ARTIKEL
GASTAUTEUR
PEPIJN VAN DER VEEN Masterstudent ‘Ondernemingsrecht aan de Zuidas’
TUSSEN WAARSCHUWING EN ONTSLAG Met het wetsvoorstel tot Wijziging van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra) beoogde de regering de tuchtrechtelijke mogelijkheden tot het corrigeren van rechters uit te breiden.2 Het voorstel, dat begin vorig jaar al unaniem door de Tweede Kamer werd aangenomen en op 26 juni 2018 door de senaat als hamerstuk is afgedaan, introduceert de maatregel van schorsing.3 Met deze maatregel heeft de wetgever de leemte tussen de bestaande maatregelen, de relatief lichte schriftelijke waarschuwing enerzijds en het zware ontslag anderzijds, op te vullen.4 Hierbij moet worden opgemerkt dat de mogelijkheid tot het op non-actief stellen van rechters reeds sinds lange tijd is opgenomen in de Wet Rechtspositie Rechterlijke Ambtenaren, maar dat het daarbij gaat om een ordemaatregel waaraan het punitieve karakter ontbreekt.5 Het doel was tot voor kort bijvoorbeeld slechts om de betrokken rechter te schorsen in afwachting van de uitkomst van een ontslagprocedure.6
Sinds de Bataafse Republiek domineert één thema de geschiedenis van het tuchtrecht voor rechters: het bewaken van de rechterlijke onafhankelijkheid. Het bekritiseren van wetsvoorstellen op dit gebied is daardoor enigszins als schieten voor open doel. Breidt de wetgever de hoeveelheid of de zwaarte van disciplinaire maatregelen uit, dan doet het daarmee afbreuk aan de rechterlijke onafhankelijkheid. Voegt een voorstel inhoudelijk weinig toe, dan loopt men het risico dat ongewenst gedrag niet of niet passend kan worden bestraft. Het is aan de wetgever om zijn wetsvoorstel door de Scylla en
januari 2019 | ALIBI Magazine
Charybdis van het rechterlijk tuchtrecht te navigeren. Hoewel de rechterlijke onafhankelijkheid niet expliciet in onze Grondwet is vastgelegd, kan zij worden afgeleid uit artikel 117 Gw. Hierin wordt bepaald dat leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast bij koninklijk besluit voor het leven worden benoemd, en uit dat zij slechts in bij wet bepaalde gevallen, door een bij wet aangewezen orgaan dat onderdeel uitmaakt van een tot de rechterlijke macht behorend gerecht, kunnen worden geschorst of ontslagen. Relevant voor het tuchtrecht
45
ARTIKEL
voor rechters is verder het vierde lid van art. 116 Gw, waarin wordt bepaald dat het toezicht op de ambtsvervulling door leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast wordt uitgeoefend door hun ambtsgenoten, op een bij wet geregelde wijze.7 Uit de huidige verhouding tussen art. 116 lid 4 Gw enerzijds en 117 Gw anderzijds volgt dat de in het eerstgenoemde artikel bedoelde toezichthouders moeten voldoen aan de onafhankelijkheidsvereisten van art. 117. De Minister van Justitie en Veiligheid en leden van het Openbaar Ministerie, de Raad voor de Rechtspraak, of een gerechtsbestuur zijn daarom niet bevoegd om ambtstoezicht in de zin van art. 116 lid 4 uit te oefenen.8 Het ogenschijnlijke gemak waarmee de wetgever de schorsing aan het arsenaal van disciplinaire maatregelen heeft toegevoegd, doet vermoeden dat de deze uitbreiding van de Wrra voorziet in een duidelijke noodzaak. Een blik op de vaderlandse rechtsgeschiedenis wijst echter op het tegenovergestelde. Cijfers over de hoeveelheid schriftelijke waarschuwingen die door de jaren heen zijn opgelegd ontbreken helaas, en alleen de hoeveelheid schorsingen en ontslagen tussen 1838 en 1988 zijn bekend. In die periode zijn, met uitzondering van de jaren 19401945, in totaal achttien leden van de rechterlijke macht ontslagen, en elf geschorst. Daarbij ging het niet louter om rechters, aangezien tot 1874 ook griffiers en leden van het OM onder de tuchtregeling vielen. In veruit de meeste gevallen was een storing van de geestelijke vermogens de oorzaak van het ontslag dan wel de schorsing, en was de maatregel dan ook niet disciplinair van aard.9 Sinds 2011 vermeldt de Raad voor de Rechtspraak echter in het Jaarverslag Rechtspraak welke
