9789187121036

utmaningen

Utmaningen Den svenska välfärdsstatens möte med flyktingar i andra världskrigets tid

Mikael Byström

nordic academic press

Publiceringen av den här boken har finansierats med stöd från Vetenskapsrådet.

Kopiering eller annat mångfaldigande av denna inlaga kräver förlagets särskilda tillstånd.

Nordic Academic Press Box 1206 221 05 Lund info@nordicacademicpress.com www.nordicacademicpress.com

© Nordic Academic Press och Mikael Byström 2012 Sättning: Stilbildarna i Mölle, Frederic Täckström, sbmolle.com Omslag: Jacob Wiberg Tryck: ScandBook, Falun 2012 ISBN: 978-91-87121-03-6

Innehåll Förord 7

i. inledning 1. Flyktingar, invandrare och den svenska välfärdsstaten

11

ii. arbete och självförsörjning 2. Organiseringen av arbetsförmedling för flyktingar 3. Skogsarbetet 4. De stora utmaningarna – balterna och repatrianderna 5. Flyktingens arbetsmarknad

31 48 58 78

iii. i gråzonen 6. Kursverksamhet och utbildning 7. De svaga och svårplacerade

99 113

iv. ”oförmögna till arbete” 8. Det svenska flyktingmottagandets barmhärtige samarit 9. Basunderstödet 10. Nya utmaningar – kvinnor och barn 11. De sjuka

137 151 168 183

v. aktörerna 12. Från kontroll till ”allsidig belysning” 13. Myndigheterna 14. Hemlandslegationerna och flyktingarna

199 213 225

vi. mötet 15. Avslutande diskussion

247

Summary 269 Noter 277 Källor och litteratur 326 Förkortningar 336

Förord ”Flyktingen och folkhemmet. Praktik, politik och föreställningar i flyktingmottagandet i den tidiga svenska välfärdsstaten, 1930–1950” är ett av Vetenskapsrådet finansierat forskningsprojekt som jag har drivit tillsammans med Pär Frohnert. Projektet har resulterat i ett antal artiklar, seminarier, konferensdeltaganden och nu i denna bok – mitt huvudsakliga bidrag till projektets samlade resultat. Med Pärs kommande monografi och en engelskspråkig antologi avslutar vi projektet. Så först och främst vill jag tacka Pär för ett utmärkt samarbete, för förtroende och vänskap. Jag vill också tacka Helena Bergman som tillsammans med Pär i stora drag låg bakom den ansökan som på kringelkrokiga vägar gav mig möjligheten att skriva denna bok. Jag är mycket tacksam!

Boken har tillkommit på Historiska institutionen, Stockholms universitet. Det är en fantastisk miljö att vistas i som forskare, lärare och som människa, och jag vill tacka alla på institutionen för en stimulerande och mycket trevlig tid. Manusets slutgiltiga form skulpterades fram vid Historiska institutionen, Uppsala universitet.

Också det är en stimulerande miljö där jag blivit mycket väl mottagen, inte minst av prefekt Lars M Andersson som gett mig goda förutsättningar att slutföra bokutgivningen. Tack ”M” och alla andra! ”Flyktinggruppen” är en kunnig skara flyktingforskare som hjälpt mig att gå iland med texten. Maija Runcis, Cecilia Notini Burch och Pontus Rudberg har läst delar av manus och gett mig flera värdefulla kommentarer. I ett viktigt skede nagelfor Karin Kvist Geverts och Johan Svanberg hela manuset och har med sina synpunkter starkt bidragit till de förtjänster som boken förhoppningsvis har. Pär Frohnert och Klas Åmark – mina mentorer vill jag nog kalla er – har haft tålamodet och viljan att läsa hela manuset vid två, eller kanske tre, tillfällen. Jag är djupt tacksam för era synpunkter och även för ert stöd i alla sammanhang.

