Iedere Nederlander kan zich de beelden van tentenkampen in Ter Apel herinneren. Vluchtelingen verkeerden in erbarmelijke omstandigheden en sliepen onder andere op stoelen in de buitenlucht zonder toegang tot medische zorg.1 Deze omstandigheden hebben ertoe geleid dat Artsen Zonder Grenzen voor het eerst in zijn vijftigjarige bestaan medische noodhulp verleende in Nederland. Dit terwijl de organisatie een focus heeft op medische noodhulp in conflictgebieden en tijdens natuurrampen. Nederland hoort hier in beginsel dus niet onder te vallen. Deze inhumane omstandigheden en extreem uit de hand gelopen problematiek omtrent het organiseren van passend onderdak leidde bij veel Nederlanders tot woede jegens de overheid. Veel burgers vroegen zich af waarom er geen leiding werd genomen door het Rijk om dit probleem aan te pakken.
De opvang van vluchtelingen in Nederland is slecht geregeld. Gemeenten willen niet meewerken aan huisvesting en vluchtelingen kunnen niet goed doorstromen waardoor de opvangcentra overvol raken. Dit leidt tot de vraag: Kan het Rijk op een efficiënte manier gemeenten dwingen om vluchtelingen op te nemen? In dit artikel zal eerst worden gekeken hoe de huidige situatie tot stand kwam waarna het wetsvoorstel, als mogelijke oplossing voor de vluchtelingencrisis, onder de loep wordt genomen.2
OPVANG DOOR GEMEENTEN
De afgelopen decennia is er een groot contrast ontstaan tussen gemeenten die wel of niet vluchtelingen opnemen. In een gedecentraliseerde eenheidsstaat zoals Nederland hebben gemeenten veel vrijheid wat betreft lokaal beleid. Omdat de wet geen verplichtingen stelt, kunnen gemeenten asielzoekers en statushouders weigeren of voorwaarden stellen aan opvangplekken. Gemeenten
hebben de mogelijkheid om selectief te zijn in het opvangen van asielzoekers, bijvoorbeeld door te kiezen om Oekraïense vluchtelingen wel op te vangen, maar andere asielzoekers te weigeren. Daargelaten of dit beleid een discriminerend karakter heeft, leidt dit beleid op lokaal, nationaal en maatschappelijk niveau tot grote problemen. Op lokaal niveau ervaren bewoners overlast door de overbelaste opvang van vluchtelingen. Op nationaal niveau is er te weinig budget omdat er voorheen bezuinigd is en het maatschappelijk draagvlak afneemt wat leidt tot meer polarisatie in de samenleving.
Uit een enquête onder 144 gemeenten heeft 50% van de 82 gemeenten die opvang bieden aangegeven dat zij niet van plan zijn om de opvang voort te zetten, voor 42% is het onduidelijk en slechts 8% geeft aan door te gaan met het bieden van opvang.3 Sinds 2019 zijn gemeenten door het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (hierna: COA) en het Rijk gevraagd om extra opvangplaatsen beschikbaar te stellen.4 Desalniettemin hebben tientallen gemeenten nog nooit bijgedragen aan de opvang van asielzoekers, zowel in tijdelijke noodopvang als in de vorm van asielzoekerscentra.5 Nu het COA met de huidige prognose inschat dat er tegen het eind van 2023 een extra opvangcapaciteit van 33.153 plekken zal moeten worden gerealiseerd om de asielzoekers en statushouders adequaat te huisvesten, dreigt er een tekort aan opvangplekken te ontstaan.6
Juridisch kader: Internationale verdragen Het VN-Vluchtelingenverdrag van 1951, bepaald dat vluchtelingen die hun land ontvluchten vanwege oorlog, geweld of vervolging, recht hebben op bescherming en asiel.7 Echter, het verdrag legt geen specifieke verplichting op aan staten om vluchtelingen op te nemen. Daarnaast
stelt het EVRM algemene regels vast met betrekking tot mensenrechten en bescherming van alle mensen die zich binnen de unie bevinden, dus ook vluchtelingen.8
EU-WETGEVING
Dit is anders bij Europese wetgeving, waaruit een verplichting voor staten volgt om vluchtelingen op te nemen. Zo regelt het Dublin verdrag welke Staat de vluchteling dient op te nemen.9 Het verdrag bepaalt met het ‘eerste land van aankomst’- principe dat de lidstaat waar een vluchteling voor het eerst aankomt, verantwoordelijk is voor het behandelen van de asielaanvraag. Hiermee wordt voorkomen dat vluchtelingen meerdere asielaanvragen indienen en daarmee het systeem overbelasten.10
De Dublin-verordeningen bevatten criteria om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor het behandelen van een asielaanvraag. Deze criteria omvatten onder meer de aanwezigheid van familieleden of connecties in een bepaalde lidstaat, de reisroute die de vluchteling heeft genomen en de bescherming die beschikbaar is in de verschillende lidstaten.11
Als de verantwoordelijke lidstaat is bepaald, moet deze lidstaat de asielaanvraag behandelen en toegang
Bachelorstudent Rechtsgeleerdheid
aan de Universiteit van Amsterdam
bieden tot het asielproces.12 Dit kan betekenen dat de vluchteling wordt overgedragen aan de verantwoordelijke lidstaat, of dat de verantwoordelijke lidstaat de asielaanvraag beoordeelt terwijl de vluchteling zich in een andere lidstaat bevindt.
