Les partenariats public-privé-2018

ETAT DE LA QUESTION

LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ : UNE BONNE IDÉE POUR STIMULER L’INVESTISSEMENT PUBLIC ?

Alex Reuter

1. Introduction

Le 18 janvier 2018, le Gouvernement wallon présentait son nouveau Plan d’investissements1 : 5 milliards d’euros investis en 5 ans, dans divers domaines d’importance stratégique. Un montant relativement important, au vu des contraintes budgétaires pesant sur les pouvoirs publics.

L’aspect budgétaire du plan, c’est-à-dire l’accroissement significatif des dépenses d’investissement dans le respect des règles imposées par l’Union européenne, reste la quadrature du cercle. Afin de respecter cet équilibre délicat, le Gouvernement wallon a décidé de miser massivement sur les partenariats public-privé (PPP) : plus de la moitié des investissements prévus devraient prendre la forme de PPP2. Ces partenariats peuvent, sous certaines conditions, être « déconsolidés », c’est-à-dire n’impacter que faiblement (mais à long terme) le budget annuel des pouvoirs publics. C’est là un atout majeur, qui explique en grande partie l’attrait des PPP pour le Gouvernement wallon. Ce dernier n’est qu’un exemple parmi d’autres, de nombreuses autorités publiques en Europe et ailleurs faisant régulièrement appel à ce type de contrat.

Le choix marqué pour les PPP soulève néanmoins plusieurs questions : les PPP représentent-ils réellement une solution au manque d’investissements publics ? Est-il raisonnable d’envisager des montants si importants ? Les PPP sont-ils exempts d’inconvénients ?

Afin de mettre en perspective le recours massif du Gouvernement wallon – entre autres - aux PPP, le présent Etat de la question de l’Institut Emile Vandervelde propose une brève analyse de l’intérêt, mais aussi des risques de ces contrats. Il s’agit, dans la 2e section, de définir le PPP, et d’expliquer en quoi ceux-ci peuvent répondre au problème – le sous-investissement public. Dans une 3e section, l’analyse portera sur les enseignements à tirer des projets de PPP à l’étranger et en Belgique. La 4e section fera le point sur la « solution PPP », et sur les balises nécessaires. Enfin, la dernière section rappellera les solutions alternatives.

2. Les PPP et le sous-investissement public

2.1. Les contrats de PPP

Le terme de « partenariat public-privé » recouvre en réalité un spectre très large de contrats entre l’Etat et un partenaire privé. Pour Van Den Hurk et al. (2013)3, il s’agit d’un « terme attrape-tout », les définitions variant très fréquemment entre différents pays et organismes internationaux4

• Dans les différentes définitions du PPP, on retrouve généralement :

• Un partenaire privé, ou opérateur : une société ou un regroupement de société ;

• Un partenaire public : toute administration publique, à n’importe quel niveau de pouvoir ;

• Un contrat entre les deux partenaires, par lequel le secteur public commande au privé :

• Une dépense en capital, c’est-à-dire le financement et la réalisation d’un investissement « concret », pour construire ou rénover des biens comme une autoroute ou une ligne de tram ;

1 Plan Wallon d’Investissements (PWI).

2 Gouvernement wallon, Portail de la Wallonie, « Un plan d’investissement de 5 milliards euro pour la Wallonie » http://www.wallonie.be/fr/actualites/un-plan-dinvestissement-de-5-milliards-eu-pour-la-wallonie (consulté le 30/04/2018)

3 Martijn Van Den Hurk, Steven Van Garsse et Koen Verhoest, “Ten years of PPP in Belgium: an overview”, dans Bulletin de documentation. SPF Finances, Belgique, premier quadrimestre 2013, p.157-174.

4 Il est utile de mentionner la version d’Eurostat : « Les partenariats public-privé (PPP) sont des contrats complexes de longue durée entre deux unités dont l’une est généralement une société (ou un regroupement de sociétés, publiques ou privées), appelée « opérateur » ou « partenaire », et l’autre une unité d’administration publique, appelée « concédant ». Les PPP impliquent généralement une dépense en capital significative afin de créer ou de rénover des actifs fixes par la société, qui les gère et les exploite dans le but de produire et de fournir des services à l’unité publique ou au grand public pour le compte de l’unité publique. »

• La gestion et l’exploitation voire la rénovation de biens, afin de les rendre accessibles au public ;

• La notion de service au public : les contrats de PPP portent sur la fourniture de services qui relève des missions du secteur public. Sans être totalement privatisée, la fourniture des services est « externalisée » car elle est assurée par le partenaire privé.

Eurostat établit une distinction entre les PPP et le contrat très proche de « concession ». La différence entre ces deux notions tient essentiellement au fait que, dans le cas des concessions, le partenaire privé se finance majoritairement par la collecte de recettes liées à la fourniture des services, comme dans le cas d’une autoroute à péage. Afin de ne pas multiplier les concepts et les cas particuliers, la présente note n’approfondira que le cas précis des PPP.