7

utmaningen

Också Johan Bergman och Nikolas Glover har läst och kommenterat delar av manus (Nicko är också högst inblandad i bokens Summary). De kan visserligen nästan ingenting om flyktingpolitik, men de är lysande historiker med sinne för hantverket och framförallt är de mina vänner. Om det handlar om pop, politik, pilsner eller postmoderna teorier gör det samma – det är alltid en förmån att få hänga med er. Tack! Även i livet utanför forskningsarenan finns förstås människor som betytt mycket under den här tiden. Eva-Lotta, Lydia och Ruben – alltid lika kul att ses! Uhlin, Lars och Greger – ni hänger med! Olof – bland det mest värdefulla jag har vilar tryggt i din famn och jag är så glad över det! Familjen Portolanis (high five, Lyon) – tack för underhållande sällskap och fantastiska middagar. Familjen Ullén – lika mycket nu som när vi började umgås för snart trettio år sedan (ja, tiden går) är det en ynnest att få finnas i er vänkrets.

Mest av allt vill jag förstås tacka min trofasta och livfulla familj – Anna, Lilly och Hjalmar. Ni gör tillvaron sammanhängande och meningsfull. Hemma och tillsammans med er har jag det som allra bäst. Ja, ni är bäst!

Slutligen ett stort tack till Vetenskapsrådet som möjliggjort min forskning och stött utgivningen av boken. Tack också till Nordic Academic Press och dess medarbetare för gott samarbete.

Kanske bör jag slutligen säga något om varför man skriver en bok om välfärdstaten och flyktingar vid tiden kring andra världskriget?

För mig är det självklart: den svenska välfärdsstaten och flyktinglandet Sverige har sin gryning just där. Flyktingpolitik och välfärdsstaten har varit två av 1900-talets stora frågor och är så också idag. Men det är inte bara sakpolitiskt brännande frågor – både välfärdspolitiken och flyktingpolitiken blottlägger vår människosyn, uppfattning om solidaritet och våra samhällsvisioner. Vilket ansvar har vi för andra människors välbefinnande? Hur vill vi att samhället ska se ut? Vilka ”får vara med”? Och vad händer med dem som vi utestänger? Det är viktiga frågeställningar som varje enskild människa och varje samhälle måste ta ställning till – igår, idag, imorgon.

Mikael Byström Stockholm, fotbolls- och OS-sommaren 2012 8

del 1

inledning

kapitel 1

Flyktingar, invandrare och den svenska välfärdsstaten Där två rörelser möts ”Sverige har alltid varit ett invandringsland − tonläget i det sena 1900-talets invandrardebatt ger oss tyvärr anledning att påminna om detta.”1 Så skriver etnologen Ingvar Svanberg och historikern Mattias Tydén i sin bok om de långa linjerna i svensk invandringshistoria. Det finns anledning att upprepa denna mening avseende 2010-talet. Den politiska och mediala debatten kring invandring och flyktingskap har hårdnat och polariseringen har ökat. Det är allt svårare för människor som flytt sitt land att erkännas flyktingstatus.

Samtidigt diskuteras behovet av selektiv arbetskraftsinvandring.

Gamla humanitärt grundade institutioner som anhöriginvandring ifrågasätts. Mönstret kan kännas igen från historien: vissa strukturer verkar i riktning mot ett öppnare förhållningssätt till utländska medborgare medan andra krafter drar i motsatt riktning. Styrkeförhållandet förändras ständigt.

Till exempel var den svenska mellankrigstidens utlänningspolitik synnerligen restriktiv och exkluderande. Detsamma gällde de första åren av andra världskriget. Men i slutet av kriget, i april 1945, fanns det närmare 200 000 flyktingar och andra utländska medborgare inom Sveriges gränser. De flesta vände ”hem” efter krigsslutet men många stannade också kvar. En förhållandevis generös flyktingpolitik, en omfattande rekrytering av utländsk arbetskraft och en i stort sett fri invandring utmärkte fortsättningsvis de svenska 1950- och 1960-talen. Här kan vi alltså tala om tydliga förändringar vad gällde Sveriges förhållande till flyktingar och andra immigranter.

