Page 1


Claus Bech-Danielsen og Marie Stender Fra ghetto til blandet by


Denne bog og det bagvedliggende forskningsprojekt er finansieret af Realdania. Det er sket som led i vidensopbygningen i forbindelse med Realdanias udviklingsprojekt ”By i balance”. Forskningsprojektet er gennemført på Statens Byggeforskningsinstitut, Aalborg Universitet. Tak til beboere og fagfolk, der har delt ud af deres erfaringer.


Forord Af professor Jens Kvorning I den offentlige debat støder vi igen og igen på begrebet ”udsatte boligområder”. Det har den effekt, at vi tror, vi kender de udsatte boligområder og ved, hvad vi skal gøre for at bringe dem på ret køl. Men vores viden er ikke så sikker, som vi tror. Det er, hvad der bliver klart i denne bog, og det er det, der gør den til et vigtigt indlæg i den faglige debat: Selv om der findes en stor viden om de udsatte boligområder, så er denne viden meget fragmenteret og partikulær, og vi er i vildrede med, hvordan vi skal anvende denne viden i praksis. Derfor er det mere relevant end nogensinde at spørge: ”Hvordan bringer vi de udsatte boligområder på ret køl?” Og det viser sig også særdeles aktuelt at svare: ”Gennem fysiske tiltag.” Når vi ser ghettolistens fem kriterier, så nikker vi og siger: ”Ja, det er problemer, som samfundet må reagere på.” Men selv om ghettolisten er baseret på veldokumenterede tal for disse forhold, så siger listen i sig selv ikke noget om, hvordan disse forhold relaterer sig til hinanden: Hvad er det for nogle processer, der skaber disse koncentrationer af problemer, og hvad er det, som får dem til at optræde samlet i bestemte områder? Vi ved, at det skyldes en kompleks interaktion mellem meget forskellige samfundsmæssige processer, men også, at det er et interaktionsfelt, som vi ikke i arbejdet med de udsatte boligområder har redskaber til for alvor at påvirke i sin helhed. Når vi taler om udsatte områder, så glemmer vi for det meste – som forfatterne påpeger – at huske os selv på, at det er boligområder, som var baseret på det, der i den tidlige efterkrigstid, blev opfattet som den mest moderne tænkning om byggeproduktion, arkitektur og velfærdssamfund. Det var modernismens uindskrænkede tro på industrialiseringens muligheder for at løse boligproblemet, og det var troen på den universelle løsning inden for arkitekturen og byens organisering, der skabte de boligområder, som denne bog

handler om. Det var en tænkning, som efter anden verdenskrig var dominerende blandt både arkitekter, planlæggere og politikere, og som blev omsat i lovgivning, projekter og administrativ praksis og rullet ud over hele Europa, som bogen grundigt dokumenterer. Derfor er en vigtig lære af bogen, at vi må være kritiske over for de tankemodeller, vi benytter os af, når vi beskæftiger os med det, vi kalder udsatte områder, for ikke at ende i en lige så endimensional tænkning. Er vi så blevet klogere, eller ligger vi stadig under for fristelsen til at søge de universelle løsninger? Når forfatterne – veldokumenteret – kan tale om forskellige generationer af løsningsstrategier for de udsatte boligområder, så viser det, at vi, også efter modernismen, har været tilbøjelige til at søge mod det universelle og repetere den samme løsningsstrategi igen og igen – uden hensyn til de forskelle, der måtte være mellem de områder, hvis problemer vi forsøger at afhjælpe. Når bogen sætter sig for at studere, hvilke arkitektoniske og byplanmæssige tilgange der kan bidrage til en positiv udvikling i udsatte boligområder, så er det, fordi disse tilgange har været dominerende gennem de sidste 10-15 år. Dermed antydes det, at der måske igen er tale om en ny trend – med risiko for at forfalde til den universelle løsning. Igennem valget af cases bringes dette spørgsmål til diskussion. Ved at analysere cases, der stammer fra mange forskellige lande og forskellige byer, og som repræsenterer meget forskellige traditioner og vilkår for socialt byggeri, bliver det klart, at der både er en udbredt brug af strategier med fokus på fysiske forandringer og øget bymæssig integration, og at de fører til meget forskellige resultater – og bedømmes meget forskelligt af politikere, planlæggere, beboere og forskere. Forfatterne konkluderer, at de fysiske og bystrategiske tilgange er virksomme og derfor vigtige at arbejde med, men at

3


de må bruges med stor respekt for den konkrete kontekst. Og de omsætter caseanalyserne til det, de kalder en værktøjskasse, en oversigt over alle de delstrategier, der indgår i de analyserede cases. Diskussionen af de forskellige værktøjer indkredser deres virkefelt og kontekstafhængighed, men også de mange dilemmaer, der er forbundet med valg af metoder. Caseanalyserne bliver i bogens kapitel 5 bragt ind i det, der kaldes tværgående diskussioner. Her er det netop tænkningen, spørgsmålet om, hvilke antagelser og tankemodeller vi anvender, der er i fokus – og hvilke dilemmaer der optræder omkring spørgsmål som eksempelvis forsøg på at ændre beboersammensætningen i et boligområde. Her bliver nedrivningsstrategien i mange tilfælde af planlæggere og politikere opfattet som produktiv, fordi den skaber et opbrud i området, som efterfølgende kan benyttes til at igangsætte sociale forandringsprocesser, hvorved der kan opnås en ændret beboersammensætning. Set med beboernes øjne er strategien imidlertid forbundet med usikkerhed, men kan også af nogle beboere blive accepteret som en strategi, som kan fjerne kriminelle grupper fra området. Disse forskelle i vurderinger peger på vigtigheden af kommunikationsformer og beslutningsstrukturer, men de peger også på, at konteksten må forstås meget bredt som både den sociale, kulturelle, økonomiske og fysiske kontekst. Det kontekstafhængige understreges igen og igen både gennem caseanalyserne og i diskussionen af værktøjskassen. Værktøjskassen vil aldrig kunne rumme et universalværktøjssæt, der kan bruges alle steder. Det rigtige værktøj kan man kun vælge og bruge, hvis man omhyggeligt har analyseret de problemer, som skal løses, og den kontekst, der skal arbejdes i. Og det er ofte denne omhyggelige analyse, der mangler. Bogen giver os et overblik over den viden, der findes, om de udsatte boligområder, og et indblik i et stort antal forbedringsprojekter, som alle har haft fokus på grundlæggende fysiske for-

4

andringer og øget bymæssig integration, og den viser os, at anvendelsen af disse strategier har meget forskellige effekter. Den gennemgår oversigtligt de delstrategier – eller værktøjer med bogens ordvalg – der er blevet anvendt i de mange analyserede cases. Derigennem fremstår kontekstafhængigheden meget tydeligt, men også udfordringen i at anvende den faglige viden på en adækvat måde og nødvendigheden af at føre en kritisk dialog om de antagelser og tankemodeller, som bringes i anvendelse. Bogens budskab er således, at der ikke findes én ”rigtig” løsning, som sikrer, at man kommer i mål. Man kommer kun i mål, hvis man gennemfører den grundige analyse og bliver enige om retningen og målet for det konkrete projekt. Men så er der også en righoldig værktøjskasse til rådighed – og den præsenterer bogen også på en meget reflekteret måde. Men den præsenterer også mange eksempler på, at værktøjerne har været brugt forskelligt og med forskellig grad af succes, og at det derfor er vigtigt at sikre en kontinuert erfaringsopsamling og et kritisk blik på, under hvilke omstændigheder og i hvilke kombinationer de forskellige værktøjer virker. Hvilket omsættes til en opfordring til mere, målrettet forskning i praksisformer inden for dette område og en udvidet opmærksomhed på, hvordan forskningens resultater omsættes til praksis. I den forbindelse er det også afgørende for at kunne udvikle og gennemføre en effektiv strategi, at alle de beslutningsniveauer og administrative organer, der er involveret, bakker op om det samme billede af målet og processen, og at det også forstås og deles af beboerne. Og det er vigtigt, at der tænkes strategisk og arbejdes med fleksible planer. Der er stadig meget, vi ikke ved og ikke kan styre, når det gælder de komplicerede procesforløb, der skaber de udsatte boligområder. Men denne bog giver os både et nyt blik på den kendte praksis over for de udsatte boligområder og produktive forslag til, hvordan vi kan forbedre vores praksis og bruge vores viden bedre.


