Meer dan alleen een wedstrijd

ARTIKEL | MENSENRECHTEN

MEER DAN ALLEEN EEN WEDSTRIJD:

DE IMPACT VAN MEGA-SPORTEVENEMENTEN BIJ HET BEVORDEREN VAN MENSENRECHTEN TOEN WOUT WEGHORST OP 9 DECEMBER 2022 HET BEPALENDE DOELPUNT TEGEN ARGENTINIË SCOORDE STOND HEEL NEDERLAND OP ZIJN KOP. OOK IK STOND JUICHEND VOOR DE TELEVISIE. KHALIFA INTERNATIONAL STADIUM WAS OP DAT MOMENT EEN EUFORISCHE PLEK. WAT MEN ECHTER LEEK TE ZIJN VERGETEN WAS DAT ALLEEN AL BIJ DE BOUW VAN DIT STADION ZO’N 6500 ARBEIDERS DE DOOD VONDEN.1 ZOALS DE VOLKSKRANT SCHREEF: 'SPORT IS NOU EENMAAL POPULAIRDER DAN MENSENRECHTEN’; WANT NIET ALLEEN TIJDENS HET WK IN QATAR, MAAR VRIJWEL BIJ ALLE MEGA-SPORTEVENEMENTEN (HIERNA: MSE) WORDEN MENSENRECHTEN GESCHONDEN.2 DOOR LONNEKE JONATHANS

8

ALIBI MAGAZINE | EDITIE 3 2023

ARTIKEL | MENSENRECHTEN

Vrijwel alle MSE’s van de afgelopen decennia gingen gepaard met beschuldigingen of bewezen gevallen van mensenrechtenschendingen.3 Om organisaties hier aansprakelijk voor te kunnen houden is het nodig dat vaststaat welke partijen verantwoordelijk zijn voor dit soort voorvallen. Echter, het vaststellen van aansprakelijkheid blijkt lastig. MSE’s worden namelijk georganiseerd door nationale, internationale, publieke en particuliere partijen gezamenlijk. Daarbij rust de samenwerking op een complex raamwerk van contracten en overeenkomsten tussen partijen. Het gevolg is dat de grenzen van verantwoordelijkheid vervagen waardoor het lastig is om partijen juridisch aansprakelijk te stellen.4 Naar aanleiding van het WK voetbal in Qatar is er steeds meer aandacht voor schendingen van mensenrechten tijdens MSE’s.5 Het aantal pogingen om betrokken partijen ter verantwoording te roepen groeit. Toch blijft het lastig om de juridische verantwoordelijkheid voor mensenrechtenschendingen tijdens MSE’s vast te stellen. Daniela Heerdt schetst in haar proefschrift Blurred Lines of Responsibility - Human Rights Abuses at Mega-Sporting Events aan Tilburg University een mogelijke oplossing voor de problematiek: shared responsibility. Shared responsibility houdt in dat de verantwoordelijkheid voor het waarborgen van mensenrechten naar rato van betrokkenheid wordt verdeeld. Op deze manier zouden schendingen van mensenrechten effectiever worden aangepakt en kunnen degenen die hieraan bijdragen ieder ter verantwoording worden geroepen.6 Dit artikel zal ingaan op de vraag: Hoe kan shared responsibility bijdragen aan het waarborgen van mensenrechten bij MSE’s? Het WK voetbal in Qatar wordt hierbij ter