Samtidigt skedde en annan utveckling. Med 1930-talets social11

utmaningen

politiska reformer började den svenska välfärdsstaten byggas. Under andra världskriget fick framtidsvisionerna tillfälligt läggas åt sidan för mer akuta problem, men direkt efter krigsslutet lanserade den socialdemokratiska regeringen flera betydande sociala och ekonomiska program. Under 1950- och 1960-talen blev Sverige en välfärdsstat som vilade på principen att samhällets alla medborgare genom staten försäkrades social trygghet och grundläggande rättigheter.

Schematiskt kan vi alltså tala om två rörelser: från socialhjälpsstat till välfärdsstat och från ett icke-invandringsland till ett invandringsland. Denna bok handlar om den punkt där dessa två rörelser möts. Hur agerade den svenska välfärdsstaten när Sverige blev ett invandringsland?2

Medborgarskapet och välfärdsstaten Välfärdsstaten som fenomen kan länkas till teoribildningen kring medborgarskapsbegreppet, framförallt Thomas Marshalls tes om införandet av sociala rättigheter (social citizenship) vilka garanteras av staten som ett viktigt led i medborgarskapets utveckling.3 Före andra världskriget ställdes en rad stater inför spörsmålet huruvida individer som inte omfattades av legala och politiska rättigheter skulle ha del av dessa sociala rättigheter. För Sveriges del kom problemet att accentueras under det pågående kriget.4 Flyktingarna framträder här som en nyckelgrupp när vi vill förstå den svenska statens hållning gentemot individer som inte var medborgare men likväl under en period stod under den svenska statens ansvar.

Välfärdsstaten brukar härledas till den moderna socialpolitikens framväxt under 1900-talets tre första årtionden. Historikern Anders Berge har pekat på att socialpolitiken som utvecklades under denna period hade två syften: den skulle befria lönearbetande från ekonomisk otrygghet och armod men också se till att de tog sitt ansvar som arbetskraft och samhällsmedborgare. Socialpolitiken ”var på en och samma gång ett materiellt befrielseprojekt och ett moraliskt uppfostringsprojekt”.5 De normativa inslagen i den tidiga socialpolitiken speglade det moderna samhällets behov och var samtidigt nationsbyggande och nationalistiskt. För det första pekades viktiga egenskaper för ett 12

flyktingar, invandrare och den svenska välfärdsstaten

dugligt folk ut: hårt arbete, renlighet till kropp och moral, ett sunt och ärligt leverne. Dessa kvaliteter utgjorde normalitetens riktmärke och betraktades som ”svenska”.6 För det andra ägde välfärdsstatsbygget från 1930-talet och framåt rum inom ramen för en nationell svensk gemenskap. Välfärdsanordningarna skulle skapa solidaritet inom den skara som skulle få del av den svenska statens garanterade välfärd: de svenska medborgarna.7 Migrationsforskning med fokus på välfärdsstaten brukar peka ut den nationalstatliga välfärdsstaten som en av orsakerna till 1900-­talets stora flyktingproblem och främlingsrädsla i västvärlden.8 Det är lätt att följa resonemanget: I nationalstatens ansträngningar att under 1900-talets början involvera medborgarna i samhället växte de medborgerliga rättigheterna fram, vilka skulle garantera medborgarnas lika rättigheter (och skyldigheter). Utifrån grundtanken att likvärdigt medborgarskap också förutsätter (viss) ekonomisk jämlikhet framträdde välfärdsstaten, vars logik kan karaktäriseras som en ”etnisk nationalism”, det vill säga resurserna delades ogärna med dem som inte räknades in i den medborgerliga, nationella och etniska samhörigheten. Välfärdsstaten blev ett nationellt projekt som hindrade ”dom andra” från att ta sig in i landet och utestängde flyktingar och andra utländska medborgare från välfärdsinrättningarna. Det är signifikativt att den svenska välfärdsstatsforskningen har varit försiktig med att anlägga perspektiv som diskuterar flyktingars och andra utländska medborgares förhållande till den svenska välfärdsstaten, särskilt under denna formativa period.

