulosti totiž plošne dochádzalo k tomu, že vidiecke obyvateľstvo si svoje príbytky prispôsobovalo mestským vzorom, čím sa ignorovali zásady tradičnej dedinskej stavebnej kultúry, a tak dochádzalo k vzniku nehnuteľností výrazovo nekorešpondujúcich s daným územím, resp. dochádzalo k ich umiestňovaniu na poľnohospodársky či ekologicky cenných plochách. Vedenie obce uplatnením regulatívov výstavby smerujúcich k  udržaniu typického vzhľadu dediny a nerozširovaním stavebných plôch chce uchovať výnimočné kultúrne a prírodné bohatstvo, ktoré Dobrá Niva má, a využívať ho pre potreby vidieckeho turizmu. Je potrebné vyzdvihnúť, že obec spolupracuje s viacerými miestnym podnikateľmi, a  to najmä pri organizovaní kultúrno-spoločenských udalostí. Najvýznamnejším zamestnávateľom v obci je PD, a.s., Dobrá Niva, ktoré nadviazalo na tradíciu bývalého Jednotného roľníckeho družstva radiaceho sa svojim personálnym i majetkovým substrátom medzi najvýznamnejšie poľnohospodárske podniky v bývalom Československu. Obec má svoje vlastné lesy a poľnohospodársku pôdu, ktorú obhospodaruje prostredníctvom spoločnosti Obecné lesy Dobrá Niva, s.r.o., čo prináša nemalé finančné prostriedky do obecného rozpočtu, ktoré môže obec ďalej využívať podľa vlastných potrieb a preferencií. Lukratívny zdroj príjmov predstavuje príjem z  poľovníctva, najmä z  predaja odstrelu trofejnej zveri pre zahraničných klientov. Takýto lesnícky podnik tvorí podstatnú a neodmysliteľnú časť obecného spoločenstva a je základom funkčných obecných štruktúr, keďže aj vzhľadom na svoj veľký plošný podiel určuje svojou činnosťou hospodárenie obce a tiež aj charakter a vzhľad kultúrnej krajiny. V roku 2002 vytvorila obec Dobrá Niva spolu s ďalšími šiestimi obcami (Babiná, Breziny, Bzovská Lehôtka, Pliešovce, Podzámčok, Sása) združenie pod názvom Mikroregión Pliešovská kotlina. Jeho vznik podnietila potreba spolupráce obcí, ktoré v minulosti spadali pod panstvo hradu Dobrá Niva s podobným sledom histórie od počiatku až po novodobé dejiny. Mikroregión ako jedna z foriem zoskupenia obcí, založeného na vzájomnej dohode spoločného cieľa dosiahnuť prosperitu a kvalitu života, spája výhoda spolupráce, deľby povinností a nakoniec aj samotného profitu. Cieľom činnosti združenia týchto obcí je zvýšenie trvalo udržateľného rozvoja na dedine so zachovaním špecifík vidieka, pričom sa tak deje za pomoci finančných prostriedkov týchto obcí, štátu, ako aj rôznych domácich i zahraničných grantov a tiež za asistencie miestnych podnikateľských subjektov a nakoniec aj samotných obyvateľov obcí. Cieľ sa darí napĺňať aj spoločným postupom, zrýchlením a zlacnením niektorých procesov, najmä programovacích a plánovacích, a  to všetko na základe premyslene a účelne zostaveného programového dokumentu celého mikroregiónu. Výhody takejto spolupráce nepochybne ocenila 210

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


i hodnotiaca komisia, keďže už po pár rokoch od vzniku združenia bolo možné evidovať viaceré hmatateľné výsledky, a to či už v oblasti rozvoja spoločenského a duchovného života, príťažlivejšieho a  príjemnejšieho prostredia obcí, zvýšenia kvality životného prostredia, ale aj zvýšenia zamestnanosti či samotnej ponuky pracovných príležitostí. Obec Dobrá Niva tak v čase konania súťaže Dedina roka 2009 ako aj v súčasnosti má spracované viaceré základné a rozvojové dokumenty. Aktuálne sa spracúva nový územný plán a  od začiatku roku 2014 je zaktualizovaný aj Plán hospodárskeho a  sociálneho rozvoja obce ako aj Plán rozvoja bývania. Všetky významné strategické dokumenty sú prijímané po diskusiách, v  rámci ktorých je vždy účastná odborná i  laická verejnosť, vrátane samotných občanov obce Dobrá Niva. Obec sa pravidelne zapája do projektov, ktoré sú zamerané na dobudovanie technickej, občianskej, kultúrnej a  sociálnej infraštruktúry, tiež na rozvoj cestovného ruchu so zameraním na kultúrne dedičstvo a ľudové tradície či kultúrno-spoločenský život v obci. Tieto projekty by mali prispieť k zlepšeniu kvality života občanov, zabezpečeniu trvalo udržateľného rozvoja obce a výraznému zvýšeniu kvality životného prostredia. Cieľom obce, a to aj v rámci uvedených projektov, je estetické zatraktívnenie celej obce úpravou a  rekonštrukciou ťažiskových verejných priestorov, vybudovaním oddychových zón s verejnou zeleňou, drobnou architektúrou vidieckeho charakteru a iných prvkov typických pre Dobrú Nivu. Obec na účely rozvoja cestovného ruchu vydávala a vydáva aj propagačné materiály vo viacerých jazykových mutáciách a iné spomienkové predmety, ktoré majú za cieľ upútať ich adresátov a poukázať na výnimočnosť obce Dobrá Niva nielen v stredoslovenskom priestore, ale v  rámci celej krajiny. Obec v  nich vyzdvihuje svoje prírodné a  kultúrne zaujímavosti a tiež poukazuje aj na početné zvyky a tradície, ktorými žije aj v súčasnosti. Na prenocovanie turistov slúžia v obci viaceré zariadenia cestovného ruchu, pričom ide prevažne o ubytovanie v súkromí, ale tiež tu možno nájsť aj penzión v štýle starej vidieckej usadlosti nachádzajúci sa vedľa štátnej cesty európskeho významu. Veľkej obľube medzi návštevníkmi i miestnymi sa teší pizzeria ponúkajúca o. i. pizzu s príznačným názvom „Niva“, ktorej hlavnou ingredienciou je práce rovnomenný syr, ako aj  malý pivovar s produkciou piva „Dobrovar“ 15.000 litrov za rok. V nemalej miere sa pod úspech Dobrej Nivy v súťaži Dedina roka 2009 podpísal aj bohatý kultúrny program, ktoré pripravilo pre členov hodnotiacej komisie vedenie obce spolu s občanmi. V ňom sa preukázalo, že obec Dobrá Niva je živý a neustále sa vyvíjajúci organizmus, združujúci aktívnych a sebestačných ľudí, ktorý ťaží nielen zo zaujímavej minulosti, ale má aj konkrétne vízie a plány do budúcnosti, ktoré sa mu darí úspešne napĺňať. ZÁVER Víťazstvom v súťaži Dedina roka 2009 žila celá obec nielen bezprostredne po jeho vyhlásení, ale žije ním aj v súčasnosti. Titul obci pomohol zviditeľniť sa a priblížiť život v nej Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015

