ARTIKEL | INTERNATIONAAL PUBLIEKRECHT
HET TWEESNIJDEND ZWAARD VAN VN-IMMUNITEIT:
DE INHERENTE BOTSING TUSSEN IMMUNITEIT VAN DE VERENIGDE NATIES EN RECHTSBESCHERMING VAN DOOR DE VN BENADEELDEN “THE UN IS EMPOWERED, AND THE CHOLERA VICTIMS DISEMPOWERED”.1 IN 2010 WERD HAÏTI GECONFRONTEERD MET EEN CHOLERA-UITBRAAK. ER STIERVEN 9000 MENSEN EN ONGEVEER ÉÉN MILJOEN WERDEN ZIEK. ONDERZOEKERS STELLEN DAT DE UITBRAAK TOE TE REKENEN IS AAN DE VERENIGDE NATIES (HIERNA: VN). 2 VN-BLAUWHELMEN (PEACEKEEPERS) ZOUDEN NAMELIJK SLECHTE RIOLERING HEBBEN AANGELEGD EN DE ZIEKTE OVER HET EILAND HEBBEN VERSPREID.3 DE VN ONTKENT VOLLEDIGE VERANTWOORDELIJKHEID EN BEROEPT ZICH OP ZIJN IMMUNITEIT. WAT HOUDT DEZE IMMUNITEIT IN, WELK DOEL DIENT HET EN OP WELKE WIJZE BEPERKT HET DE RECHTSBESCHERMING VAN INDIVIDUEN? DAT ZIJN VRAGEN DIE IN DIT ARTIKEL AAN HET LICHT KOMEN. DOOR LALAINE JANSEN
EDITIE 3 2023 | ALIBI MAGAZINE
19
ARTIKEL | INTERNATIONAAL PUBLIEKRECHT
De internationale rechtsorde is complex van aard. Met meer dan 200 soevereine staten die hun eigenbelang nastreven, treedt de VN op als een cruciale coördinerende actor voor internationale vrede, veiligheid en samenwerking. Tijdens de uitoefening van zijn rol geniet de VN immuniteit waardoor de organisatie niet gerechtelijk kan worden vervolgd.4 Hoewel deze immuniteit enerzijds nodig is om het onafhankelijk functioneren van de VN te garanderen, staat het anderzijds op gespannen voet met de rechtsbescherming van door de VN benadeelde personen. Is het daarom tijd voor hervormingen? In dit artikel zal de immuniteit van de VN centraal staan. Allereerst wordt aandacht besteed aan de juridische grondslag voor de VN-immuniteit. Vervolgens wordt de spanning tussen VN-immuniteit en rechtsbescherming weergeven aan de hand van de Haïti casus. Ten slotte zullen enkele mogelijke hervormingen worden besproken. JURIDISCHE GRONDSLAGEN Art. 105 lid 1 VN-Handvest legt de absolute immuniteit van de VN vast: “De organisatie geniet op het grondgebied van elk van haar Leden
BIO Lalaine Jansen
Dubbele bachelorstudent BSc. Politicologie en LLB. Rechtsgeleerdheid aan de Universiteit van Amsterdam Rechtsgebied: Internationaal publiekrecht
20
de voorrechten en immuniteiten die noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van haar doelstellingen.” Naast de algemene bepaling stelt de Conventie inzake de Voorrechten en Immuniteiten van de Verenigde Naties (hierna: CVIVN) specifieke regels rondom de immuniteiten van de VN zoals: Gebouwen en terreinen van de VN zijn onschendbaar en eigendommen en bezittingen van de VN zijn vrijgesteld van onderzoek, vordering, confiscatie, onteigening of van iedere andere vorm van ingrijpen;5 Het archief van de VN en alle stukken die aan hem toebehoren zijn onschendbaar;6 en functionarissen van de VN zijn vrijgesteld van rechtsvervolging voor handelingen verricht in officiële hoedanigheid.7
van individuen Het doel van de VN-immuniteit is om het functioneren van de organisatie te waarborgen.12 De opstellers van het VN-Handvest stelden dat de organisatie zijn taken niet effectief kan uitvoeren als het belemmerd wordt door juridische aansprakelijkheid en overheidsinmenging.13 Immuniteit beoogt op deze wijze dat de VN zich optimaal kan blijven inzetten voor hun doeleinden vrede, veiligheid en internationale samenwerking. De keerzijde van de medaille is echter dat de rechtsbescherming van mensen benadeeld door de VN verloren gaat. Aanklachten van eisers worden ongegrond verklaard, wat leidt tot een juridisch doodlopende weg. Illustratief in dit opzicht is de Haïti casus.