2.2. Le manque structurel d’investissements publics

Depuis plusieurs décennies maintenant, le faible niveau des investissements publics est structurel : celui-ci « a été divisée par deux depuis le début des années 70, passant de 5% du PIB en 1970 à 2,4% du PIB en 2015, l’essentiel de la baisse s’observant durant la consolidation budgétaire des années 80. Depuis la fin des années 80, le taux d’investissement public s’est stabilisé et oscille entre 2 et 2,5% du PIB. »5

Si cette constatation n’est pas nouvelle, elle fait maintenant l’objet d’un focus régulier et d’études universitaires de la part d’observateurs, des administrations et du monde politique.

Le besoin d’investissements publics (et la nécessité de les accroître dans les années à venir) est une évidence. Alors que la Belgique sort progressivement du long cycle de crise entamé en 2008, les pouvoirs publics se penchent désormais sur les moyens de consolider la reprise, ainsi que le potentiel de croissance de notre économie à long terme.

Un large consensus n’est cependant pas suffisant, car la volonté politique se heurte aux dures réalités budgétaires actuelles. Comment dépenser plus en investissements, alors même que les différents pouvoirs publics, à des échelles différentes, n’ont pas encore retrouvé de réelles marges budgétaires ?

Plusieurs gouvernements du pays ont pourtant annoncé d’importants plans d’investissements pour les années à venir. Loin d’avoir résolu l’équation budgétaire, ceux-ci ont décidé de miser largement sur les PPP.

Le plan d’investissement du Gouvernement wallon (PWI), par exemple, prévoit que, sur un total de 5 milliards d’euros d’investissements à réaliser d’ici 2024, pas moins de 2,8 milliards devront prendre la forme de PPP :

6 Note au Gouvernement wallon, « Plan wallon d’investissements wallon » http://www.wallonie.be/sites/wallonie/files/actualites/fichiers/plan_wallon_investissement-1.pdf (consulté le 30/04/2018).

Source : Gouvernement wallon6

5 Henri Bogaert et Elodie Lecuivre, « Les investissements publics belges dans le cadre budgétaire et comptable européen », CERPE (Université de Namur), Working Paper n°90 – 2017/05, 2017.

Afin d’expliquer ce choix, la première question à se poser concerne l’intérêt des PPP en termes de traitement budgétaire7

2.3. Les PPP « hors bilan »

Pourquoi cet intérêt pour les PPP ? Depuis la mise en œuvre du traité de Maastricht8, puis du Pacte de stabilité et de croissance, les Etats membres de l’Union européenne sont soumis à des règles en matière de déficit et de dette publics. Ces règles, et leur contrôle, ont été renforcés après la crise des dettes souveraines par une série d’actes législatifs aux niveaux européens et nationaux.

Les règles les plus connues sont les limites maximales de 3% du PIB pour le déficit et de 60% du PIB pour la dette publique. Les Etats doivent également fixer un objectif de moyen terme (proche de l’équilibre budgétaire) et progresser vers celui-ci. En cas de déviation, les règles prévoient des mécanismes correcteurs.

Des règles budgétaires strictes impliquent donc de moindres marges de manœuvre budgétaires pour les Etats membres, surtout lorsque ceux-ci n’ont pas atteints leurs objectifs. Dans ces conditions, lorsque les Etats doivent consentir des efforts conséquents pour améliorer leur situation budgétaire, il est difficile de maintenir, et a fortiori d’accroître, le niveau des investissements publics.

C’est dans ce contexte que joue l’atout des partenariats public-privé. Sous certaines conditions (cf. infra), les PPP peuvent être « déconsolidés » : dans ce cas, les dépenses d’investissement d’un projet de PPP, ainsi que la dette qui y est liée, seront comptabilisées dans les comptes du partenaire privé. Seule figurera au budget de l’Etat, par exemple, la redevance annuelle que celui-ci s’est engagé à payer à son partenaire, pour la construction, le financement, la mise à disposition, voire l’entretien du bien.

L’important ici, c’est que l’Etat ne doit pas assumer en un court laps de temps les dépenses très importantes encourues lors de la réalisation de l’investissement, au risque de faire déraper son budget. Le paiement d’une redevance annuelle au partenaire privé permet d’étaler le coût sur de nombreuses années. L’Etat ne doit pas non plus assumer d’augmentation de sa dette. Pour un Etat en déficit et fortement endetté, c’est donc un atout majeur.

L’économiste Frédéric Marty9, de l’Observatoire français des conjonctures économiques, souligne que ce type de « comptabilité créative »10 est un risque inhérent à l’application des règles budgétaires. Cela permet de dépasser ces règles et pousse donc les pouvoirs publics à privilégier les PPP à l’excès.

Néanmoins, la déconsolidation est conditionnée à l’application des règles strictes, sous le contrôle des autorités statistiques nationales (l’ICN11 en Belgique) et d’Eurostat, l’institut de statistiques européen.

2.4. Les règles d’Eurostat

En théorie, les Etats peuvent inscrire des investissements en PPP hors de leurs comptes. Mais ce n’est pas si simple. Les règles comptables édictées par Eurostat sont strictes, et les pouvoirs publics, notamment belges, ont souvent rencontré des difficultés dans l’application des règles.

