Cannabis als Genussmittel

Mit voller Kraft auf dem Weg zur Legalisierung?

Die Bundesregierung steht unter Dampf – Ukraine-Krieg, Inflation, Energiekrise und immer wieder COVID-19. Und doch scheint der Weg in Richtung Cannabisabgabe für Erwachsene immer konkreter zu werden. In den letzten Monaten hat das Vorhaben viel Fahrt aufgenommen. Die Zeitpläne sind gesetzt, das Verfahren von Seiten der Bundesregierung lief an. Der Branchenverband Cannabiswirtschaft e. V. (BvCW) begleitet aktiv diesen Prozess. Einige Einblicke in den Prozess und Zeitplan. Von Dirk Heitepriem und Jürgen Neumeyer

Nachdem Bundesgesundheitsminister Lauterbach im Frühjahr dieses Jahres ankündigte, den Prozess zur Legalisierung auf die Vorhabenliste seines Ministeriums zu setzen, wurde vom Drogenbeauftragten der Bundesregierung Burkhard Blienert schon im Juni eine umfangreiche Anhörungsrunde organisiert. Insgesamt waren rund 200 Organisationen und Einzelexperten vertreten. Der BvCW war von Industrieseite an diesem Prozess beteiligt. Insgesamt wurden in vier internen und in einer halböffentlichen Anhörung am 30. Juni 2022 Erfahrungen und Wissen ausgetauscht. Dabei wurden fast alle Aspekte von Handel, Lizenzierungen, Schwarzmarktbekämpfung, Lieferketten, Anbau, aber vor allem von Jugend- und Konsumierendenschutz aufgerufen. Fragen zu den Themen Nutzhanf und CBD-Produkte waren nicht Teil der Diskussion. In diesem Verfahren waren zahlreiche Repräsentanten nahezu aller Bundesministerien und auch Abgeordnete und deren Büros vertreten. Insgesamt muss man hier dem Team des Bundesdrogenbeauftragten Respekt zollen, einen solchen konsolidierten Prozess binnen kürzester Zeit auf die Beine zu stellen und damit die Gesetzgebung einzuleiten. Bundesregierungsintern sollen diese Impulse ausgewertet und bis Ende August die Stellungnahmen der verschiedenen Ministerien zusammengetragen werden. Während diese CannaVisionAusgabe erscheint, wird an einem Eckpunktepapier der Bundesregierung zur Cannabisregulierung gearbeitet, und das Ergebnis anschließend veröffentlicht. Wir erwarten dies für September oder Oktober 2022. Mit Vorlage der Eckpunkte der Bundesregierung wird auch die öffentliche Debatte noch einmal Fahrt aufnehmen. Diese wird auch auf den darauf folgenden Prozess Einfluss haben.

Erst Bundesregierung, dann Bundestag und später Bundesrat

Ab Anfang Oktober 2022 wird dann – wie es bei solchen Gesetzgebungsverfahren üblich ist – an einem sogenannten Referentenentwurf der Bundesregierung gearbeitet werden. Dieser wird durch das Bundesgesundheitsministerium vorgelegt. Das Ergebnis kündigte Minister Lauterbach für Ende des Jahres 2022 an, sein Drogenbeauftragter Blienert verschob die Zeit schon mal vorsorglich auf potentiell Anfang 2023. Alles in allem ist das eine durchaus übliche, aber für diese konfliktreiche Fragestellung ambitionierte Zeitspanne. Erst nach dieser Vorlage wird der parlamentarische Prozess beginnen, d. h. der Referentenentwurf des BMG wird dem Bundestag vorgelegt. Dort beginnen dann die Beratungen. Natürlich sind bereits im Vorfeld auch die entscheidenden Spieler im Bundestag beteiligt, denn diese vertreten die Positionen der Ampelkoalition in dieser Frage (vgl. u. a. CannaVision 01-2022, S. 28). Im Wesentlichen sind das die drogenpolitischen Berichterstatter der Koalitionsparteien: Dirk Heidenblut (SPD), Dr. Kristine Kappert-Gonther (B90/Die Grünen) und Kristine Lütke (FDP). Allerdings haben sich in der Zwischenzeit etliche “mitberatende” Mitglieder des Bundestages (MdBs) in dieser Frage positioniert. Die Einbringung des Gesetzentwurfs erfolgt über die “erste Lesung” im Bundestag, danach wird der Referentenentwurf an die Ausschüsse überwiesen. Federführend – also in dieser Frage der wichtigste Ausschuss – ist der Gesundheitsausschuss. Anschließend dürfen wir zumindest eine Expertenanhörung erwarten und die Beratungen in den beteiligten Ausschüssen. Dieses Verfahren nimmt üblicherweise ein paar Monate in Anspruch. Wir wären daher eher im Sommer oder sogar im Herbst 2023 bis das Gesetz im Bundestag beraten und dann in zweiter und dritter Lesung verabschiedet wird – idealerweise. Erst danach wird das Gesetz – zumindest für die zustimmungspflichtigen Teile im Bundesrat – der Länderkammer vorgelegt. Hier ist eine Zustimmung noch unklar und hängt auch mit dem Ausgang einiger Landtagswahlen in diesem und nächsten Jahr ab (u. a. Niedersachsen, Bayern, Hessen). Notfalls muss das Gesetz in den Vermittlungsausschuss zwischen Bundestag und Bundesrat und dort mit anderen Fragen besprochen oder “gedealt” werden. Insofern ist eine zeitige Verabschiedung frühestens Ende 2023 zu erwarten.

