Folkestyrets varige spenninger

Boken henvender seg til alle som er opptatt av hvordan folkestyret virker og endres, av demokratiteori, institusjonell teori og sammenhenger mellom politisk teori og praksis.

johan p. olsen er professor emeritus ved Arena, Senter for Europaforskning, Universitetet i Oslo.

isbn 978-82-15-02322-9

folkestyrets varige spenninger

I Folkestyrets varige spenninger analyserer Johan P. Olsen hvordan dette paradokset, og moderne demokratier generelt, kan forstås. Det spørres om Norge har et levende folkestyre og en politisk orden etter folkets og de folkevalgtes ønske; om det har skjedd grunnleggende endringer i den politiske orden de siste tiårene og om det norske demokratiet er forberedt på en ny tid? Oppmerksomheten rettes mot den politiske orden, som et arrangement av gjensidig avhengige og samvirkende styringsnivå, institusjoner og kanaler for innflytelse. «Den store norske fortellingen» om det suverene folk, den suverene stat og det suverene parlament holdes opp mot at demokratisk politikk i praksis er organisert rundt varige spenninger og skiftende maktbalanser.

johan p. olsen

norge har internasjonalt vært oppfattet som et av verdens mest velorganiserte, velfungerende og stabile demokratier. Styresettet og de politiske institusjonene har hatt stor oppslutning i befolkningen. Ved inngangen til et nytt tusenår har imidlertid tre store offentlige utredninger (Makt- og demokratiutredningen, Europautredningen og 22. juli-kommisjonen) kommet med sterke bekymringsmeldinger om det norske demokratiets virkemåte og utviklingsretning.

johan p. olsen

folkestyrets varige spenninger stortinget og den norske politiske selvforståelsen

1

Folkestyrets varige spenninger

Folkestyrets varige spenninger.indd 1

13.12.13 9

2

Folkestyrets varige spenninger.indd 2

ďťż

03.12.13 11:14

3

Johan P. Olsen

Folkestyrets varige spenninger Stortinget og den norske politiske selvforståelsen

universitetsforlaget

Folkestyrets varige spenninger.indd 3

03.12.13 11:14

4



© Universitetsforlaget 2014 ISBN 978-82-15-02322-9 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med rettighetshaverne er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk.

Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning og kan straffes med bøter eller fengsel.

Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til: Universitetsforlaget AS Postboks 508 Sentrum 0105 Oslo www.universitetsforlaget.no

Omslag: Mette Gundersen Sats: Rusaanes Bokproduksjon AS Trykk og innbinding: 07 Media AS Boken er satt med: Adobe Garamond 11/14 Papir: 90 g Amber Graphic 1,25

Folkestyrets varige spenninger.indd 4

03.12.13 11:14

5

Innhold

Forord. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1 Levende folkestyre? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Et demokratisk paradoks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Demokratialarmer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Motforestillinger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Et dynamisk demokratisyn. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Forklaringsfaktorer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Det som kommer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11 13 16 21 26 34 37

2 Folkestyre, orden og dynamikk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Legitim politisk orden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Demokratisk orden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Demokratisk dynamikk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Politiske styringsaspirasjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

41 44 49 59 66

3 Den store fortellingen, kritiske røster og nye utfordringer . . . . . . .

Stortinget som folkestyrets hjørnestein. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kritiske røster. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Den norske politiske arven. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Internasjonalt forbilde og skremmebilde. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

70 71 74 86 91

4 Den demokratiske politikkens egenart: varige spenninger, skiftende maktbalanser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Fellesskap og egeninteresse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Det suverene folk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Det suverene individ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

99 100 105 107

Folkestyrets varige spenninger.indd 5

03.12.13 11:14

6

Innhold

Blandingsforhold, ikke rendyrking. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 Endringspress og historisk-institusjonell arv. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 5 En politisk orden etter folkets ønske? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Styring som å velge politisk orden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Offentlig samtale blant de få . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Stortingets syn: makt, men med måte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Folkets syn: bli tatt hensyn til, mer enn å delta. . . . . . . . . . . . . . . . .

En politisk orden etter folkets ønske?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

128 129 131 151 179 187

6 Demokratisk beredskap. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Gjensyn med et (tilsynelatende) paradoks. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Forberedt på en ny tid?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

«Sammen skal vi leve» – med hvem og hvordan? . . . . . . . . . . . . . . .

Tilpasning eller demokratisk 22. juli-oppvåkning?. . . . . . . . . . . . . .

Uten veikart. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

191 193 198 200 208 216

Litteratur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 Saksregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235

Folkestyrets varige spenninger.indd 6

03.12.13 11:14

7

Forord

Denne boken henvender seg til alle som er opptatt av hvordan det norske folkestyret virker og endres, og av den demokratiske kvaliteten og beredskapen i en periode preget av mer komplekse og flerkulturelle samfunn og økende gjensidige avhengigheter, samspill og konflikter på tvers av landegrensene.

Boken henvender seg også til alle som er interessert i demokratiteori og institusjonell teori og sammenhenger mellom politisk teori og praksis. Det reises spørsmål om den norske politiske orden er organisert og fungerer slik folket, eller folkeflertallet, ønsker. Er det rimelig å snakke om «et levende folkestyre» i den forstand at borgerne som likeverdige deltakere bestemmer hvordan de vil organiseres og styres politisk? Har den politiske orden legitimitet og tillit blant folk flest, slik at den er egnet til å knytte befolkningen sammen i et politisk fellesskap?