In beginsel gelden deze immuniteiten alleen jegens lidstaten van de VN. Echter, het is betoogd dat de immuniteit van internationale organisaties inmiddels als gewoonterecht kan worden beschouwd.8 In dat geval zouden alle staten gebonden zijn.9 Een nationale rechter zal zich in een procedure tegen de VN in beginsel onbevoegd moeten verklaren, tenzij de organisatie ervoor kiest om door middel van een waiver afstand te doen van zijn immuniteit.10 Mocht dat gebeuren, dan kan de VN wél gerechtelijk worden vervolgd. Daarmee is nochtans niet alles gezegd want art. 2 sectie 2 CVIVN stelt: “Het is echter wel verstaan, dat afstand van immuniteit zich niet uitstrekt tot enige maatregel van tenuitvoerlegging.”11 Oftewel, zelf als de vn hun immuniteit opheft kan de organisatie niet worden verplicht enige maatregel te bewerkstelligen. De VN heeft dus eigenlijk complete controle over of, en hoe het verantwoordelijkheid neemt: vanwege de immuniteit kan dit niet juridisch worden verplicht door een externe instantie.
Blootlegging van de problematiek: de casus van Haïti Als gevolg van de cholera-uitbraak in Haïti verzamelden ongeveer 5000 gedupeerden zich om een collectieve claim in te dienen tegen de VN. In de volgende alinea’s zal worden beschreven welke rechtsgangen zij doorliepen en waarom elke optie faalde om hen rechtsbescherming te bieden. i. Directe claim bij de VN Als eerste wendden de eisers zich tot de VN zelf met een verzoek tot compensatie. Art. 8 sectie 29 CVIVN stelt dat de VN voorzieningen treft voor passende wijzen van beslechting van: (a) geschillen voortvloeiende uit contracten of andere geschillen van privaatrechtelijke aard; en (b) geschillen waarbij een functionaris van de VN betrokken is die vanuit zijn positie immuniteit geniet. Daarbij vloeide uit de SOFA-overeenkomst* tussen de VN en Haïti voort dat er een commissie tot stand zou komen die private claims zou behandelen.14 In
Botsingen tussen het functioneren van de VN en de rechtsbescherming
casu was geen sprake van dergelijke commissie, waardoor de eisers zich tot de VN in New York bogen.15 New
ALIBI MAGAZINE | EDITIE 3 2023
ARTIKEL | INTERNATIONAAL PUBLIEKRECHT
deze betrekking zouden hebben op de publieke taken van de VN waarop immuniteit van toepassing is.16 Daarbij hadden de eisers ook geen privaatrechtelijke verhouding met de VN, voortvloeiend uit een overeenkomst. In de praktijk beslist de VN zelf welke vorderingen worden toegewezen: er is geen instantie of nadere procedure waar eisers in beroep kunnen gaan.17 Na afwijzing van de claims door de VN hield deze rechtsgang daarom op.