Indhold

Indledning • side 7

1

Fysiske indsatser og ændrede normer • side 11

2

Danske cases • side 25

3

Internationale cases • side 91

4

Værktøjskasse • side 169

5

Tværgående diskussion • side 203

Gyldenrisparken, 26 Mjølnerparken/Superkilen, 38 Finlandsparken, 50 Multiparken/Vapnagård, 64 Vejleåparken, 72 Ådalen/Engen, 82

Ballymun, Dublin, 92 East Plaza, San Fransisco, 102 Gårdsten, Göteborg, 112 Kolenkit, Amsterdam, 120 La Duchère, Lyon, 130 Leinefelde-Südstadt, 140 Park Hill, Sheffield , 150 Sant Roc, Barcelona, 160

Diffuse randzoner, 170 Trafikale bindeled, 172 Blandede funktioner, 174 Attraktioner, 178 Blandede boligtyper og ejerformer, 180 Bygningsrenovering og arkitektonisk opgradering, 182 Nedrivning, 186 Bearbejdning af kantzoner, 188 Omdannelse af uderum, 190 Imagepleje, 194 Rum for nye fællesskaber, 196 Kobling af fysiske og sociale indsatser, 198

Undersøgelsesdesign og metodiske refleksioner • side 218


DANSKE C ASES

6


Indledning

FOTO: JENS MARKUS LINDHE

Hver femte dansker bor i en almen bolig. De er spredt ud over hele landet, og i hovedparten af dem leves livet trygt og godt. Nogle almene boligområder har imidlertid udviklet en høj koncentration af beboere med sociale udfordringer, og de steder betegnes som udsatte boligområder. Det er dem, der er i mediernes søgelys, og som påkalder sig politikernes interesse, og det er også dem, der er i fokus i denne bog. I bogen undersøger vi mulighederne for at bringe de udsatte boligområder på ret køl med fysiske indsatser. Både i Danmark og resten af den vestlige verden er de udsatte boligområder typisk placeret i udkanten af større byer, og der er som regel tale om store boligområder opført i efterkrigstiden. Det hele så ellers lyst og lovende ud, da boligområderne blev opført. I Danmark skete det, i takt med at velstanden voksede og som led i den fremskridtstro, der lå bag udviklingen af vores velfærdssamfund. Bolignøden og boligmanglen skulle afskaffes, og til det formål blev der gennemført en industrialisering af byggeriet, der skulle muliggøre en masseproduktion af gode og velfungerende boliger, som den brede befolkning havde råd til. Arkitekter og planlæggere havde set, hvordan bilproducenter kunne billiggøre fremstilling af biler gennem effektiv serieproduktion langs samlebånd, og i 1960’erne og 1970’erne blev en tilsvarende effektivisering gennemført i boligbyggeriet. Boligblokkene blev opført langs lige kranspor, hvor præfabrikerede betonelementer overflødiggjorde traditionelle håndværk, og det førte til et byggeboom, som vi hverken før eller siden har set magen til. Alene i perioden 1960-1979 blev der opført cirka 200.000 almene boliger i Danmark, og dermed udgør periodens byggeri i dag cirka ⅓ af samtlige almene boliger. For de mange familier, der flyttede ud til forstædernes boligblokke fra byernes mørke og usunde baggårde, var der tale om en markant forbedring af deres livskvalitet. I hele den vestlige verden var der en euforisk glæde over resultaterne, hvor de

landskabelige omgivelser, de moderne boliger, freden og roen og de trafiksikre uderum var blandt de kvaliteter, der for alvor blev bemærket. Alligevel oplevede boligområderne hurtigt en voldsom deroute. Det skete, som følge af at der opstod en række konkrete problemer inde i boligområderne, men det skete også, fordi samfundsmæssige normer og kulturelle værdier ændrede sig i det omgivende samfund. Da boligblokkene blev kraftigt kritiseret kun ti år efter deres opførelse, var det, ikke alene fordi de fysisk havde ændret sig. Nok så vigtigt var det, at øjnene, der betragtede dem, havde flyttet sig, og i den nye synsvinkel tog de sig uheldigt ud. Kulturelle normer, familiemønstre og forestillingerne om det gode boligliv forvandlede sig hurtigt i slutningen af det store byggeboom. Det skete blandt andet i kølvandet på ungdomsop­­­røret i 1968, hvor der blev eksperimenteret med alternative boligformer, og hvor der udviklede sig en forståelse af, at livet kan leves på flere måder. Samtidig var klassesamfundet under afvikling, og det blev erstattet af et livsstilssamfund, hvor det enkelte individ i stigende grad havde behov for at manifestere sig selv og sine personlige værdier. Dermed blev de store montagebebyggelsers homogene og ensartede facader, der hidtil var blevet set som et positivt udtryk for social lighed, opfattet som en fængslende ramme, der gjorde det umuligt for den enkelte at komme til udtryk. Kollektivisme blev afløst af individualisme, og arkitek­ toniske idealer om lighed og homogenitet blev afløst af idealer

I bogen ses der særligt på fysiske indsatser af bystrategisk karakter. De er i de senere år kommet på dagsordenen også i dansk sammenhæng – her i Gellerupparken, hvor etableringen af nye vejføringer har knyttet bydelen tættere sammen med omgivelserne.

7


INDLEDNING

GYLDENRISPARKEN

MJØLNERPARKEN/SUPERKILEN

FINLANDSPARKEN

om forskellighed og mangfoldighed. Den private ejendomsret kom i højsædet, og den voksende middelklasse flyttede i parcelhus, mens de lange rækker af ens boligblokke i stigende grad blev hjemsted for indvandrere, arbejdsløse, enlige mødre og andre, som ikke havde mulighed for at købe ejerbolig. Da de sociale problemer opstod i efterkrigstidens store boligområder, brast en utopi, der var blevet etableret af modernistiske arkitekter og byplanlæggere tilbage i mellemkrigstiden. Det var dem, der havde udviklet tankerne om det masseproducerede boligbyggeri, og de baserede deres arkitekturkoncept på forestillingen om, at moderne arkitektur og gode boligforhold kan virke som et aktivt redskab i skabelsen af en ny og bedre civilisation (Werne 1998; Bech-Danielsen 2004). Ideen om, at fysiske rammer spiller direkte ind på beboernes liv, og at arkitektonisk formgivning kan være moralsk dannende, har været en sejlivet tankefigur, der prægede boligarkitekturens udvikling i efterkrigstiden (Lilja 1999). Arkitekturen dannede ikke alene ramme om det sociale liv; den skabte det. Som det vil fremgå på de efterfølgende sider, er det imidlertid ikke arkitekturen som sådan, der har skabt de sociale problemer i de udsatte boligområder. Det er heller ikke fysiske indsatser, der alene kan forbedre områdernes sociale forhold. Fysiske indsatser kan imidlertid spille afgørende ind, hvis de kædes sammen med andre typer af indsatser, og netop samspillet mellem flere former for indsatser er vigtig. Bogens vurderinger og diskussioner af de fysiske indsatser sker derfor i lyset af andre samtidige indsatser. Bogen sætter fokus på udvikling af udsatte boligområder i både dansk og international sammenhæng. Den bygger på