211

Peter NEMEC

Články


Články Peter NEMEC

aj obyvateľom iných regiónov Slovenska či Európy. Zároveň sa stala pre iné samosprávy vzorovým príkladom toho, že akékoľvek plány a zámery je možné zrealizovať, ak vedenie obce spolu s jej obyvateľmi prejavuje chuť a záujem. Dobrá Niva má všetky predpoklady na to, aby očarila návštevníkov pokojným vidieckym, zároveň však moderným životom, kde sa ľudia neponáhľajú tak ako v meste, a aby ponúkla pokoj a oddych pre každého, kto chce nazrieť do jej sveta príjemnej jednoduchosti a očarujúcej krásy. POUŽITÁ LITERATÚRA DOSTÁL, O., SLOBODA, D., KUHN, I.: Účasť verejnosti na činnosti samosprávy a možnosť verejnosti ovplyvňovať prijímanie rozhodnutí v samospráve. Bratislava: Konzervatívny inštitút M.R. Štefánika, 2013. 23 s. Bez ISBN Europäische ARGE Landentwicklung und Dorferneuerung (Európske pracovné spoločenstvo pre rozvoj vidieka a obnovu dediny): Vízia pre trvalo udržateľný rozvoj európskych dedín a vidieckych oblastí. [online]. [s.a.]. [cit. 2015-06-17]. Dostupné na internete: http://www.obnovadediny.sk/Upload/propagacia/materialy/brozurky/ ARGE-vizia.pdf KONEČNÝ, S. 2009. Teoretické prístupy ku komunálnej politike II. (sociologické prístupy). In Sociálne a politické analýzy [online]. 2015 [cit. 2011-03-06]. Dostupné na internete: http://sapa.ff.upjs.sk/images/files/83_1558176215_42_Konecny.pdf NEMES, G.: Integrated rural development. Budapest: Institute of Economics Hungarian Academy of Sciences, 2005, ISSN 1785-377X, ISBN 963 9588 46 6. OČENÁŠOVÁ-ŠTRBOVÁ, S. a kol.: Dobrá Niva. Monografia obce. Dobrá Niva: Obec Dobrá Niva, 2014. 224 s. PAŠIAK, J. 1991. Renesancia obecného spoločenstva. In Sociológia, roč. 23, 1991, č. 1-2, s. 23. ISSN 0049-1225. PIROŠÍK, V. (eds.) 2005. Participácia v samospráve. Bratislava: TIS, 2005. 64 s. Súťaž Dedina roka. [online]. [s.a.]. [cit. 2015-03-06]. Dostupné na: http://www. obnovadediny.sk/sa-dedina-roka/o-sutazi TAYLOR, M.: 2008. Living working countryside. London: Department for Communities and Local Government, 2008. ISBN 978 1 4098 0328 7. KRÚDY, M. 2014. Obecný úrad Dobrá Niva, Námestie SNP 47/9, 962 61 Dobrá Niva. 08. jún 2015. Osobná komunikácia.

212

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 2/2015


•Recenzie ŘÍCHOVÁ, B. A KOL.: ANALÝZA POLITIKY A POLITIČTÍ AKTÉŘI. MOŽNOSTI A LIMITY APLIKACE TEORIÍ V PŘÍKLADECH Praha, SLON, 2015. 251 s.