Zu den Inhalten und strittigen Fragen

Die Anhörungen der Bundesregierung haben gezeigt, dass – mit wenigen Ausnahmen – derzeit vor allem über die Frage des “Wie” und nicht mehr über die Frage des “Ob” der Legalisierung

Geladene Experten und der Bundesdrogenbeauftragte Burkhard Blienert nach der fünften Sachverständigenanhörung in Berlin.

Geladene Experten und der Bundesdrogenbeauftragte Burkhard Blienert nach der fünften Sachverständigenanhörung in Berlin.

diskutiert wird. Das ist aus Sicht der Cannabiswirtschaft ein großer Fortschritt und bestärkt unseren Glauben an einen Erfolg des Vorhabens. Sowohl der Bundesgesundheitsminister, als auch der Bundesdrogenbeauftragte haben deutlich gemacht, dass die Hauptziele der Schutz von Verbrauchern (Konsumentenschutz, Jugendschutz, etc.) und die Zurückdrängung des Schwarzmarktes sind. Diesen Zielen möchten wir uns als Cannabiswirtschaft anschließen und haben sie bereits in der Vergangenheit immer wieder selbst vorgebracht. Im Folgenden möchten wir daher die Positionen der Cannabiswirtschaft etwas genauer beleuchten.

Internationaler und Europäischer Rahmen

Sowohl die UN-Konventionen zur Drogenkontrolle (UN Drug Control Conventions von 1961, 1971, 1988), als auch der europäische Rechtsrahmen stellen eine Legalisierung in Deutschland vor besondere Herausforderungen. Hier gilt es Wege zu finden, wie man sich zielführend positioniert. Dazu gibt es unterschiedliche Möglichkeiten, die jedoch rechtlich und diplomatisch verschiedene Herausforderungen aufwerfen. Einen guten Einblick in die Problematik bietet zum Beispiel die Abhandlung “How to Regulate Cannabis – A practical Guide” der Transform Drug Policy Foundation. Vor diesem Hintergrund scheint für die Cannabiswirtschaft ein Import von Cannabis als Genussmittel aus anderen Ländern derzeit rechtlich ausgeschlossen. Auch wenn es zunehmend Bemühungen gibt, international neue Wege zu finden, sind diese aus unserer Sicht eher langfristig zu sehen. Von daher ist die Schaffung von Produktionskapazitäten in Deutschland unumgänglich. Dies ist keine Aufgabe die binnen weniger Monate gemeistert werden kann. Produktionsanlagen (Anbau und Weiterverarbeitung) müssen geplant, genehmigt und errichtet werden und erfordern Investitionen in Millionenhöhe.