Spørsmålene har utspring i et paradoks. Norge har internasjonalt vært oppfattet som et av verdens mest velorganiserte, velfungerende og stabile demokratier. Styresettet og de politiske institusjonene har også hatt stor oppslutning i befolkningen. Tre store offentlige utredninger – Makt og demokratiutredningen, Europa-utredningen og 22. juli-kommisjonen – har imidlertid utløst krisealarmer med dystre diagnoser av det norske demokratiets virkemåte og utviklingsretning. Samtidig har den internasjonale utviklingen siden 1980-tallet vært preget av ny-liberalisme og ny-konstitusjonalisme. Noen har tolket dette som en ny historisk æra, hvor en sosialdemokratisk orden har blitt erstattet av en ny-liberal orden, og hvor den norske og nordiske modellen med en stor velferdsstat har gått fra å være et internasjonalt forbilde til å bli et skremmebilde.

Paradokset blir diskutert ut fra de normative standarder og virkelighetsoppfatninger som ligger bak de konkurrerende tolkningene, eksplisitt eller

Folkestyrets varige spenninger.indd 7

03.12.13 11:14

8

Forord

implisitt. Det gjelder blant annet hva som forstås med politisk-demokratisk felleskap; oppfatninger om representativt demokrati og hvilken rolle politikk skal ha i samfunnet, og hvor tungt demokratiske hensyn som folkelig deltakelse, representasjon og innflytelse faktisk veier, og bør veie, i forhold til andre legitime hensyn. Ambisjonen er likevel ikke begrenset til å belyse det norske demokratiets virkemåte og utvikling. Det blir også stilt spørsmål om hva vi generelt kan lære om folkestyrets orden og dynamikk ut fra norske erfaringer.

Det vil si, hvordan det norske eksemplet kan brukes til å belyse grunnleggende spørsmål om politisk organisering, styring og endring i representative, parlamentariske demokratier.

Den norske politiske selvforståelsen – den store fortellingen – tar utgangspunkt i forestillingen om det suverene folk, den suverene nasjonalstat og det suverene parlament. Folkeviljen kommer til uttrykk gjennom valgkanalen.

Stortinget er folkestyrets hjørnestein. Den store fortellingen har imidlertid ikke hatt hegemoni. Det har vært kritiske røster og konkurrerende tolkninger helt siden unionen med Sverige ble oppløst, og boken knytter den demokratiske politikkens egenart til at demokratiene må leve med varige spenninger, uløste konflikter og skiftende maktbalanser mellom territorielle styringsnivå og mellom institusjoner. Det er vanskelig å oppnå varig enighet om hvordan folkeviljen legitimt kan formes og endres, og hva som skal telle som «folkets røst». Det samme gjelder forholdet mellom representativt og direkte demokrati; flertallsstyre og mindretallsrettigheter; en intervenerende og forhandlende velferdsstat og en liberal rettsstat; legmannsstyre, lederskap og fagstyre og mellom nasjonalstaten og konkurrerende fellesskap. Det blir argumentert for at mange av spenningene kan ses i sammenheng med det problematiske forholdet mellom det kollektivistiske idealet om det suverene folk og det individualistiske idealet om det suverene individ.

Boken bygger på et dynamisk demokratisyn. Konkurrerende og skiftende oppfatninger om hva «folkestyre» betyr og impliserer, blir sett som en iboende del av politiske prosesser. Politikk og styring dreier seg om viljes- og meningsdannelse og etikk, og ikke ensidig om gjennomføringskraft og realisering av gitte interesser og preferanser. Tilnærmingen er institusjonell. Men siktemålet er å forstå samspillet mellom politiske styringsaspirasjoner og handlingsprogram, nedarvede politiske institusjoner og nasjonale og internasjonale samfunnsendringer. «Politisk orden» og «institusjon» refererer til relativt varige normer og former for politisk organisering, som blir opplevd som forpliktende og etterlevd i den politiske hverdagen, og ikke ensidig til rettsregler og det juridisk-konstitusjonelle språket som tradisjonelt har dominert norsk debatt

Folkestyrets varige spenninger.indd 8

03.12.13 11:14

Forord

9

om den politiske orden. Innflytelse og makt knyttes til offentlig samtale og til forberedelse og iverksetting av vedtak, og ikke bare til formell-legale beslutninger i folkevalgte forsamlinger. Evnen til å lære av erfaring og foreta gradvise tilpasninger til ulike former for endringspress blir antatt å bidra til demokratisk beredskap og gjøre hurtige og radikale brudd i en politisk orden mindre sannsynlig.

Boken er skrevet av en med bakgrunn i statsvitenskap og organisasjonsteori.

Jeg har hatt det privilegium å kunne studere politisk organisering på heltid (og vel så det) i et halvt århundre. Jeg har også hatt nytte av deltakelse i noen relevante utredninger, som en av lederne for den første norske maktutredningen (NOU 1982: 3) og den første svenske utredningen om makt og demokrati (SOU 1990: 44), og som medlem av utredningen En bedre organisert stat (NOU 1989: 5), Domstolkommisjonen (NOU 1999: 19) og utredningen Akademisk frihet. Individuelle rettigheter og institusjonelle styringsbehov (NOU 2006: 19). Boken tar opp vidtfavnende temaer. Selv med en relativt omfattende bibliografi har det vært mulig å vise til bare en liten del av den relevante litteraturen. I stedet refererer jeg ofte til egne skrifter hvor jeg har behandlet et tema mer inngående. Jeg er klar over at det er en fremgangsmåte som med rette vil kunne irritere noen kollegaer.