EDITIE 3 2023 | ALIBI MAGAZINE

“De beperkingen in de bestaande juridische systemen vragen om een herziene aanpak bij gevallen van mensenrechtenschendingen bij MSE’s.” illustratie genomen om de problematiek rondom mensenrechtenschendingen en MSE’s bloot te leggen. Als eerst wordt behandeld welke mensenrechtenschendingen plaatsvonden tijdens het WK in Qatar. Vervolgens wordt de juridische problematiek rondom verantwoordelijkheid van mensenrechtenschending geschetst. Ten slotte wordt uiteengezet hoe shared responsibility mogelijk een oplossing kan bieden bij grootschalige mensenrechtenschendingen. MENSENRECHTENSCHENDING Mensenrechten worden wereldwijd geschonden, maar het WK in Qatar voerde het afgelopen decennium de boventoon. Sinds 2010, toen de FIFA het toernooi toekende aan Qatar, staat de Golfstaat in de schijnwerpers. De keuze voor Qatar is twijfelachtig vanwege onderdrukking door de nationale autoriteiten van o.a. vrijheid van meningsuiting, persvrijheid en vereniging. Daarbij is er sprake van berechting in oneerlijke processen en worden vrouwen en LGBTI+’ers in de praktijk, en tevens in de wet gediscrimineerd.7 Achteraf bleek dat het toernooi door middel van omkoping aan Qatar werd toegewezen.8 Qatar hoopte door het organiseren van het prestigieuze sportevenement hun reputatie te verbeteren en hiermee te verbergen dat het land nog steeds veel mensenrechten schendt. Dit noemen we sportswashing.

Helaas had dit niet het gewenste effect. Tijdens de bouw van de stadions, waar voornamelijk arbeidsmigranten bij betrokken waren, werd er gesproken over de erbarmelijke arbeidsomstandigheden, die vaak werden betiteld met ‘moderne slavernij’. Arbeidsmigranten in Qatar vallen onder het kafala-systeem. Dit is een juridisch systeem waarin werkgevers veel macht en controle hebben over immigratie- en arbeidsstatus van werknemers. Zo mogen werknemers niet zomaar het land verlaten en moeten zij toestemming krijgen van hun werkgever om van baan te wisselen. Het kafala-systeem heeft het risico op uitbuiting van arbeiders dus aanzienlijk vergroot. Daarbij is er veel sprake van dwangarbeid, waarbij werknemers geen rust krijgen, urenlang in de brandende zon moeten werken en lonen vertraagd of zelf onbetaald blijven.9

BIO Lonneke Jonathans

Bachelor Student Rechtsgeleerdheid aan de Universiteit van Amsterdam Rechtsgebied: Mensenrechten

9

ARTIKEL | MENSENRECHTEN

Vanaf 2016 probeert Qatar de situatie rondom mensenrechten te verbeteren.10 Zo ratificeerde Qatar twee grote mensenrechtenverdragen van de Verenigde Naties (hierna: VN).11 Vervolgens deed de Qatarese regering een poging om het arbeidssysteem te hervormen. Zo werd onder andere met een wetswijziging van de arbeidswet het makkelijker gemaakt om van werkgever te veranderen, en werd het illegaal om paspoorten van werknemers in te nemen.12 Ook kregen “Commissies voor de beslechting van arbeidsconflicten” vanaf maart 2018 de bevoegdheid om als snelrechtbanken te fungeren in arbeidszaken die werden aangedragen door arbeidsmigranten. De doorgevoerde juridische hervormingen leken de mensenrechtenschendingen in Qatar te beperken. Toch blijkt dat er momenteel door heel het land nog steeds op grote schaal mensenrechten worden geschonden.13 Ondanks dat het arbeidsrecht en de diepgewortelde kafala-cultuur in Qatar zeker een bijdrage leveren aan het schenden van mensenrechten, is dit niet de hoofdoorzaak van het probleem. Bij de ontwikkeling van faciliteiten voor MSE’s in Qatar zijn er tal van betrokken actoren. Naast de Qatarese overheid, kan men denken aan de organisatiecomités, internationale en lokale sportkoepels, diverse sponsors en talloze aannemers. Door de verscheidenheid aan actoren vervagen

de grenzen van verantwoordelijkheid. Dit komt doordat geen enkele actor de volledige verantwoordelijkheid draagt en er verschillende juridische systemen en contractuele kaders een rol spelen. Het leidt tot een snelle verschuiving van schuld naar anderen en het doen van een beroep op vrijwaring.14 De slachtoffers hebben niet het vereiste juridische inzicht om te bepalen wie van de vele betrokken partijen verantwoordelijk kan worden gehouden voor welke schade. Daarbij hebben arbeiders niet gemakkelijk toegang tot enig rechtsgebied. Maar hoe kunnen actoren dan verantwoordelijk worden gehouden? WIE IS AANSPRAKELIJK? Het in rechte verantwoordelijk houden van actoren kan alleen indien zij hun wettelijke plicht schenden. In het geval van Qatar hebben we het over verplichtingen op grond van het arbeidsrecht en mensenrechten, die op nationaal en internationaal niveau gelden. DLA Piper onderscheid in een verslag, dat zij schreven in opdracht van Qatar, ‘verschillende domeinen van verantwoordelijkheid’: (i) Verantwoordelijkheid van de Staat Qatar, (ii) verantwoordelijkheid van de regeringen van de staten van herkomst, en (iii) de verantwoordelijkheid van niet-statelijke actoren.15 VERANTWOORDELIJKHEID VAN STATELIJKE ACTOREN Overheidsactoren zoals de Staat van Qatar, maar ook regeringen van de

