Introduction
La démocratie participative est à mi-chemin entre la démocratie représentative et la démocratie directe. Elle se concrétise par une implication directe des citoyens dans l’élaboration des décisions relevant des politiques publiques1. C’est dans ce cadre que sont apparus les budgets participatifs2
« Le budget participatif est l’un des processus les plus innovants de démocratie participative locale, car il viseàassocierleshabitantssurunenjeucentraldespolitiquespubliques,l’élaborationdubudgetd’uneville (oud’unautretypedecollectivitéterritoriale).3 »
En 2011, nous retrouvons cette thématique au cœur du débat du Conseil de l’Europe dans un rapport relatif au renforcement de la participation démocratique des citoyens à l’échelle locale et régionale. Dans ce rapport, on retrouve la question des budgets participatifs comme étant un outil de participation directe qui doit pouvoir être promu dans les différents Etats partis du Conseil de l’Europe4
En Belgique, les mécanismes de budgets participatifs ont été consacrés dans la législation des trois Régions du pays en matière de politique relative aux pouvoirs locaux en Région Flamande (2005), en Région Wallonne (2012) et en Région Bruxelles-Capital (2009).
Ce sont donc des outils récents qui ont déjà fait l’objet d’applications mais qui doivent encore être étendus afin de répondre à l’objectif qui est le leur : intégrer les citoyens dans une décision publique importante, à savoir l’élaboration du budget.
La présente note d’éducation permanente aura pour objet de retracer l’histoire et la définition des budgets participatifs (1), la deuxième partie de la note s’intéressera à l’analyse des mécanismes mis en place actuellement (2). Enfin nous terminerons par une conclusion (3).
1. Histoire et Définition du budget participatif
Le budget participatif a été inventé au Brésil à la fin des années 1980 dans un contexte économique, politique et local difficile.
Dans ce contexte, la ville de Porto Alegre décide de mettre en place un mécanisme permettant de redonner confiance aux citoyens, de les impliquer et de renverser les priorités afin de réduire les inégalités sociales et ainsi pouvoir mener des politiques ciblées répondant aux besoins des citoyens et permettant de garantir les droits des plus précarisés5
1 C. Brandeleer, sous la direction de D.Stokkink, « Le budget participatif : un outil de citoyenneté active au service des communes », in Participation citoyenne, Cahier Octobre 2014/n°33, éd. Pour la Solidarité, European Think Thank, 2014
2 J. Talpin, « Les budgets participatifs en Europe, Des pratiques diversifiées, des résultats inégaux », Cahiers du Brésil Contemporain, n° 73/74, pp. 141165, 2009.
3 H. Nez, « Les budgets participatifs européens peinent à lutter contre la ségrégation », éd. la Découverte | « Mouvements », 2013/2 n° 74, p. 123 à 131 disponible sur https://www.cairn.inforevue-mouvements-2013-2-page-123.htm
4 N. Vodusek, A. Biefnot (rapporteurs), ReportontheCDLRsurveyoftheroleofcentral/regionalgovernmentinparticipatorybudgetingatlocallevelLegalframeworkandcurrentpracticeinmemberstates, éd. Conseil de l’Europe, Strasbourg 17 octobre 2011
5 Y. Sintomer, C. Herzberg, A. Röcke, « From Porto Alegre to Europe: Potentials and Limitations of Participatory Budgeting », International Journal of UrbanandRegionalResearch, 2008, p.167
Nous remarquons également qu’au moment où le budget participatif apparait au Brésil, une série de revendications favorables lui permettent d’émerger. La gauche remonte aux élections, la société civile revendique une plus grande capacité de codécision6
Nous soulignons que le budget participatif tel qu’il a été mis en place à Porto Alegre repose sur trois principes sous-jacents :
- Le premier principe : la démocratie de proximité est mise en œuvre par les citoyens dans des assemblées citoyennes dans les différents quartiers7 ;
- Le deuxième principe : la justice sociale. Les fonds alloués au budget participatif sont répartis entre les quartiers tout en tenant compte du nombre d’habitants, des infrastructures existantes et de la liste des priorités locales.
- Troisième principe : Le contrôle des citoyens. Il existe un Conseil du budget participatif qui contrôle la mise en place des projets. Ses membres sont élus lors des assemblées de base des districts8.
Grâce à ces principes à Porto Alegre, le budget participatif a un réel impact redistributif9. Ce processus donne un accès aux infrastructures urbaines et aux services sociaux de base à des populations qui en étaient jusque-là dépourvues10.
Le dispositif se diffuse, d’abord au Brésil et en Amérique latine, et puis atterrit en Europe au début des années 2000.