Välfärdsstaten ”Välfärdspolitiken växte fram ur trygghetsproblemet. Vad ska man ta sig till om man inte kan försörja sig själv […] vare sig det beror på sjukdom, arbetslöshet, barnabörd, ålderdom eller något liknande?”9 Så inleder historikern Klas Åmark sin bok om välfärdspolitik. Med detta pekar han ut de väsentliga aspekterna av välfärdsstatens idé: man ska kunna ha en rimlig försörjning och känna trygghet även om man råkar bli sjuk eller förlorar arbetet. Det är alltså vid krissituationer som välfärdsstaten blir synlig, när den garanterar individen en viss trygghet genom att till exempel täcka (delar av) inkomstbortfallet.

13

utmaningen

Det innebär att det första kriteriet för en välfärdsstat är att människor ska ha något så när lika möjligheter att försörja sig genom eget arbete. Genom att arbeta kan individen försörja sig själv men är också, i den svenska typen av välfärdsstat, genom egenavgifter till försäkringssystemen och skatt till stat och kommun delaktig i välfärdsstatens fortbestånd. Statens omfördelningar av resurser ger medborgarna tillgång till välfärdsstatens skyddsnät.

Den svenska välfärdsstatens utformning har i hög grad gynnat arbetsförmåga.10 ”Arbetslinjen” är ett vanligt begrepp i dagens politik. I själva verket har ”arbetslinjen” varit verksam sedan 1500-talet och skapat föreställningar om och praktik kring arbetsmoral och försörjningsplikt.11 Den moderna varianten av arbetslinjen har prioriterat arbete framför bidrag, även om kostnaden varit större. Arbetslinjen har varit en del av svensk socialpolitik, en implementerad norm som – inte minst under den stora arbetslösheten i 1920-talets Sverige – handlat om mer än den ekonomiska aspekten. Här finns moraliserande och uppfostrande drag som har pekat ut den som inte kunnat ”göra rätt för sig” som otillräcklig eller oduglig.12 Samtidigt innebär en politiskt uttalad arbetslinje – igår som idag – att staten bär ett ansvar för att ”alla” ges möjlighet till arbete, till exempel genom statligt organiserade arbetsmarknadsåtgärder. Givet att individens arbete är basen för välfärdsstaten är det också väsentligt för staten att individen ges goda förutsättningar att upprätthålla sitt arbete, till exempel att det finns effektiv sjukvård, vilket varit ”ett av den svenska socialpolitikens kärnområden”.13 I ett historiskt perspektiv har välfärdsstatens inrättningar och socialpolitiska reformer varit positiva för stora delar av samhällets medborgare. Vissa medborgare drabbades emellertid negativt av välfärdsstatens ökade intervenering i samhälls- och privatlivet, i synnerhet före 1960-talet. Det handlade om utpekade grupper som till exempel ”asociala” eller ”sinnesslöa”. Mot dessa kunde den tidiga välfärdsstaten visa sin mörkare sida i form av bland annat tvång.

Tvångssteriliseringarna är det mest uppmärksammade exemplet.14

14

flyktingar, invandrare och den svenska välfärdsstaten

Välfärdsstatsforskningen Forskningen kring välfärdsstaten är enorm – både nationellt och internationellt. Den spänner över en mångfald av perspektiv och teman, från politiska och strukturella förutsättningar för välfärdsstatens utformning till den växande statsförvaltningens handläggare och deras handlingsutrymme, från tekniska lösningar av välfärdstatens inrättningar till frågor om dess normativa drag. Därför låter sig forskningen knappast sammanfattas i kortare ordalag. Ett vanligt grepp är emellertid att skilja på forskning som utgår från makt­ resursteorier (att de politiska maktförhållandena är avgörande för hur välfärdsstaten utvecklas) och de som lutar sig mot institutionell teori (att regelverk för olika verksamheter och befintliga institutioner är väsentliga för välfärdsstatens utformning).15 Historikerna Mattias Tydén och Urban Lundberg har delat in forskningsfältet i ”traditionalister” eller ”demokrater” – de som har beskrivit välfärdsstaten ur ett positivt perspektiv och betonat medborgarens nytta av en stark och välmenande stat – och ”den kritiska ståndpunkten” eller ”konstitutionalisterna” – som företrädesvis har beskrivit hur individens frihet och integritet hotas av en inkräktande stat som vill ”lägga livet till rätta”.16 Tydéns och Lundbergs huvudsakliga invändning mot att ansluta sig till något av dessa perspektiv är, i linje med sociologen Bob Jessops tes, att det verkar orimligt att förstå välfärdsstaten som en levande organism som föds vid ett visst tillfälle och sedan agerar.