Les règles de base actuelles sont reprises dans le « SEC 2010 », le Système européen des comptes12, publié par Eurostat en 2014. Il s’agit des règles de comptabilité générale, dont Eurostat a tiré une interprétation spécifique pour la comptabilité des pouvoirs publics13. C’est donc selon ces règles que les Etats peuvent élaborer des contrats

7 On verra par ailleurs que les montants repris dans la ligne « Nouveaux PPP (investissements) » du tableau ci-dessus concernent le coût des « travaux » réalisés chaque année, non le coût total du PPP.

8 Union européenne, EUR-LEX, « Traité de Maastricht sur l’Union européenne », http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=LEGISSUM%3Axy0026 (consulté le 30/04/2018),

9 Frédéric Marty, « Partenariats public-privé, règles de discipline budgétaire, comptabilité patrimoniale et stratégies de hors bilan », OFCE, Document de travail n°2007-29, 2007.

10 Ibid. : Si le PPP, dans sa logique économique, constitue un outil d’optimisation de l’investissement public, rien ne parait justifier qu’il soit utilisé comme un outil de déconsolidation de la dette, et nuise à la lisibilité des engagements financiers de long terme des administrations publiques. L’expression en deux ratios (un déficit inférieur à 3 % du PIB et une dette inférieure à 60 % du PIB) du principe de soutenabilité des finances publiques peut conduire à des exercices de comptabilité créative, ce qui est le risque lié à toute règle de discipline budgétaire.

11 Institut des Comptes Nationaux.

12 Eurostat, « Système européen des Comptes, SEC 2010 », [http://ec.europa.eu/eurostat/documents/3859598/5925793/KS-02-13-269-FR.PDF/cfd0cb42e51a-47ce-85da-1fbf1de5c86c (consulté le 30/04/2018).

13 Eurostat, « Manual on Governement Deficit and Debt, Implementation of ESA 2010 », 2016 Edition http://ec.europa.eu/eurostat/documents/3859598/7203647/KS-GQ-16-001-EN-N.pdf/5cfae6dd-29d8-4487-80ac-37f76cd1f012 (consulté le 30/04/2018).

de PPP destinés à être inscrits « hors bilan » et ainsi sortir des contraintes budgétaires.

Sans aller trop loin dans la complexité des critères de « déconsolidation », ou d’inscription « hors bilan », Eurostat attache une grande importance à la répartition des risques. Si les risques liés à l’investissement et à la mise à disposition des biens sont en majeure partie supportés par le partenaire privé, il est désigné comme étant le « propriétaire économique » du bien14. Dans ce cas, l’investissement (et la dette qui y est liée) est inscrit dans le bilan du partenaire privé : il est déconsolidé.

Afin de s’assurer que le contrat de PPP sera, effectivement, déconsolidé, les pouvoirs publics peuvent soumettre leurs projets à l’ICN et Eurostat, préalablement à leur réalisation. Ce processus n’a pas toujours été simple, et c’est la première critique que l’on peut émettre sur le choix des PPP.

A de nombreuses reprises, des projets de différents pouvoirs publics belges ont été « recalés » par Eurostat : constatant que les conditions de déconsolidation ne sont pas remplies, les institutions statistiques avertissent qu’en l’état, le projet sera consolidé. Dans le cas où la déconsolidation est une condition sine qua non de la réalisation du projet, celui-ci doit être revu, avant de passer à nouveau sous les fourches caudines d’Eurostat.

Ces allers-retours peuvent durer, d’autant qu’ils impliquent parfois une renégociation des contrats, voire un nouvel appel d’offre pour la sélection du partenaire, ce qui engendre par ailleurs des coûts supplémentaires. Dans les cas les plus complexes, plusieurs années peuvent s’écouler entre le lancement du marché et l’approbation de la déconsolidation du contrat par Eurostat.

Cela pose question quant à la fiabilité des programmations d’investissements dans le temps, comme le fait par exemple le Gouvernement wallon : le timing sera-t-il tenable si Eurostat émet des objections lorsque les projets de contrat lui seront présentés ?

Afin d’améliorer la lisibilité des règles « Eurostat », l’EPEC, centre d’expertise européen sur les PPP15, a publié, en collaboration avec Eurostat, un manuel pour le traitement statistiques des PPP16. Si ce manuel peut être considéré comme un « progrès significatif »17, il reste à démontrer, à l’expérience, que celui-ci a un réel effet sur la compréhension des règles.

2.5. Illustration

L’impact de la déconsolidation peut être illustré dans l’exemple fictif suivant : un tronçon d’autoroute doit être construit, soit par un investissement classique (consolidé), soit par un PPP déconsolidé :

• Dans le cas de l’investissement classique, l’autoroute a un coût total de 30 millions d’euros, réalisée en deux ans. L’Etat débourse 15 millions par an pour la construction, qui doivent être inscrits dans son budget. Ensuite, il en coûte 500 milliers d’euros annuels d’entretien.

• Dans le cas du PPP déconsolidé, le partenaire privé prend à sa charge la construction de l’autoroute et l’entretien. A partir de l’année 3, l’Etat paie annuellement au partenaire privé une redevance de 4 millions d’euros pour la mise à disposition du tronçon au public, ainsi que son entretien.