Monografia Analýza politiky a političtí aktéři. Možnosti a  limity aplikácie teórií v  příkladech priniesla podrobný a  komplexný rozbor prípadových štúdií, ktoré sú prínosom hlavne z hľadiska praktickej ukážky aplikácie rôznych teoretických východísk. Autori v  monografii nadviazali na prácu P. Fialu a  K. Schuberta (Moderní analýza politiky) apelujúc hlavne na vedeckejší aspekt policy analysis, ale aj na praktickejšie uplatňovanie a priblíženie tejto témy širšej odbornej verejnosti, predovšetkým študentom. Predpokladom pre vznik tejto publikácie sa stali diskusie autorov a snaha o spoločnú formuláciu otázok, kľúčových pre prípadové štúdie využité v  monografii. Dôraz je kladený hlavne na politických aktérov, ich identifikáciu, povahu a záujmy. Prípadové štúdie si autori zvolili tak, aby dostatočne ilustrovali situáciu na jednotlivých úrovniach politického systému a to na úrovni nadnárodnej, národnej, regionálnej a komunálnej. Využité boli predovšetkým tradičné metódy spoločenských vied s dôrazom na empirickoanalytickú metódu. Autori rozdelili knihu do piatich prehľadných kapitol, z  ktorých prvá je teoretického charakteru a ostatné štyri skôr praktického. Od iných publikácií tohto druhu sa monografia líši tým, že ponúka nielen komplexné zhrnutie politických teórií a východísk politickej analýzy, ale aj široké spektrum prípadov zobrazujúcich ako funguje politická analýza v praxi. Prvú kapitolu si autori vyhradili na podrobnejšie vymedzenie základných pojmov a teórií, ktoré využili neskôr pri riešení problémov v prípadových štúdiách. V kapitole neboli opomenuté ani pojmy modernej politickej analýzy,  koncept politických sietí a politického priestoru. Autori venovali pozornosť najmä fungovaniu politického cyklu a  úlohe politických aktérov. Aj keď autori spomenuli viacero možností rozdelenia politického cyklu, pre svoju prácu sa rozhodli opierať o rozdelenie P. Fialu a K. Schuberta, ktorí politický cyklus rozdelili na šesť fáz, čo autori neskôr využívali v prípadových štúdiách. Kapitole by som čiastočne vytkla miernu neprehľadnosť v  otázke fáz politických cyklov. Autori do textu pripojili grafy, ktoré mali text sprehľadniť a doplniť, avšak podľa môjho názoru skôr rozdelili ucelený a  zrozumiteľný text. Monografiu autori venovali najmä študentom a širšej odbornej verejnosti a tým, že autori nepopísali grafy priamo, ale zahrnuli ich vysvetlenie do textu sa môže ľahko stať, že sa čitatelia v teoretických východiskách stratia. Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 1/2015

213


Recenzie

Druhú kapitolu autori zamerali už praktickejšie a venujú sa prvej prípadovej štúdii a to konkrétne Kandidatúre ČR na sídlo európskeho úradu pre dohľad nad globálnymi navigačnými družicovými systémami (GSA). Dôležitú úlohu zohral najmä stav vzťahu medzi štátnymi a neziskovými aktérmi. Zmyslom štúdie bolo poukázať a analyzovať vplyv jednotlivých aktérov, ovplyvňujúcich tento proces na jednotlivých úrovniach. Základom bola celková faktografická rekonštrukcia, ktorá kládla dôraz na interakciu, väzbu a pôsobenie individuálnych aj inštitucionálnych aktérov v rámci sietí na európskej, národnej a lokálnej úrovni. Autori vychádzali z premisy, že pre výsledok komplexného systému rozhodovania a  procesov nebola rozhodujúca aktívna úloha formálnych inštitucionálnych politických aktérov, ale pozitívne pôsobenie individualnych aktérov mimo oficiálnu štruktúru gesčného ministerstva. Spracovanou prípadovou štúdiou dokázali, že najmä pôsobenie individuálnych aktérov v  rámci profesionálnej siete zameranej na presadenie konkrétnej otázky pozitívne ovplyvnilo a zefektívnilo tvorbu politických rozhodnutí. Ďalšia prípadová štúdia sa zameriava na vplyv neformálnych aktérov na výslednú podobu zákona č. 13/1997 Sb. (problém spojený s nedostatočnou a nesystematickou reguláciou vidieckej reklamy) a na analýzu faktorov ovplyvňujúcich tvorbu politického procesu. Cieľom štúdie bolo opísanie politickej reality, kde prebiehala tvorba zákonných noriem s dôrazom na povahu pôsobenia politických a nepolitických aktérov a poukázať na deviantný vplyv pôsobenia neformálnych aktérov. Východiskom štúdie bol predpoklad, že na celý proces je nevyhnutné nahliadať ako na komplexný systém rozhodnutí a procesov, ktorých vplyv na celkový proces nie je zadefinovaný iba ich postavením v politickom systéme. Prípadová štúdia potvrdila, že jednotlivý politický aktér nie je schopný úplne kontrolovať priebeh celého procesu a že reálny priebeh tvorby politických rozhodnutí nie je totožný s idealistickou predstavou o pravidlách hry. Vplyv politických aktérov v tomto prípade nebol určený ich postavením v politickom systém, ale tým, do akej miery boli schopní ovplyvniť subjekty rozhodovania prostredníctvom vonkajšieho prostredia. Štvrtá kapitola je zameraná na úlohu a pozíciu politických aktérov pri vzniku krajov v Českej republike, zmapovanie ich úloh a záujmov a na finančnú nezávislosť krajov na centrálnej úrovni. Štúdia sa nesnažila analyzovať proces ustanovovania regionálnej úrovne alebo financovanie krajskej úrovne politického systému, ale snažila sa predovšetkým podchytiť úlohu a význam jednotlivých politických aktérov, ktorí majú prevažujúci vplyv. Aby autori dôkladne analyzovali regionálnu úroveň, keďže je skôr medzistupňom medzi vládnou a komunálnou úrovňou, museli využiť viac prístupov a  teoretických konceptov. Pri analýze sa opierali najmä o  Georgea Tsebelisa a  jeho vnímanie hráčov s právom veta. V prípade, že sú vetujúci hráči dostatočne silní, môžu úspešne presadzovať svoje referencie a ovplyvňovať svojimi politickými zámermi aj kraje. V piatej kapitole sa snažili zdôrazniť odlišnosť Českej republiky v rámci európskej komunálnej politiky, ktorá má vplyv aj na podobu politologického výskumu. Autori sa 214