Välfärdsstaten bör därför inte ses som en aktör utan som en arena där olika intressen och aktörer möts och som utvecklas utifrån nya behov och förutsättningar.17 Tydéns och Lundbergs resonemang pekar på ett självklart perspektiv: det finns anledning att hävda att varje politikområde – antingen det gäller sociala frågor, miljöfrågor eller ”utlänningspolitik” – växer fram på liknande sätt. Varje politiskt beslut bestod, och består, i stora drag av att utifrån befintlig lagstiftning, tillgängliga resurser och tidigare beslut försöka svara upp emot nya behov. Frågan är vilka kopplingar som går att finna mellan välfärdsambitionerna och en förändrad ”utlänningspolitik”.

15

utmaningen

Från stängda gränser till invandringsland Samtidigt som Sverige utvecklades från en socialhjälpsstat till en välfärdsstat skedde alltså en annan förändring. Utlänningslagen från 1927, Sveriges första egentliga utlänningslag, var restriktiv och uteslutande till sin karaktär och betonade att svensk arbetskraft skulle skyddas från konkurrens från utländsk arbetskraft samtidigt som ”rasfrågan” gjorde sig tydligt gällande.18 Efterföljaren till denna lag, utlänningslagen från 1937, var i stort lik sin föregångare. Den var i grunden restriktiv, betonade skyddet mot utländsk arbetskraft och lämnade mycket till myndigheternas och regeringens godtycke, men de explicita rasmotiven var borttagna. Lagen, som utformades i ett 1930-tal som på många sätt dominerades av en internationell ”flyktingfråga” (tyska judar och politiska motståndare till nazisterna som lämnade Nazityskland), blev en kompromiss som försökte tillgodose två helt skilda uppfattningar om hur stor invandringen kunde bli och hur politiken i framtiden borde se ut. Det fanns en restriktiv linje som med främst arbetsmarknads- och rasargument ville skärpa kontrollen över ”främlingsinvasionen”. En generösare linje argumenterade för ett humanitärt ansvar och för att begreppet ”politisk flykting” skulle fixeras och inbegripa också judiska flyktingar.19 Gemensamt för båda lägren, liksom makthavare och myndighetspersoner i övrigt, var dock inställningen att Sverige inte var något invandringsland.20 Lagen från 1937 var tänkt att gälla i fem år. På grund av kriget kom den att förlängas och med små förändringar att gälla fram till revideringen 1945. Den restriktiva lagen till trots kom Sverige under krigets andra hälft att ta emot 100 000-tals flyktingar från olika nationer. Med detta vanns en praktisk lärdom om flyktingmottagning. De ansvariga politikerna och myndigheterna hade lärt sig hur storskalig mottagning skulle hanteras och de hade ringat in vilka praktiska och sociala problem som kunde uppstå.21 Samtidigt hade samhället i stort skaffat sig en ny erfarenhet av människor från andra länder, vilka inte längre framstod som så hotfulla. Det fanns också en insikt om att det gick att dra nytta av dessa ”utlänningar”, till exempel som arbetskraft.22 När Sverige efter andra världskriget kom i ett läge av stor efterfrågan på arbetskraft började 16

flyktingar, invandrare och den svenska välfärdsstaten

både nordisk och utomnordisk arbetskraftsinvandring ses som en möjlig lösning.23

Flyktingforskningen Forskningen kring andra världskrigets flyktingar och den svenska flyktingpolitiken har på senare år ökat väsentligt.24 En variant av schematisk indelning av forskningsläget är att påstå att forskningen har två skilda empiriska fokus, även om det gjorts insatser för mer syntetiserande grepp.25 Det ena riktas mot hur lagstiftning och agerande påverkade flyktingars, i synnerhet judiska flyktingars, möjlighet att söka skydd i Sverige.26 Detta har jag i ett annat arbete kallat ”mottagaraspekten”.