Vervolgens stelt de Opvangrichtlijn minimumnormen vast voor de opvang van asielzoekers in de EU-lidstaten, met als doel de opvang in de EU te harmoniseren en te verbeteren.13 Europese wetgeving heeft algemene voorwaarden gesteld omtrent de opvang van vluchtelingen, waar Nederland als lidstaat aan is gebonden. Echter, van wetgeving omtrent het verplicht opnemen van vluchtelingen door lidstaten is geen sprake.
Nationale wetgeving
De COA-wet regelt dat vluchtelingen worden opgevangen in opvangcentra. In artikel 2 en 3 wordt de bevoegdheid tot het opvangen van vluchtelingen door de COA en de Staatssecretaris geregeld.14 Daarbovenop verplicht artikel 1 Gemeentewet om de woonplaats van ingezetenen vast te stellen. Vluchtelingen zijn zodra zij statushouder worden ingezetene van de gemeente, die een algemene zorgplicht (artikel 3) heeft voor het welzijn van de eigen inwoners. Het merendeel van de vluchtelingen zijn echter geen statushouders en genieten deze hulp van de gemeente niet.
Conclusie juridisch Kader
Wat ontbreekt in het huidige systeem is een verplichting om asielzoekers op te nemen. Er wordt gewerkt met een systeem van vrijwillige bijdrage in de opvang door gemeenten die financieel gecompenseerd worden door het COA. Doordat er momenteel te weinig plekken vrijwillig worden aangeboden, te veel bezuinigd is op Asielbeleid en de toestroom van vluchtelingen alsmaar toeneemt, is Nederland niet in staat de vluchtelingen veilig en
adequaat op te vangen. Dit leidt ertoe dat de gemeenten die wél vrijwillig vluchtelingen opnemen kampen met veiligheidsproblematiek, afnemend draagvlak en logistieke problemen.