SOFA-overeenkomst: ook wel een Status of Forces Agreement, is een overeenkomst tussen de VN en de regering van het land waar het een missie inzet over de juridische status van deze missie.18
*
ii. Claims bij nationale rechtbanken Als tweede wendden de eisers zich tot U.S. district courts in de Verenigde Staten. Echter, in Georges v. United Nations wees rechter J. Paul Oetken de eerste zaak af op grond van VN-immuniteit. Hij stelde: “the UN is immune from suit unless it expressly waives its immunity”.19 Deze uitspraak werd in hoger beroep door de U.S. Courts of Appeals in 2016 bekrachtigd.20 De eisers zijn niet nogmaals in hoger beroep gegaan bij de Supreme Court.21 Ook hier hield het dus op voor de eisers. Overigens is de immuniteit van de VN niet alleen erkend in Georges v. United Nations. Zo werd in Sadikoglu v. UN Development Programme absolute immuniteit eveneens aan de UNDP (een suborganisatie van de VN) toegewezen22; werd in Lempert v. Rice expliciet bevestigd dat de VN immuun is voor “all legal process, including suit, and the court therefore lacks subject matter jurisdiction”23; en stelde de Nederlandse Hoge Raad in de Moeders van Srebrenica-zaak dat immuniteit de VN toekomt “ongeacht de buitengewone ernst van de verwijten die aan de vordering ten grondslag liggen.”24
EDITIE 3 2023 | ALIBI MAGAZINE
iii. Bescherming door de staat Ten slotte zou de Haïtiaanse staat als laatste beschermingsmiddel namens haar burgers kunnen optreden; de eisers hadden immers alle nationale rechtsmiddelen uitgeput. Echter, omdat het de VN betreft zijn de mogelijkheden beperkt. Het Internationaal Gerechtshof (hierna: IGH) is geen reële optie want het oordeelt alleen over (1) zaken tussen staten, of (2) vragen opgeworpen door VN-organen.25 In casu zou sprake zijn van een geschil tussen organisatie en staat, waardoor Haïti via een VN-orgaan bij het IGH terecht zal moeten komen. Haïti zou bijvoorbeeld de kwestie kunnen opbrengen bij de Algemene Vergadering opdat dit orgaan een verzoek indient bij het IGH. Daarnaast zou Haïti in de vergadering kunnen vragen of de VN haar immuniteit waived. Maar Haïti leek niet bereid dergelijke stappen te nemen.26 Volgens de literatuur zou de financiële afhankelijkheid van buitenlandse actoren hier een rol in kunnen spelen.27
Kortom, de mogelijkheden voor benadeelden zijn aanzienlijk beperkt. De VN kan claims afwijzen op grond van immuniteit; nationale rechtbanken hebben vanwege de immuniteit van de VN geen automatische jurisdictie; en de mogelijkheden voor een staat om op te treden voor zijn burgers zijn beperkt. De vraag is daarom niet zozeer of immuniteit van de VN een belemmering voor de rechtsbescherming vormt, maar eerder wat hier aan gedaan moet worden. HERVORMINGEN Freedman constateerde in 2013 dat immuniteit de toegang tot het recht voor individuen beperkt. Zij hoopte daarom dat een rechtszaak tegen de VN zou leiden tot het vaststellen van niet-immuniteit op basis van internationale mensenrechtenwetgeving.28 Inmiddels is met Georges V. United Nations de immuniteit van de VN juist bekrachtigd. Daarbij hebben opvolgende rechtszaken deze immuniteit nader
21
ARTIKEL | INTERNATIONAAL PUBLIEKRECHT
bevestigd. Georges v. United Nations zou kunnen worden verworpen, maar de VN-immuniteit is (vooralsnog) breed geaccepteerd; er zijn dusver nog geen concrete aanwijzingen voor een verandering van deze houding. Pasquet schreef in 2021 over de ‘alternative-remedy approach’ als oplossing, gebaseerd op Waite and Kennedy v. germany.29 Met deze benadering zou een nationale rechter toepassing van immuniteit moeten laten afhangen van de vraag of de eisers over een redelijk alternatief beschikken om hun rechten te beschermen onder art. 6 EVRM (recht op een eerlijk proces).30 Echter, deze benadering is evenzeer uitgesloten in de praktijk met onder andere de Moeders van Srebrenica-zaak waarin de Hoge Raad oordeelde dat VN-immuniteit prevaleert