disciplinaire maatregelen zijn getroffen. In 2011 werd tweemaal de maatregel van de schriftelijke waarschuwing opgelegd, In 2012 zijn geen disciplinaire maatregelen getroffen.10 In 2013, 2014, 2015, 2016 en 2017 is telkens één schriftelijke waarschuwing uitgedeeld, steeds wegens het verwaarlozen van de waardigheid van het ambt, de ambtsbezigheden of ambtsplichten.11 De oorlogsjaren vormen een uitzondering op de betrekkelijke zeldzaamheid van tuchtrechtelijke maatregelen. Er was de Duitse bezetter veel aan gelegen om te zorgen dat de rechtspleging diens beleid niet tegenwerkte. Nieuwe rechters werden voornamelijk gerekruteerd uit de politie- en juristenafdeling van de NSB, het Rechtsfront.12 Daarvoor moest men echter wel eerst af van de zittende leden van de rechterlijke macht, hetgeen gelet op diens juridische positie niet eenvoudig was. Een algemene bevoegdheid om leden van de rechterlijke macht te ontslaan werd toegekend aan rijkscommissaris Arthur SeyssInquart. Nog invloedrijker was echter het verlagen van de pensioengrens van zeventig naar vijfenzestig jaar, waardoor een dusdanig grote hoeveelheid rechters werd gedwongen hun post te verlaten dat een tekort aan rechterlijke ambtenaren ontstond.13 Na de bevrijding deed zich een tegenovergestelde tendens voor. Zo ontsloeg een zuiveringscommissie bij de rechtbank ’s-Hertogenbosch rechters wegens “Duitse sympathieën.” 14 Niettemin kan worden geconcludeerd dat tuchtrechtspraak over rechterlijke ambtenaren over het algemeen slechts incidenteel is voorkomt, en dat de Hoge Raad maar zelden overgaat tot ontslag. De oorzaak daarvan is drieledig. Tot 2002 was het tuchtrecht voor rechters geregeld in de Wet RO. Een belangrijk uitgangspunt van deze wet was het collegiale bestuur: rechters waren
“IN 2009 OVERWOOG DE HOGE RAAD NOG WEL DAT OOK MINDER SCHANDALEUZE PRAKTIJKEN AANLEIDING KUNNEN GEVEN TOT EEN DISCIPLINAIR ONTSLAG” 46
januari 2019 | ALIBI Magazine
ARTIKEL
tezamen belast met het besturen van het gerecht. Beslissingen omtrent bestuursaangelegenheden werden genomen bij meerderheid van stemmen op algemene vergaderingen, die werden gehouden “zoo dikwerf de president van het kollegie zulks nuttig oordeelt.” De president van het gerecht zat deze vergaderingen voor, maar van een hiërarchische verhouding binnen het gerecht was geen sprake.15 Binnen deze collegiale setting bleek een gesprek vaak voldoende voor bijsturing van rechters die zich schuldig maken aan lichte vormen van plichtsverzuim, waardoor disciplinaire maatregelen in het geheel niet aan de orde komen.
Bij zwaardere vergrijpen, die aanleiding kunnen geven tot het opleggen van de maatregel van ontslag, wordt het opleggen van disciplinaire maatregelen op een andere manier voorkomen. Diverse auteurs geven aan dat rechters die hun ontslag aan voelen komen, vaak het heft in eigen hand nemen door ontslag bij koninklijk besluit te verzoeken. Dat is in zoverre ongewenst dat het, met name wanneer het om zeer kwalijke gedragingen gaat, de onbevredigende uitkomst kan hebben dat aan zich misdragende rechters alsnog eervol ontslag wordt verleend.16 De belangrijkste oorzaak voor het geringe aantal disciplinaire maatregelen is echter tevens de meest voor de hand liggende: het is uiterst zeldzaam dat rechters zich schuldig maken aan plichtsverzuim. Uiteraard is niets menselijks de rechter vreemd, en hebben zich wel gevallen van ernstig wangedrag voorgedaan. Zo ontsloeg de Hoge Raad in 1858 een Amsterdamse kantonrechterplaatsvervanger voor diefstal