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 1/2015


Recenzie

v tejto kapitole venovali dvom štúdiám a to komunálnym voľbám v obci Nákří a na prípad Prahy 10. V prípade volieb v obci Nákří sa dá povedať, že všetky vstupy, fázy aj aktéri zodpovedajú aplikovanému volebnému systému, jeho inštitúciám a kategóriám. Avšak aj pri splnení kritérií sa tu stretávame hneď s dvoma deviáciami, ktoré nie sú na prvý pohľad zrejmé. Prvou z nich je koordinácia zostavovania kandidátnych listín v obci a druhou je faktická priama voľba starostov. Aj keď je systém nepluralitný a nadbytočný, kandidáti slúžia prevažne ako náhradníci, než ako reálni kandidáti, životaschopnosť tohto systému je pomerne vysoká. Tento model je v súlade s volebnou legislatívou a je legitimizovaný aktívnou participáciou občanov a voličov. Ide o unikátny prípad, pri ktorom je krajne, že by sa politickí aktéri na podobnom systéme zhodli, dokázali ho úspešne implementovať a  zároveň pre neho získať voličov. Ďalšia štúdia v  tejto kapitole sa venuje prípadu Prahy 10. Autori zdôrazňujú, že politické systémy veľkých miest by sa s ohľadom na stranícky systém a  súťaživosť nemali veľmi odlišovať od národnej úrovne. Cieľom tejto štúdie bolo poukázať na zásadný rozdiel a kontrast medzi aplikáciou teórie koalícií a mediálnym obrazom tohto politického systému. Pri pohľade zhora sa politický systém Prahy 10 môže javiť ako pluralitný, pretože počet kandidátov mnohonásobne prevyšuje počet zastupiteľských mandátov, avšak kľúčové vlastnosti systému vôbec nie sú zjavné. Prevažuje tu nesúťaživosť, individuálni aktéri, široké koalície a absencia alternácie, čoho dôsledkom je, že politický systém nie je závislý na vývoji straníckeho systému alebo na zmenách koalícií. Aby bolo možné aplikovať pre prípad Prahy 10 teóriu koalícií, bolo by vhodné zmeniť niektoré všeobecné predpoklady spojené napríklad s otázkou prepojenosti a vymedzenia koaličných strán. Pre túto kapitolu boli zvolené prípadové štúdie, ktoré sú na jednej strane odlišné, avšak majú aj isté spoločné znaky, hoci sú na prvý pohľad nepravdepodobné (prispôsobenie si volebných pravidiel, nesúťaživosť, dlhodobá stabilita politického systému). Autori touto štúdiou veľmi úspešne ilustrovali, aké kľúčové úlohy môžu zohrávať a zohrávajú individuálni aktéri v  oboch natoľko odlišných systémoch. Avšak táto štúdia sa na rozdiel od ostatných nezaoberá vzťahom, vplyvom a previazanosťou medzi formálnymi a neformálnymi aktérmi, ale zaoberá sa skôr vplyvom individuálnych aktérov na českú komunálnu politiku a jej deviantnými rysmi, čo nepovažujem za prvotný zámer alebo cieľ tejto monografie Z tohto dôvodu by som si dovolila polemizovať nad tým, či je táto kapitola o komunálnych voľbách nevyhnutná. Vo svojej publikácii dokázali autori úspešne preukázať aký prínosný pre diskusiu o  všeobecných poznatkoch môže byť formát prípadovej štúdie. Vo všeobecnejšej analýze by pri použití kvantitatívnych metód zrejme nebolo možné zachytiť odlišnosti v jednotlivých prípadových štúdiách. Takisto veľmi dobre poukázali na to, že automatická aplikácia politologických teórií nie je pre všetky prípady ideálna a je potrebné, aby sa niektoré teórie dali prispôsobiť potrebám výskumu. Autori mali snahu vyvolať skúmanými štúdiami v akademickej oblasti nové otázky, čo sa im podľa môjho názoru aj podarilo. Monografia bola určená predovšetkým na prehĺbenie politologickej diskusie a na ukážku možného prístupu k skúmaným problémom. Prvým podnetom, Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 1/2015