boven toepassing van art. 6 EVRM.31 Nationale rechtbanken lijken zich dus strikt te houden aan de VN-immuniteit; is het daarom niet aan de VN zelf om een oplossing te bieden voor de problematiek? De VN zou een ombudsman kunnen toevoegen aan zijn structuur. Deze VN-ombudsman zou - net zoals de Nationale Ombudsman in Nederland - een onafhankelijke en onpartijdige rol innemen binnen het afhandelen van claims jegens de organisatie. Een vergelijkbare instantie is eerder tot stand gekomen bij de VN-missie UNMIK in Kosovo.32 De ombudsinstantie in Kosovo was gemandateerd om mensenrechten en fundamentele vrijheden te beschermen.33 Daarbij kreeg het bevoegdheden om klachten te ontvangen, handelingen van UNMIK te onderzoeken en om adviezen uit te brengen.34 Echter, de instantie was niet in staat sancties op te leggen en kon ook geen bindende besluiten nemen.35 Om feitelijke rechtsbescherming te bieden zou een VN-ombudsman meer
22
Aanklachten van eisers worden ongegrond verklaard, wat leidt tot een juridisch doodlopende weg. bevoegdheden moeten toekomen. Zo zouden besluiten van de VN-ombudsman bindend moeten zijn en zou het de mogelijkheid moeten krijgen om concrete sancties op te leggen. Dit betekent wel dat immuniteit van de VN door deze ombudsman wordt aangetast, althans, dat deze in beperkte mate wordt toegepast. Ten slotte komt hierbij de vraag in hoeverre, en op welke wijze de VN bereid is om dergelijke ombudsman te integreren. Een andere optie is dat de VN uit zichzelf meer verantwoordelijkheid neemt voor de schade die het direct dan wel indirect aanricht. De VN Secretaris-Generaal heeft in 2016 wel excuses aangeboden voor Haïti en lanceerde een 400 miljoen ‘Nieuwe aanpak van cholera in Haïti’, maar in 2020 is slechts 5% van het bedrag opgehaald en is geen enkel slachtoffer schadevergoeding betaald.36 Dit resultaat zou te maken hebben met het feit dat er geen onafhankelijk mechanisme is om verantwoordelijkheid te forceren, waardoor verantwoordelijkheid een politieke beslissing is, gedreven door eigenbelangen van machtige staten.37 Wederom is dit een aanwijzing dat er noodzaak is voor een onafhankelijke instantie. Daarnaast zou de VN strenger moeten vasthouden aan de opstelling van ad hoc voorzieningen die het kan bieden op grond van Art. 8 sectie 29 CVIVN. Ook zou de VN kunnen overwegen zijn immuniteit vaker te waiven. Ten slotte zou het soepeler kunnen zijn met het aanvaarden van claims. Dat is lastig. Immers; dat raakt de kern van de immuniteit die de VN nodig
heeft om te kunnen functioneren. Maar indien staten aangeven er belang bij te hebben dat de organisatie zich meer zal inzetten voor rechtsbescherming rondom de organisatie, dan zou het een goede ontwikkeling zijn om daarnaar te handelen. CONCLUSIE De cholera-casus van Haïti legt goed de problematiek bloot rondom de spanning tussen VN-immuniteit en rechtsbescherming. De mogelijkheden voor de VN om zelf te beslissen over claims; nationale rechtbanken die zich strikt houden aan de immuniteit van de VN; en beperkte mogelijkheden voor staten om namens hun burgers op te treden, zorgen ervoor dat eisers zich vaak op een juridisch doodlopende weg bevinden. Onderzoekers vroegen eerder om aandacht voor hervormingen. Zij hoopten voornamelijk op een verandering in de jurisprudentie ten aanzien van VN-immuniteit. Echter, met zaken zoals Georges v. United Nations en Moeders van Srebrenica lijken nog geen aanwijzingen te zijn voor dergelijke ontwikkelingen. Het zou daarom beter zijn als de VN zelf het heft in handen neemt. Zo zou er een VN-ombudsman kunnen worden geïncorporeerd, of zou de VN soepeler kunnen zijn met de behandeling van claims en toepassing van zijn immuniteit. Vooralsnog betekent dit wel dat er binnen de VN genoeg animo moet zijn om dergelijke initiatieven waar te maken. Het is daarom aan de Lidstaten en andere belanghebbenden om zich hiervoor sterk te maken in de Algemene Vergadering.