Jeg vil takke Tore Grønlie og Knut Heidar, som ved å invitere meg til å delta i to arrangementer i forbindelse med arbeidet med Stortingets historie etter 1964, satte dette bokprosjektet i gang. Flere har bidratt med inspirasjon og litteraturhenvisninger, og takk til Harald Baldersheim, Mads Danielsen, Morten Egeberg, Sven Ole Fagernes, John Erik Fossum, Ola Listhaug, Per Lægreid, Trond Nordby, Olof Petersson, Hilmar Rommetvedt, Per Stava, Kristin Strømsnes, Nina Merethe Vestlund og Bernt Aardal. En spesiell takk til vandringskameraten min gjennom 58 år, Helene Olsen, som er viktig for alt jeg gjør, og som har gitt mange forslag til språklige forbedringer. En takk også til James G. March, som gjennom 45 års samarbeid har preget min forståelse av politisk organisering. Sist, men ikke minst en takk til Wenche Helstad og Per Robstad i Universitetsforlaget for et hyggelig og produktivt samarbeid og til ARENA, Senter for europaforskning, Universitetet i Oslo, som har gitt en pensjonist gode arbeidsbetingelser.

Oslo, januar 2014 Johan P. Olsen

Folkestyrets varige spenninger.indd 9

03.12.13 11:14

10

Folkestyrets varige spenninger.indd 10

Forord

03.12.13 11:14

11

1 Levende folkestyre?

Den store fortellingen om det norske folkestyret er historien om fremveksten av nasjonalt selvstyre, nasjonalstaten og det representative demokratiet. I denne selvforståelsen viser folkestyre til et selvregulerende system hvor folket bestemmer hvordan det skal være organisert og styrt politisk. Nasjonalstaten gir de viktigste rammene for politisk identitet, meningsdannelse, autoritative beslutningsprosesser og levering av offentlige tjenester. Folket utøver sin makt gjennom Stortinget. Nasjonalforsamlingen er styreformens institusjonelle hjørnestein, som forsvarer av nasjonal selvstendighet, identitet og demokrati, og som et samlende symbol for befolkningen. De valgte representantene former samfunnet gjennom en ubrutt parlamentarisk-hierarkisk styringskjede fra det suverene folk, det suverene parlament, regjeringen, den ansvarlige minister og forvaltningen – og en motsvarende kjede for ansvarskreving (Olsen 1978: 22–28). Vekten legges på fri offentlig meningsdannelse, deltakelse i valg, autoritative beslutninger og den offentlige forvaltningen som et instrument for de folkevalgte.

Et tema for denne boken er hvor godt den store fortellingen fanger opp dagens politiske virkelighet. Hvordan fungerer det norske folkestyret i praksis, og hvordan utvikler det seg? Hvordan er oppgaver, autoritet, makt, informasjon, rettigheter, plikter og ansvar fordelt mellom styringsnivå, institusjoner og aktører? Hvilken rolle og innflytelse har folket og de folkevalgte representantene i den politiske orden, og når det gjelder å påvirke endringer i de institusjonene som danner grunnlaget for den politiske orden?

Søkelys på folkets og Stortingets makt åpner imidlertid en «kinesisk eske» av spørsmål som angår ikke bare det norske folkestyret, men også virkemåten og Motstående side: Lillebjørn Nilsen samler titusenvis av mennesker på Youngstorget og synger «Barn av regnbuen» til minne om 22. juli. Foto: Trygve Indrelid / Aftenposten/ NTB scanpix.

Folkestyrets varige spenninger.indd 11

13.12.13 09:47

12

1 Levende folkestyre?

utviklingen til moderne demokratier generelt. Det gjelder blant annet mulige stridsspørsmål om hvilken rolle den demokratiske politikken, de folkevalgte og offentlig sektor skal ha i samfunnet; om hvilke legitime mål de styrende kan ha, og hvilke resultater de forventes å oppnå. Det dreier seg om mulig uenighet om hvilke institusjoner det skal styres gjennom, blant annet forholdet mellom direkte og representativt demokrati. Videre er det spørsmål om i hvilken grad makt og ansvar skal konsentreres i ett senter eller spres mellom styringsnivå, institusjoner og aktører, og gjennom hvilke prosesser legitime bindende vedtak skal treffes, og ledere utpekes og fjernes. Spørsmålene omfatter hvilke rettigheter og plikter flertall og mindretall skal ha og balansen mellom flertallsstyre og enkeltindividers friheter. De dreier seg også om vektleggingen av legmannsstyre, politisk lederskap og fagstyre, krav om sannhetssøking og et opplyst styresett, og hvordan man kan unngå demagogisk forføring av folket.

Og ikke minst gjelder de mulig strid om hvem som skal telle som «folket», og hvordan grensene for politiske fellesskap skal trekkes, forholdet mellom nasjonal identitet og andre politiske tilhørigheter og fellesskap – og mellom nasjonalstatens suverenitet, universelle menneskerettigheter og andre europeiske og internasjonale normer og bindinger.