8

MULTIPARKEN/VAPNAGÅRD

VEJLEÅPARKEN

et forskningsprojekt, der har undersøgt udviklingen af otte udenlandske og seks danske udsatte boligområder. I de internationale cases har undersøgelserne blandt andet bestået af feltbesøg og interviews med udvalgte nøgleaktører, mens vurderingerne bygger på evalueringer gennemført af forskere i de pågældende lande. I de danske cases har vi i højere grad gennemført vores egne undersøgelser, der blandt andet har bestået af kvalitative interviews, surveyundersøgelser, bylivsregistreringer samt indsamling af statistiske data om områdets beboersammensætning. De anvendte forskningsmetoder og refleksioner over deres implikationer præsenteres mere indgående sidst i bogen. Begrebet ghetto optræder i bogens titel og i flere af de danske caseanalyser, om end man kan diskutere dets berettigelse i danske boligområder. Når vi alligevel bruger begrebet, velvidende at det kan virke stigmatiserende, er det, fordi det i dansk sammenhæng er blevet et gængs udtryk i folkemunde og populærkultur, og ikke mindst fordi det optræder hyppigt i vores empiri og interviewmateriale. De 14 cases har det til fælles, at der i dem alle er gennemført indsatser, der har haft til hensigt at bryde boligområdernes fysiske og sociale isolation ved at koble dem sammen med omgivende bydele og skabe socialt blandede bykvarterer. Dermed er de gennemførte forandringer i de udvalgte boligområder udtryk for en ny tendens, hvor indsatserne løftes op på et bystrategisk niveau. Sideløbende med de bystrategiske indsatser er der dog i de fleste tilfælde gennemført mere traditionelle renoveringer med forbedring af boliger, bygninger og uderum, og i vurderingen af de enkelte indsatser skal der være øje for deres eventuelle samspil.


INDLEDNING

ÅDALEN/ENGEN

BALLYMUN, DUBLIN

EAST PLAZA, SAN FRANCISCO

Bogens kapitler I bogens første kapitel beskrives de forskellige problemer, der har plaget de udsatte boligområder siden deres opførelse, og der kastes lys over de indsatstyper, der har været gennemført for at løse problemerne. Fysiske indsatser har fundet sted siden 1980’erne, og overordnet set kan de beskrives som tre generationer af indsatser, der har været baseret på forskellige strategier og haft forskellige arkitektoniske målsætninger. Sideløbende med de fysiske indsatser er der blevet sat ind med økonomisk driftsstøtte, boligsociale indsatser samt justering af udlejningsregler og kommunal anvisningsret. Alligevel er mange boligområder fortsat plaget af problemer. Det påpeges, at omdannelserne også har en ideologisk dimension. Hvis de udsatte boligområder skal hjælpes ud af deres sociale problemer, skal de rykkes op i hierarkiet på det lokale boligmarked, men her har ejerboliger og private enfamiliehuse førerrollen. Individualismen og de frie markedskræfter har undermineret det ideologiske tankegods, der ligger til grund for efterkrigstidens almene boligområder, og de fysiske omdannelser handler derfor også om at tilpasse boligområderne til en ny tids normer. I det andet kapitel præsenteres undersøgelserne og erfaringerne fra de seks danske caseområder. I to af områderne er de fysiske indsatser sket i de nære omgivelser uden for boligområdets matrikel. Her er der etableret nye byrum med attraktive faciliteter ud fra en intention om, at de nye attraktioner skal have en positiv afsmitning på det udsatte boligområde, henholdsvis Mjølnerparken i København og Vapnagård i Helsingør. I de fire øvrige danske cases er indsatserne primært sket inde på de udsatte boligområders matrikler, dels i form af traditionel renove-

GÅRDSTEN, GÖTEBORG

KOLENKIT, AMSTERDAM

ring af boliger, bygninger og uderum, dels i form af bystrategiske indsatser, der med blandt andet nye funktioner og stisystemer forsøger at kæde boligområderne sammen med den omgivende by. De fire cases er Finlandsparken i Vejle, Gyldenrisparken på Amager, Vejleåparken i Ishøj og Ådalen/Engen i Struer. Tre af de seks områder fungerer som hovedcases, og her er der gennemført mere omfattende registreringer og undersøgelser end i de øvrige. I det tredje kapitel præsenteres erfaringer med omfattende fysiske omdannelser i otte udenlandske boligområder. Undersøgelserne indbefatter boligområder i England, Frankrig, Holland, Irland, Spanien, Sverige, Tyskland og USA. I udvælgelsen af de internationale cases er der lagt vægt på at få dækket forskellige typer af indsatser, og det har samtidig været afgørende, at der er gennemført evalueringer eller forskningsprojekter, der vurderer omdannelsernes effekt. De udvalgte boligområder er af forskellig karakter og størrelse; nogle er mellemstore bebyggelser med et par hundrede boliger, mens andre udgør hele bydele med flere tusinde boliger. Dermed afspejler de otte boligområder de ­forskelle, der præger socialt boligbyggeri internationalt, og med beskrivelserne af de gennemførte indsatser i områderne ses det endvidere, at der til trods for en vis enighed om problemernes karakter er forskellige måder at bearbejde dem på. Det kommer blandt andet tydeligt til udtryk, at der kan være stor forskel på at løse boligområdernes sociale problem og på at løse de sociale problemer for beboerne. I det fjerde kapitel ser vi på tværs af indsatserne i de danske og udenlandske boligområder, og vi præsenterer en værktøjskasse bestående af 12 typer af indsatser, der går igen i flere af

9


INDLEDNING

LA DUCHÈRE, PARIS

LEINEFELDE-SÜDSTADT

PARK HILL, SHEFFIELD

vores cases. Nogle af indsatserne er af bystrategisk karakter og handler om at knytte boligområderne bedre sammen med omgivende bydele. Andre sigter mod at fortynde de sociale problemer ved at etablere et socialt miks, dels ved at skabe en blandet beboersammensætning, dels ved at trække andre af byens indbyggere ind i områderne. Endelig er nogle af indsatserne mere traditionelle renoveringsprojekter, hvor det handler om at gøre boligområderne mere attraktive for nuværende og kommende beboere ved at forbedre kvaliteten af boliger, bygninger og uderum. Kapitlet trækker primært på de erfaringer, der er indhøstet i bogens 14 cases, men der er endvidere blevet trukket på de erfaringer, som forfatterne har opbygget gennem en lang række tidligere forskningsprojekter og evalueringer. Vi præsenterer kapitlet som en værktøjskasse, men indskærper, at de 12 indsatstyper ikke skal betragtes som en facitliste, der blindt kan benyttes i alle boligområder. I beskrivelsen af de enkelte indsatser og deres potentialer beskriver vi derfor også deres begrænsninger samt de kontekstuelle forhold, der skal tages med i overvejelserne i omdannelsen af det konkrete område. Det femte kapitel udgør bogens opsamling og afsluttende diskussion. Der ses på tværs af indsatserne i de internationale cases, og udfordringerne og indsatserne i de danske cases diskuteres i lyset af disse erfaringer: Hvad kan sammenlignes, når vi kigger på udsatte boligområder i vidt forskellige kontekster, hvad virker, og hvad lader sig overhovedet måle? De beskrevne indsatser kan medvirke til at forvandle udsatte boligområder til mere attraktive bykvarterer, men spørgsmålet er, om det også forbedrer den enkelte beboers livssituation, eller om sociale

10

SANT ROC, BARCELONA

Bogen bygger på undersøgelser af fysiske indsatser i seks danske og otte udenlandske boligområder.

problemer reelt blot skubbes til andre områder. Den bystrate­ giske vending og dens grundantagelser diskuteres, og på baggrund af bogens caseanalyser sammenholdes danske og internationale erfaringer med at skabe et socialt miks, bedre opkobling på byen og forbedret image. Afslutningsvis diskuteres det, hvad vi i omdannelsen af udsatte boligområder skal satse på fremover. Det konkluderes, at fysiske indgreb i udsatte boligområder kan modvirke store spring i boligmarkedets hierarki og koncentration af sociale problemer. Samtidig understreges det dog, at en sammenhængende by ikke kan skabes alene gennem indsatser i udsatte områder, hvis ikke den blandede by også prioriteres i andre bydele. Sociale problemer kan ikke bygges væk, men arkitektoniske og byplanmæssige forandringer kan sammen med sociale indsatser og organisatorisk nytænkning bidrage til at bremse eller måske endda vende den negative udviklingsspiral, som i dag præger en række udsatte boligområder. Vi håber, at vi med denne bog kan skubbe på den udvikling. Det er afgørende for områdernes beboere, der har krav på at leve i gode og trygge omgivelser. Det er også afgørende for beboerne i de omgivende bydele, der skal kunne færdes og føle sig trygge overalt i deres by. Og endelig er det afgørende for samfundet som helhed, da vi med en fortsat negativ udvikling i de udsatte boligområder risikerer at sætte sammenhængskraften i vores samfund over styr. Vi skal hele tiden blive klogere på, hvordan vi kan forbedre forholdene i de udsatte boligområder, og vi skal lære af erfaringerne de steder, hvor det lykkes at skabe positive forandringer. Det er intentionen med denne bog.