14 Eurostat, « Système européen des Comptes, SEC 2010 », paragraphe 15.06.

15 EPEC : European PPP Expertise Centre.

16 EPEC et Eurostat, « A Guide to the Statistical Treatment of PPPs », http://www.eib.org/attachments/thematic/epec_eurostat_statistical_guide_en.pdf (consulté le 30/04/2018).

17 Question écrite de Stéphane Hazée à Christophe Lacroix, Ministre wallon du Budget, « Le guide pratique de la Commission européenne en matière de traitement Eurostat des partenariats public-privé (PPP) », https://www.parlement-wallonie.be/pwpages?p=interp-questions-voir&type=all&id_doc=73470 (consulté le 30/04/2018).

On voit donc bien une différence de taille pour le budget de l’Etat : d’un côté, pour réaliser l’investissement classique, consolidé, l’Etat doit dégager des marges budgétaires très importantes en années 1 et 2 ; de l’autre, pour le PPP déconsolidé, non seulement dans bien des cas les redevances ne sont payables qu’à partir de la mise à disposition du bien, mais surtout l’impact budgétaire annuel est étalé. En termes de coût pour la collectivité, on peut souligner qu’au total, le PPP aura coûté plus cher à l’Etat sur la période (cf. infra).

3. Les risques des PPP

Les analyses réalisées en Belgique et à l’étranger sur les expériences de PPP montrent que les projets et leur exécution sont régulièrement être remis en question. Sans être exhaustif, cette section passe en revue les principales critiques émises sur les PPP.

3.1. Illusion d’accessibilité

Le premier des risques est inhérent à la déconsolidation. La mise hors bilan peut laisser penser que le coût pour l’Etat est faible. Il importe de garder à l’esprit que ce coût reste important, mais qu’il est « étalé » : l’impact budgétaire annuel est faible comparé au coût total de l’investissement.

L’étalement n’est en lui-même pas un problème, mais les pouvoirs publics doivent rester attentifs à pouvoir maîtriser l’ensemble de leurs engagements liés aux PPP.

Le guide sur le traitement statistique des PPP de l’EPEC résume :

« Les PPP peuvent créer une « illusion d’accessibilité18 » (principalement due au report et à l’étalement dans le temps des paiements du secteur public), qui tend à être exacerbé quand un projet se trouve déconsolidé.

Les charges financières liées aux PPP peuvent avoir un effet néfaste sur la soutenabilité des finances publiques du pays concerné, et devraient par conséquent être gérées adéquatement (par exemple par la prise en compte des engagements financiers du gouvernement, ou par une limite sur les volumes d’investissements en PPP). »19

3.2. Les (sur)coûts

Un autre risque majeur est lié aux surcoûts de l’investissement. D’une part, le PPP implique un partenaire privé, qui souhaite évidemment s’assurer un rendement pour son investissement. D’autre part, le partenaire privé doit aussi emprunter, et le coût de ce financement est généralement plus élevé pour le privé que pour les pouvoirs publics, comme le soulignent Raphaël Pollet et Kim Moric20 ou Willems et al21. Or, le partenaire privé répercute également ce coût d’emprunt supérieur dans le paiement qu’il demande au public.

En Belgique, la Cour des Comptes a établi une série de recommandations à l’adresse du Gouvernement flamand. Sans surprise, sa toute première recommandation est de s’intéresser davantage à l’analyse « des plus-values financières, opérationnelles et sociétales de ces formules »22 en raison des « résultats sous-optimaux »23

L’expérience de la Grande-Bretagne en matière de PPP (ou PFI – Private Finance Initiative) est également riche d’enseignements, du fait de l’abondant recours à ce type de contrat. Dans un rapport d’analyse sur le sujet, le National Audit Office britannique indique que, bien souvent, ces projets se sont avérés « excessivement chers et de faible qualité »24

En France, l’usage des PPP est également remis en question. Un rapport de la Cour des Comptes25 a étrillé les PPP signés par le Ministère de la Justice. La Cour évoque une « réponse inadaptée » aux difficultés budgétaires, et des « montages contractuels coûteux ». Et d’insister sur le manque de transparence et sur les surcoûts :

« Cependant, ces montages contractuels apparaissent triplement coûteux en raison de leurs coûts de financement, d’investissement et d’exploitation, sans que les contreparties de ces surcoûts puissent être clairement mises en évidence. »

A titre d’orientation, la Cour des Comptes conclut :

« Au regard du coût et du caractère peu approprié des partenariats public-privé aux besoins d’adaptation du patrimoine immobilier du ministère de la justice, éviter de recourir à ces contrats globaux. »

Néanmoins, Bensaïd et Marty (2013) soulignent que, « même si le PPP induit un surcoût, celui-ci peut être acceptable économiquement s’il est analysé comme une prime d’assurance »26 27(pour les risques supportés par le partenaire privé).