Ambisjonen er derfor ikke ensidig å belyse det norske demokratiets virkemåte og utvikling. Boken reiser også spørsmål om hva vi generelt kan lære om demokratisk-politisk orden og dynamikk ut fra norske erfaringer og endringsprosesser. Det vil si: hvordan det norske eksemplet kan brukes til å belyse grunnleggende spørsmål om politisk organisering, styring og endring i representative, parlamentariske demokratier. Moderne demokratier har viktige likhetstrekk når det gjelder de grunnleggende formelle institusjonene (som den lovgivende, utøvende, dømmende makt). I land som kaller seg, og som blir akseptert som «demokratier», er det likevel store forskjeller i den faktiske organiseringen og virkemåten til de ulike styringsnivåene og institusjonene og i samspillet og maktbalansen mellom dem. Det er også viktige forskjeller mellom politiske ideologier når det gjelder hva som oppfattes som en god politisk orden, herunder parlamentets legitime rolle i et demokratisk samfunn.

En slik tilnærming gjør det nødvendig å stille spørsmål ved noen sentrale antakelser og forutsetninger i den store fortellingen om det nasjonale folkestyret. Det gjelder politiske trosartikler og «sannheter» som utgjør viktige premisser for den norske selvforståelsen, og som også har relevans for tolkningen av andre moderne demokratier. Uten å redusere betydningen av den parlamentariske styringskjeden i den norske politiske orden må det tas hensyn til at demokrati, forstått som flertallsstyre gjennom en valgt representativ forsamling, kan komme i et spen-

Folkestyrets varige spenninger.indd 12

03.12.13 11:14

Et demokratisk paradoks

13

ningsforhold til andre sentrale verdier og hensyn. Eksempler er rettssikkerhet, grunnleggende friheter, hensyn til særlig berørte parter, brukermedvirkning, de ansattes deltakelsesrettigheter, faglig integritet, hensynet til økonomisk konkurranseevne, effektivitet og sysselsetting, naturvern og hensynet til en bærekraftig utvikling og internasjonale avhengighetsforhold og forpliktelser.

Det er derfor behov for igjen å tenke gjennom hva et demokratisk styresett betyr og impliserer; hva som i praksis er folkestyrets grunnverdier, dets normative og institusjonelle prinsipper og dets dynamikk. Hvordan tenker folk og folkevalgte om hva som skal gjøres i fellesskap, og hva enkeltindivider og grupper skal gjøre hver for seg? I hvilken grad stiller de seg bak ideer om folkets, nasjonalstatens og parlamentets suverenitet og rolle i samfunnet? Hvordan vurderes ulike institusjoner og aktører, og hvilken tillit har folk og folkevalgte til dem? Hvilke normative målestokker brukes til å vurdere folkestyrets kvalitet, og i hvilken grad prioriteres demokratiske hensyn når det må foretas vanskelige avveininger mellom legitime hensyn og verdier?

Et demokratisk paradoks Bokens forsøk på å belyse disse spørsmålene har utspring i et paradoks. På den ene siden er Norge internasjonalt anerkjent som et av verdens mest velorganiserte, velfungerende og stabile demokratier. Styresettet og de politiske institusjonene har tradisjonelt også hatt stor oppslutning og tillit i befolkningen. På den andre siden har tre store offentlige utredninger ved inngangen til et nytt tusenår utløst krisealarmer med dystre diagnoser av det norske demokratiets virkemåte og utviklingsretning. Demokratiet som styreform er svekket. Det finnes et demokratisk underskudd, og det er liten gjennomføringskraft i den offentlige forvaltningen. Offentlig debatt og kritikk er en viktig del av demokratienes dynamikk, men denne gangen er bekymringsmeldingene uvanlig sterke.

Det er likevel ulike oppfatninger og vurderinger av demokratiets virkemåte, muligheter og utfordringer i både politiske og faglige miljøer. Der noen ser demokratisk forfall, ser andre demokratisk endring eller fremgang.

Boken skisserer, ut fra et institusjonelt perspektiv, et forslag til hvordan man kan nærme seg dette paradokset, og samtidig bidra til forståelse av virkemåten til moderne demokratier generelt. Fordi folkestyrets kvalitet blir oppfattet som å være avhengig av flere styringsnivå, institusjoner og kanaler mellom styrende og styrte, blir oppmerksomheten rettet mot den politiske orden som et arrangement av gjensidig avhengige og samvirkende styringsnivå, institusjoner og kanaler for innflytelse.

Folkestyrets varige spenninger.indd 13

03.12.13 11:14

14

1 Levende folkestyre?

Demokratisk kvalitet vil derfor ikke ensidig bli knyttet til ett styringsnivå (som det nasjonale), til én enkelt institusjon som senter for representasjon, autoritet og legitimitet (som Stortinget) eller til én kanal for folkelig innflytelse (som valgkanalen). Den demokratiske kvaliteten vil heller ikke bli knyttet til parvise forhold mellom styringsnivå (som det nasjonale–lokale, det nasjonale– europeiske) eller institusjoner (som storting–regjering/forvaltning). Demokratisk kvalitet vil i stedet bli tolket som et resultat av en kompleks og dynamisk politisk orden og et skiftende samspill mellom flere gjensidig avhengige og delvis autonome styringsnivå og institusjoner. Høy demokratisk kvalitet forutsetter en velfungerende folkevalgt forsamling for autoritativ beslutningstaking, politiske partier og velfungerende valgsystem. Men høy demokratisk kvalitet forutsetter også velfungerende institusjoner for fri offentlig meningsdannelse – et sterkt sivilt samfunn og en opplyst offentlig sfære med frie massemedier og fri forskning, velfungerende domstoler og en offentlig forvaltning som sikrer lojal og effektiv forberedelse og iverksettelse av demokratisk fattede vedtak.