215


Recenzie

o ktorom je možné viesť diskusiu, je otázka komplexnosti politických sietí s ohľadom na viacúrovňové vládnutie. Vybranými štúdiami sa podarilo dokázať, že žiadny zo skúmaných problémov sa nedá izolovane skúmať na jednej vybranej úrovni vládnutia. Ďalším podnetom je úloha individuálnych aktérov, kde zdôrazňujú, že úloha aktérov je v  súčasnosti pri analýze politiky skôr podceňovaná. S  ohľadom na interakciu formálnych aj neformálnych aktérov sa ako tretí impulz ponúka oblasť ovplyvňovania politického procesu. Táto oblasť súvisí nielen s vytváraním politických a profesionálne orientovaných sietí pre presadzovanie konkrétnych otázok, ale aj so zvolenou taktikou jednotlivých aktérov k dosiahnutiu preferovaného riešenia. Z môjho pohľadu by bolo vhodné, aby autori túto monografiu rozšírili aj o ďalšie témy, ktoré sa nebudú týkať len politickej analýzy v Českej republike. Teórie, o ktoré sa autori opierali a ktoré využívali vo svojej práci sú všeobecne známe a teoreticky spracované mnohými autormi, avšak spôsob akým ich aplikovali do praxe a do prípadových štúdií uľahčuje ich chápanie a zároveň ich predstavuje v praxi. Preto ak by autori túto publikáciu rozšírili aj o iné štáty, praktickejší spôsob policy analysis by mohol zaujať aj zahraničných študentov, respektíve zahraničnú odbornú verejnosť. Ingrid BORÁROSOVÁ Katedra politológie a európskych štúdií Fakulta sociálnych vied Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnave Bučianska 4/A, 917 01 Trnava borarosova.ucm@gmail.com

216

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 1/2015


Recenzie

KOVÁČOVÁ, E.: TEÓRIA A PRAX VEREJNEJ SPRÁVY V PODMIENKACH SLOVENSKEJ REPUBLIKY Banská Bystrica, Belianum, 2014. 236 s. Monografia Eleonóry Kováčovej „Teória a prax verejnej správy v  podmienkach Slovenskej republiky“ sa venuje rôznym témam z  oblasti verejnej správy. Okrem kvalitného teoretického vymedzenia komplexne pomenúva výzvy, ktorým verejná správa v súčasnosti čelí. Verejná správa je pomerne mladý vedný odbor, napriek tomu samu v našich podmienkach venuje stáleväčšia pozornosť. Najvýraznejšie zmeny v tejto oblasti nastali po roku 1989, keďsa v súvislosti s politicko-spoločenskými zmenami obnovilo v Slovenskej republiky samosprávne postavenie miest a obcí. Dovtedy verejná správa ako ju vnímame v súčasnosti neexistovala. Na slovenskom trhu sú rôzne dostupné knižné zdroje, ktoré sa venujú verejnej správe, zamerané najmä na teoretické vymedzenie problematiky. V publikáciiautorka veľmi dobre spracovala teoretické vymedzenie a zmysel verejnej správy, pracuje so širokou škálou predovšetkým domácej literatúry, ďalej sa venuje analýze aktuálnej legislatívy (resp. vývoju legislatívy, ktorá mala vplyv na fungovanie verejnej správy od roku 1989).Vníma tvorenie legislatívy na národnej úrovni ako výsledok vnútorných a aj vonkajších spoločensko-politických vplyvov. Prehľadne a  zaujímavo analyzuje vzťahy medzi štátnou správou a  samosprávou. Tiež poukazuje na to, ako sa mestá, obce, ale aj orgány štátnej správy musia prispôsobovať daným legislatívnym pravidlám. Predovšetkým sa zameriava na fungovanie a problematiku územnej samosprávy, keďže obce a mestá sú pilierom spoločnosti, najviac vnímajú všetky reformné procesy a denne čelia problémom ako nové legislatívne pravidlá zavádzať do praxe. Monografia je spracovaná na kvalitnej úrovni, svedčí o tom aj fakt, že publikácia bola schválená za vedeckú recenzovanú monografiu na zasadnutí Edičnej komisie Fakulty politických vied a medzinárodných vzťahov UMB v Banskej Bystrici v januári v roku 2014.Eleonóra Kováčová pôsobí ako odborná asistentka na Fakulte politických vied a medzinárodných vzťahov na univerzite Mateja Bela v Banskej Bystrici. Je autorkou aj iných publikácií:Verejná správa SR a jej súvislosti (2011) a Verejná správa na Slovensku. Úlohy a postavenie územnej samosprávy (2010). Hlavným účelom publikácie je „objasniť podstatu a význam verejnej správy ako aj význam a podstatu špecifických procesov, prebiehajúcich na jej jednotlivých úrovniach – tak na úrovni štátnej správy a  miestnej štátnej správy, ako aj na úrovni miestnej a regionálnej samosprávy (s. 5 ).Kniha je rozčlenená do šiestich kapitol.Jej obsah je spracovaný veľmi prehľadne (logické členenie kapitol a podkapitol). Autorka využíva Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 1/2015