DANSKE C ASES

Kapitel 1

Fysiske indsatser og ændrede normer Der indledes her med en kortlægning af de problemer, der gennem årene har plaget de udsatte boligområder, og en beskrivelse af de indsatser, der har været gennemført for at løse problemerne. Fysiske indsatser med forskellige arkitektoniske strategier har været gennemført, og sideløbende er der blevet sat ind med økonomisk driftsstøtte, boligsociale indsatser samt justering af udlejningsregler og kommunal anvisnings­ ret. Hvis de udsatte boligområder skal hjælpes ud af deres sociale problemer, skal de imidlertid rykkes op i hierarkiet på boligmarkedet, men her foretrækkes ejerboliger og private enfamiliehuse af de fleste. De almene boligområder, der blev opført i efterkrigs­ tiden, udfordres ideologisk af individualismen og de frie markedskræfter, og de fysiske omdannelser handler derfor også om at tilpasse boligområderne til en ny tids normer. Omdannelserne af de udsatte boligområder rummer dermed en ideologisk dimension. 11


Problemer og indsatser i udsatte boligområder Udsatte boligområder er typisk at finde blandt store montagebebyggelser fra 1960’erne og 1970’erne. Da de blev opført, var begejstringen ellers stor, for boligstandarden var høj, og der var en overflod af grønne områder. Hvad gik galt? Hvad er årsagerne til problemerne i de udsatte boligområder, og hvad skal der til for at afhjælpe dem?

12

Hvorfor bliver nogle boligområder udsatte? Hvad er det for problemer, der kendetegner områderne, og hvad er årsagerne til disse problemer? Forskere fra Chicagoskolen diskuterede allerede i 1920’erne byens sociale dynamikker og dens etniske enklaver (Park et al. 1925; Wirth 1928), men i en dansk sammenhæng tog diskussionerne for alvor fart i slutningen af 1970’erne, da en række problemer viste sig i efterkrigstidens nyopførte boligblokke. Siden det såkaldte Winther-udvalg i 1985 definerede boligområderne som ”samspilsramte”, har der været bred enighed om, at der er flere årsager til boligområdernes negative udvikling, og at der er tale om en bred vifte af forskellig­ artede problemer. Problemerne er af organisatorisk, økonomisk, byggeteknisk, arkitektonisk og bymæssig karakter, og det er et uheldigt samspil mellem dem, der fører til udvikling af udsatte boligområder. Problemerne har fået et øget politisk fokus, da integrationsvanskeligheder og frygten for udvikling af parallelsamfund hænger tæt sammen med udviklingen i de udsatte boligområder. I de senere år har der fra politisk side været et ønske om at kortlægge de mest udsatte boligområder og at monitorere deres udvikling. Til det formål er der fastlagt fem kriterier med tilhørende grænseværdier til at definere særligt udsatte boligområder. Hvis et alment boligområde med over 1.000 beboere overskrider grænseværdien inden for tre af kriterierne, defineres det som særligt udsat, og det placeres på den såkaldte ghettoliste. I 2016 var kriterierne og de tilhørende grænseværdier:


F Y S I S K E I N D S AT S E R O G Æ N D R E D E N O R M E R FOTO: JENS MARKUS LINDHE

1) Andelen af indvandrere og efterkommere fra ikkevestlige lande overstiger 50 procent, 2) Andelen af 18-64-årige uden tilknytning til arbejdsmarkedet eller uddannelse overstiger 40 procent, 3) Antal dømte for overtrædelse af straffeloven, våbenloven eller lov om euforiserende stoffer blandt beboere på 18 år og derover overstiger 2,7 procent, 4) Andelen af beboere i alderen 30-59 år, der alene har en grunduddannelse, overstiger 50 procent, og 5) Den gennemsnitlige bruttoindkomst for skattepligtige i alderen 15-64 år i boligområdet eksklusive uddannelsessøgende er mindre end 55 procent af den gennemsnitlige bruttoindkomst for samme gruppe i den pågældende region. Det er altså etnicitet, arbejdsløshed, kriminalitet, lavt uddannelsesniveau og fattigdom, der er i fokus. I 2016 var der 25 danske boligområder på listen over særligt udsatte boligområder.

Med den politiske definition af særligt udsatte bolig­områder fokuseres der på boligområdernes voksne beboere. Det er imidlertid helt afgørende at holde fokus på boligområdernes mange børn og unge, for 1/3 af beboerne i de udsatte boligområder er under 18 år. Til sammenligning er det kun tilfældet for cirka 1/5 af beboerne i boligmassen som helhed. Det er altså en betydelig del af Danmarks børn og unge, der vokser op i de udsatte boligområder. Billedet er fra Axelborg i Horsens.

13


F Y S I S K E I N D S AT S E R O G Æ N D R E D E N O R M E R

Urbanplanen i København var et af de boligområder, der havde satset på store familielejligheder. I sidste øjeblik blev lejlighedernes størrelse reduceret ved at opføre et­ værelseslejligheder på en del af arealet.

FOTO: CLAUS BECH-DANIELSEN

14

Der er en vis udskiftning blandt de boligområder, der er at finde på listen over særligt udsatte boligområder. Selv om der også i 2015 var 25 boligområder på listen, så var fire af boligområderne nogle andre end dem, der var på listen i 2016. Alligevel har undersøgelser slået fast, at det stort set er de samme bolig­ områder, der vedbliver med at være udsatte gennem årtier (Weatherall et al. 2016). Problemerne i de udsatte boligområder er altså ikke nye. De findes primært i store montagebebyggelser opført i 1960’erne og 1970’erne (Programbestyrelsen 2005; Programbestyrelsen 2008). De dukkede op næsten umiddelbart efter bebyggelsernes opførelse, og det er stort set de samme problemer, der plager boligområderne i dag som dengang, om end spørgsmål om integration og etniske minoriteter har fået stadig større fokus i offentligheden gennem årene. De første problemer, der dukkede op, var af økonomisk karakter. Det skete allerede i starten af 1970’erne, da det mange steder viste sig, at udbuddet af store familielejligheder i den almene sektor var blevet for stort. Fra politisk side var der i slutningen af 1960’erne blevet skubbet på for at få opført store familielejligheder, og grænsen for almene boligers areal var blevet sat op til 130 m2. Huslejen for de store lejligheder blev imidlertid høj, og de blev svære at udleje. Med det såkaldte kakkelovnsforlig i 1972 blev de almene boligers størrelse derfor reduceret igen, og der blev fastsat et rammebeløb, der skulle holde prisen nede. Skaden var imidlertid sket i de mange boligafdelinger, der allerede havde opført de dyre familielejligheder. De fik svært ved at udleje lejlighederne og kom i økonomiske vanskeligheder. De økonomiske problemer blev hurtigt fulgt af sociale problemer. En af flere årsager er, at problemet med de tomme boliger blandt andet blev løst gennem anvendelse af den kommunale anvisningsret. De tomme boliger blev anvist til socialt udsatte borgere og til datidens gæstearbejdere fra Tyrkiet, Pakistan og det daværende Jugoslavien, og allerede i 1976 påpegede en boligpolitisk hvidbog, at en række store almene boligområder var