Schwarzmarkt vs. legaler Markt

Der Leitgedanke der Bundesregierung für eine legale Abgabe von Cannabis an Erwachsene ist die Notwendigkeit, den

Schwarzmarkt zurückzudrängen, da dieser Gefahren für die Gesundheit und den Jugendschutz birgt. Gleichzeitig werden die endgültigen Rahmenbedingungen für einen legalen Markt enormen Einfluss darauf haben, wie erfolgreich der Schwarzmarkt bekämpft werden kann. Sind legale Erzeugnisse deutlich teurer, werden bestimmte Produkte gar nicht erst zugelassen und ist der Zugang zu Verkaufsstellen zu kompliziert, wird der Schwarzmarkt sich schnell anpassen und weiterhin erfolgreich agieren können. Vor diesem Hintergrund stehen alle Regulierungsmaßnahmen immer in einem enormen Spannungsfeld zwischen Schutzzielen (Konsumenten und Jugend), Wirtschaftlichkeit und Einfluss auf den Schwarzmarkt. Von daher muss ein legaler Markt den Spagat schaffen, sowohl Konsumenten mit qualitativ hochwertigen Produkten zu beliefern, Anbauern, Weiterverarbeitern und Verkäufern ein profitables Wirtschaften zu ermöglichen und gleichzeitig konkurrenzfähig zum Schwarzmarkt zu sein. Nur so kann eine legale Alternative in der Breite angenommen und erfolgreich werden. In den folgenden Punkten möchten wir mögliche Wege aufzeigen.

1. Anbaubedingungen (Outdoor, Gewächshaus, Indoor)

Der Anbau von Cannabis in Deutschland muss in verschiedenen Bereichen klar geregelt werden, um einerseits den Anforderungen an Qualität und Sicherheit im Sinne des Gesetzgebers zu genügen, gleichzeitig aber auch qualitativ und preislich konkurrenzfähig gegenüber dem Schwarzmarkt zu sein. Jede der Anbauoptionen hat Vor- und Nachteile. Deshalb ist es von entscheidender Wichtigkeit, dass alle Varianten des Anbaus von Cannabis ermöglicht werden. Dies kann jedoch nur in Verbindung mit klaren Standards erfolgen, um eine vergleichbare, gleichbleibende und hochwertige Qualität sicher zu stellen. Ein Ausschluss von Anbauformen birgt das Risiko, dass der Schwarzmarkt in Sachen Preis, Verfügbarkeit oder Qualität konkurrenzfähiger ist.

2.Investitionsbedingungen

Um Produktionskapazitäten in Deutschland zu schaffen, die in Qualität und Verfügbarkeit den Anforderungen eines Genussmittelmarktes noch in dieser Legislaturperiode entsprechen, müssen Investitionen schnellstmöglich beschlossen und möglichen Produzenten ein regulatorischer Rahmen gegeben werden, der Planungs- und Investitionssicherheit schafft. Betrachtet man alle Elemente der Planung, des Baus sowie der Produktionsprozessoptimierung, muss aktuell eine Zeit von etwa eineinhalb bis zwei Jahren eingeplant werden. Des Weiteren bewegen sich die zu erwartenden Investitionen je nach Produktionsstandard und -menge in einem hohen zweistelligen oder sogar dreistelligen Millionenbereich je Standort. Die Cannabisindustrie ist bereit, entsprechende Investitionen zu tätigen. Hierzu bedarf es jedoch klarer Rahmenbedingungen, um Investitions- und Planungssicherheit zu schaffen. Entsprechende Bauprojekte müssen schnellstmöglich starten, um rechtzeitig noch in dieser Legislaturperiode ausreichend Produkte in höchster Qualität zur Verfügung zu stellen. Verfügbarkeitslücken zum Start des legalen Markts würden dem Schwarzmarkt in die Hände spielen.

3.Prävention und Konsumierenden-/Jugendschutz

Genuss fördern, problematischen Konsum verhindern und notwendige Hilfen anbieten, das ist der Leitsatz der Cannabiswirtschaft bei der Legalisierung von Cannabis als Genussmittel für Erwachsene. Die Schaffung eines Genussmittelmarktes für Cannabis in Deutschland bietet die einmalige Gelegenheit, von Anfang an Prävention als wichtige Säule zu implementieren. Eine moderne und zeitgemäße Prävention zielt auf die Schadensreduzierung, also auf die Minimierung des Risikos eines problematischen Konsums, ab. Wir sollten aus den Fehlern, aber auch den Erfolgen, von Regulierungsmaßnahmen anderer Genussmittel und ähnlicher Branchen in Deutschland, aber auch von anderen Staaten lernen. Nur so wird es möglich sein, einen nachhaltigen Cannabismarkt zu entwickeln und gleichzeitig mögliche Risiken des Konsums sowie die vielschichtigen Gefahren seitens des Schwarzmarktes zu minimieren.