217


Recenzie

odborný štýl písania textu, ktorý nie je komplikovaný a je ľahko zrozumiteľný. Na prvý pohľad je zjavné, že autorka sa téme dlhodobo venuje,  poskytujecelistvé znalosti a prehľad vedomostí a informácií nielen v oblasti verejnej správy, ale aj v oblasti práva, politológie, manažmentu, ekonomiky.Pozitívne hodnotím prácu s  literatúrou, kde využíva dostatok primárnych aj sekundárnych zdrojov na spracovanie témy publikácie. Prvá kapitola sa zaoberá východiskami skúmania verejnej správy. Autorka považuje verejnú správu za „zložitú verejnú skutočnosť, ktorú je potrebné popísať“ (s. 5). Uvádza rôzne prístupy k vymedzeniu pojmu verejná správa, čím čitateľovi rozširuje vnímanie jej významu. Vidí ju z pohľadu funkčného, sociologického, z pohľadu teórie riadenia a  organizácie a  ďalších.Svojimi argumentmi zdôrazňujerôznorodosť verejnej správy, jej viacdimenzionalitu amedziodborovosť. Do prvej kapitoly sú zaradené aj definície základných pojmov: správa, verejná správa, moc, verejná moc a  iné. Následne sa pokračuje charakterizovanímvzťahov verejnej správy ako súčasti politického systému a  realizátora verejno-mocenských záležitostí. Poukazuje sa na možnosti zvyšovania výkonnostiverejnej správy pomocou moderných princípov -princíp subsidiarity, odbornosti, profesionality, efektivity a  úspornosti.V  poslednej časti kapitoly autorka veľmi prehľadne zosumarizovala a charakterizovala zásady a  možnosti budovania orgánov vo verejnej správe. V druhej kapitole sa autorka venuje jednej z troch základných zložiek verejnej správy a to štátnej správe. Vníma ju ako „súčasť riadenia spoločnosti, ktorá je skúmaná ako osobitný druh štátnej činnosti“ (s. 47), ale aj„ako osobitný druh spoločenského riadenia uskutočňovaného štátom (s. 49). V tejto časti autorka teoreticky spracovala a zadefinovala štátnu správu a legislatívu, ktorá sa jej týka. Okrem teoretického vymedzenia obohatila túto časť črtami, charakteristickými pre orgány štátnej správy a tiež vymedzila kritériá právneho postavenia orgánov štátnej správy, kde sa zamerala na právny základ vzniku orgánu, vecný rozsah jeho pôsobnosti, územný rozsah jeho pôsobnosti, zloženie orgánov a spôsob a akým rozhoduje o veciach vo svojej pôsobnosti.Ďalej postupuje členením orgánov štátnej správy a ich stručnou charakteristikou: vláda SR, ústavné orgány štátnej správy, ostatné orgány štátnej správy, miestnu štátnu správu. Čo možno vnímať mierne negatívne je, že autorka do textu nezapracováva praktické príklady a problémy,ktoré sa týkajú súčasného fungovania štátnej správy. Táto kapitola je uchopená predovšetkým teoreticky -po legislatívnej a funkčnej stránke. Najrozsiahlejšou časťou knihy je tretia kapitola, ktorá sa zaoberá najmä miestnou a v menšej miere regionálnou samosprávou. Veľmi výstižne autorka zadefinovala podstatu samosprávy, ktorá „spočíva v jej relatívnej nezávislosti, avšak miera nezávislosti môže byť rôzna. Závisí od mocenských ambícií štátnej správy, ako aj od priestoru, v ktorom sa vykonáva (s. 67).“Autorka opäť samosprávu považuje za multidimenzionálny pojem, ktorý má viacero aspektov: politický, právny, ekonomický, sociologický, sociálnopsychologický, organizačno-inštitucionálny. Zdôrazňuje postavenie samosprávyv demokratickej spoločnosti, pretože takáto spoločnosť je najvhodnejšia na uplatnenie demokratických princípov -princípov, ktoré sa vykonávajú čo najbližšie k občanovi. 218

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 1/2015


Recenzie

Podstatou samosprávy sú obce, komúny. Obec je súčasťou štátu, nie štátnej správy. Miestna samospráva má svoje špecifiká, pričom nezahŕňa celospoločenské potreby. Vymedzuje predpoklady na výkon samosprávy (legislatívne, organizačné, ekonomické, personálne, informačné, ...) a tiež jej rôzne funkcie, ktoré zastáva v spoločnosti. Autorka nevynecháva ani pojmy ako komunálna ekonomika a komunálna politika. Ďalej venuje pozornosť orgánom obcí, miestnemu referendu, právam a  povinnostiam obyvateľov obce, hospodáreniu s  majetkom obce,...ale aj kontrolnej činnosti na obecnej úrovni. Zaujímavé témy, ktorým sa autorka venuje sú ochrana verejného záujmu pri výkone funkcie starostu, trestno-právna ochrana a  zodpovednosť volených funkcionárov a zodpovednosť samosprávnych orgánov za škodu. Štvrtá kapitola je veľmi krátka a stručná, v rozsahu niekoľkých strán, venuje sa verejnoprávnym korporáciám ako špeciálnemu podsystému verejnej správy. Okrem analýzy príslušnej legislatívy, ktorá tieto orgány upravuje,uvádza aj kritériá na konštituovanie verejno-právnej korporácie a základnú klasifikáciu týchto orgánov. Jednou z najzaujímavejších kapitol publikácie je piata kapitola, ktorá sa venuje téme decentralizácie. Za posledných 25 rokov to bola „jedna zo základných podmienok prestavby štátnej správy ústavných a zákonných noriem, ako aj sociálnych podmienok“ (s. 141) slovenskej spoločnosti.Decentralizáciou sa autorka zaoberá z  pohľadu kompetenčnej a  fiškálnej decentralizácie, ktoré navzájom tvoria jeden neoddeliteľný celok. Poukazuje na to, že tento proces nebol jednoduchý a ani časovo zosúladený, čo má svoje následky až do súčasnosti. Opäť najviac pozornosti venuje fungovaniu územnej samosprávy, keďže najviac zmien sa prejavilo na fungovaní miest a  obcí, ktorých úlohou bolo čo najlepšie vyriešiť zásahy do ich fungovania. Za hlavný problém autorka vytýčila obecný nedostatok financií realizovať všetky kompetencie, čo sa týka najmä malých obcí, kde pri prenesenom výkone kompetencií sú viaceré oblasti problematické (školstvo, sociálne služby, pozemné komunikácie....) Decentralizácia nie je proces jednoduchý, čo sa odzrkadlilo na prijatí potrebnej legislatívy, ktorá určila viaceré pravidlá financovania a  prerozdeľovania finančných prostriedkov pre samosprávy. Vymedzila finančné vzťahy štátu k  rozpočtom obcí a  rozpočtom vyšších územných celkov, či už je to vo forme na daniach v správe štátu, alebo vo forme dotácií na úhradu nákladov preneseného výkonu štátnej správy,ako aj ďalších dotácií v súlade so zákonom o  štátnom rozpočte na príslušný rozpočtový rok. Venuje sa aj téme programového rozpočtovania v miestnej a regionálnej samospráve, kde sa kladie dôraz na výsledky a efektívnosť nakladania s finančnými prostriedkami. Viacročný programový rozpočet územnej samosprávy je základným strednodobým nástrojom finančnej politiky každej obce a  každého vyššieho územného celku. Finančná decentralizácia síce pre obce znamená posilnenie finančnej autonómie, ale na druhej strane to prinieslo problémy s  financovaním svojich kompetencií. Situácia sa zhoršila aj vplyvom hospodárskej krízy v roku 2008, kedy sa znížilo percento podielových daní pre samosprávy. Obce sú v nepriaznivej finančnej situácií (obmedzenie investičných činností), kde môže byť jednou z možností zvyšovanie miestnych daní. Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 1/2015