En slik tilnærming fører til at man for å forstå det demokratiske paradokset, må forholde seg til fire store utfordringer for politisk teori og praksis. For det første: å klarlegge betingelser for en legitim politisk orden, og i hvilken grad og under hvilke betingelser det er mulig å utvikle et styresett basert på autoritet og legitimitet. Det vil si at hele eller størstedelen av befolkningen oppfatter styresettet som rettmessig. De opplever at handlinger på vegne av fellesskapet blir gjort på en passende måte og med akseptable utfall. De mener derfor også at de har en moralsk plikt til å følge lover og andre vedtak, slik at behovet for andre styringsmidler som tvang, insentiver og overtalelse reduseres.

For det andre: å dokumentere hvilke normative prinsipper som ligger til grunn for oppfatninger om et legitimt styresett, og spesielt hvilken demokratiforståelse den politiske orden bygger på. I moderne demokratier er det ingen mangel på normative kriterier og vurderingsrammer. Men en sentral demokratisk tros­ artikkel er at folket skal bestemme hvordan det vil organiseres og styres politisk.

Folkestyre betyr akseptering og oppslutning i en befolkning av politisk likeverdige og informerte borgere. Autoritet og legitimitet knyttes til at befolkningen gjennom tale og handling viser at de har tillit til og slutter opp om styresettet, og til at viljes- og meningsdannelsen er autentisk og ikke manipulert. Ideen om at autoritet og legitimitet er forankret i en skiftende folke­mening, finnes igjen i normativ politisk teori og filosofi. Teoriene formulerer imidlertid konkurrerende idealer for det gode styresett og det gode samfunn. De argumenterer på ulike måter for hva som rettferdiggjør en politisk orden basert på autoritet, med rett for noen til å bestemme og med plikt til å adlyde for andre.

Folkestyrets varige spenninger.indd 14

03.12.13 11:14

Et demokratisk paradoks

15

Demokrati-teorier har i tiden etter andre verdenskrig fått et visst hegemoni.

Men det har skjedd på bekostning av flertydighet om hva demokrati betyr og impliserer. Selv om det finnes elementer de fleste forbinder med «demokrati», er det også viktige forskjeller mellom akademiske analysemodeller og mellom politiske ideologier. «Demokrati» kan ha ulike og skiftende meninger, og termen blir noen ganger brukt som et løst definert honnørord mer enn som et analytisk begrep eller en veiviser i valg av praktisk atferd. Demokratiske hensyn kan bli tillagt varierende vekt av ulike grupper, i ulike sammenhenger og i ulike perioder. Teoriene og ideologiene bygger ikke bare på konkurrerende ideer om hva som er politisk ønskelig, men også på ulike oppfatninger om hva som er politisk nødvendig og mulig. Appeller til «demokrati» kan bygge på mer eller mindre realistiske oppfatninger om hva det er mulig for folket og for en stor folkevalgt forsamling å gjøre i praksis.

For det tredje er det en utfordring å analysere hvilke organisatoriske prinsipper og hvilken institusjonsforståelse den politiske orden bygger på. Norsk og europeisk debatt om styreformen har vært, og er, dominert av juristenes språk og virkelighetsforståelse. Innenfor denne forståelsesrammen fastsetter konstitusjonen de viktigste rettsreglene for organiseringen av den politiske orden. Men ofte blir det glemt at reglene gir normer, og ikke beskrivelser, av faktisk organisering og atferd. Uten å undervurdere betydningen av rettsregler og lovstyre bygger boken på institusjons- og organisasjonsanalyse med vekt på politisk praksis, heller enn en formell-legal konstitusjonell analyse. Oppmerksomheten rettes mot faktisk politisk organisasjon, organisering og atferd. Det vil si: mot de «levende» institusjonene, politiske normene og rutinene som er styrende i den politiske hverdagen; former og praksiser som ikke nødvendigvis er nedfelt i formell-legale regler, men som etter hvert kan bli akseptert som konstitusjonell sedvanerett.

For det fjerde er det en utfordring å kartlegge hvordan demokratisk dynamikk forstås, og i hvilken grad endringer i den politiske orden oppfattes som å være drevet av, eller i hvert fall i overensstemmelse med, folkeviljen. I moderne demokratier har det siden opplysningstiden vært tro på at samfunn og natur kan styres, og at borgerne kan forme sin fremtid. Det har vært tiltro til menneskers evne og vilje til rasjonell planlegging og fornuftsbasert problemløsning, til å treffe konsekvensorienterte beslutninger og til å lære av egne og andres erfaringer. Sentrale politiske trosartikler har vært at den politiske utviklingen og samfunnsutviklingen kan gis retning og mening gjennom menneskelig vilje, kunnskap og makt. Folks levekår kan forbedres gjennom direkte folkelig deltakelse og representative politiske institusjoner.

Folkestyrets varige spenninger.indd 15

03.12.13 11:14

16

1 Levende folkestyre?

Historisk har imidlertid den optimistiske fremtidstroen, med forventninger om en utvikling preget av stadige fremskritt, hatt konkurranse fra forestillinger om et stadig forfall fra en tidligere paradisisk tilstand, så vel som fra opplevelse av situasjonsbestemte svingninger mellom oppturer med tro på nye muligheter og kriseoppfatninger og fremtidsfrykt. Erfaring tilsier også at planleggings-, styrings- og læringsprosesser ikke nødvendigvis er perfekte. Det kan reises tvil om i hvilken grad og under hvilke betingelser antakelsene om velfungerende demokratiske prosesser gjelder i komplekse og dynamiske samfunn, hvor grunnlaget for utøvelse av offentlig myndighet er i stadig forandring.