staten van herkomst, zijn gebonden aan verplichtingen in de vorm van internationale verdragen waarmee zij hebben ingestemd. In 2018 ratificeerde Qatar het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (ICCPR) en het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (ICESCR).16 Artikel 8 van het ICCPR verbiedt dwangarbeid.17 Toch is het voor arbeidsmigranten niet haalbaar om beklag te doen. Qatar heeft namelijk geen toegang tot het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.18 Een internationale klachtenprocedure kan alleen gevolgd worden indien de nationale rechtsmiddelen zijn uitgeput. Echter, arbeidsmigranten hebben geen toegang tot het rechtssysteem in Qatar; kunnen zich amper organiseren en hebben maar beperkt recht om lid te worden van vakbonden.19 Evenzeer kennen we binnen het internationaal recht geen handhavende macht, indien recht geschonden wordt.20 Wel kennen we binnen de VN de mensenrechtenraad, waarin staten elkaar feedback kunnen geven op hoe ze met mensenrechten omgaan.21 VERANTWOORDELIJKHEID VAN NIET STATELIJKE-ACTOREN Van niet-statelijke actoren wordt naast het naleven van hun eigen rechtsstelsel, verwacht dat zij zich houden aan de nationale wetten van de landen waar zij actief zijn.22 Nationale rechtsstelsels kennen

“Het principe van Shared Responsibility stimuleert niet de alleen gezamenlijke verantwoordelijkheid, maar erkent juist de onderlinge afhankelijkheid tussen actoren.” 10

ALIBI MAGAZINE | EDITIE 3 2023

ARTIKEL | MENSENRECHTEN

wetten die negatieve verplichtingen opleggen aan niet-overheidsactoren, zoals bedrijven, om mensenrechten te respecteren en die het slachtoffers mogelijk maken om civiele vorderingen in te stellen in gevallen waarin de verplichting is geschonden. Niet elk nationaal rechtsstelsel beschikt over dergelijke wetten om mensenrechten te beschermen.

onderdrukking, en zichzelf te presenteren als gastvrij en modern; oftewel sportswashing.25 Met gevolg dat in dit geval de nationale wetgeving van Qatar als uitgangspunt dient. Een algemene bepaling op gelijke humane behandeling en aansprakelijkheid van werkgevers in geval van niet-nakoming kent de Arbeidswet van Qatar helaas niet.

Wetten en regels variëren logischerwijs per land. Een probleem is dat MSE’s steeds vaker plaatsvinden in landen met een slecht mensenrechten imago.23 Landen met een toereikend niveau van mensenrechten willen geen MSE’s meer organiseren, omdat het te duur is.24 Terwijl een land als Qatar dit soort evenementen ziet als een PR-instrument. Ze gebruiken sport als een instrument om positieve aandacht te genereren, de aandacht af te leiden van mensenrechtenschendingen of politieke

VERANTWOORDELIJKHEID NAAR IEDERS AANDEEL Door verscheidenheid aan wetten en actoren blijft het lastig om partijen juridisch aansprakelijk te stellen. De beperkingen in de bestaande juridische systemen vragen om een herziene aanpak bij gevallen van mensenrechtenschendingen bij MSE’s. Ten eerste moet moet de diversiteit aan betrokken actoren en dat elk van hen mogelijk een rol speelt bij het schenden van mensenrechten erkend worden. Een