Les principes de décision directe de la population à l’affection de ressources publiques disponibles pour des projets transcendent la définition du budget participatif tel qu’il s’exporte11
Le budget participatif peut se définir comme suit : « Le budget participatif consiste à faire participer les habitantsvolontairesauxdiscussionsetauxdécisionsconcernantl’allocationdubudgetcommunal,soitde manièreglobale,soitsurunethématiqueparticulière(l’aménagementd’unquartier,parexemple),soitsur les décisions d’investissement. Les formes locales de budget participatif sont multiples, mais elles font souvent intervenir des comitésouconseilsdebudgetparticipatif,composésdecitoyens,dereprésentants delasociétécivile,d’élusetdefonctionnaires12 »
Au niveau européen, lorsque le budget participatif est apparu, le modèle développé à Porto Alegre a été adapté aux contraintes et nécessités locales mais les fondamentaux sont les mêmes y compris dans ce qui a été mis en place en Belgique dans les trois régions.
En effet, le budget participatif porte sur des dimensions budgétaires et répond à des projets concrets qui émanent des citoyens. Ainsi, « Ilcontribueàlarelationdeconfianceentrel’éluetlescitoyens,etpermetdes
6 H. Nez, op.cit., p.123
7 G. Baiocchi, Militants and Citizens, éd. Stanford University Press, Palo Alto, 2005 ; M. Gret, Y. Sintomer, Porto Alegre, l’espoird’uneautredémocratie, ed. La Découverte, Paris, 2005.
8 Ibid., p. 168.
9 Yves Cabannes, « Les budgets participatifs en Amérique latine. De Porto Alegre à l’Amérique centrale, en passant par la zone andine : tendances, défis et limites », in Mouvements, 2006/5 no 47-48, p. 128-138.
10 H. Nez, op.cit., p.124
11 T. Genro, U. De Souza, « Quand les habitants gèrent vraiment leur ville. Le Budget participatif : l’expérience de Porto Alegre au Brésil », Editions Charles Léopold Mayer, Paris, 1998.
12 C. Brandeleer, op.cit., p. 9
discussionshorizontalesentrelescitoyens,etpasuniquementdesdébatsverticauxentrelescitoyensetles autoritéspubliques »13 .
L’autonomie locale, garantie également au niveau belge par notre Constitution14, permet à chaque entité locale de développer une politique propre à ses réalités pour répondre aux besoins des citoyens. En ce qui concerne la mise en place, cela signifie que cette dernière soit adaptée au contexte local, aux priorités et objectifs et qu’il existe plusieurs manières de mettre en place un budget participatif15
2. Analyse du mécanisme et mise en place en Belgique
Les premiers budgets participatifs européens apparaissent à la fin des années 1990 mais commencent à croître à partir du début des années 2000 en Europe occidentale16 notamment en Italie, en Espagne, en France, et en Allemagne.
L’exportation du budget participatif en Europe a donné lieu à une multiplication d’expériences avec des dispositifs procéduraux et des pratiques politiques très différentes d’un pays à l’autre.
Malgré les différences, nous observons que dans les pays repris ci-dessus, l’instauration d’un budget participatif « setraduitengénéralparlacréationd’assembléesàl’échelleduquartier,del’arrondissement ou de la ville, ouvertes à tous les habitants, se réunissant régulièrement et au sein desquelles les citoyens participantélaborentdesprojetsquisontensuiteintégrésaubudgetmunicipalourégional17 ».
En analysant, les différentes expériences, nous observons que le budget participatif peut poursuivre plusieurs logiques/objectifs :
2.1. Un objectif de bonne gouvernance
Le budget participatif peut être conçu comme une façon d’améliorer l’efficacité de l’administration et d’orienter les mesures afin de garantir que des investissements seront utiles et utilisés par la population18 Ainsi, pour concrétiser sa mise en œuvre, le budget participatif implique de consulter les citoyens et de récoler les informations sur leurs volontés, leurs propositions d’action, ou leurs suggestions pour modifier les procédures actuelles.
2.2. Un objectif de démocratie directe
Le budget participatif permet d’impliquer directement les citoyens dans les décisions et la mise en place d’une politique publique locale à travers son implication directe dans le processus. Il s’agit donc d’un exemple de participation citoyenne permettant de repenser le système démocratique actuel.
2.3. Un objectif social et de lien entre les citoyens
Le budget participatif peut aussi avoir pour objectif social. Ces objectifs sociaux peuvent être d’une part, d’orienter les investissements vers les quartiers les plus précaires et d’établir un mécanisme plus redistributif
13 Y. Sintomer, « Participatory budgeting : an innovative experiment », présentation lors de International workshop « building citizen centred policies and services », OECD/Republic of Slovenia, Ljubljana, 26-27/06/2008.