F Y S I S K E I N D S AT S E R O G Æ N D R E D E N O R M E R

FOTO: JENS MARKUS LINDHE

ved at udvikle en høj koncentration af beboere, der befandt sig på laveste trin i det sociale hierarki. Udviklingen var selvforstærkende, udlejningsproblemerne tog til, og i 1985 konkluderede Winther-udvalget, at boligområderne i stigende grad var blevet hjemsted for beboere på overførselsindkomst, indvandrergrupper, flygtninge og andre ressourcesvage befolkningsgrupper. Den danske model for almene boliger, hvor det i udgangspunktet handlede om at levere kvalitetsboliger til alle, var i realiteten under afvikling. Stærkt medvirkende til de udsatte boligområders problemer var også en række omfattende byggeskader. De viste sig, allerede en halv snes år efter at bebyggelserne var blevet opført. Især var der problemer med betonen, der revnede, og med de flade tage, der var utætte. Albertslund Syd var en af de første bebyggelser, der oplevede problemerne, da der allerede i starten af 1970'erne opstod utætheder i bygningernes flade tage. Her var beboerne ressourcestærke, og de deponerede deres husleje i protest. Det skabte politisk opmærksomhed, og i 1978 blev der vedtaget en lov, der gav staten mulighed for at give økonomisk støtte til at udbedre byggeskader. Senere blev ordningen overført til Landsbyggefonden, og med en omprioriteringslov i 1985 blev der sat gang i den første bølge af fysiske renoveringer. Boligområdernes arkitektoniske udformning kom også under heftig kritik. På den internationale scene var kritikken begyndt fra to vidt forskellige flanker. Amerikanske postmodernister begyndte i slutningen af 1960’erne at kritisere det rationelle tankegods, der lå til grund for efterkrigstidens boligbyggeri, og de omformulerede det modernistiske slogan less is more til less is a bore (Venturi 1966). Stort set samtidig kritiserede fænomenologiske tænkere som norske Christian Norberg-Schulz efterkrigstidens boligområder for at føre til et ”stedstab”, der ikke gav beboerne mange muligheder for at skabe personlig identifikation (Norberg-Schulz 1965). Også i Danmark var der kritiske røster. De kom blandt andet til orde i bladet Blød By, og i 1972 tog Statens Byggeforskningsinstitut initiativ til at udskrive en stor konkurrence om tæt-lavt boligbyggeri. Vandkunstens vinderprojekt, Tinggården, der blev opført i Herfølge i 1978, fandt inspiration i førmoderne landsbyer, og bygningernes betonkonstruktioner var gemt væk bag almuerøde brædder. Tiltroen til montagearkitekturen og den moderne rationalitet var tydeligvis på retræte. De parallelle rækker af boligblokke blev kritiseret for

Albertslund Syd var blandt de første danske bolig­ områder, hvor det industrialiserede byggeri fik problemer med utætheder i de flade tage. Det var startskuddet til en lang række fysiske renoveringer.

at være kedelige og monotone, og dermed tog boligområdernes omdømme yderligere skade. I faglige kredse var der endvidere kritik af de forstæder, som de fleste af efterkrigstidens boligområder ligger i. Kritikken var blandt andet rettet mod forstædernes opdelte karakter, der gjorde deres boligområder til funktionstømte sovebyer, og i takt med at byerne blev mere og mere populære som bosteder også for middelklassen og dens børnefamilier, tog kritikken af forstæderne til. Kritikken har i særlig grad været italesat af byplanlæggere og andre fagfolk, der ser byens tæthed og det urbane liv som kvaliteter, der ikke alene skal understøttes og styrkes i byerne, men som også bringes i spil som led i revitaliseringen af forstæderne. Mange af forstædernes beboere har imidlertid undret sig over kritikken, for de er glade for forstadens fred og ro og er netop flyttet ud af byen for at være omgivet af mere landskabelige kvaliteter. Med nogen ret kan de endvidere påpege, at det er udbygningen af forstæderne, der har muliggjort, at de indre byer er blevet saneret, byfornyet og gjort livable, og i det lys kan urbanisternes kritik af forstæderne måske virke uretfærdig (Bech-Danielsen 2017).

15


F Y S I S K E I N D S AT S E R O G Æ N D R E D E N O R M E R

FOTO: JENS MARKUS LINDHE FOTO: CLAUS BECH-DANIELSEN

Optimismen var stor, da boligblokkene blev opført langs de lige kranspor. Boligmanglen og bolignøden i de indre byer blev reduceret, og boligblokkenes nye beboere oplevede det som en kæmpe kvalitet, da de rykkede ud fra byernes mørke baggårde og kom ud til de store græsplæner under åben himmel i forstæderne. Allerede i 1970’erne dukkede problemer imidlertid op – også her i Brøndby Strand Parkerne. Efterkrigstidens almene boligområder ligger typisk som isolerede øer, der både rumligt og trafikalt er afkoblet fra den omkringliggende by. Dermed kommer de til at slå ring omkring sig selv og de sociale problemer i området. Billedet er fra Tåstrupgård.

Kritikken af forstæderne kan imidlertid minde om, at boligområdernes image ikke kan ses isoleret fra den bydel, de er en del af. Vi må i den forbindelse minde om udviklingen i de københavnske brokvarterer, der i løbet af 40 år er gået fra at være saneringsmodne bydele, som ressourcestærke beboere fravalgte, til at være populære bosteder, hvor boligpriserne synes at være på evig himmelflugt. Det skete, dels ved at de enkelte karreer blev forbedret gennem byfornyelse, dels ved at brokvartererne som helhed blev udviklet og fik forbedret deres omdømme. På samme måde skal der også i udviklingen af nutidens udsatte boligområder fokuseres både på de enkelte boligområder og på den omgivende forstad. En indsats i de udsatte boligområder må nødvendigvis kobles sammen med en kommunal indsats i kvarteret som helhed. I den forbindelse kan det imidlertid være en barriere, at efterkrigstidens almene boligområder typisk er planlagt som selvstændige enheder, der både rumligt og trafikalt er afkoblet fra den omkringliggende by. Det var den oprindelige intention, at det skulle skabe trygge, rolige og børnevenlige forhold, og med separerede trafiksystemer blev biler ledt i en bue uden om boligområderne. Boligområderne blev endvidere udformet med ét samlende arkitektonisk udtryk, der skiller dem ud fra omgivende bykvarterer. Det skulle give boligområderne identitet og skabe grundlag for en stærk følelse af fællesskab i de enkelte områder, men i de senere år har der vist sig en række bivirkninger. Det gælder især i de særligt udsatte boligområder, for her kommer den markante arkitektur til at stå som vartegn for boligområdernes problemer, og med områdernes fysiske afkobling fra omgivelserne kommer de til at slå ring omkring sig selv og de interne problemer. Det fører til social isolation af områdets udsatte beboere, og det forstærker omverdenens forestillinger om udviklingen af afsondrede parallelsamfund. Som det ses i både de danske og de internationale cases i denne bog, er der derfor i de senere år blevet udviklet en række bystrategiske indsatser, der har til formål at koble boligområderne sammen med omgivende bykvarterer.