3.3. La déconsolidation à tout prix

Un problème inhérent aux PPP est la recherche de déconsolidation, qui peut pousser les partenaires publics à fermer les yeux sur les (sur)coûts. C’est un schéma que l’on retrouve régulièrement : la question de l’intérêt financier du PPP est secondaire, parce que la seule alternative est de ne pas réaliser l’investissement.

Un débat similaire est aussi apparu en Allemagne récemment, à l’occasion des élections législatives. Le recours aux PPP, notamment pour la construction et la réfection d’autoroutes, y est favorisé par le « frein à l’endettement » imposé aux Länders : que les PPP soient efficients ou non, les autorités n’ont en fait guère d’autres choix pour financer les investissements importants28

En Belgique, Coppens et al.29 ont réalisé un bilan de 10 ans d’expérience de PPP. Ce bilan est contrasté : l’étude relève que des projets sont menés à bien efficacement, à des coûts acceptables. Néanmoins, interrogeant

20 Raphaël Pollet et Kim Moric, « Manuel pratique des partenariats public-privé constructifs en Région wallonne », http://www.confederationconstruction.be/ UserFiles/File/993/Manuel%20pratique%20des%20partenariats%20public%20_pfd%20final_.pdf (consulté le 30/04/2018).

21 Tom Willems, Koen Verhoest, Joris Voets, Tom Coppens, Wouter Van Dooren et Martijn Van den Hurk, « Ten lessons from ten years PPP experience in Belgium », Australian Journal of Public Administration, 2017.

22 Rekenhof, “Verslag van het Rekenhof over publiek-private samenwerking bij de Vlaamse overheid”, https://www.ccrek.be/Docs/2009_07_PPS.pdf consulté le 30/04/2018).

23 Ibid

24 National Audit Office, « PFI and PF2 », https://www.nao.org.uk/wp-content/uploads/2018/01/PFI-and-PF2.pdf (consulté le 30/04/2018)

25 Cour des Comptes, « La politique immobilière du Ministère de la Justice », https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2017-12/20171213-rapport-immobilier-ministere-justice.pdf (consulté le 30/04/2018).

26 Jean BensaÏd et Frédéric Marty, « Pertinence et limites des partenariats public-privé : une analyse économique », Centre Cournot, 2013.

27 Bensaïd et Marty ajoutent: « Il convient aussi de ne pas rapporter le loyer dû au titre du contrat de PPP au seul remboursement d’un prêt porté par le contractant. La rémunération versée couvre également l’exploitation de l’actif et l’ensemble des coûts de maintenance »

28 The Guardian, « Autobahn row hits German election: ‘we’re selling it off like a second-hand car », https://www.theguardian.com/world/2017/sep/20/row-overautobahn-renewal-selling-it-off-like-a-second-hand-car-german-election (consulté le 20/04/2018).

29 Tom Willems, Koen Verhoest, Joris Voets, Tom Coppens, Wouter Van Dooren et Martijn Van den Hurk, « Ten lessons from ten years PPP experience in Belgium », Australian Journal of Public Administration, 2017.

différentes parties prenantes, les auteurs attestent également de mauvais usages des PPP, au rapport qualité-prix peu intéressant, « si la mise hors bilan des PPP est la seule raison qui justifie le recours à la méthode PPP »30

Cela ne signifie pas que le marché public classique est le meilleur choix dans tous les cas, mais que le choix du PPP pour des raisons uniquement comptables comporte le risque de faire croître les factures.

On peut retrouver cette condition de déconsolidation dans l’annonce même des contrats. Par exemple, en Belgique, dans un récent marché de la SOFICO, pour un total de 600 millions d’euros3132, concernant un contrat de conception, de modernisation, de financement, de gestion et de maintenance de l’éclairage public (auto) routier. On y retrouve explicitement l’exigence préalable de déconsolidation : « Le marché devra être déconsolidé du budget des administrations publiques de la Région wallonne en vertu des règles du SEC 2010 relatives aux contrats PPP. »33

3.4. Complexité et rigidité des contrats

De nombreux contrats de PPP présentent le risque d’être trop complexes, et peuvent dès lors être mal compris par les pouvoirs publics. Dans ses recommandations sur les PPP du Ministère de la Justice, la Cour des Comptes française souligne l’importance de disposer de compétences « appropriées » au sein du Ministère pour suivre les PPP dans la durée.

En Flandre, le journal De Morgen34 cite, parmi d’autres exemples, le cas d’une école construite sous PPP, à laquelle le partenaire privé, AG Real Estate, réclame une compensation financière pour la mise à disposition des réfectoires et halls sportifs aux associations et clubs sportifs locaux. Contractuellement, le partenaire privé est dans son droit, mais cela pose question quant à la complexité des contrats, et à la compétence nécessaire pour les déchiffrer, ainsi qu’aux coûts « cachés » de ces projets.