14 Articles 41 et 162 de la Constitution
15 C. Brandeleer, op.cit., p. 13
16 J. Talpin, op.cit., p. 143
17 J. Talpin, ibid., p. 143
18 Periferia (aisbl), Unbudgetpublicréellementparticipatif,est-cepossibleenBelgique?Conceptsetexpériencespouryvoirclair, 2014, p. 23
dans le budget de la commune et d’autre part, être un moyen de créer du lien social entre les citoyens notamment au travers de projets portés par différents acteurs de la société civile19.
En Belgique, les budgets participatifs ont connu d’abord des germes au sein de certaines communes avant d’être consacrés respectivement par les différents décrets des Région Wallonne et Région Flamande et l’ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale20
Au niveau de la Région de Bruxelles-Capitale, l’ordonnance bruxelloise du 25 mars 2009 consacre un cadre général pour développer des budgets participatifs communaux21
En Wallonie, il s’agit du décret du 26 avril 2012 modifiant le code de la démocratie locale22
Au niveau de la Région wallonne et de la Région bruxelloise, on retrouve les mêmes principes. La mise en place se concrétise comme une faculté pour les conseils communaux de décider d’affecter, au moment du vote du budget, une partie de celui-ci pour un budget participatif. Le budget participatif doit ensuite servir à financer des projets émanant de comités de quartiers ou d’initiatives citoyennes.
En Flandre, le mécanisme a été établi par le décret du 15 juillet 2005 qui a été repris dans le décret du 22 décembre 2017 sur l’administration communale. Le mécanisme mis en place permet de déléguer une partie de la gestion du budget à des comités de quartiers et à des initiatives citoyennes. Le collège communal peut décider, selon les conditions fixées par le Conseil communale, d’associer des groupes de citoyens pour élaborer un projet.
Concrètement depuis le début des années 2000 et l’adoption des décrets, les initiatives fleurissent dans les trois Régions permettant la mise en place de nombreux projets d’initiative citoyennes.
Cependant, ces initiatives restent isolées, s’agissant d’un outil de participation citoyenne efficace, les gouvernements wallon et bruxellois ont notamment repris le renforcement des mécanismes de participation directe dans leurs déclarations de politique régionale 2019-2024.
3. Conclusion
Le développement de la démocratie participative s’insère en Belgique comme en Europe dans le débat du renouveau démocratique.
Le niveau local est le niveau le plus proche des citoyens. Dans cette perspective, il se révèle être le niveau de pouvoir précurseur pour développer des outils de mécanismes de participation citoyenne qui doivent pouvoir se développer à tous les niveaux.
C’est dans ce cadre qu’est apparu l’établissement du budget participatif. En suivant l’exemple du Brésil et au regard des évolutions en Europe et des principes directeurs sous-jacents à ce mécanisme, celui-ci a été consacré en Belgique dans les trois Régions du pays.
19 Periferia, ibid., p. 24
20 D. Renders et L. Vansnick, « Vers un renforcement du contrôle institutionnel et de la participation citoyenne », in Revue de droit communal, Bruxelles, Kluwer, 2007/2, p. 89
21 Ordonnance du 5 mars 2009 modifiant la nouvelle loi communale
22 Décret du 26 avril 2012 modifiant certaines dispositions du Code de la démocratie locale et de la décentralisation
Le budget participatif apparaît donc dans plusieurs communes à travers le pays. Il est encore trop tôt pour tirer des conclusions mais ce mécanisme n’a pas encore montré tous ses atouts.
Dans son application, chaque commune garde la liberté de pouvoir prôner des objectifs de démocratie directe, sociaux, et de bonne gouvernance.
C’est en effet, en laissant cette marge de liberté à chaque entité locale, qu’on lui permet de définir les modalités directement avec les besoins de ses citoyens et la possibilité des citoyens d’interagir directement dans le processus.
Le budget participatif est avant tout un outil innovant de démocratie directe qui doit permettre d’impliquer les citoyens dans la gestion des politiques publiques et de développer des politiques au regard des réalités locales et au travers de projets portés directement par les citoyens.
En tout état de cause et quelle que soit son implémentation, le budget participatif doit permettre : d’améliorer la transparence des décisions publiques, d’encourager la participation des citoyens à la prise de décisions, de renforcer la confiance entre les pouvoirs publics et la population et de renforcer le tissu social des citoyens entre eux.