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EU-Dual-Use-Reform Ein neuer Vorstoß der EU-Kommission, Empfehlungen der deutschen Industrie

Oktober 2020

Forderungen der deutschen Industrie 23. Oktober 2017 ▪

Die deutsche Industrie lehnt eine verwendungsbezogene Kontrolle (Catch-All) von telekommunikationstechnologischen Überwachungsgütern (TKÜ) aus Gründen der human security grundsätzlich ab. Deutsche Unternehmen erfüllen weltweit die höchsten Standards bei der Ausfuhrkontrolle und stehen hinter dem Menschenrechtsschutz. Eine TKÜ-Catch-All würde jedoch ausfuhrkontrollrechtliche Unsicherheiten schaffen.

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Europäische Ausfuhrkontrollen müssen zuvorderst der Nicht-Verbreitung von Massenvernichtungswaffen verpflichtet sein. Souveränitätspflichten, wie das Erreichen außenpolitischer und strategischer Ziele, sollten nicht auf die Wirtschaftsbeteiligten übertragen werden.

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Für die verfasste deutsche Industrie wäre eine EU-autonome Liste ein möglicher Kompromiss. Dabei gilt: -

Der Anwendungsrahmen sollte sich auf doppelverwendungsfähige TKÜ beschränken, die speziell dafür entwickelt wurden, Informations- und Telekommunikationsdaten verdeckt zu ermitteln mit dem Ziel, diese Daten zu überwachen, zu extrahieren, zu sammeln oder zu analysieren;

Eine Anwendung sollte nur stattfinden, wenn bei der Ausfuhr dieser Dual-Use-TKÜGüter in ein bestimmtes Drittland tatsächlich eine schwerwiegende, nachhaltige und konkrete Gefährdung fundamentaler Menschenrechte droht;

Ziel der oben genannten Datenermittlung sollten auch bei einer derartigen Liste natürliche Personen sein, wobei die Datenermittlung auf Veranlassung offizieller Stellen erfolgen muss;

Im Rahmen einer EU-autonomen Kontrolle sollten sich die EU-Mitgliedsstaaten dazu verpflichten, dort aufgeführte Positionen gemeinsam im eigentlich zuständigen Wassenaar-Arrangement einzubringen und zu vertreten.

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Die deutsche Industrie lehnt umfassende Offenlegungspflichten ab. Geschäftsbeziehungen sollten auch bei der Ausfuhr doppelverwendungsfähiger Güter – wo möglich – vertraulich bleiben, um Wettbewerbsnachteile zu verhindern. Ein Eingriff an dieser Stelle stellt den Schutz von Geschäftsgeheimnissen in Frage. Stark aggregierte Daten, in denen Ausführer und Endverwender ungenannt bleiben, könnten hier ein guter Kompromiss sein.

EU-Dual-Use-Reform

Inhaltsverzeichnis Hintergrund .......................................................................................................................................... 3 Catch-All Regeln dienen nicht der human-security ............................................................................... 3 Catch-All Regeln und Ihre Funktionsweise ........................................................................................... 3 Sachstand August 2020 ...................................................................................................................... 4 Vorschlag der EuropĂ¤ischen Kommission ............................................................................................ 4 Positionsfindung in der EU-Ratsarbeitsgruppe ..................................................................................... 5 Bewertung der deutschen Industrie .................................................................................................. 5 Impressum ........................................................................................................................................... 8