uit de faillissementsboedel waarover hij als bewindvoerder was aangesteld. Grofweg tien jaar later trof een rechter bij de rechtbank Brielle hetzelfde lot, nadat hij voor het opwekken en bevorderen van “de onzedelijkheid van jonge lieden beneden de eenentwintig jaar” was veroordeeld tot een gevangenisstraf.17 In 2009 overwoog de Hoge Raad nog wel dat ook minder schandaleuze praktijken aanleiding kunnen geven tot een disciplinair ontslag; “benedenmaats presteren op het punt van werktempo, onvoldoende openstaan voor collegiaal overleg, gebrek aan besluitvaardigheid, ongelukkige persoonlijke en ambtelijke presentatie, het niet nakomen van werkafspraken over aanwezigheid en bereikbaarheid en het bekend worden van privé gedrag dat afbreuk doet aan
januari 2019 | ALIBI Magazine
47
ARTIKEL
“RECHTERLIJKE MISDRAGINGEN KOMEN OOK VANDAAG DE DAG AMPER VOOR, EN IN ZIJN RAPPORT VAN 2009 GAF DOOR DE RAAD VOOR DE RECHTSPRAAK INGESTELDE WERKGROEP DISCIPLINAIRE TUSSENSTAPPEN AAN DAT ER DERHALVE GEEN ENKEL SIGNAAL IS DAT DE SITUATIE OP DIT GEBIED VERONTRUSTEND IS”
de waardigheid van het rechterlijk ambt of het gezag van de rechtspraak, in onderlinge samenhang bezien wel degelijk van zodanige ernst zijn dat (…) de betrokken rechterlijke ambtenaar (…) behoort te worden ontslagen.”18 Van een daadwerkelijke verandering in de tuchtrechtspraak is evenwel nog geen sprake, wellicht omdat de bovengenoemde uitspraak van de Hoge Raad niet geheel los kan worden gezien van het alcoholproblematiek van de rechter in kwestie.19 Rechterlijke misdragingen komen ook vandaag de dag amper voor, en in zijn rapport van 2009 gaf door de Raad voor de rechtspraak ingestelde Werkgroep Disciplinaire Tussenstappen aan dat er derhalve geen enkel signaal is dat de situatie op dit gebied verontrustend is.20 Dat betekent echter niet dat het huidige tuchtrecht probleemloos functioneert. De rechterlijke organisatie is in 2002 ingrijpend gewijzigd, waarbij onder meer de tuchtregeling is overgebracht van de Wet RO naar de Wrra. Zoals van oudsher komt de bevoegdheid tot het opleggen van schriftelijke waarschuwingen toe aan de “rechterlijk ambtenaar die tevens president is.”21 Met deze formulering heeft de wetgever getracht te voldoen aan de vereisten van art. 116 lid 4 Gw te voldoen. Tevergeefs, nu de rechterlijk ambtenaar in zijn functie als president niet voldoet aan de onafhankelijkheidsvereisten van art. 117 Gw.22 Artikel 15, vierde lid, Wet RO bepaalt dat de leden van het gerechtsbestuur, waaronder de president, voor een termijn van zes jaar worden aangesteld, met de mogelijkheid tot eenmalige herbenoeming voor drie jaar. Uit artikel 16 Wet RO blijkt voorts dat het bestuur bij
48
koninklijk besluit kan worden ontslagen. De president staat daarnaast, net als de andere leden van het gerechtsbestuur, in een gezagsverhouding tot de Raad voor de Rechtspraak, die op zijn beurt verantwoording aflegt aan en aanwijzingen ontvangt van de Minister van Veiligheid en Justitie.23 De president voldoet dus als rechterlijk ambtenaar weliswaar aan de door de Grondwet gestelde eisen, maar in zijn functie als president niet. Het feit dat de functie van president gepaard gaat met de bevoegdheid tot het opleggen van bepaalde disciplinaire maatregelen, is om die reden niet te verenigen met de artikelen 116 en 117 van de Grondwet. Daarnaast zou het aanbeveling verdienen om, in overeenstemming met het advies van de Werkgroep aan de wetgever, artikel 46h Wrra zo te wijzigen dat het verlenen van ontslag op verzoek niet langer verplicht is. In plaats daarvan zou aansluiting moeten worden gezocht bij het reguliere ambtenarenrecht, waar op grond van artikel 94, vierde lid, onder a, ARAR het ontslag mag worden geweigerd indien wordt overwogen de ambtenaar een disciplinaire straf op te leggen.24 Zo kan worden voorkomen dat rechters een tuchtrechtelijk ontslag voorkomen door zelf om eervol ontslag bij koninklijk besluit te verzoeken. De wetswijziging gaat aan beide problemen voorbij en is mijns insziens dan ook vooral een gemiste kans. Wat de regering wél voorstelt is het toevoegen van de disciplinaire maatregel van schorsing aan het bestaande sanctiearsenaal. De Hoge Raad, de procureur-generaal bij de Hoge Raad en de Raad voor de Rechtspraak hebben allen aangegeven de introductie