4.THC-Obergrenzen

Nicht nur die Daten der EMCDDA (European Monitoring Center for Drugs and Drug Addiction) zeigen, dass die Nachfrage nach hohen THC-Gehalten in Cannabisprodukten in den vergangenen Jahren stetig gestiegen ist. Eine Obergrenze für THC im legalen

Wann Was

Juni 2022: Konsultationsprozess der Bundesregierung

September/Oktober 2022: Eckpunktepapier der Bundesregierung, ggf. Kabinettsbeschluss

Anfang 2023: Referentenentwurf des Bundesministeriums für Gesundheit, Beginn der parlamentarischen Beratungen: Lesung im Bundestag

→ im Anschluss an Ausschüsse: Expertenanhörung und Beratungen

Herbst 2023: Beratung im Bundestag, 2.+3. Lesung & Verabschiedung, Vorlage zustimmungspflichtiger Gesetzesteile bei Länderkammer

→ im Anschluss Vermittlungsausschuss zwischen Bundestag und Bundesrat

Ende 2023: Verabschiedung

Markt wäre daher kontraproduktiv. Konsumenten, die nach Produkten mit hohem THC-Gehalt suchen, würden sich weiterhin im Schwarzmarkt bedienen und sich damit den entsprechenden Risiken weiterhin aussetzen. Gleichzeitig ist aus Sicht des Gesundheits- und Verbraucherschutzes allen daran gelegen, möglichst Produkte mit niedrigem THC-Gehalt erfolgreich im Markt zu platzieren. Alternative Wege, wie eine Wirkung auf den Markt durch die Besteuerung, Aufklärung etc. müssten beschritten werden, um dieses Spannungsfeld zu durchbrechen.

5.Besteuerung (THC vs. Gramm)

Eine angemessene Besteuerung muss sicherstellen, dass die Wettbewerbsfähigkeit gegenüber den illegalen Märkten gewährleistet wird. Gleichzeitig könnte die Steuer auch genutzt werden, um Kaufanreize für Produkte mit geringem THC-Gehalt gegenüber Produkten mit hohem THC-Gehalt zu schaffen, wie bereits bei der Frage nach THC-Obergrenzen beschrieben. Ist die Steuer zu hoch, verliert der legale Markt die Konkurrenzfähigkeit beim Preis. Ist die Steuer pauschal auf die Menge Cannabis ausgelegt, verliert sie die Möglichkeit einer steuernden Wirkung und THC-Obergrenzen sind kaum umgänglich. Dies würde wiederum dem Schwarzmarkt zu Gute kommen. Daher sollte der Schritt gewagt und eine Cannabissteuer geschaffen werden, die sich am THC-Gehalt der Produkte ausrichtet.

6.Welche Produkte?