EU-Dual-Use-Reform

Hintergrund Doppelverwendungsfähig sind solche Güter, die sowohl zivil als auch militärisch genutzt werden können. Die Europäische Union (EU) reguliert deren Ausfuhr hauptsächlich auf der Grundlage von Beschlüssen des Wassenaar-Abkommens zur Kontrolle konventioneller Waffen und doppelverwendungsfähiger Güter. Rechtlich einschlägig ist in der Europäischen Union die Verordnung (EG) Nr. 428/2009 des Rates vom Mai 2009 (Dual-Use-VO). Im September 2016 stieß die Europäischen Kommission (KOM) den offiziellen Reformprozess dieser Verordnung an. Dieser Prozess konnte bisher nicht abgeschlossen werden, weil die Vorschläge der KOM, die Forderungen des Europäischen Parlamentes (EP) und die Ansichten der Mitgliedsstaaten im Europäischen Rat (Rat) sehr weit auseinander lagen. Die Mitgliedsstaaten sind auch aufgrund ihrer Kompetenz in nationalen Sicherheitsfragen mit der Durchführung der Ausfuhrkontrollen betraut und müssen deshalb die Reform besonders kritisch begleiten. Hintergrund der Reformbemühungen sind die massiven Menschenrechtsverletzungen in den Ländern des arabischen Frühlings. Nach den Ereignissen im Frühjahr 2010 wurden Regimekritiker systematisch unterdrückt und durch telekommunikationstechnische Überwachungsgüter (TKÜ) von den jeweiligen Landesbehörden identifiziert und verfolgt. Als politische Reaktion hierauf stand daher im Zentrum der Verhandlungen der Dual-Use-Reform der Wunsch der KOM und des EP, die europäische Ausfuhrkontrolle mit einem Paradigmenwandel an die Ereignisse des arabischen Frühlings anzupassen. So sollten verwendungsbezogene Ausfuhrkontrollen – sogenannte Catch-All oder Auffangregeln – den Missbrauch von TKÜ zur Verletzung von Menschenrechten ausschließen. Catch-All-Regeln dienen nicht der human security Bisher ist die verwendungsbezogene Ausfuhrkontrolle der Nicht-Verbreitung von Massenvernichtungswaffen verpflichtet und dient damit den Zielen der nationalen Sicherheit. Catch-All Regeln zum Schutz vor der illegitimen Verwendung von TKÜ würden eine Verschiebung der verwendungsbezogenen Ausfuhrkontrolle hin zum sogenannten human security-Ansatz bedeuten. Anders als der national security-Ansatz formuliert dieser einen erweiterten und auf Individualrechte (z. B. Meinungs- und Versammlungsfreiheit) ausgerichteten Sicherheitsbegriff. Die deutsche Industrie stellt nicht den human security-Ansatz in Frage. Sowohl die Änderungen in der Antifolterverordnung als auch die Neulistungen in den internationalen Exportkontrollregimen und die EU-Embargos, in denen Güter zur internen Repression gelistet wurden, trug die verfasste Industrie mit. Der BDI unterstützt ausdrücklich den stärkeren Schutz von Menschenrechten. Catch-All-Regeln sind jedoch aus Sicht der Industrie kein geeignetes Mittel zum Schutz von Menschenrechten. Zu keinem Zeitpunkt im Verlauf der Reformbemühungen ist es gelungen, die kritischen Fälle konkret zu benennen und die Kontrollen auf den Schutz vor interner Repression in Drittländern maßzuschneidern. Eine human security Catch-All würde damit Unternehmen enormen Unsicherheiten aussetzen, ohne einen effektiven Schutz von Menschenrechten zu ermöglichen. Catch-All-Regeln und Ihre Funktionsweise Bei Diskussionen von Catch-All-Kontrollen kommt es oft zu Missverständnissen aufgrund einer möglichen Übersetzungsfalle. Im Gegensatz zu listenbasierten Kontrollen, bei denen kontrollierte Güter durch ihre technische Beschreibung identifizierbar werden, handelt es sich bei Catch-All-Kontrollen um unspezifische Auffangregeln und eine Verpflichtung der Wirtschaftsbeteiligten zur Selbstkontrolle. Catch-All-Kontrollen können mögliche Gefahren keineswegs samt und sonders abwenden – in dem Sinne, dass eben kein engmaschiges Netz jede Ausfuhr unterbindet, wie der englischsprachige Titel suggeriert. Konkret bedeutet dies: auch wenn Güter nicht gelistet sind, können sie genehmigungspflichtig sein, wenn die Ausfuhrverantwortlichen Kenntnis oder den begründeten Verdacht haben, ein bestelltes Gut könnte im Bereich der Massenvernichtungswaffen relevant sein oder militärisch in einem Embargoland verwendet werden. Verwendungsbezogene Ausfuhrkontrollen sind darauf angelegt, das ingenieurstechnische Wissen der Wirtschaftsbeteiligten zu nutzen, um bei der komplexen Herstellung von Massenvernichtungswaffen Sand ins Getriebe zu streuen. Die technische Spezifikation bei der Auftragsvergabe gibt den Wirtschaftsbeteiligten Auskunft über das technische Potential