Det andra riktas mot vad som hände flyktingar i Sverige, det jag har kallat ”behandlingsaspekten”.27 Forskare som har detta fokus ägnar sig oftast åt att skildra hur enskilda flyktinggrupper uppfattades och behandlades.28 Vanligtvis har perspektivet varit ”Sveriges” men en del av forskningen har utgått från enskilda flyktinggruppers perspektiv.29 I anslutning till denna flyktingforskning finns också en betydande forskning om svensk antisemitism under den aktuella perioden, utifrån både mottagaraspekten och behandlingsaspekten.30 Även om vissa studier tar upp några aspekter av statens agerande har det praktiska flyktingmottagandet, särskilt statens roll under 1940- och 1950-talen, ännu inte undersökts i någon större omfattning.31 Temat blir inte mindre angeläget för tiden efter krigsslutet.

Det är fullt rimligt att påstå att krigsflyktingarna och den arbetskraftsinvandring som satte igång redan vid krigsslutet ställer frågan om den svenska välfärdsstatens möte med immigranter på sin spets.

Både flyktingarna och arbetskraftsinvandrarna var en del av uppbyggandet av den svenska ekonomi som var grunden för välfärdsstatens glansperiod under 1960-talet.32 Men på vilket sätt fick de del av vad de var med om att bygga upp?

Den blinda fläcken – frågor på ett nytt forskningsfält Det ovanstående pekar på en blind fläck i den svenska forskningen: den svenska välfärdsstatsforskningen har inte haft flyktingar och invandrare som studieobjekt och den svenska flyktingforskningen 17

utmaningen

har inte anlagt ett välfärdsstatsperspektiv på migrationsfrågorna vid tiden kring andra världskriget. Detta är emellertid ett fält som är särskilt intressant med tanke på att välfärdsstaten och dess förvaltning byggdes ut parallellt med att Sverige blev ett invandringsland.

Relevansen är knappast endast inomvetenskaplig. Migrationspolitik är idag en ytterst central fråga i politik och debatt. Ett historiskt betraktande av hur staten bemötte immigranter under en för välfärdsstaten och migrationspolitiken formativ period kan sprida ljus över dagsaktuella spörsmål.

Jag ska således undersöka staten som aktör, hur dess myndigheter mötte flyktingar och invandrare som kom till Sverige under andra världskriget och de snara efterkrigsåren och hur dessa människor inordnades i den unga välfärdsstaten.33 Den centrala gruppen för analysen är flyktingarna men också andra migranter diskuteras. Tre analysnivåer anläggs: 1. Den institutionella politiska nivån, med fokus på de handläggande myndigheterna och deras organisation.

2. Praktiknivån: mötet mellan myndigheterna och migranterna.

3. Den diskursiva nivån, där begreppen ”flyktingen” och ”utlänningen” konstrueras.

Studien riktas mot det som kan ses som välfärdsstatens trygghetsskapande funktion: möjlighet till försörjning genom eget arbete eller genom ekonomiskt underhåll från staten eller andra aktörer. Jag har också granskat en annan verksamhet som är central för välfärdsstaten: hälso- och sjukvård.

När det gäller grundläggande frågor som flyktingarnas möjlighet eller rättighet till försörjning vet vi visserligen att manliga flyktingar i första hand sattes i skogs- eller jordbruksarbete medan kvinnliga flyktingar fick plats som hembiträden.34 Vi vet dock mindre om hur villkoren för dessa arbeten såg ut och vad flyktingarna hade för alternativa arbetsmöjligheter. När det gäller den praktiska arbetsförmedlingen och dess organisation vet vi ännu mindre. Och vad hände när flyktingen inte kunde försörja sig själv genom eget arbete? Vilken hjälp fanns då att få? En undersökning av hur staten reagerade inför dessa och andra utmaningar och hur lösningarna kunde inordnas i välfärdsstatens praktik och politiska ambitioner utgör detta arbetes bidrag till flykting- och välfärdsstatsforskningen.