januari 2019 | ALIBI Magazine
ARTIKEL
van een uitgebreider stelsel van disciplinaire maatregelen, ondanks de beperkte hoeveelheid incidenten, als een welkome ontwikkeling te ervaren.25 De Werkgroep geeft in zijn advies twee redenen voor deze behoefte. Ten eerste hebben binnen de rechterlijke macht bepaalde ontwikkelingen plaatsgevonden. De hoeveelheid rechters is toegenomen en het management binnen de rechterlijke organisatie wordt geprofessionaliseerd, waardoor vandaag de dag niet meer van een kleine, besloten beroepsgroep kan worden gesproken.26 Ik maak hieruit op dat de Werkgroep van mening is dat, vanwege het wegvallen van informele gedragsnormen, de formele middelen tot toezicht aan belang hebben gewonnen. Ten tweede staat de status van de rechter onder druk. De publieke opinie, de politiek en de betrokkenen bij rechtszaken laten zich in toenemende mate kritisch uit over de rechtspraak. De Werkgroep merkt op dat het, gelet op het wegvallen van de vroeger vanzelfsprekend geachte status van de rechterlijke ambtenaar, wenselijk is om zo veel mogelijk de aansluiting te
januari 2019 | ALIBI Magazine
zoeken bij de rechtspositie van reguliere ambtenaren.27 Zo heeft Raad van State op het nut van de veelheid aan financiÍle sancties die op grond van art. 81 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) aan reguliere ambtenaren kan worden opgelegd.28 Een schorsing van drie maanden kan een flinke aantasting van het benodigde gezag om als rechter te kunnen functioneren betekenen. Met die gedachte in het achterhoofd vraagt de Afdeling Advisering van de Raad van State zich af in welke gevallen de schorsing een passende maatregel kan zijn.29 Die vraag blijft onbeantwoord, nu de regering het uitdrukkelijk aan de Hoge Raad overlaat om een lijn aan te brengen in de situaties waarin een schorsing zal worden opgelegd.30 Daarmee is echter nog niet gezegd waarom het introduceren van de mogelijkheid tot schorsing noodzakelijk is, en waarom niet met een minder ingrijpende maatregel zou kunnen worden volstaan. Het ligt, om met staatsrechtgeleerde Paul Bovend’Eert te spreken, slechts bij ernstig wangedrag in de rede om deze straf op te leggen. Het
49
ARTIKEL
sanctiearsenaal voor lichtere vergrijpen wordt geenszins uitgebreid, met als gevolg een onevenwichtig pakket van disciplinaire sancties.31 Een ander, in het reguliere ambtenarenrecht gangbaar alternatief zou het voorwaardelijk ontslag zijn. De voorkeur van de Hoge Raad, de procureur-generaal bij de Hoge Raad en de Werkgroep Disciplinaire Tussenstappen ging uit naar deze oplossing, voor gevallen waarin weliswaar een grond voor ontslag aanwezig is maar de omstandigheden van het geval een dusdanig ingrijpende maatregel niet rechtvaardigen.32 De wetgever volgt nu wel de opvatting van de Raad van State, inhoudende dat een voorwaardelijk ontslagen rechter niet over voldoende gezag zou beschikken om zijn functie naar behoren uit te oefenen.33 Zoals gezegd is dat volgens de Raad van State echter evenmin ondenkbaar een rechter die zijn werkzaamheden hervat na een schorsing van drie maanden. Waarom slechts de maatregel van schorsing als afdoende wordt beschouwd, blijft voor mij onduidelijk.
1. 2. 3. 4. 5.
6. 7. 8.
9. 10.
11.
12.
13. 14.