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für den Einsatz zum Bau von Anlagen für die Herstellung nuklearer, chemischer oder auch biologischer Kampfstoffe und ihrer Trägersysteme – also einer kontrollrelevanten Endverwendung. Das Fehlen weniger Komponenten kann hier bereits einen solchen Herstellungsprozess verhindern. Die Effektivität der Catch-All-Kontrollen hängt maßgeblich davon ab, dass die Herstellung eines Gutes und dessen technische Risikobewertung aus einer Hand erfolgen. Ingenieur*innen können klar die Gefahr erkennen, die sich aus einer Bestellung für die Nicht-Verbreitung von Massenvernichtungswaffen ergibt. Eine Bewertung möglicher Menschenrechtsverletzungen durch TKÜ hingegen kann nicht allein durch die technische Kompetenz von Unternehmen eingeschätzt werden. Hierzu bedarf es klarer Handlungsleitung durch den Staat. Nachrichtendienstliche Erkenntnisse und sicherheitspolitische Lagebilder aus Regionen, die politischem Wandel unterworfen sind, haben Unternehmen nicht. Ohne jedoch Zugang zu derartigen Informationen zu haben, sollten Wirtschaftsbeteiligte nicht verpflichtet werden, Risiken in Form der Selbstkontrolle eigenverantwortlich zu bewerten. Um dem stockenden Reformprozess neuen Anschub zu geben, wurde die KOM während der kroatischen Ratspräsidentschaft im Februar 2020 von EP und Rat beauftragt, einen Kompromissvorschlag zur Exportkontrolle von TKÜ vorzulegen.

Sachstand August 2020 Vorschlag der Europäischen Kommission ▪

„Cyber-Surveillance Items“ werden auf solche TKÜ begrenzt, die ausdrücklich der verdeckten Überwachung von Informations- und Telekommunikationsdaten dienen.

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Eine verwendungsbezogene Exportkontrolle (Catch-All), die neben der regimebezogenen auch drei weitere sachbezogene Kontrollgründe vorsieht: -

Militärische Endverwendung;

Terroristische Endverwender;

TKÜ, bei denen Nachweise vorliegen, dass deren Endverwendung der internen Repression dienen könnte und/oder internationale Menschenrechte oder das humanitäre Völkerrecht verletzen.

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Europäisierung der Catch-All / Beschlussfassung: -

Sollte ein EU-Mitgliedsstaat (MS) für ein Gut mit im wesentlichen identischer Endverwendung im obigen Sinne eine verwendungsbezogene Kontrolle verlangen, soll der betreffende MS die KOM und die übrigen MS hiervon unterrichten, außer es bestehen sicherheitspolitische Bedenken;

MS sollen innerhalb von zehn Tagen hierzu eine Positionierung vornehmen. Verlängerungen bis zu 30 Werktagen sind möglich;

Sollten sich alle MS darauf einigen, im Wesentlichen identische Transaktionen zu kontrollieren, wird die KOM die entsprechenden Informationen im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlichen. Damit ist im exportkontrollrechtlichen Sinne die positive Kenntnis der Wirtschaftsbeteiligten gesichert.

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Positionsfindung in der EU-Ratsarbeitsgruppe1 ▪

Die Ratsposition ist relativ klar. Die im Folgenden genannten Punkte werden von der breiten Mehrheit der MS getragen. Lagerbildung wie noch in früheren Trilogverhandlungen besteh t derzeit im Rat nicht.