Frank Vandenbroucke, Ministre de l’Enseignement flamand lorsque ce contrat de PPP a été signé, évoque une mauvaise « surprise » et parle d’un « processus d’apprentissage »35 en ce qui concerne les PPP. L’économiste flamand Tom Willems le résume autrement : « les autorités publiques doivent bien savoir ce qu’elles veulent, ou il y a de grandes chances qu’elles soient plumées »36

3.5. Effets d’éviction

En ce qui concerne l’incidence sur les budgets, on peut encore relever la critique sur « les effets d’éviction » qu’entraînent les flux de paiements pour les PPP. L’effet d’éviction signifie que certaines dépenses ne pourront avoir lieu dans le futur car les budgets des années futurs comprendront déjà en dépenses les redevances du PPP, réduisant d’autant la capacité à réaliser de nouveaux investissements. Tant le rapport de la Cour des Comptes française sur les PPP de la justice qu’un rapport d’information du Sénat37 mettent en avant ces « effets d’éviction » :

« Le recours à un contrat de partenariat [PPP] contraint sur plusieurs décennies les budgets des administrations publiques en augmentant la part de leurs dépenses dites « rigides », c’est-à-dire inévitables (…), et en limitant leurs capacités de redéploiement. Ainsi, un contrat de partenariat crée un effet d’inertie qui intervient, par ailleurs, sur des budgets publics déjà marqués par la prédominance de dépenses peu flexibles. »

En d’autres mots, il est particulièrement important de faire les bons choix et d’éviter de recourir abusivement aux PPP, car ce type de contrat lie les budgets des pouvoirs publics sur le long terme.

30 Ibid. : « De nombreux intervenants ont soulignés que la recherche de mise hors bilan des PPP a mené à des résultats sous-optimaux. Le financement privé a de grandes chances d’être plus coûteux que l’emprunt public. En conséquence, si la mise hors bilan des PPP est la seule raison qui justifie le recours à la méthode PPP, il est probable que l’on se retrouve avec des projets très coûteux qui n’ont pas un bon rapport qualité-prix. »

31 30 millions d’euros annuels sur 20 ans.

32 L’Echo, « La Région wallonne dégage 600 millions pour mieux éclairer ses autoroutes », https://www.lecho.be/economie-politique/belgique-wallonie/La-Region-wallonne-degage-600-millions-pour-mieux-eclairer-ses-autoroutes/9869871 (consulté le 30/04/2018).

33 SOFICO, « PPP éclairage public (auto)routier », http://www.sofico.org/fr/3cnolink3e/ppp-%C3%A9clairage-public-autoroutier (consulté le 30/04/2018).

34 De Morgen, Trial & error: Vlaanderen worstelt met publiek-private samenwerkingen, https://www.demorgen.be/binnenland/trial-error-vlaanderen-worstelt-met-publiek-private-samenwerkingen-b081f6e7/ (consulté le 30/04/2018).

35 Ibid.

36 Ibid.

37 Sénat, « Rapport d’information fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale sur les partenariats publics- privés », https://www.senat.fr/rap/r13-733/r13-7331.pdf (consulté le 30/04/2018).

4. Des PPP sous conditions

Au vu des problématiques détaillées ci-dessus, il apparaît clairement que les PPP sont des outils à mobiliser avec précaution.

Les pouvoirs publics peuvent estimer qu’un investissement doit être réalisé, alors que les marges budgétaires sont temporairement inexistantes, et que les obtenir par des économies de dépenses ou des recettes supplémentaires serait inefficace ou hors de portée. Dans de tels cas, il peut sembler rationnel de recourir au PPP, mais de manière réfléchie et limitée.

La question devient alors : peut-on développer des projets de PPP efficaces lorsque la discipline budgétaire pousse les pouvoirs publics à recourir à cette technique, quel qu’en soit le coût ?

Les règles budgétaires étant une réalité à laquelle les Etats membres ont accepté de se soumettre, comment s’assurer que la « comptabilité créative » à laquelle ils s’adonnent n’aboutisse pas, notamment, à un dérapage des coûts ou à une utilisation abusive des PPP ?

Les pouvoirs publics doivent définir des garde-fous, afin que, si l’option du PPP est privilégiée, elle ne le soit que parce que cet investissement est réellement nécessaire, et réalisé dans des conditions optimales.

4.1. Baliser le recours aux PPP

Afin d’éviter les PPP inintéressants et inefficaces, le recours aux PPP devrait être strictement encadré. Il convient donc de déterminer des conditions, des critères qui autoriseront les autorités publiques à choisir l’option du PPP.

Le but de ces balises n’est pas d’interdire le recours au PPP, mais de s’assurer que, lorsqu’il est fait appel à cette technique :

• la plus-value sociétale est clairement démontrée ;

• les coûts sont maîtrisés et transparents ;

• les partenaires sont qualifiés et solides ;

• les impacts budgétaires annuels sont supportables à long terme.

Dans certains cas, il est clair que l’option PPP sera tout purement et simplement écartée. C’est par exemple ce qu’a recommandé la Cour des Comptes française dans le cas des PPP du Ministère de la Justice38, après analyse. Ces balises pourraient également comporter un plafond de recours aux PPP, un volume maximum. Dans la mesure où ces contrats impliquent des engagements budgétaires « rigides »39 à long terme, il peut être sain de les limiter.

Pour déterminer si le projet de PPP satisfait aux critères, l’évaluation du PPP sera capitale.