Tre generationer af fysiske indsatser Allerede i 1970’erne ydede Landsbyggefonden økonomisk støtte til de boligafdelinger, der var kommet i vanskeligheder som følge af udlejningsproblemer, og i midten af 1980’erne blev fondens reg-

16


F Y S I S K E I N D S AT S E R O G Æ N D R E D E N O R M E R

FOTO: CLAUS BECH-DANIELSEN

ler ændret, så der kunne ydes støtte til fysiske renoveringer. Siden er stort set alle 1960’ernes og 1970’ernes almene boligområder blevet renoveret mindst én gang, og for hvert årti er kvaliteten af renoveringerne generelt blevet bedre og nye lag af indsatser er blevet tilføjet. De fysiske renoveringer har fundet sted i over 30 år, og de kan i store træk opdeles i tre generationer af indsatser: Første generation af indsatser, 1985-1999

Den første generation af renoveringer blev skudt i gang i 1985. Renoveringernes primære formål var at rette op på boligblokkenes mange byggeskader. Det drejede sig om betonskaderne og de utætte tagflader, og udskiftning af nedslidte vinduespartier, rørføringer og installationer var også på programmet i mange renoveringssager. Ofte blev renoveringerne kædet sammen med ønsker om at øge boligkvaliteten og skabe arkitektoniske forbedringer i boligområderne. Fysiske forbedringer blev nemlig set som et middel til at skabe sociale forbedringer, for når boligområderne blev mere attraktive, var det forventningen, at det blev muligt at ændre beboersammensætningen. De arkitektoniske forandringer var imidlertid af overfladisk karakter. Postmodernismens former og farver blev bragt i anvendelse for at sætte kulør på de nedslidte boligområder, og med 1980’ernes og 1990’ernes facaderenoveringer blev mange almene boligblokke beklædt med lyserøde, lyseblå og mintgrønne plader og dekoreret med postmoderne detaljer. Andre steder blev betonen gemt væk bag steniplader, der er mindre kulørte, og flade tage blev erstattet med traditionelle saddeltage. Fælles for periodens renoveringer var, at montagebyggeriets oprindelige arkitektur blev devalueret og gemt væk. En evaluering, der fokuserede på kvaliteten af de fysiske renoveringer (Bech-Danielsen og Varming 1997), konkluderede, at kvaliteten af de gennemførte renoveringer var dårlig. Det blev påpeget, at både den byggetekniske og æstetiske holdbarhed i de gennemførte renoveringer var tvivlsom, og at der hurtigt ville opstå behov for nye renoveringer i de samme bebyggelser. Den forudsigelse holdt stik. Forandringerne var ganske vist til at få øje på, men der blev sjældent gjort op med bebyggelsernes grundlæggende problemer, og i længden hjalp de ikke meget. Evalueringer, der fokuserede på renoveringernes sociale effekter, slog fast, at det ikke lykkedes at forbedre de sociale forhold i områderne. Det blev allerede tydeligt efter de første

I den første generation af renoveringer blev montagebyggeriets oprindelige arkitektoniske udtryk typisk gemt væk bag plader i postmoderne farver. Renoveringerne fik tilnavne som ”mexicanske kagedåser” og ”kulørte lamper”.

renoveringer i 1980’erne, hvor der alene var blevet gennemført fysiske indsatser. Evalueringerne påpegede, at det med de fysiske indsatser var lykkedes at afhjælpe udlejningsproblemerne i boligafdelingerne, mens de sociale problemer stort set var uændrede. Det blev konkluderet, at fremtidige fysiske indsatser skulle suppleres med sociale indsatser, hvis der skulle skabes sociale forbedringer i de udsatte boligområder. Det var, præcis hvad der skete i 1990’erne, hvor der blev arbejdet mere helhedsorienteret med både fysiske, sociale, økonomiske og integrationsfremmende indsatser. Igen måtte evalueringer imidlertid konstatere, at de sociale problemer ikke blev løst. Det lykkedes dog at bremse den negative udvikling i boligområderne, idet der var flere beskæftigede og færre på overførselsindkomst blandt nye tilflyttere, samtidig med at færre ressourcestærke flyttede ud af boligområderne.1 Anden generation af indsatser, 2000-2009

I starten af 00’erne blev det erkendt, at det havde været dyrt at spare. Mange af de bebyggelser, der var blevet renoveret, havde allerede behov for nye renoveringer, og mange steder fremstod de renoverede bebyggelser anløbne og nedslidte. Det var baggrunden for, at der i starten af 00’erne blev gennemført en række renoveringer, hvor der i stigende grad blev anvendt gode og velafprøvede materialer, der patinerer smukt. Boligblokke blev eksempelvis beklædt med traditionelt murværk, og den grundlæggende holdning til bebyggelsernes oprindelige

17


F Y S I S K E I N D S AT S E R O G Æ N D R E D E N O R M E R

FOTO: CLAUS BECH-DANIELSEN

Kunstnerisk dekoration med organiske former i mur­værket i Vejleåparken. Det store viskelæder har været fremme – montagebyggeriets arkitektoniske udtryk er fjernet. Bispehaven i Aarhus blev renoveret i midten af 00’erne. Gavle og indgangsfacader blev beklædt med pladetegl, og altanfacaderne blev dækket ind bag glas. Bebyggelsens barrierer ud mod omgivelserne blev ikke bearbejdet. En større omdannelse af Rosenhøj i Viby J. stod færdig i 2017. Nye vej- og stisystemer er blevet anlagt, boligblokke er blevet delvis nedrevet, og nye boligtyper er blevet opført.

FOTO: JENS MARKUS LINDHE

arkitektur var den samme som i den foregående periode, nemlig at den oprindelige arkitektur skulle gemmes væk. Det er også sket i tre af denne bogs danske casebebyggelser, Ådalen, Finlands­parken og Vejleåparken. I alle tre boligområder er bygningernes oprindelige facader gemt væk bag en skalmur, og de oprindelige arkitektoniske motiver er visket ud. Som i de to foregående årtier holdt periodens fysiske indsatser sig inden for boligområdernes matrikler, og ud over de byggetekniske reparationer på bygningerne blev der primært fokuseret på boligforbedring og forbedringer i uderummene. Ganske få steder var der dog begyndende tegn på mere bystrategiske indsatser, der kædede bebyggelserne sammen med omgivelserne. Det var tilfældet i Vejleåparken, hvor fortætning med blandt andet ældreboliger og ungdomsboliger i boligområdets randzone etablerede en skala, der virkede som bindeled til naboområdets rækkehuse. Evalueringer af periodens fysiske renoveringer viste, at der i forhold til renoveringerne i 1980’erne og 1990’erne var ved at ske en gradvis bedring. Der var i mange af de nye renoveringer anvendt betydelig bedre materialer end tidligere, og det blev vurderet, at mange af materialerne ville patinere smukt og kunne modstå den slitage, der opstår i et alment boligområde. Der blev skabt flere tilfælde af varige forbedringer, hvilket man stadig kan opleve, når man besøger boligområderne i dag. Det er imidlertid også blevet påpeget (Bech-Danielsen et al. 2014), at det er vanskelligt at skabe gode arkitektoniske resultater,

18

når bygninger med ét arkitektonisk princip beklædes med materialer, der er forbundet med et helt andet. Når en facade, der er opført i præfabrikerede elementer i beton, beklædes med mursten, er materialernes tektoniske og bærende principper vidt forskellige, og resultatet vil bære præg af det. Ud fra en arkitektfaglig vurdering er Vejleåparkens facader blevet delvis kastreret af den gennemførte skalmuring, og de nye indgangsfacader i Finlandsparken er uden arkitektonisk spændstighed. I nogle tilfælde kan det imidlertid vurderes at være nødvendigt at ændre arkitekturen markant, da selve arkitekturen i boligområdernes kan være stigmatiserende. De boligsociale indsatser havde trange kår i starten af 00’erne, men i 2006-2010 blev der afsat en større pulje til dette arbejde i udsatte boligområder. Samtidig blev der flere steder indført fleksibel og kombineret udlejning, der kunne stoppe for indflytning af svage beboergrupper i de mest udsatte boligområder. Evalueringer af periodens boligsociale indsatser dokumenterede efterfølgende, at de bidrog til, at beboerne kom i arbejde, at de i højere grad følte sig trygge i boligområderne, og at de var blevet mere tilfredse med aktivitetsniveauet i deres boligområde (Christensen et al. 2010). Tredje generation af indsatser, 2010-2017

I 2010 blev der lavet en ny boligaftale, og til den hørte listen over de særlig udsatte boligområder. Den giver kommuner og bolig­­ afdelinger yderligere incitament til at udvikle en mere blandet


F Y S I S K E I N D S AT S E R O G Æ N D R E D E N O R M E R

FOTO: JENS MARKUS LINDHE

beboersammensætning i boligområderne, og som det er tilfældet i flere af denne bogs caseområder, er ”socialt miks” et erklæret mål i mange aktuelle renoveringer. Som et led i den udvikling er der udviklet en ændret tilgang til arbejdet med de udsatte boligområder, idet indsatserne i stigende grad er blevet løftet op på det bystrategiske niveau. Boligområderne betragtes som en del af en større bydel, og løsningen af områdernes udfordringer bliver i mindre grad set som et internt anliggende. Det indebærer blandt andet, at en række løsninger skal udvikles på tværs af kommuners og boligorganisationers matrikelskel, og nye partnerskaber og samarbejder udvikles.