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Catch-All Regeln: -

Bei einer militärischen Endverwendung will der Rat weiterhin nur die Ausfuhr in Embargoländern kontrollieren. Es wird keine Alternative gesehen, wie die Wirtschaftsbeteiligten – die ja zivile Dual-Use-Güter ausführen – sonst rechtssicher solche Transaktionen verantworten könnten. Die Schwäche des Kommissionsvorschlages liegt aus Sicht des Rates und besonders der deutschen Ratspräsidentschaft darin, dass der Export in Embargoländer bereits weitestgehend untersagt ist.

Bei terroristischen Endverwendern ist die Ablehnung im Rat ebenfalls aufgrund der Sachlage eindeutig. Individuen mit terroristischem Hintergrund werden bereits gelistet. Es darf daher jetzt schon nicht an diese Personengruppe ausgeführt werden.

Eine dezidierte Cyber-Catch-All, die wirklich auf den oben genannten Bereich beschränkt bleibt, ist denkbar; allerdings bestehen die Mitglieder der Ratsarbeitsgruppe darauf, dass dies nur gelten kann, solange das Anwendungskriterium wie oben beschrieben eindeutig bleibt.

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Beschlussfassungsregeln: Was die strukturellen Änderungen am Entscheidungsmechanismus angeht ist der Rat vorsichtig optimistisch, dass ein solcher Beschlussfassungsmechanismus politisch möglich sein könnte. Dieser gäbe allen MS ein Vetorecht und berge daher wenig Gefahren.

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Transparenz: Ein Auflistungsmechanismus, wie das EP ihn spätestens seit der Auflistung der Exportgenehmigungen im Zuge der COVID-19-Restriktionen mit Nachdruck fordert, soll es nicht geben; die Bundesregierung lehnt eine Einzelnennung von Ausführern und Endverwendern ab.

Für die Bundesregierung, und damit den derzeitigen Ratsvorsitz, ist eine wie oben beschriebene Cyber-CatchAll durch die prozeduralen Änderungen nach dem Einstimmigkeitsprinzip denkbar . Die Bundesregierung glaubt auch unter den derzeitigen Bedingungen, die Verhandlungen im November realistisch zum Abschluss führen zu können.

Bewertung der deutschen Industrie Der Vorschlag der KOM hat die deutsche Industrie überrascht, gerade weil im Bereich der Terror-Catch-All und der militärischen Endverwendung doppelverwendungsfähiger Güter Positionen aus dem Jahre 2016 wieder aufgegriffen werden. Aus Sicht der deutschen Industrie wäre eine verwendungsbezogene Ausfuhrkontrolle zu terroristischer oder militärischer Endverwendung eine fatale Fehlregulierung mit unabsehbaren Folgen für die Wirtschaftsbeteiligten und die internationale Nicht-Verbreitung. Ohne eine penibel geführte Liste zu Personen mit terroristischen Verbindungen ist es unmöglich eine terroristische Endverwendung sinnvoll abzusehen. Gleiches gilt für eine militärische Catch-All für doppelverwendungsfähige Güter. Auf der Basis von Kunden- und Geschäftsdaten und ohne behördliche Weisung können Wirtschaftsbeteiligte nicht einschätzen, ob die Ausfuhr eines Dual-Use Gutes – wie es im Entwurf der Europäischen Kommission heißt – möglicherweise

Die folgenden Informationen basieren auf öffentlich zugänglichen Informationen der Bundesregierung bis zum 30. Juni 2020.