Der Schwarzmarkt ist in der Lage sich schnell neuen Gegebenheiten anzupassen. Dies haben wir auch in Märkten wie Kanada gesehen. Sollten Produktkategorien in einem legalen Markt nicht verfügbar sein (ob politisch gewollt oder aufgrund anderer Hürden), wird der Schwarzmarkt, bei entsprechender Nachfrage, diesen Bereich bedienen. Deshalb sollten keine Produktformen ausgeschlossen werden. Getrocknete Blüten und lösungsmittelfreie Produkte zum Inhalieren spielen beispielsweise eine große Rolle. Hierbei sollte frühzeitig die Nutzung alternativer Möglichkeiten zur Inhalation unterstützt werden (z. B. Vaporisatoren – Made in Germany, die gleichzeitig den einheimischen Zubehörmarkt fördern). Auch Cannabisextrakte sind wichtig. Sie bieten die Möglichkeit zur Herstellung innovativer Cannabisprodukte, welche sich zum oralen Konsum eignen. Durch eine eigenständige Klassifizierung als Genussmittel sollte sichergestellt werden, dass derartige Produkte nicht als Lebensmittel reguliert werden. Im Rahmen der Diskussion über die Schaffung des legalen Markts für Cannabis als Genussmittel für Erwachsene drohen andere wichtige Bereiche der Cannabiswirtschaft aus dem Fokus zu verschwinden. So ist es von höchster Wichtigkeit, den erfolgreich etablierten Bereich von Cannabis als Medizin nicht nur zu erhalten, sondern auch weiterzuentwickeln. Patienten brauchen auch weiterhin die Begleitung durch Ärzte und die Möglichkeit der Erstattung der Kosten. Aber auch im Bereich der CBD-Produkte gibt es Handlungsbedarf. Hier muss schnellstmöglich Klarheit und für CBD-Shops eine kalkulierbare Existenzgrundlage geschaffen werden. Nicht zuletzt ist auch der Bereich des Nutzhanfes noch nicht klar geregelt. Anbauer müssen enorme Auflagen erfüllen, laufen dauernd Gefahr ihre Ernte vernichten zu müssen und können das gesamte Potenzial des Hanfes nicht nutzen. Das erklärte Ziel, Cannabis aus der “Schmuddelecke” zu holen, kann nur erreicht werden, wenn wir alle Bereiche der Cannabiswirtschaft einbeziehen. Das bedeutet auch, dass viele andere Fragen noch in den nächsten Wochen und Monaten geklärt werden müssen. Wie sieht es mit einer Entkriminalisierung und Amnestie für Vorstrafen im Cannabisbereich aus? Wie gehen wir mit Cannabis und Straßenverkehr um? Welche Folgen haben die aktuellen Entwicklungen langfristig auf andere Drogen? Für all diese Fragen klare und funktionierende Antworten zu finden, ist eine große Aufgabe. Die Cannabisindustrie ist bereit, ihren Teil zur Lösung dieser Augabe zu leisten.

Fazit

Die Bundesregierung hat trotz aller ungünstigen Umstände, ob national oder international, eine klaren Plan für die Schaffung eines legalen Marktes für Cannabis als Genussmittel vorgelegt. Dies und auch die Organisation der Expertenanhörungen im Juni verdienen Anerkennung. Viele Fragen sind offen und müssen noch geklärt werden, wobei der Spagat zwischen Jugend- und Verbraucherschutz, Bekämpfung des Schwarzmarktes und Wirtschaftlichkeit eine große Herausforderung darstellt. Die Cannabisindustrie unterstützt die Bundesregierung aktiv dabei, diese Hürden zu meistern. Nicht alles wird zu Beginn perfekt sein. Aber alles wird besser sein als der Ist-Zustand. Die Prohibition ist gescheitert. Allein, dass diese Erkenntnis sich weitestgehend durchgesetzt hat, ist ein großer Erfolg. Darauf dürfen wir uns aber nicht ausruhen. Es gilt nun, Rahmenbedingungen zu schaffen, die eine starke Cannabisindustrie in Deutschland ermöglichen – und die vielleicht Vorbildcharakter für viele andere Länder weltweit haben können. ↙

Dirk Heitepriem

ist Vizepräsident des Branchenverbandes Cannabiswirtschaft e. V. (BvCW) und koordiniert dort den Fachbereich “Genussmittelregulierung”. Er arbeitet als Vice President External Affairs bei Aurora Europe, die in Kanada bereits Cannabis als Genussmittel produzieren und in Deutschland eine der drei Lizenzen für die Herstellung von Cannabis als Arzneimittel haben.

Jürgen Neumeyer

war nach seinem Abschluss als Dipl.-Pol. ehrenamtlich zehn Jahre Referent für Drogenpolitik bei den BundesJusos und beruflich 17 Jahre Mitarbeiter im Bundestag. Nach einer langjährigen Tätigkeit als selbständiger Politikberater, Headhunter und Lobbyist, setzt er sich heute als Geschäftsführer des Branchenverbandes Cannabiswirtschaft e. V. (BvCW) für die Interessen der Cannabiswirtschaft ein.