“SPREIDINGSWET”:
De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie heeft geprobeerd deze problemen aan te pakken met het wetsvoorstel ‘Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen’ (de ‘spreidingswet)’. Deze wet creëert een juridische mogelijkheid voor de Minister om gemeenten te dwingen vluchtelingen op te nemen, met als doel om te voldoen aan de verplichtingen voor de Staat om vluchtelingen op een humanitaire en goede manier opvang te bieden. Met de wet beoogt de staatssecretaris een duurzame en flexibele opvang te realiseren.15 Dit wil hij primair doen door een zogenoemd verdeelbesluit in te voeren waarbij de Minister van justitie en veiligheid (hierna: de Minister) de zelfstandige bevoegdheid krijgt om gemeenten te dwingen een minimum aantal vluchtelingen op te nemen.16 Deze beslissing zou de Minister nemen op grond van een advies uit de provincies die de asielzoekers eerlijk moeten verdelen over het hele land.17 Deze verdeling zal worden vastgesteld via een algemene maatregel van bestuur, gebaseerd op het inwoneraantal van elke gemeente.18 Dit proces zal twee jaar duren, waarbij regelmatig wordt geëvalueerd of er behoefte is aan extra opvangfaciliteiten.19 Het doel is om de opvangcapaciteit geleidelijk op te schalen, en zo te voorkomen dat er plotselinge noodopvanglocaties geopend moeten worden.20 De formule houdt rekening met zowel duurzame opvangfaciliteiten als reeds bestaande opvangcapaciteit die door gemeenten wordt geboden. Het is daarom niet noodzakelijk om elke 2 jaar nieuwe opvangplekken te creëren; het streven is om uiteindelijk voldoende capaciteit te hebben.21
Het Rijk stelt geen minimum aantal plekken per opvanglocatie om kleinschalige opvang in kleinere gemeenten ook mogelijk te maken.22 Ook is er ruimte gemaakt voor een positieve financiële prikkel. Gemeenten die meer dan 75% van het minimumaantal asielzoekers opvangen kunnen aanspraak maken op een uitkering.23 Ook de exploitatiesystematiek van de opvanglocaties zal veranderen. De Staatssecretaris stelt voor om in de wet vast te leggen dat het COA in beginsel de exploitant zal zijn van de opvanglocaties maar heeft wel een uitzondering voor het college van burgemeesters en wethouders gemaakt.24 Dit om gemeenten bestuurlijke ruimte te geven en kleinschalige opvang goed mogelijk te maken. Er is echter ook kritiek op het wetsvoorstel.
Kritiekpunten
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft zich negatief uitgelaten over twee componenten van het voorstel.25 Ten eerste is de wet te complex. Door de systematiek is er onvoldoende duidelijk welke gemeenten welke plekken dienen te realiseren, wat tot verwarring kan leiden over de te realiseren plekken.26 Ook schrijft de Afdeling dat er te veel onduidelijkheden zijn over de rol van het COA en de termijnen waarin gemeenten opvangplekken dienen te verwezenlijken. Tevens is de wet niet geschikt voor de urgentie van het probleem; gezien de wet op zijn vroegst in 2024 zal kunnen intreden biedt het nog geen soelaas voor het komende probleem.27 De Adviesraad Migratie bespreekt in haar rapport ook de argumenten van de Afdeling en gaat in op het financiële aspect van het voorstel.28 Hoewel de Adviesraad in algemene zin positief is over het wetsvoorstel, zijn er enkele kritiekpunten.29 Zo is volgens hen het bonussysteem om extra vluchtelingen op te nemen op twee punten ontoereikend. Ten eerste vragen zij zich af
hoe wenselijk het is om gemeenten te belonen hun wettelijk gegeven taken op een juiste manier uit te voeren en bestaat er ruimte voor misbruik door meer mensen toe te laten dan mogelijk is voor een hogere beloning. Ten tweede stelt de Adviesraad dat een beloningsysteem gebaseerd op de gemaakte kosten beter zou zijn dan een systeem gebaseerd op aantal opgevangen. Omdat niet duidelijk is hoe de beloning zich verhoudt tot de reële kosten kan dit de bereidheid van gemeenten om mee te werken aantasten.30
BESCHOUWING
Na jaren van bezuinigen en crisis is er eindelijk een wetsvoorstel tot stand gekomen om veranderingen te brengen in een systeem dat onderbemand, overvol en onhoudbaar is geworden. `Het wetsvoorstel is een stap in de goede richting om de asielcrisis meer behapbaar te maken. Door het toekennen van een expliciete wettelijke verplichting aan gemeenten en het invoeren van een juridisch bindend instrumentarium, wordt de opvangdruk gelijker verdeeld. Dit wordt mogelijk doordat er een duurzame voorraad van opvangfaciliteiten wordt gecreëerd, waardoor gemeenten die normaliter te hulp schieten, dit niet langer hoeven te doen. Bovendien zal de overlast als gevolg van overbezetting afnemen, wat op zijn beurt kan leiden tot hernieuwd maatschappelijk draagvlak. Toch dreigen er problemen met de praktijk. Zo hebben gemeenten te kennen gegeven dat zij weinig voelen voor een financiële prikkel om meer gemeenten op te nemen.
De Staatssecretaris heeft een gecompliceerd systeem opgezet wat in theorie zou kunnen werken maar in de praktijk waarschijnlijk problemen zal opleveren. Het voorstel zal in de praktijk lastig uit te voeren zijn omdat er nog veel onduidelijk is over concrete bevoegdheden per instituut.