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den internationalen Frieden bedroht. Aus Sicht der deutschen Industrie wären die Terror- sowie die militärische Catch-All redundant. Im besten Falle würden derartige Kontrollen neue bürokratische Hürden in einem bereits intensiv kontrollierten Bereich schaffen. Ebenfalls kritisch sieht die deutsche Industrie das Vorhaben einer TKÜ-Catch-All. Gute Ausfuhrkontrollen fußen auf penibler Detailarbeit. Die schwierigen Verhandlungen zwischen den europäischen Ko-Gesetzgebern haben gezeigt, wie komplex es ist, Technologien so zu definieren, dass nur offensive und nicht auch defensive Cyber-Instrumente erfasst werden. Dem geänderten Vorschlag der Kommission vom August 2020 fehlt noch eine genaue Definition von „verdeckter Datenermittlung“. Solange dies der Fall ist, werden möglicherweise Cyber-Abwehr-Instrumente erfasst. Grundsätzlich ist die verwendungsbezogene Ausfuhrkontrolle ein Instrument, mit dem die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen und ihren Trägersystemen unterbunden werden soll. Nicht-Verbreitung ist ein hohes Gut – es darf nicht leichtfertig riskiert werden. Die Legitimation der Catch-All-Kontrollen wird untermauert durch die Fähigkeit der Wirtschaftsbeteiligten, Risiken zu erkennen und dezentral zu prüfen. Im Bereich der Nicht-Verbreitung ist dies technisch machbar und sinnvoll. Die deutsche Industrie lehnt weiterhin eine über die Nicht-Verbreitung hinausgehende verwendungsbezogene Ausfuhrkontrolle strikt ab. Politisch schadet zudem der Vorschlag der KOM der Integrität der multilateralen Nicht-Verbreitungsregime. Durch substantielle Änderungen könnte jedoch aus Sicht der deutschen Industrie während der deutschen Ratspräsidentschaft ein solider Verhandlungskompromiss erreicht werden. Aus Sicht der deutschen Industrie sollte eine EU-autonome Liste angestrebt werden, die den von der KOM gesteckten Anwendungsrahmen für die Wirtschaftsbeteiligten besser nachvollziehbar macht. Kontrolliert werden sollten erstens TKÜ mit doppeltem Verwendungszweck, die speziell dafür entwickelt wurden, Informationsund Telekommunikationsdaten natürlicher Personen verdeckt abzuhören mit dem Ziel, die oben genannten Daten zu überwachen, zu extrahieren, zu sammeln oder zu analysieren. Zweitens sollten vor einer Listung behördliche Nachweise darüber vorliegen, dass fundamentale Menschenrechte, wie das Recht auf Privatsphäre, sowie die Meinungs- und Versammlungsfreiheit, durch eine Ausfuhr dieser TKÜ in ein bestimmtes Drittland schwerwiegend, tatsächlich 2 und nachweislich gefährdet sind. Aus Sicht der deutschen Industrie ist es wichtig, dass es im Zusammenhang mit der EU-autonomen Liste zu einem strukturierten Informationsaustausch zwischen den Ausfuhrkontrollbehörden der EU-Mitgliedsstaaten kommt. Drittens sind zur Prävention verstärkter unilateraler Kontrollen und Stärkung der Nicht-Verbreitungsregime aus Sicht der deutschen Industrie zwei Dinge unbedingt notwendig: 1.

Eine EU-autonome Liste sollte nach den Regeln der qualifizierten Mehrheit erweitert werden können. Zusätzliche Listenpositionen würden demnach von mindestens 55 Prozent der Mitgliedsstaaten verabschiedet, die 65 Prozent der Unionsbevölkerung ausmachen. Auch bestünde nach diesem Mechanismus die Möglichkeit einer Sperrminorität, bei der vier Ratsmitglieder, die mind estens 35 Prozent der Unionsbevölkerung vertreten, eine Entschließung verhindern können. Durch einen solchen Beschlussfassungsmechanismus würde garantiert, dass zentrale Europäische Sicherheitsinteressen zügig umgesetzt werden könnten, ohne zentrale Souveränitätsrechte der MS zu stark einzuschränken.

Eine tatsächliche Gefährdung liegt z.B. vor, wenn eine missbräuchliche Nutzung nicht durch bindende rechtliche Rahmenbedingungen verhindert werden kann.