Demokratisk politikk kan, i hvert fall i noen sammenhenger, være preget av tvetydighet og vage kompromisser mellom verdier og interesser, mer enn av klare, konsistente og stabile mål og regler. Det kan være uklarhet og usikkerhet om saksforhold, mer enn solid kunnskap om mål–middel-sammenhenger og konsekvensene av ulike handlingsalternativer. Utviklingen kan være mer preget av historiske tilfeldigheter og nødvendigheter enn av intensjonene, makten og handlekraften til en suveren, autonom aktør eller en vinnende koalisjon.

Forestillingen om en politisk styrt orden og samfunnsutvikling må derfor suppleres med ideer om en samfunnsdrevet politikk – en politisk utvikling styrt av økonomiske, teknologiske, sosiale og kulturelle prosesser med både langsiktige trender og spesifikke situasjoner og hendelser. Den må også suppleres med ideer om at nedarvede politiske institusjoner kan ha en viss autonomi og egendynamikk, at de både påvirker og påvirkes av politikken og samfunnsutviklingen. I denne boken vil det derfor bli lagt vekt på samspillet mellom politiske styringsaspirasjoner og handlingsprogrammer, eksisterende institusjoner og samfunnsendringer. Deres relative forklaringskraft når det gjelder mulighetene for å utvikle og vedlikeholde et levende folkestyre og en legitim politisk-demokratisk orden og dynamikk, vil bli sett som et empirisk spørsmål.

Men før disse utfordringene diskuteres mer i detalj, presenteres utgangspunktet for det norske paradokset – demokratialarmene – og noen motforestillinger mot deres diagnoser.

Demokratialarmer Makt- og demokratiutredningen. Ved inngangen til det nye tusenåret utløste hovedkonklusjonene til den norske Makt- og demokratiutredningen (1998– 2003) om folkestyrets forvitring og politikkens retrett en demokratialarm (NOU 2003: 19). Mandatet for utredningen hadde klare likhetstrekk med den store norske fortellingen. Det ble vist til at det norske folkestyret og sam-

Folkestyrets varige spenninger.indd 16

03.12.13 11:14

Demokratialarmer

17

funnsmodellen bygger på det representative demokratiet. Oppmerksomheten ble rettet mot de utfordringer og krefter som påvirker den demokratiske utviklingen, og mot mulighetene for den enkelte til å påvirke sin livssituasjon gjennom fri meningsdannelse, frie valg og funksjonsdyktige styringsorganer med legitimitet og autoritet (NOU 2003: 19, s. 9). Konklusjonene om det norske demokratiets virkemåte og kvalitet, dets vilkår og utviklingsretning, sto imidlertid i skarp kontrast til den store fortellingen. De sto også i kontrast til at det norske demokratiet i internasjonale sammenhenger er blitt, og blir, vurdert som vellykket; og til at styresettet og de politiske institusjonene, ikke minst i internasjonal målestokk, har hatt, og har, stor oppslutning og tillit i den norske befolkningen.

En hovedpåstand er at det norske folkestyret står overfor en ny historisk epoke, og en av bøkene fra utredningen har tittelen Farvel til folkestyret? (Tranvik og Selle 2003). Det representative demokratiet som styreform gjennom folkevalgte organer og parlamentariske prinsipper er sterkt svekket. Det samme gjelder det lokale folkestyret. «Den mest sentrale endringen av maktforhold i Norge er at demokratiet i grunnbetydningen folkestyre – et formelt beslutningssystem gjennom flertallsvedtak og folkevalgte organer – er i tilbakegang» (NOU 2003: 19, s. 57).

Folkevalgte organer kontrollerer i mindre grad enn før de faktorer som avgjør befolkningens levekår. De er i ferd med å miste evnen til å sikre samordnet og effektiv samfunnsstyring og fordele goder og byrder. Myndighet er overført til flernasjonale konserner, markedsaktører, uavhengige forvaltningsorganer og rettslige institusjoner både i Norge og i utlandet. Det er blitt lagt mer vekt på administrativ autonomi, og politisk skjønn er blitt overført til ytre etater.

Fristilte virksomheter gir svakere folkelig påvirkning og kontroll, og de politisk ansvarlige har mistet makt til relativt uavhengige selskaper. Markedskreftene er blitt styrket, og det har funnet sted sentraliseringen av økonomisk makt.

De folkevalgte organenes avmakt har et motstykke i en transnasjonal rettsorden rundt konkurranseregler og rettigheter for individer og grupper. Viktige politiske avgjørelser er overført til rettsorganene (NOU 2003: 19, Østerud, Engelstad og Selle 2003). Folkevalgte organer er også i ferd med å miste evnen til å binde befolkningen sammen og skape legitimitet, fellesskapsfølelse og ansvarsfølelse. «Norge» lanseres som en merkevare i internasjonal politikk, men synes i minkende grad å være ramme om et politisk fellesskap. Det norske folk er blitt en mindre selvsagt størrelse. På grunn av vidtgående suverenitetsavståelse er det oppstått større uklarhet om Grunnlovens ord i § 1, om Norge som et selvstendig rike (Østerud, Engelstad og Selle 2003: 55).