Verder zijn de cyclussen over het bestuur en overleg tussen het Rijk, Provincie en gemeenten onduidelijk. Gezien het opvangprobleem zo acuut en overweldigend is, zou er gewerkt moeten worden met een simpele korte termijn oplossing. Momenteel moet worden afgewacht hoe het parlement stemt over het voorstel. Zoals het er nu voor staat kan de wet pas in 2024 intreden en dat biedt geen soelaas voor de komende twee zomers waarin Nederland door de oorlog op ons continent en de wereldwijde geopolitieke spanningen waarschijnlijk een toevluchtsoord zal zijn voor
vele vluchtelingen. Daarbij moet worden benoemd dat de BBB tijdens de provinciale staten verkiezingen de grootste was. Partijleider Caroline van der Plas heeft te kennen gegeven de wet niet te steunen.31 Gezien het aantal behaalde zetels door de Boer Burger Beweging, is akkoord van het wetsvoorstel door de Eerste Kamer onwaarschijnlijk. Onderaan de streep oogt het wetsvoorstel praktisch gezien niet haalbaar, niet toereikend genoeg om het acute opvangprobleem van komende zomer op te lossen, en de inhumane omstandigheden van vorig jaar dit jaar te voorkomen.
1 Nederland heeft deze verplichtingen op grond van internationale verdragen zoals het Vluchtelingenverdrag van 1951 en Protocol van 1967 en Europese regelgeving zoals de opvangrichtlijn.
2 Wetsvoorstel Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen, Kamerstukken II, 2021/22, 19637, nr. 2906.
3 https://eenvandaag.avrotros.nl/item/helft-vande-gemeenten-wil-opvang-asielzoekers-niet-verlengen-terwijl-nieuw-tekort-aan-plekken-dreigt/.
4 https://nos.nl/artikel/2408848-geen-migratiecrisis-maar-opvangcrisis-dwing-alle-gemeenten-asielzoekers-op-te-vangen.
5 https://nos.nl/artikel/2408848-geen-migratiecrisis-maar-opvangcrisis-dwing-alle-gemeenten-asielzoekers-op-te-vangen.
6 https://www.coa.nl/nl/lijst/capaciteit-en-bezetting (op het moment van schrijven.).
7 Verdrag betreffende de status van vluchtelingen, Genève, 28 juli 1951, o.a. artikelen 1, 14, 17, 18.
8 Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, Artikelen 1 tot 19.
9 De Dublinverordening III.
10 De zogenoemde “dublin-claim” die voortvloeit uit de criteria van hoofdstuk 3 van de Dublin verordening.
11 Dublinverordening III, Artikel 1 t/m 18, 34.
12 Artikel 3 Dublinverordening III.
13 Richtlijn 2013/33/EU.
14 Artikel 2 jo. Artikel 3 Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers.
15 Kamerstukken II 2022/23, 36333, nr. 4. p. 3.
16 Artikel 5, Kamerstukken II 2022/23, 36333, nr. 4. p. 20.
17 Kamerstukken II 2022/23, 36333, nr. 4. p. 12 jo artikel 5 Kamerstukken II 2022/23, 36333, nr. 4.
18 Kamerstukken II 2022/23, 36333, nr. 4. p. 11.
19 Kamerstukken II 2022/23, 36333, nr. 4. p. 12.
20 Kamerstukken II 2022/23, 36333, nr. 4. p. 12.
21 Kamerstukken II 2022/23, 36333, nr. 4. p. 12.
22 Kamerstukken II 2022/23, 36333, nr. 4. p. 16.
23 Kamerstukken II 2022/23, 36333, nr. 4. p. 8.
24 Kamerstukken II 2022/23, 36333, nr. 4.
25 Kamerstukken II 2022/23, 36333, nr. 4.
26 Kamerstukken II 2022/23, 36333, nr. 4 p. 2.
27 Kamerstukken II 2022/23, 36333, nr. 4 p. 7.
28 Advies over Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen
29 Advies over Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen p. 7.
30 Advies over Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen p. 8.
31 Boer Burger Beweging, https://wnl. tv/2023/03/02/bbb-steunt-spreidingswet-nietje-kunt-het-niet-als-dwangmiddel-inzetten/.