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Um die Gefahr von Mission-Creep, also eines ungehinderten regulatorischen Ausgreifens EU-autonomer Kontrollen weit jenseits der Nicht-Verbreitungsziele zu verhindern, sollte eine weitere Bedingung erfüllt werden: der Beschlussfassungsmechanismus sollte mit einer Selbstverpflichtung der EU einhergehen, gemäß der sich die im Wassenaar-Arrangement vertretenen MS gemeinsam für eine Regime-Listung des betreffenden Gutes einsetzen.

Konkret fordert die deutsche Industrie daher eine Qualifizierung EU-autonomer Kontrollen äquivalent zur 0Y521-ECCN Series in den USA (Hintergrund s. blauer Kasten). So wäre ein befristeter Mechanismus sichergestellt, durch den die europäische Exportkontrolle an die Prozesse im Wassenaar -Arrangement gekoppelt bliebe. Somit würden in Zukunft politische Konflikte um die europäische Exportkontrolle vermieden und gleichzeitig ein Ausufern unilateraler Kontrollen eingehegt. Ein solches Vorgehen würde dabei rechtlich kein Neuland betreten. Im deutschen Außenwirtschaftsgesetz existiert bereits ein Recht auf befristete Einzeleingriffe gemäß AWG § 6 Absatz 1: Hintergrund 0Y521-ECCN-Series „[…U]m eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die

Hierbei handelt es sich um eine Klassifikationsserie,

in § 4 Absatz 1 [nationale Sicherheit], auch in Verbin-

die in den USA bereits 2012 eingeführt wurde und ei-

dung mit Absatz 2 [internationale Verpflichtungen], ge-

nen Prozess für grundsätzlich zivile Güter eingeleitet

nannten Rechtsgüter abzuwenden [kann] das Bereit-

hat, der zuvor nur unter Kategorie XXI (Verschiede-

stellen von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen

nes) der United States Munitions List (USML) möglich

zu Gunsten bestimmter Personen oder Personenge-

war. Anliegen der 0Y521-Serie ist es, eine unilaterale

sellschaften beschränkt werden.“

Ausfuhrkontrolle kurzfristig zu ermöglichen. Im Unter-

Bei den vorgeschlagenen EU-autonomen Kontrollen handelt es sich um einen unilateralen Eingriff in die Freiheit des Außenhandels. Dieser sollte im Idealfall der Durchsetzung multilateraler Sicherheitsinteressen dienen. Eine Rückbindung der EU-Kontrollen an den Entscheidungsfindungsprozess im Wassenaar-Arrangement ist daher unbedingt notwendig. Dies würde die listenbasierte globale Kontrolle von doppelverwendungsfähigen Gütern stärken und zudem Wettbewerbsnachteile für europäische Wirtschaftsbeteiligte verringern. Die deutsche Industrie lehnt umfassende Offenlegungspflichten, wie sie vom Parlament gefordert werden, ab.

schied zu Kategorie XXI USML jedoch muss die USRegierung ein Gut, das in der 0Y521-Serie befristet gehalten wird, in den multilateralen Prozess des Wassenaar-Arrangements einbringen. Die Befristung unter 0Y521 ist zunächst auf ein Jahr begrenzt mit der Möglichkeit, diese Kontrolle zweimal um jeweils ein Jahr zu verlängern. In dieser Zeit müssen das Verteidigungs-, Handels- und Außenministerium übereinkommen, ob sich eine Initiative zur multilateralen Kontrolle in Wassenaar lohnt. In Ausnahmefällen kann, nach Feststellung durch den US Under Secretary for Industry and Security, eine Verlängerung über die drei Jahre hinaus erfolgen.

Mehraufwand für die Wirtschaftsbeteiligten und Behörden sowie der unklare informationelle Mehrwert für die öffentliche Sicherheit sind hierfür die Hauptgründe. Geschäftsbeziehungen von zunächst einmal zivilen Gütern, die in den falschen Händen auch militärisch genutzt werden können, sollten vertraulich bleiben. Stark aggregierte Daten, in denen Ausführer und Endverwender ungenannt bleiben, könnten hier ein guter Kompromiss sein.

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