4.2. Evaluation des projets

Les projets de PPP doivent être soumis à des évaluations fiables et critiques tant avant qu’après la réalisation du projet. L’évaluation doit être de plus indépendante en particulier pour les projets les plus importants, afin d’assurer que toutes les balises sont respectées, que le projet est utile et qu’il est fait bon usage des fonds publics.

Il est clair néanmoins que l’évaluation fiable des projets ne peut être réalisée que si le secteur public dispose de l’expertise nécessaire pour « ne pas être plumé »40

38 Cour des Comptes, « La politique immobilière du Ministère de la Justice », https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2017-12/20171213-rapport-immobilier-ministere-justice.pdf (consulté le 30/04/2018).

39 Ibid.

40 De Morgen, “Trial & error: Vlaanderen worstelt met publiek-private samenwerkingen”, https://www.demorgen.be/binnenland/trial-error-vlaanderen-worstelt-met-publiek-private-samenwerkingen-b081f6e7/ (consulté le 30/04/2018).

4.3. Développer l’expertise

Le partage de l’expérience du partenaire privé, de ses compétences, est un des atouts mis en avant par les tenants des PPP. Cependant, le secteur public ne peut se reposer uniquement sur l’expertise du partenaire privé. Comme l’a démontré l’expérience, il est nécessaire de développer au mieux les compétences au sein du secteur public, afin :

• d’analyser correctement les besoins publics et les contrats proposés, souvent complexes ;

• voire de développer des compétences en interne pour ne pas devenir excessivement dépendant des services proposés par le privé.

L’expertise en PPP41 ne doit pas concerner uniquement le traitement statistique (afin que la déconsolidation soit validée), mais comprend aussi l’expertise technique, et l’expérience nécessaire à la compréhension exhaustive des contrats.

4.4. Renforcer la transparence

Enfin, afin d’éviter que les projets de PPP s’accumulent sans vision claire de l’ensemble des engagements qui y sont liés, il est important que les parlements et les citoyens dispose d’une informations transparente sur les projets passés et en cours. En effet, les PPP étant inscrits « hors bilan », il n’est pas toujours simple d’en avoir une vision globale.

Cela implique de rendre publique une comptabilisation complète de l’ensemble des PPP réalisés par les pouvoirs publics, et de disposer d’une vue à long terme de tous leurs engagements financiers.

Un reporting au parlement, soit un état des lieux régulier, devrait permettre d’éviter tout dérapage.

5. Quelles alternatives ?

Au-delà de l’encadrement des PPP, il est également nécessaire de réfléchir aux alternatives. Les contraintes budgétaires ne disparaitront pas : même si les règles budgétaires venaient à disparaître, il y aura d’ailleurs toujours une limite aux dépenses publiques. Il est cependant possible d’envisager un assouplissement des règles budgétaires en faveur de l’investissement public hors PPP.

Dans son rapport de mars 2018, le Conseil supérieur des Finances42 (CSF) « est d’avis qu’il est opportun d’augmenter les investissements publics, en particulier ceux qui ont un impact positif marqué sur l’activité économique, le potentiel de production de l’économie et la soutenabilité de la dette ». Le CSF poursuit en résumant les trois grandes catégories de réponse possibles à apporter :

• Adapter la composition des dépenses de manière à accorder la priorité aux dépenses d’investissements ;

• Recourir aux PPP ;

• Prendre en considération la spécificité des investissements publics dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance, via l’introduction d’une règle d’or ou le remplacement des dépenses d’investissement par les amortissements.

La première réponse peut être plus facilement mise en œuvre en cas de bonne conjoncture économique, c’està-dire dans le cas où des marges budgétaires existent et peuvent être réorientées vers l’investissement. Il est bien plus compliqué d’opérer un tel rééquilibrage dans une période où des efforts budgétaires conséquents sont

41 En Région wallonne, ce rôle est attribué à la Cellule d’Informations financières (CIF). En Flandre, il s’agit du Kenniscentrum PPS.

42 Conseil supérieur des Finances, Section besoin de financement des pouvoirs publics, « Avis Trajectoire budgétaire en préparation du programme de stabilité 2018-2021 », https://www.conseilsuperieurdesfinances.be/fr/publication/avis-trajectoire-budgetaire-en-preparation-du-programma-de-stabilite-2018-2021 (consulté le 30/04/2018).

réclamés pour satisfaire aux règles européennes.

En ce qui concerne la deuxième réponse (le recours aux PPP), les risques liés aux PPP doivent être circonscrits, comme nous l’avons décrit dans les recommandations mises en avant à la section 4

Il serait en revanche souhaitable de permettre aux Etats d’investir plus en neutralisant (tout ou partie) des dépenses d’investissement additionnelles dans le calcul des soldes budgétaires. Une « tolérance » serait appliquée aux dépenses d’investissement : dans une certaine mesure, ces dépenses n’entreraient pas en ligne de compte pour évaluer le respect des règles budgétaires. Correctement calibré, cet assouplissement ne compromettrait pas la stabilité des finances publiques, mais pourrait, au contraire, la renforcer en accroissant le potentiel de croissance économique.