50
Kamerstukken II, 33 861, 2, p. 2. Verslag EK 2017/2018, nr. 35, item 5. Nieuw 46ca Wrra Datzelfde gold voor diens voorloper in tuchtrechtelijek zin, de Wet RO. E. Blauw, B. Böhler en M. Westerveld, Togadragers in de rechtsstaat: De juridische professies en de toegang tot het recht, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2013, p. 62. Hetzelfde geldt voor de ambtsuitoefening door lekenrechters, zie art. 116 lid 3 en 4 Gw. P.P.T. Bovend’Eert en C.J.A.M. Kortmann, Rechterlijke organisatie, rechters en rechtspraak, Deventer: Kluwer 2013, p. 199-200. J. Remmelink, ‘De Hoge Raad als tuchtrechter’, in W.C. van Binsbergen e.a. (red.), Handhaving van de rechtsorde, Bundel aangeboden aan Albert Mulder, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1988, p. 191. Jaarverslag Rechtspraak 2012, p. 14. Jaarverslag Rechtspraak 2013, p. 30, Jaarverslag Rechtspraak 2014, p. 33, Jaarverslag Rechtspraak 2016, p. 55, Jaarverslag Rechtspraak 2017, p. 47. D. Venema, ‘De bewaking van het recht tijdens de Duitse bezetting’, in P.P.T. Bovend’Eert, L.E. de Groot-Van Leeuwen en T.J.M. Mertens (red.), De rechter bewaakt: over toezicht en rechters, Deventer: Kluwer 2003, p. 221-223. Idem. Bij minder belangrijke posten lag de bevoegdheid in eerste instantie bij de secretaris-generaal, maar de rijkscommissaris kon deze ten aller tijde herroepen of zelf nemen. Venema 2003, p. 224-226. A.H.E. Van de Klift, ‘Wie bewaakt de rechter binnen het gerecht?’, in P.P.T. Bovend’Eert,
Niet alleen wordt in de Memorie van Toelichting bij het voorstel, net zoals in het rapport van de Werkgroep Stevens, erkend dat van grootschalige misdragingen binnen de rechterlijke macht geen sprake is, ook enige indicatie van situaties waarin de schorsing gepast zou zijn ontbreekt. De voornaamste reden voor het wetsvoorstel, zo blijkt uit de Memorie van Toelichting, is het voorkomen dat een reactie op onwenselijke situaties en ongeoorloofd gedrag achterwege blijft. Verder wordt aangegeven dat de rechtspraak steeds kritischer wordt gevolgd door de burger, en dat passend, zo nodig streng, straffen nodig is om afbreuk aan het vertrouwen in de rechtspraak te voorkomen.34 Het lijkt erop dat de regering, geïnspireerd door bepaalde maatschappelijke sentimenten, de binnen de rechtspraktijk bestaande behoefte aan passendere disciplinaire maatregelen opgevat als een behoefte aan zwaardere disciplinaire maatregelen. De praktijk wijst echter uit dat zich vrijwel geen gevallen voordoen die in aanmerking zouden komen voor disciplinering door middel van een schorsing.
15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22.
23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33.
Veel nadeel zal de rechtspraktijk waarschijnlijk niet van de wetswijziging ondervinden. Het uitbreiden van het arsenaal aan disciplinaire maatregelen leidt in het beste geval tot passendere straffen, terwijl er in het slechtste geval niets verandert. Nu geen van de betrokken partijen, noch de regering zelf, kan aangeven in welke gevallen de schorsing een passende straf zou zijn, kan wetswijziging moeilijk anders dan als symboolpolitiek worden gezien. Betreurenswaardig, des te meer omdat de daadwerkelijke problemen onopgelost blijven. •
“VEEL NADEEL ZAL DE RECHTSPRAKTIJK WAARSCHIJNLIJK NIET VAN DE WETSWIJZIGING ONDERVINDEN”
L.E. de Groot-Van Leeuwen en T.J.M. Mertens (red.), De rechter bewaakt: over toezicht en rechters, Deventer: Kluwer 2003, p. 90-92. Remmelink 1988, p. 191, Bovend’Eert en Kortmann 2013, p. 205-206 en Bauw, Böhler en Westerveld, p. 62. Remmelink 1988, p. 191. Bauw, Böhler en Westerveld, p. 63. HR 15 december 2009, ECLI:NL:HR:2009:BK6646. Rapport van de Werkgroep Disciplinaire Tussenstappen 2009, p. 3. Art. 46d lid 1 sub a. Bovend’Eert en Kortmann 2003, p. 201. P.P.T. Bovend’Eert, ‘Meer toezicht op rechters. Minder onafhankelijkheid. Onvoldoende waarborgen voor het tuchtrecht ten aanzien van rechters’, TvCR 2016, vol. 7, p. 122. Zie ook de artikelen 36, 37, 91, 92, 93 en 105 Wet RO. Rapport van de Werkgroep Disciplinaire Tussenstappen 2009, p. 10. Kamerstukken II, 33 861, 3, p. 7. Rapport van de Werkgroep Disciplinaire Tussenstappen 2009, p. 8. Idem. Kamerstukken II, 33 861, 4, p. 3-4. Kamerstukken II, 33 861, 4, p. 5-6. Idem. Bovend’Eert 2016, p. 125-127. Kamerstukken II, 33 861, 3, p. 8. Zie ook Rapport van de Werkgroep Disciplinaire Tussenstappen 2009, p. 8-9 Kamerstukken II, 33 861, 3, p. 8. Kamerstukken II, 33 861, 3, p. 2-3.
januari 2019 | ALIBI Magazine