Folkestyrets varige spenninger.indd 17

03.12.13 11:14

18

1 Levende folkestyre?

Tilsvarende er massepartiene svekket, og valgdeltakelsen og omfanget av partimedlemskap har sunket. Partier og folkebevegelser engasjerer ikke lenger, og forbindelsen mellom valgresultat og regjeringsmakt er svakere enn før. Hvem som vinner i valg, avgjør i liten grad hvordan landet blir styrt. Organisasjonene og folkebevegelsene som tradisjonelt har skapt kanaler for folkelig deltakelse og innflytelse, er i krise. De er ikke i stand til å gi retning til og kontroll med hvordan staten utøver sin makt. Korporatismen er svekket og endret, med mer vekt på lobbyvirksomhet. Globaliseringen har forrykket styrkeforholdet mellom ulike interessegrupper. Lekmannsstyre er i stor grad erstattet med profesjonelle ledere. Balansen i systemet for folkelig deltakelse er forskjøvet – bort fra de folkevalgte forsamlingene og over til aksjonsgrupper, rettighetstildelinger og organisert lobbyisme. Folks tilhørigheter og deltakelsesformer er blitt mer flyktige, og deres handlingsperspektiv er blitt kortere. Store deler av den raskt voksende innvandrerbefolkningen står utenfor det norske politiske systemet.

Massemediene er blitt mer avhengige av økonomiske krefter og mer autonome i forhold til de politiske partiene. «Tilleggsdemokrati», i betydningen andre former for deltakelse og rettigheter, kan ikke kompensere svekkelsen av valgkanalen (NOU 2003: 19, Østerud, Engelstad og Selle 2003, Selle og Østerud 2006).

Europa-utredningen. Konklusjonene fra Europa-utredningen om Norges avtaler med Den europeiske union (EU) er på mange måter like demokratisk alarmerende som makt- og demokratiutredningen. Det har skjedd «en massiv overføring av makt fra nasjonalt til overnasjonalt nivå i perioden 1992–2011» (NOU 2012: 2, s. 820). Avtalene med EU har dyptgående konsekvenser for demokratiet og politisk styring i Norge, og den norske tilknytningsformen lider etter utredningens mening av store demokratiske svakheter, både i sin konstruksjon og sine virkninger for det politiske liv i Norge (s. 835).

Blant de argumentene som taler for at den norske tilknytningsformen er demokratisk problematisk, er at «Stortingets stilling er svekket på alle de områder som påvirkes av EU-tilpasningen, og at det er små muligheter for parlamentarisk styring». Prosedyrene for konsultasjon tjener i første rekke til å legitimere regjeringens europapolitikk (NOU 2012: 2, s. 828, 835–6).

Europeiske integrasjonsprosesser har generelt skapt problemer for de nasjonale parlamentene. Men Stortinget er på grunn av den norske tilknytningsformen i en enda vanskeligere stilling, og nasjonalforsamlingen har vært «beskjedent involvert» (s. 229). Den reduserte demokratiske kvaliteten blir først og fremst knyttet til overføringen av lovgivningskompetanse og det at Stortingets makt over lovgivningen dermed er svekket. Men svekkelsen gjelder også Stortingets

Folkestyrets varige spenninger.indd 18

03.12.13 11:14

Demokratialarmer

19

kontrollfunksjoner og dets rolle som debattarena. Maktoverføringen til det europeiske nivå har på flere måter påvirket maktfordelingen i Norge. Den dømmende makt er blitt styrket både i forhold til den lovgivende og den utøvende makt. Den utøvende makt er også blitt styrket i forhold til den lovgivende makt, embetsverket i forhold til politikerne, og borgere og bedrifter har fått nye rettigheter i forhold til staten (s. 821). EU er drivkraften i det som skjer. Norge er mottaker og formidler av andres politikk, med ansvar for gjennomføringen av EU-lover og -regler overfor norske borgere. Det er likevel et betydelig handlingsrom som ikke blir benyttet, og det er viktig å forstå dette handlingsrommet bedre (NOU 2012: 2, s. 256, 267).

Utredningen ser det som et paradoks at avtalene, til tross for sine demokratiske svakheter, har hatt betydelig oppslutning både i Stortinget og i befolkningen.

I alt 265 av 287 voteringer i perioden 1992–2011 har vært enstemmige, og i de øvrige har det vært store flertall (NOU 2012: 2, s. 230). EØS-tilknytningen oppfattes av Europa-utredningen som et politisk kompromiss, som har hatt en konfliktdempende virkning. Dette har i sin tur bidratt til fravær av åpen og opplyst samfunnsdebatt (s. 833) og til at kunnskapsnivået om avtalene er generelt svakt både i befolkningen, blant politikerne og i mediene. Mens spørsmålet om norsk EU-medlemskap skapte en omfattende folkelig mobilisering, har avtalene og tilpasningsprosessene ikke hatt en tilsvarende virkning.

Europa-utredningens bekymringer for hvordan Norges avtaler med Den europeiske union påvirker demokratiet og Stortingets makt viser at også utenforlandet Norge opererer i, og påvirkes av, et overnasjonalt system med flere konkurrerende styringsnivå og mange avhengigheter og kontaktflater på tvers av landegrensene. Utredningens påminnelse om at en storstilt maktoverføring til det europeiske styringsnivået og til organer som i liten grad kan påvirkes av norske myndigheter og borgere, har hatt bred oppslutning både blant folkevalgte og i folket, reiser dessuten spørsmål om hvor sterkt demokratiske hensyn prioriteres i norsk politikk og opinion i ulike sammenhenger. Utredningen mer enn antyder at økonomiske hensyn i hvert fall i noen tilfeller har telt mer enn demokratiske hensyn når vanskelige prioriteringer har vært foretatt, og kompromisser har blitt inngått.