La BNB elle-même souligne également qu’il serait « (…) avisé de mener une sérieuse réflexion sur une adaptation du traitement des investissements publics dans le Pacte de stabilité et de croissance, dans la mesure où la crise financière et économique a montré que l’assainissement des finances publiques avait sévèrement affecté les investissements dans un certain nombre de pays43 ».

6. Conclusion

La formule du PPP, appelée récemment à devenir un des principaux outils d’investissement du Gouvernement wallon, reste controversée.

Ce type de contrat représente, à l’évidence, une tentation pour de nombreux pouvoirs publics soumis à de strictes contraintes budgétaires. Néanmoins, cet argument ne doit pas permettre dissimuler les critiques et mises en garde qui ressortent des expériences étrangères et belges en la matière.

S’il ne faut pas écarter les PPP d’un revers de main, il importe de baliser leur utilisation. Pour chaque projet d’investissement donné, il ne faut pas simplement se limiter à l’examen de faisabilité du PPP, ou à la possibilité de déconsolidation, il convient davantage de démontrer son opportunité.

Ensuite, dans les cas où la formule de PPP pourrait être retenue, la préparation du contrat, la mise en œuvre et le suivi du projet doivent être encadrés, puis évalués.

Dans le même temps, il faut pouvoir travailler, notamment au niveau européen, à développer d’autres moyens de favoriser les investissements publics, que ce soit, par exemple, via un traitement spécifique de ce type de dépense dans le Pacte de stabilité et de croissance, ou encore via un grand plan européen d’investissements publics.

43 BNB, « Rapport « Investissements publics » : analyse et recommandations », https://www.nbb.be/doc/ts/publications/other/Report_public_investments_fr.pdf (consulté le 30/04/2018).

DANS LA MÊME COLLECTION / ETAT DE LA QUESTION IEV

L’économie collaborative et l’économie de plateforme pour construire une société plus juste

Nathan LALLEMAND

La tarification solidaire dans les transports publics : un moyen d’améliorer l’accès aux TEC pour tous ?

Alexandre MAHIEU

La flexicurité à l’épreuve du temps

Benoit ANCIAUX

Lutte contre le terrorisme : la tentation sécuritaire

Olivier LEGRAND et Louis MALEMPRÉ

L’économie circulaire, un modèle efficace et compétitif ?

Angelo SOLIMANDO

L’outplacement individuel : un chantier en panne ?

Droits et/ou devoirs à l’heure d’une législation statique

Benoît ANCIAUX

Le quatrième paquet ferroviaire européen et la libéralisation des services intérieurs de voyageurs

Olivier LEGRAND

La pauvreté infantile et juvénile en Fédération Wallonie-Bruxelles

Etat des lieux et leviers d’action

Delphine GILMAN et Baptiste MEUR

Vers une cotisation sociale sur la technologie ?

Letizia DE LAURI

La réforme de la loi sur la compétitivité ou comment cadenasser l’austérité salariale

Benoît ANCIAUX

Démocratiser les entreprises

Olivier BODY

Vers des allocations familiales plus justes en Wallonie

Anne LIESSE

Le traitement équitable des consommateurs d’électricité face à l’évolution du paysage énergétique

Guillaume LEPÈRE

La taxe européenne sur les transactions financières : utopie ou véritable proposition ?

Letizia DE LAURI

Incapacité de travail : le trajet de réintégration professionnelle

Benoit ANCIAUX

Vers l’abaissement de l’âge de l’obligation scolaire à trois ans ?

Baptiste MEUR

Des soins de santé pour tous

Anne LIESSE

L’écosocialisme

Guillaume LEPERE

Quel avenir pour l’investissement public en Europe ?

Hakim BOUZBIB

RÉSUMÉ

En janvier 2018, le Gouvernement wallon présentait un plan d’investissements de 5 milliards d’euros. Les partenariats public-privé (PPP) y figurent en bonne place : ces contrats devraient représenter 2,8 milliards d’euros sur 5 ans. Ce choix s’explique aisément : sous certaines conditions, les PPP permettent de se libérer en partie des règles budgétaires européennes.

Néanmoins, cet argument ne doit pas dissimuler les critiques et mises en garde qui ressortent des expériences étrangères et belges, concernant par exemple les surcoûts ou la complexité des contrats. Si ces critiques ne doivent pas mener à l’abandon pur et simple des PPP, elles démontrent qu’il est indispensable de les limiter et de les baliser.

Pour chaque projet d’investissement donné, il ne faut pas simplement se limiter à l’examen de faisabilité du PPP, ou à la possibilité de déconsolidation, il convient davantage de démontrer son opportunité. L’encadrement, le suivi et l’expertise publique de ces partenariats sont également des éléments essentiels.

Enfin, il reste nécessaire de promouvoir d’autres pistes pour favoriser les investissements dans un contexte budgétaire toujours difficile, telle qu’une adaptation du traitement des investissements publics dans le Pacte de stabilité et de croissance.

Institut Emile Vandervelde

Bd de l’Empereur, 13 B-1000 Bruxelles

Téléphone : +32 (0)2 548 32 11

Fax : + 32 (02) 513 20 19

iev@iev.be www.iev.be