EDITIE 3 2023 | ALIBI MAGAZINE

concept dat hierbij aansluit is het principe van shared responsibility, dat Daniela Heerdt in haar proefschrift introduceert. Shared responsibility houdt in dat juridische verantwoordelijkheid wordt verdeeld over meer dan één van de betrokken actoren. In het geval van arbeidsmigranten in Qatar zou dit betekenen dat de Qatarese regering, het sportcomité, betrokken bouwbedrijven en FIFA gezamenlijk juridisch verantwoordelijk zouden zijn voor de schendingen van mensenrechten die de arbeiders hebben ondergaan, op basis van hun individuele bijdragen aan de schade.26 Toepassing van shared responsibility kan zorgen voor een bredere en meer inclusieve aanpak. Door alle relevante actoren te betrekken, kunnen verschillende perspectieven en expertise worden samengebracht om tot effectieve oplossingen te komen. Dit kan leiden tot een meer holistische

11

ARTIKEL | MENSENRECHTEN

benadering van mensenrechten, waarbij rekening wordt gehouden met de complexiteit en onderlinge afhankelijkheden van de betrokken factoren. Bovendien stimuleert het principe niet de alleen gezamenlijke verantwoordelijkheid, maar erkent het juist de onderlinge afhankelijkheid tussen actoren. Niet alleen overheidsbeleid beïnvloed mensenrechten, ook economische en sociale factoren spelen steeds vaker een rol. Bedrijven spelen een steeds grotere rol in de mondiale economie en hebben vaak aanzienlijke invloed op de mensenrechtensituatie in de landen waarin ze opereren. Door bedrijven verantwoordelijk te houden voor hun impact op mensenrechten, kunnen schendingen worden voorkomen of verminderd.27 Op dit moment wijzen actoren vaak naar elkaar bij dergelijke mensenrechtenschendingen en is de reactie: ‘Dit is niet mijn verantwoordelijkheid’. Wanneer er meer-

12

dere partijen aansprakelijk gesteld kunnen worden gaat dit natuurlijk niet meer op. Natuurlijk is dit een vereenvoudigde weergave en zullen er tal van uitdagingen zijn bij het implementeren van een dergelijke benadering. Bovendien is het principe van shared responsibility nu nog slechts een ideologie. Een van de belangrijkste obstakels is dat juridische mechanismen traditioneel gebaseerd zijn op individuele en exclusieve verantwoordelijkheid. Zaken waarbij meerdere daders betrokken zijn die gezamenlijke verantwoordelijkheid dragen, dagen rechtbanken en andere geschillenbeslechtingsmechanismen uit om regels te vinden voor het toewijzen en verdelen van verantwoordelijkheid.28 De verschillende actoren dragen op verschillende manieren bij, en het is een grote uitdaging om te bepalen op

welk punt een bijdrage relevant is voor de mate waarin een actor verantwoordelijkheid draagt. Er zijn verschillende juridische en praktische obstakels, zoals de complexiteit van contractuele overeenkomsten en de verschillende wetten en regels in verschillende landen. Er is behoefte aan internationale samenwerking en mechanismen om de naleving van mensenrechten te waarborgen. Het principe zal dus niet direct een doorgang vinden in alle nationale en internationale rechtssystemen. CONCLUSIE Evenals tijdens het WK voetbal in Qatar worden bij vrijwel alle MSE’s nog steeds mensenrechten geschonden. Het is lastig om juridische verantwoordelijkheid vast te stellen vanwege de complexe samenwerking tussen diverse nationale, internationale, publieke en particuliere partijen. Het principe van shared

ALIBI MAGAZINE | EDITIE 3 2023

ARTIKEL | MENSENRECHTEN

“Geen enkele actor draagt de volledige juridische verantwoordelijkheid, vanwege verschillende juridische systemen en contractuele kaders.” responsibility biedt een mogelijke oplossing voor dit probleem. Shared responsibility houdt in dat de verantwoordelijkheid voor het waarborgen van mensenrechten wordt gedeeld

ding worden geroepen. Hoewel het principe van shared responsibility een logische benadering lijkt, zijn er nog uitdagingen bij de implementatie ervan. Er zijn verschillende

rechten bij MSE’s. Het is een oproep tot meer transparantie, verantwoording en samenwerking om de schendingen van mensenrechten bij MSE’s effectief aan te pakken. Een

tussen de verschillende actoren die betrokken zijn bij een mega-sportevenement. Op die manier kunnen schendingen effectiever worden aangepakt en kunnen de verantwoordelijke partijen ter verantwoor-

juridische en praktische obstakels en om dit te bewerkstelligen is behoefte aan internationale samenwerking. Desondanks biedt het concept van shared responsibility een perspectief voor het bevorderen van mensen-

goed begin en wellicht worden mensenrechten in de toekomst alsnog populairder dan sport!