ALIBI MAGAZINE | EDITIE 3 2023
ARTIKEL | INTERNATIONAAL PUBLIEKRECHT
Pillinger, M., Hurd, I., & Barnett, M. (2016). How to Get Away with Cholera: The UN, Haiti, and International Law. Perspectives on Politics, 14(1), 70-86. doi:10.1017/S1537592715003230. p. 1. 2 Pillinger, M., Hurd, I., & Barnett, M. (2016). How to Get Away with Cholera: The UN, Haiti, and International Law. Perspectives on Politics, 14(1), 70-86. doi:10.1017/S1537592715003230. p. 1. 3 Pillinger, M., Hurd, I., & Barnett, M. (2016). How to Get Away with Cholera: The UN, Haiti, and International Law. Perspectives on Politics, 14(1), 70-86. doi:10.1017/S1537592715003230. p. 1. 4 Handvest van de Verenigde Naties, art. 105. 5 Conventie inzake de Voorrechten en Immuniteiten van de Verenigde Naties, art. 2 sectie 3. 6 Conventie inzake de Voorrechten en Immuniteiten van de Verenigde Naties, art. 2 sectie 4. 7 Conventie inzake de Voorrechten en Immuniteiten van de Verenigde Naties, art. 5 sectie 18 sub a. 8 A. Nollkaemper, Kern van het internationaal publiekrecht, Den Haag: Boom Uitgevers 2021. p. 268. 9 A. Nollkaemper, Kern van het internationaal publiekrecht, Den Haag: Boom Uitgevers 2021. p. 268. 10 Conventie inzake de Voorrechten en Immuniteiten van de Verenigde Naties, Art. 5 sectie 20. 11 Conventie inzake de Voorrechten en Immuniteiten van de Verenigde Naties, Art. 2 sectie 2. 12 Handvest van de Verenigde Naties, art. 105 13 B. Kennedy, The UN Must take Steps To Be an Accountable Player in Public Health (online), 14 nov 2022, via https://blog.petrieflom.law.harvard. edu/2022/11/14/the-un-must-take-steps-to-bean-accountable-player-in-public-health/ 14 Agreement between the United Nations and the government of Haiti concerning the status of the United nations operation in Haiti, art. VIII, section 55 (online), via https://www.birmingham. ac.uk/Documents/college-social-sciences/government-society/research/2015/12-07-haiti-workshop/primary-sources/minustah-sofa-english.pdf 15 K.E. Boon, UN Flatly Rejects Haiti Cholera Claim, OpinoJuris (online), 22 feb 2013, via http://opiniojuris.org/2013/02/22/un-flatly-rejects-haiti-cholera-claim/ 16 Pillinger, M., Hurd, I., & Barnett, M. (2016). How to Get Away with Cholera: The UN, Haiti, and International Law. Perspectives on Politics, 14(1), 1
70-86. doi:10.1017/S1537592715003230. p. 4-5.