219


Recenzie

Napriek všetkým prekážkam a problémomautorka hodnotí fiškálnu decentralizáciu pozitívne. Podarilo sa dosiahnuť finančnú nezávislosť samospráv, ale je nevyhnutné zabezpečiť stabilitu financovania územných samospráv. Za najviac ohrozené považuje autorka malé obce, ktoré majú najviac problémov pri vykonávaní všetkých príslušných kompetencií. Treba ich zabezpečiť tak, aby „ich realizácia nebola pod úrovňou odsúhlaseného minimálneho štandardu“ (s. 166). Šiesta kapitola je zameraná na formovanie verejnej správy v  podmienkach Slovenskej republiky.Spolu s prvou a piatou kapitolou predstavuje časti s najväčším prínosom. Autorka sa venuje chronologickému vývoju verejnej správy na Slovensku od roku 1989. Načrtávaspoločensko-politické a legislatívne podmienky, ktoré postupne dávali verejnej správe takú podobu, v  akej ju poznáme dnes. Okrem všeobecných poznatkov a  vedomostí, autorka kvalitne a  výstižne pomenováva súčasné problémy verejnej správy a aj navrhuje určité riešenia/opatrenia. Čitateľovi sa snaží ponúknuť čo najširšie súvislosti s  vývojom verejnej správy na Slovensku. Nepozerá sa len na národnú úroveň, ale poukazuje aj na rôzne vonkajšie vplyvy na túto sféru vďaka členstvu Slovenskej republiky v Európskej únii, v Rade Európy a vplyvu hospodárskej krízy z roku 2008, ktoré vyústili do podoby domácich koncepcií rozvoja a reforiem „prispôsobovať novým podmienkam v závislosti od rozvoja demokracie, integračných snáh a globalizačných trendov“ (s.182).Pomerne veľa priestoru autorka venuje územnej samospráve. Pomenováva výzvy, ktoré pred nimi stáli a ktorým nestále čelia: potreba konsolidácie verejných financií, problémový výkon kompetencií na úrovni územnej samosprávy, vážna finančná situácia malých obcí, realizácia kompetencií na miestnej úrovni, realizácia kompetencií na regionálnej úrovni, čerpanie eurofondov. V súvislosti so systémovými zmenami uvádza aj reformu štátnej správy ESO – Efektívna, spoľahlivá a otvorená verejná správa. Otvára taktiež témy modernizácie samosprávy, potreby novelizácie zákona o obecnom zriadení č. 369/1990, elektronizácie verejnej správy (e-government), auditu kompetencií, finančnéhozabezpečenia výkonu prenesených kompetencií. Poukazuje na špecifickosť postavenia miest a obcí, pretože každá má iné podmienky, v ktorých funguje a  plní zákonom určené kompetencie. Podľa autorky najväčšímproblémom zostáva „uprednostňovanie politických záujmov na úkor kompetencie, skúseností a  znalostí. Kvalitné rozhodovanie závisia v  mnohých prípadoch aj od ochoty a  vôle volených funkcionárov a administratívneho aparátu (s. 184).“Taktiež hovorí o znižovaní počtu poslancov v samosprávach. Tu treba podotknúť, že tento krok by sa týkal viac miest ako obcí. Väčšinou pozíciu poslanca v dedinách vykonáva človek iba za symbolickú odmenu a ak to rozpočtové možnosti nedovoľujú, tak aj bez finančnej odmeny. Poukazuje aj na možnosť, že v budúcnosti by mohol byť poslanec odvolateľný pomocou referenda. V  súvislosti s  regionálnou samosprávou zostáva predmetom politických diskusií otázka členenia regionálnej správy. Občania nie sú o regionálnej samospráve dostatočne informovaní, strácajú sa v pojmoch - župa, župan, predseda VÚC, vyšší územný celok. Tu vidí priestor pre médiá, ktoré sa okrem iného podieľajú na tvorbe verejnej mienky. 220