The Guardian (2021), Revealed: 6,500 migrant workers have died in Qatar since World Cup awarded. Volkskrant (2022), Sport is nu eenmaal populairder dan mensenrechten. The Guardian (2021), Revealed: 6,500 migrant workers have died in Qatar since World Cup awarded. Heerdt, D. (2021). Blurred lines of responsibility and accountability: Human rights abuses at mega­sporting events. [Doctoral Thesis, Tilburg University]. Intersentia. Duval, A. (2021), How Qatar’s Migrant Workers Became FIFA’s Problem: A Transnational Struggle for Responsibility. Heerdt, D. (2021). Blurred lines of responsibility and accountability: Human rights abuses at mega­sporting events. [Doctoral Thesis, Tilburg University]. Intersentia. Sport ­ mensenrechten ­ Olympische Spelen ­ Amnesty International, 2019 A. Di Marco ‘Sports Economy and Fight against Corruption: Which Limits to the Sporting Organisations Autonomy’ European Business Law Review 2021, Vol. 32(5).

9 of the Convention – Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination. 10 ILO Governing Body, Complaint Concerning Non­Observance by Qatar of the Forced Labour Convention, 1930 (No. 29) 11 OHCHR, Status of Ratification – Interactive Dashboard 2019. 12 Amnesty International, (2016) ‘New Name, Old System? Qatar’s New Employment Law and Abuse of Migrant Workers. 13 Amnesty International, (2019) Reality Check: The State of Migrant Workers’ Rights With Four Years To Go Until the Qatar 2022 World Cup. 14 L. Amis, (2017) Mega­Sporting Events and Human Rights – A Time for More Teamwork? Business and Human Rights Journal. 15 D.L.A. Piper, Migrant Labour in the Construction Sector in the State of Qatar, 2014, p. 25. 16 OHCHR, Status of Ratification – Interactive Dashboard 2019 17 Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, New York, 16­12­1966 18 Noij, M. (2022). Internationaal recht heeft beperkte invloed in Qatar: ‘Het WK heeft mensenlevens gekost’ Vox magazine.

20

1

2

3

4

5

6

7

8

9

United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination, (2012) Consideration of reports submitted by states parties under article

EDITIE 3 2023 | ALIBI MAGAZINE

19

D.L.A. Piper, Migrant Labour in the Construction Sector in the State of Qatar, 2014, p. 25.

Noij, M. (2022). Internationaal recht heeft beperkte invloed in Qatar: ‘Het WK heeft mensenlevens gekost’ Vox magazine. 21 Noij, M. (2022). Internationaal recht heeft beperkte invloed in Qatar: ‘Het WK heeft mensenlevens gekost’ Vox magazine. 22 Verantwoordelijkheid voor mensenrechten­ schendingen WK voetbal Qatar. (2021). Voetbal­ en Sportjuridische Zaken, 1. https://doi. org/10.5553/VSZ/277267382021001001005 23 (Sport en mensenrechten: Saudi­Arabië en sportswashing, 2023) 24 (Sport en mensenrechten: Saudi­Arabië en sportswashing, 2023) 25 Andrew Clapham, Human Rights Obligations of Non­State Actors, Oxford University Press 2006 26 Heerdt, D. (2021). Blurred lines of responsibility and accountability: Human rights abuses at mega­sporting events. [Doctoral Thesis, Tilburg University]. Intersentia 27 Verantwoordelijkheid voor mensenrech­ tenschendingen WK voetbal Qatar. (2021). Voetbal­ en Sportjuridische Zaken, 1. https://doi. org/10.5553/VSZ/277267382021001001005 28 Verantwoordelijkheid voor mensenrech­ tenschendingen WK voetbal Qatar. (2021). Voetbal­ en Sportjuridische Zaken, 1. https://doi. org/10.5553/VSZ/277267382021001001005

13