EDITIE 3 2023 | ALIBI MAGAZINE
Pillinger, M., Hurd, I., & Barnett, M. (2016). How to Get Away with Cholera: The UN, Haiti, and International Law. Perspectives on Politics, 14(1), 70-86. doi:10.1017/S1537592715003230. p. 5. 18 Gaye et al., Submission to the United Nations Universal Periodic Review: Haiti’s renewal of minustah’s mandate in violation of the human right of the Haitian people (online), 13 okt 2011, via https://www.ohchr.org/sites/default/files/ lib-docs/HRBodies/UPR/Documents/session12/ HT/JS8-JointSubmission8-eng.pdf 19 Pillinger, M., Hurd, I., & Barnett, M. (2016). How to Get Away with Cholera: The UN, Haiti, and International Law. Perspectives on Politics, 14(1), 70-86. doi:10.1017/S1537592715003230. p. 5. 20 United States Court of Appeals for the Second Circuit, Georges v. United Nations, No. 15-455-cv (online), via https://law.justia.com/cases/federal/appellate-courts/ca2/15-455/15-455-201608-18.html 21 D. Anthony, Resolving UN Torts in US Courts: Georges v United Nations (online), 2018, via http://classic.austlii.edu.au/au/journals/MelbJIL/2018/16.html 22 United States District Court Southern District of New York, Sadikoglu v. United Nations Dev. Programme, 11 Civ. 0294 (PKC) (online), 14 okt 2011, via https://casetext.com/case/sadiko-v-united-nations-dev-programme 23 United States District Court, District of Columbia, Lempert v. Rice, 956 F. Supp. 2d 17 (online), 19 jul 2013, via https://casetext.com/case/ lempert-v-rice 24 HR 13 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW 1999, par. 4.3.14. 25 Statuut van het Internationaal Gerechtshof, art. 34 lid 1. 26 Pillinger, M., Hurd, I., & Barnett, M. (2016). How to Get Away with Cholera: The UN, Haiti, and International Law. Perspectives on Politics, 14(1), 70-86. doi:10.1017/S1537592715003230. p. 6. 27 Pillinger, M., Hurd, I., & Barnett, M. (2016). How to Get Away with Cholera: The UN, Haiti, and International Law. Perspectives on Politics, 14(1), 70-86. doi:10.1017/S1537592715003230. p. 7. 28 Rosa Freedman, UN Immunity or Impunity? A Human Rights Based Challenge, European Journal of International Law, Volume 25, Issue 1 (online), 17
Pasquet, L., 2021. Litigating the Immunities of International Organizations in Europe: The ‘Alternative- Remedy’ Approach and its ‘Humanizing’ Function. Utrecht Journal of International and European Law, 36(2), p.192–205(online), via https://doi.org/10.5334/ujiel.551 30 Pasquet, L., 2021. Litigating the Immunities of International Organizations in Europe: The ‘Alternative- Remedy’ Approach and its ‘Humanizing’ Function. Utrecht Journal of International and European Law, 36(2), p.192–205 (online), via https://doi.org/10.5334/ujiel.551 31 HR 13 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW 1999, par. 4.1.1 - 4.1.2 32 C.P.M. Waters, Nationalising Kosovo’s Ombudsperson, Journal of Conflict & Security Law, Vol. 12, No. 1 (online), via https://www.jstor.org/ stable/pdf/26294742.pdf?refreqid=fastly-default%3Aa3a1215f9e7b54a37bfb63a7a255eabc&ab_segments=&origin=&initiator=&acceptTC=1 33 European Network of Equality Bodies (Equinet), Ombudsperson institution of Kosovo (online), via https://equineteurope.org/eb/cp-slug-191/ 34 European Network of Equality Bodies (Equinet), Ombudsperson institution of Kosovo (online), via https://equineteurope.org/eb/cp-slug-191/ 35 European Network of Equality Bodies (Equinet), Ombudsperson institution of Kosovo (online), via https://equineteurope.org/eb/cp-slug-191/ 36 Harvard law today, Seeking overdue reparations for U.N.-caused devastation in Haiti (online), 24 jun 2020, via https://hls.harvard.edu/today/ seeking-overdue-reparations-for-u-n-caused-devastation-in-haiti/ 37 Harvard law today, Seeking overdue reparations for U.N.-caused devastation in Haiti (online), 24 jun 2020, via https://hls.harvard.edu/today/ seeking-overdue-reparations-for-u-n-caused-devastation-in-haiti/ 29
February 2014, Pages 239–254, via https://doi. org/10.1093/ejil/cht082
23