Det betyder ikke, at der ikke fortsat arbejdes med bygningsrenovering, boligforbedring og omdannelse af uderum inde i boligområderne. Disse indsatser suppleres imidlertid med infrastrukturelle forandringer, der har til formål at knytte boligområdet sammen med omgivelserne, og i nogle tilfælde nedrives boligblokke for at gøre boligområderne mindre massive og randzonerne mere diffuse. Andre steder tilføres nye funktioner, og der opføres nye boligtyper; og som det vil fremgå senere i bogen, er også etablering af ejerboliger kommet på programmet. Sideløbende med udviklingen af de bystrategiske projekter er der opstået behov for at renovere en række boligområder fra

19


F Y S I S K E I N D S AT S E R O G Æ N D R E D E N O R M E R

FOTO: JENS MARKUS LINDHE

Milestedet i Rødovre tegnet af blandt andre Svenn Eske Kristensen. Med renoveringen af facaderne er der fundet en fin balance mellem bevaring og fornyelse.

1940’erne og 1950’erne. Også blandt denne periodes almene byggeri finder vi udsatte boligområder, men de er i en helt anden skala end 1960’ernes og 1970’ernes blokbebyggelser, og udfordringerne er tilsvarende anderledes. Der er tale om fine parkbebyggelser opført i mursten, og problemerne handler hverken om revner i beton eller utætheder i flade tage. Til gengæld kan det give udfordringer, at lejlighederne er relativt små, at de enkelte rum er trange, og at boligerne ikke lever op til nutidens forventninger til boligstandard og -komfort. Samtidig er bygningerne dårligt isolerede, og det giver problemer med skimmelvækst. Boligområderne vurderes imidlertid som værdifuld kulturarv, og med nødvendigheden af at renovere er der kommet fokus på at bevare de arkitektoniske kvaliteter i de almene områder. Også de almene boligområder fra 1960’erne og 1970’erne er i de senere år blevet beskrevet som kulturarv, og nye reno-

20

veringer skjuler ikke nødvendigvis boligblokkenes oprindelige arkitektur. I flere tilfælde insisterer arkitekterne på, at også efterkrigstidens store montagebebyggelser rummer potentialer og kvaliteter, der kan bygges videre på. Det har ført til meget fine renoveringer, blandt andet renoveringen af Milestedet i Rødovre, Sorgenfrivang II i Virum samt Gyldenrisparken på Amager. Evalueringer har fremhævet de gode arkitektoniske resultater af denne tilgang til renoveringer (Bech-Danielsen et al. 2014; Bech-Danielsen og Mechlenborg 2017), og nogle af dem har fået tildelt fornemme arkitekturpriser. Samtidig arbejdes der videre med boligsociale indsatser. De forsøges i nogle tilfælde koblet sammen med de fysiske helhedsplaner, sådan som det fra flere sider anbefales. I praksis vanskeliggøres det imidlertid af, at indsatserne har forskellige tidsrammer og målgrupper. De boligsociale indsatser løber over en overskuelig årrække og er primært rettet mod udsatte beboere. De fysiske omdannelser strækker sig over adskillige år og handler ofte om at udvikle boligtilbud til mere ressourcestærke beboere. Også med de fleksible udlejningsregler og alternative anvisningsordninger, som stadig flere kommuner gør brug af,


F Y S I S K E I N D S AT S E R O G Æ N D R E D E N O R M E R

Nyanlagte private forhaver i Leinefelde-Südstadt, der ligger i det tidligere Østtyskland.

FOTO: CLAUS BECH-DANIELSEN

sker der en opprioritering af ressourcestærke familier. Bestræbelsen på at overvinde problemerne i de udsatte boligområ­ der kan føre til det paradoksale forhold, at den almene sektor orienterer sig mod middelklassen frem for de udsatte borgere.

Byggepladsen som ideologisk slagmark Der er som beskrevet gennemført et væld af forskellige indsatser gennem de seneste 30 år. Både byggeteknisk, arkitektonisk, socialt og organisatorisk er der blevet arbejdet på at forbedre forholdene i de udsatte boligområder, og gennem alle årene har det været en bestræbelse at tiltrække ressourcestærke beboere for at skabe bedre balance i beboersammensætningen. I nogle af boligområderne er en positiv udvikling i gang, men alligevel må man konstatere, at de fleste stadig er belastede af problemer og stadig har en høj koncentration af udsatte beboere. Den grundlæggende forklaring er, at de pågældende boligområder stadigvæk befinder sig nederst i hierarkiet på boligmarkedet. Det er indiskutabelt, at mange af boligområderne er blevet bedre bosteder, og at boligstandarden mange steder er blevet forbedret betydeligt, men de færreste steder har det ført til, at ressourcestærke familier flytter ind i det ønskede omfang. Hvis det skal ske, skal det pågældende boligområde rykke op i hierarkiet på det lokale boligmarked, og det sker sjældent.2 Da det i overvejende grad er store montagebebyggelser fra 1960’erne og 1970’erne, der er socialt udsatte, kan det give anledning til at tro, at det er denne periodes særlige bebyggelsesform, der producerer problemerne. Det er ikke tilfældet, hvilket også understreges af, at der både er byggerier fra 1950’erne, 1980’erne og 1990’erne blandt de udsatte boligområder i Dan-

mark. Alligevel er bebyggelsesformen og den tilhørende ejerform en væsentlig årsag til problemerne, for det er dén, der som regel fravælges af dem, der har et reelt valg. Hus med egen have er den fremherskende boligdrøm i de fleste vestlige lande. Det gælder også i Danmark, hvor undersøgelser af danskernes boligpræferencer gentagne gange har slået fast, at det private enfamiliehus med tilhørende have er de fleste danskeres foretrukne boligform (Kristensen og Andersen 2009; Andersen 2009). Det har muligvis ændret sig en smule i de senere år, hvor byen i stigende grad er blevet et eftertragtet bosted i nogle kredse, men det har ikke ført til en markant tilstrømning af ressourcestærke beboere til byernes almene boligblokke. Det private byggeri ligger forrest i konkurrencen på boligmarkedet. Det er i den forbindelse tankevækkende, at det stort set er den samme negative spiral, der har ramt efterkrigstidens sociale boligområder i alle de lande, der indgår i denne bogs internationale studier. Det er tilfældet, til trods for at mange forhold er forskellige landene imellem. De organisatoriske rammer for socialt boligbyggeri i de enkelte lande er forskellige. De økonomiske betingelser for renovering er forskellige. De sociale forhold og velfærdssystemerne er også forskellige i de enkelte lande, og de arkitektoniske mangler og den urbane kontekst er tilmed forskellige i de enkelte boligområder. Alligevel er det stort set den samme fortælling, man hører fra alle områderne, nemlig at det hele så lovende ud i 1950’erne og 1960’erne, men at det gik gruelig galt i 1970’erne, hvor der opstod en koncentration af udsatte beboere i områderne, mens de mere ressourcestærke søgte væk.