22. juli-kommisjonen. En tredje demokratialarm kom fra 22. juli-kommisjonen. I letingen etter svar på hvordan denne tragedien kunne skje, fant kommisjonen store svakheter, som førte til at den reiste grunnleggende spørsmål ved hvordan styrings- og iverksettingssystemet fungerte under krisehåndteringen. Kommisjonen viste til problemer når det gjaldt ledelse, samhandling, kommunikasjon, kultur og holdninger, mer enn til mangel på ressurser, behov

Folkestyrets varige spenninger.indd 19

03.12.13 11:14

20

1 Levende folkestyre?

for ny lovgivning, organisering og store verdivalg (NOU 2012: 14, s. 16). Situasjonen var kaotisk, dramatisk og forvirrende, og det rådet stor usikkerhet.

Men man kunne ha vært forberedt på flere elementer, og mye kunne ha vært forhindret. «22/7 avslørte store sårbarheter som var et resultat av manglende eller sendrektig iverksetting av allerede besluttede tiltak og av at til dels meget relevante planer ikke ble brukt» (NOU 2012: 14, s. 452).

Beredskapen sviktet. Risiko ble ikke erkjent. Planer manglet. Det var alvorlige mangler ved lederskap, kulturer, holdninger og svikt i samhandlingen, samordningen og kommunikasjonen. Det var også manglende iverksettingskraft og resultatorientering. Svakheter man visste om, var ikke blitt fulgt opp og forbedret (s. 15). Det var «dårlig utnyttelse av stor slagkraft» (s. 121) og «ressurser som ikke fant hverandre» (s. 134). Kommisjonen stilte spesielt «fundamentale spørsmål om politiets beredskap, system og ledelse» (s. 170), og den reiste spørsmål ved om den politiske ledelsen i Justisdepartementet hadde engasjert seg for sterkt i detaljer ved virksomheten og for lite i de lange linjer, slik at det var få operative mål og lite helhetlig styring (NOU 2012: 14, s. 455–456).

En rekke kritikkverdige forhold til tross; ikke alt var galt. Helsesektoren virket godt, og det sivile samfunn ble berømmet for innsatsvilje, heltemot, samhold og medfølelse. Kommisjonen viste til at det finnes betydelige sosiale ressurser i det sivile samfunn i form av empati, følelse av ansvar for andre og innsatsvilje, også når man handler med livet som innsats. Uten den frivillige innsatsen ville mange flere liv gått tapt (NOU 2012: 14, s. 13, 458). Kritikken ga samtidig en påminnelse om at et velfungerende demokrati forutsetter en velfungerende forvaltning. Kommisjonens påvisning av store svakheter med hensyn til beredskapen og handlekraften i en uvant og dramatisk situasjon minner også om at demokratisk kvalitet må måles ut fra hvordan institusjoner og aktører virker i krisetider så vel som i normale tider, preget av relativt velkjente oppgaver, mål og handlingsbetingelser. Alarmen inviterer til en systematisk revurdering av politisk-administrativ organisering og styring både i forhold til rutinesituasjoner, omprøvings- og omstillingssituasjoner og ekstreme situasjoner. Fra statsministerens og regjeringens side ble 22. juli-tragedien møtt med løfter om mer demokrati og mer åpenhet. Fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité var kritikken av regjeringen for manglende beredskap skarp (Innst. 210 S, 2012–2013).

Folkestyrets varige spenninger.indd 20

03.12.13 11:14

Boken henvender seg til alle som er opptatt av hvordan folkestyret virker og endres, av demokratiteori, institusjonell teori og sammenhenger mellom politisk teori og praksis.

johan p. olsen er professor emeritus ved Arena, Senter for Europaforskning, Universitetet i Oslo.

isbn 978-82-15-02322-9

folkestyrets varige spenninger

I Folkestyrets varige spenninger analyserer Johan P. Olsen hvordan dette paradokset, og moderne demokratier generelt, kan forstås. Det spørres om Norge har et levende folkestyre og en politisk orden etter folkets og de folkevalgtes ønske; om det har skjedd grunnleggende endringer i den politiske orden de siste tiårene og om det norske demokratiet er forberedt på en ny tid? Oppmerksomheten rettes mot den politiske orden, som et arrangement av gjensidig avhengige og samvirkende styringsnivå, institusjoner og kanaler for innflytelse. «Den store norske fortellingen» om det suverene folk, den suverene stat og det suverene parlament holdes opp mot at demokratisk politikk i praksis er organisert rundt varige spenninger og skiftende maktbalanser.

johan p. olsen

norge har internasjonalt vært oppfattet som et av verdens mest velorganiserte, velfungerende og stabile demokratier. Styresettet og de politiske institusjonene har hatt stor oppslutning i befolkningen. Ved inngangen til et nytt tusenår har imidlertid tre store offentlige utredninger (Makt- og demokratiutredningen, Europautredningen og 22. juli-kommisjonen) kommet med sterke bekymringsmeldinger om det norske demokratiets virkemåte og utviklingsretning.

johan p. olsen

folkestyrets varige spenninger stortinget og den norske politiske selvforståelsen