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 1/2015


Recenzie

Je potrebné, „aby informovali občanov čo najpresnejšie a najpravdivejšie, čím by zdôrazňovali aj svojedukatívny význam a charakter“ (s. 188). Autorka svoju pozornosť venuje aj „prestavbe verejnej správy v personálnej a etickej oblasti(s. 189).“Ide o  kvalitu ľudských zdrojov, ktorá je jedným z  predpokladov spokojných občanov.Jednak, súčasný vývoj spoločnosti vyžaduje neustále vzdelávanie zamestnancov a  volených funkcionárov verejnej správy. V  ďalšom smere potreba vzdelávania súvisí aj s neustálymi zmenami v kompetenciách a ich delegovaním na nižšie úrovne. Tak isto je to cesta ako zvyšovať dôveru občana voči službám verejnej správy a záujem o participáciu na veciach verejných. Služby musia byť poskytované na profesionálnej úrovni. V  závere publikácie autorka konštatuje, že„verejná správa je nepochybne zložitý systém, ktorý citlivo reaguje na celospoločenské zmeny, a v ktorom prebieha množstvo špecifických procesov“. Definuje 22 bodov - odporúčaní, ktoré je nevyhnutné splniť pre ďalší rozvoj a fungovanie verejnej správy. Zdôrazňuje, že všetky reformné kroky potrebujú čas a  nedajú sa urobiť naraz, ale je ich potrebné pripravovať postupne s  priestorom pre odbornú diskusiu so všetkými zainteresovanými zložkami. Najdôležitejšiepre funkčnú a efektívnu verejnú správu je vzdelanie, odborný prístup, kvalitné rozhodnutia a eliminácia mocenských záujmov. Autorka otvára početné témy, ktoré sú orgány štátnej správy a samosprávy denne povinné riešiť a zároveň tým načrtáva nové námety nahlbšie skúmanie súčasných javov prebiehajúcich vo verejnej správe na Slovensku. Publikácia je vhodným študijným materiálom, ktorý neponúka len precízne spracovanie teoretických poznatkov, ale je vynikajúcim materiálom rozširujúcim obzor v  aktuálnych otázkach verejnej správy. Zámer obohatiť teóriu verejnej správy s praktickým uhlom pohľadu sa v tomto prípade podarilo zrealizovať na dobrej úrovni ačitateľovi uľahčuje pochopenie súčasného stavu a budúceho vývoja správy vecí verejných. Mahuliena SOCHOROVÁ Katedra verejnej politiky a verejnej správy Fakulta sociálnych vied Univerzita sv. Cyrila a Metoda v Trnave Bučianska 4/A, 917 01 Trnava m.sochorova.m@gmail.com

Slovak Journal of Public Policy and Public Administration, vol.2, 1/2015

221


Slovenská revue pre verejnú politiku a verejnú správu Slovak Journal of Public Policy and Public Administration Ročník II. 2/2015 Toto číslo vyšlo v mesiaci December 2015

Vydáva: Fakulta sociálnych vied Univerzity sv. Cyrila a Metoda v Trnave v spolupráci so

Slovenskou spoločnosťou pre verejnú správu pri SAV Šéfredaktor doc. PhDr. Peter Horváth, PhD. Redakčná rada prof. Ing. Václav Vybíhal, CSc. prof. UJK Dr hab. Wojciech Saletra doc. RNDr. Jiří Ježek, PhD. doc. Saulius Pivoras, PhD. doc. PhDr. Ing. Ladislav Mura, PhD. doc. PhDr. Peter Horváth, PhD. Radosław Kubicki, PhD. VýkonnÍ redaktori PhDr. Ján Machyniak PhDr. Marek Hrušovský Grafická úprava PhDr. Michal Imrovič, PhD. časopis vychádza 2x ročne Evidenčné čislo: 4926/14 Adresa redakcie: Fakulta sociálnych vied, Univerzity sv. Cyrila a Metoda v Trnave, Bučianska 4/A, 917 01 Trnava IČO: 360 789 13 Cena výtlačku 5,- Eur ISSN 1339-5637, ISSN 1339-7826 (online) Tlač: Michal Vaško - Vydavateľstvo, Prešov Náklad: 100ks


Obsah Články KONEČNÝ, Stanislav: K typológii systémov verejnej správy v štátoch Európskej únie

LUKÁČ, Michal - FÍBOVÁ, Mária: Komunikačný audit internej komunikácie vo verejnej správe spoločnosti BOBÁKOVÁ, Viktória: Zadlžovanie regionálnej samosprávy

HRUŠOVSKÝ, Marek: Vývojové tendencie regionálnych volieb na príklade oravských volebných obvodov VRBINČÍK, Marek: Kreovanie a podoba župného zákona v kontexte presadzovania záujmov politických strán NEMEC, Peter: Štúdia dobrej praxe vo verejnej politike na Slovensku na príklade obce Dobrá Niva - víťaza súťaže Dedina roka 2009

109

130 153 167 187

201

Recenzie

BORÁROSOVÁ, Ingrid: Říchová, B. a kol.: Analýza politiky a političtí aktéři. Možnosti a limity aplikace teorií v příkladech

SOCHOROVÁ, Mahuliena: Kováčová, E.: Teória a prax verejnej správy v podmienkach Slovenskej republiky

Fakulta sociálnych vied Univerzity sv. Cyrila a Metoda v Trnave EV 4926/14 9771339563009 12

213 217

SJPPPA VOL. 2_ 2/2015