21


F Y S I S K E I N D S AT S E R O G Æ N D R E D E N O R M E R

22

I Finlandsparken i Vejle, der er et af denne bogs danske caseområder, er der med den seneste omdannelse blevet anlagt private køkkenhaver i de fælles uderum.

hvor boligpolitikken udgjorde et vigtigt instrument i udviklingen af den danske velfærdsstat, og boligområderne kan ses som vigtige manifestationer for efterkrigstidens velfærdssamfund. De er ikke placeret i det tidligere Østtyskland, men findes i særlig grad i de kommuner, der har udgjort de socialdemokratiske højborge. Her står boligblokkene som monumenter fra en tid, hvor lighed, fællesskab og solidaritet var bærende værdier. I de danske boligområder har der længe været et opgør i gang med den oprindelige ideologi. Det er sket på flere niveauer, fx i det politiske slagsmål om at muliggøre frasalg af almene boliger. Det fandt sted i starten af 00’erne, hvor det førte til et højrøstet politisk tovtrækkeri, der ikke helt stod mål med det faktiske resultat: Kun 62 almene boliger er blevet solgt siden 2001.3 Det vidnede imidlertid om tilstedeværelsen af en ideologisk kamp, der handlede om at tilpasse efterkrigstidens almene boligområder til markedsøkonomi og individualisme. Det ideologiske opgør kommer også til udtryk i forbindelse med de fysiske omdannelser i de udsatte boligområder. Det sker, når de fælles uderum opdeles til private køkkenhaver. Det sker, når en del af boligafdelingernes fællesarealer frasælges til private ejendomsudviklere. Det sker, når almene boliger i nogle boligområder rives ned for at skabe plads til nye ejerboliger. Det sker, når boligafdelinger går ind i konkurrencen på boligmarkedet og hyrer reklamebureauer til at brande boligområdet. Det sker, når boligområder får nye navne, der primært har til opgave at sløre deres almene ophav. Og det sker på det organisatoriske niveau, når der indføres udvidet råderet, så beboerne i større grad kan sætte personligt præg på deres lejlighed. Da montagebebyggelserne blev opført, var ’lighed’ et formgivende princip. Det indebar, at alle beboere skulle have adgang til de samme goder, ingen færre og ingen flere. Det kan aflæses på boligblokkenes gavle, hvor gavllejlighederne ikke har særlige vinduer eller altaner i gavlene. Det kommer til udtryk på boligblokkenes flade tage, hvor muligheden for at opføre penthouselejligheder med særlige boligkvaliteter ikke er udnyttet. Og

FOTO: JENS MARKUS LINDHE

Kun et enkelt sted satte problemerne ind langt senere. Det skete i Leinefelde-Südstadt, der ligger i den østlige del af Tyskland i det tidligere DDR. Her begyndte nedgangsprocessen først i starten af 1990’erne, efter at det socialistiske system var bukket under med murens fald i 1989. Leinefelde-Südstadt er oprindelig opført som en modelby for det socialistiske styre, og den blev placeret tæt ved grænsen til Vesttyskland som et udstillingsvindue for det gode liv mod øst. Da muren faldt, flyttede de unge og mest ressourcestærke beboere imidlertid væk for at søge lykken i det vestlige samfund. Som socialistisk modelby er Leinefelde-Südstadt helt oplagt et ideologisk projekt. Det kommer også til udtryk i forbindelse med den aktuelle omdannelse, hvor der har været stærke holdninger på spil i diskussionerne af, om de oprindelige strukturer skal bevares eller omdannes. Det har eksempelvis været tilfældet i spørgsmålet om, hvorvidt der skal etableres private forhaver til boligblokkenes stuelejligheder. Den ene lejr af arkitekter og planlæggere mener, at det er forkert at privatisere de fælles uderum, da det er stik imod boligområdets oprindelige idealer og værdisæt om lighed, solidaritet og fællesskab. Den anden lejr mener, at den slags forandringer er nødvendige, for at boligområdet kan følge med tiden, og de fremhæver det som positivt, at private forhaver fører til øget ejerskab og individuel prægning af uderummene. Diskussionerne i Leinefelde-Südstadt blotlægger en ideolo­ gisk slagmark, som også på mere subtil vis udspiller sig i nutidens omdannelser i Danmark. Den handler om, hvorvidt boligområdet skal transformeres ind i en ny tid og tilpasses et samfundssystem, hvor individualitet og markedsøkonomi råder. Den samme ideologiske kamp har fundet sted i hele den vestlige verden, hvor ejerboligens fremmarch sker som resultat af udviklingen af samfundsmæssige strukturer og normer. Udviklingen er blandt andet skabt gennem økonomisk politik, der med skattefradrag og inflation har givet vind i sejlene til private ejerboliger, og den er en naturlig følge af den generelle samfundsudvikling og de tilhørende ændringer i sociale normer og kulturelle værdier. Kapitalismen, forbrugerismen og individualismen har vundet frem på bekostning af socialistiske idealer om fællesskaber og lighed. Også efterkrigstidens almene boligområder i Danmark er opført som udtryk for en særlig ideologi. Det skete i en periode,


F Y S I S K E I N D S AT S E R O G Æ N D R E D E N O R M E R

23


F Y S I S K E I N D S AT S E R O G Æ N D R E D E N O R M E R

FOTO: CLAUS BECH-DANIELSEN

Også arkitektonisk velfungerende boligområder fra 1950'erne, som her Tingbjerg, og 1980’ernes og 1990’ernes boligområder, fx Mjølnerparken, kan ende som udsatte. Det er altså ikke en særlig arkitektur og byggestil, der producerer problemerne. Arbejdsløshed og et stort antal unge, der falder ud af uddannelsessystemerne, er et samfundsmæssigt problem. Det bliver efterfølgende et bymæssigt problem, når samfundets problemer koncentreres i særlige bydele.

det kan aflæses i boligblokkenes stueetager, hvor muligheden for at give lejlighederne direkte adgang til uderummene ikke blev udnyttet. Det er disse principper om lighed, der gøres op med i mange aktuelle renoveringer. I Finlandsparken (side 50) opføres nye penthouselejligheder på tre af bebyggelsens ni boligblokke, i Gyldenrisparken og Finlandsparken laves der vinduer og franske altaner på gavlene, og i mange bebyggelser er der for længst blevet etableret private haver langs facaderne med direkte adgang fra stuelejlighederne. Fællesskaberne, der er en vigtig del af den almene boligbevægelses DNA, afvikles til gengæld ikke, men søges revitaliseret. Det sker blandt andet gennem etablering af nye fælles faciliteter og opførelse af fælleshuse, og i flere tilfælde åbnes disse op, så beboere fra omkringliggende parcelhusområder kan benytte dem og deltage i de fælles aktiviteter. Middelklassen inviteres ind i områderne, og det er også i høj grad middelklassens idealer og værdier, der forsøges indført i de almene boligområder. Rationalet er, at de udsatte beboere hjælpes bedst, ved at folk fra middelklassen flytter ind og bliver deres nabo. Med de fysiske omdannelser påfører middelklassens politikere, planlæggere og rådgivere således de udsatte boligområder og de udsatte beboere deres egne værdier og normer, og bag de velmenende og nødvendige renoveringer gemmer der sig dermed en moraliserende magtudøvelse og en opdragende agenda. Beboerne skal tunes ind på den herskende samfundsudvikling og dyrke kruspersille i deres private forhaver, mens ressourcestærke naboer fungerer som rollemodeller, der viser vejen til det gode liv.

NOTER 1 Det skete imidlertid kun i mere urbaniserede kommuner, mens bolig­ områdernes konkurrenceevne ikke var blevet forbedret tilsvarende i tyndere befolkede egne af landet. 2 Hvis det skal lykkes at løfte et udsat boligområde op i hierarkiet på boligmarkedet og ændre beboersammensætningen, er det vigtigt samtidig at holde øje med, om andre boligområder i bydelen overtager ”aben” og udvikler sig i en uheldig retning. 3 Der er solgt 62 almene boliger i perioden 2001-2010. Heraf er 61 boliger solgt til lejere (i forlængelse af tilbudspligten), og en enkelt var en tom lejlighed, som køberen ikke boede i før købet. Oplysningerne stammer fra Landsbyggefonden.

24

Fra ghetto til blandet by  

Danske og internationale erfaringer med omdannelse af udsatte boligområder