Några övergripande frågor är: Vilka rättigheter och möjligheter 18

flyktingar, invandrare och den svenska välfärdsstaten

tillerkändes flyktingar och andra utländska medborgare när det gällde försörjning och vård? Vilka lösningar fann välfärdsstaten på de problem som flyktingarna och andra utländska medborgare vållade eller ansågs vålla? Vilka myndigheter hade ansvar för frågorna och hur organiserades de? Hur upprättades och utvecklades handläggningsrutiner inom de ovan nämnda sektorerna? Hur såg mötet mellan handläggare och flyktingar ut? Hur betraktades flyktingarna, särskilt vad gäller genus, klass, nationalitet och etnicitet, och hur påverkade det behandlingen? I varje kapitel bryts dessa frågor ner till mer begränsade frågeställningar.

Perspektiv och begrepp Forskningen om flyktingpolitiken 1930–1950 har kritiserats för att i stort sett sakna teoretiska perspektiv.35 Som ett av få undantag har Anders Berges studie av sovjetiska flyktingar lyfts fram. Den teoretiska inramningen är det uppmärksammade ”glappet” mellan lagstiftningens normativa nivå och tillämpningen av lagstiftningen på den administrativa nivån.36 Berge menade att det fanns ett väsentligt men ändå begränsat handlingsutrymme för enskilda tjänstemän att ”skapa” flyktingpolitiken. Flera forskare har därefter diskuterat var makten över flyktingpolitiken låg: skapades den av enskilda tjänste­ män eller av lagarna?37 Jag ska i viss mån anknyta till denna fråga.

Mitt huvudsakliga perspektiv är emellertid något som kan kallas ett intersektionalitetsperspektiv.38 Här ska detta förstås enkelt: jag ska analysera hur konstruktionerna av genus, nationalitet, etnicitet och klass i ett sammantaget perspektiv påverkade mötet mellan svenska myndigheter och flyktinggrupperna.

I ett sådant ljus är påståendet om att teoretiska ansatser saknats en sanning med viss modifikation. Det finns till exempel studier som har utgått från teoribildningar kring etnicitet för att förklara andra världskrigets flyktingpolitik och dess diskurser.39 Denna forskning pekar på att den svenska flykting- och invandrarpolitiken under lång tid vägletts av uppfattningar om etnicitet och etnisk hierarkisering.

Ett par till etnicitet närstående begrepp är ”nation” och ”nationalism”, ”den föreställda gemenskapen”.40 Både ”etnicitet” och ”nationalitet” är viktiga begrepp för min studie.

19

utmaningen

Genusperspektivet har också uppmärksammats. Historikern Lars Olsson har lyft fram hur kvinnliga flyktingar kom att fungera som arbetskraftreserv under krigsåren, historikern Johan Svanbergs studie av estniska arbetare i Olofström anknyter återkommande till genusfrågor och historikern Karin Kvist Geverts forskning kring antisemitism inom Socialstyrelsens utlänningsbyrå innehåller genusanalyser.41 Jag kommer att ansluta till genusperspektivet när den svenska välfärdsstatens möte med de ”etniskt andra” ska studeras.

Detta är motiverat eftersom forskningen har pekat på att många socialpolitiska program skapades med utgångspunkt i manliga behov.42 Att statsapparatens centralisering hade könssegregerande och könshierarkiserande effekter har också framhållits.43 Välfärdsstatsforskningens teoretiska modeller (se ovan) har fun­ gerat som ett raster när jag har studerat myndigheternas organisering och hur de handskades med de utmaningar som krigsflyktingarna ställde dem inför. Detta tydliggörs i det avslutande kapitlet.

Jag anknyter också till vissa analytiska begrepp hämtade från välfärdsstatsforskningen.44 Framförallt handlar det om begreppet ”universalism”– att ”alla medborgare omfattas av välfärdspolitiken på samma villkor oberoende av klass, inkomst och statusskillnader som annars skilde dem åt”.45 Som bland annat Klas Åmark har anmärkt hade ”universalism på svenska” många undantag.46 Här ska också noteras att citatet ovan talar om ”medborgare”. Jag kommer att pröva om universalismen kunde överskrida medborgarskapet, i vilken grad också utländska medborgare innefattades i en allomfattande välfärdspolitik.

Källor och avgränsningar När det gäller Sverige under andra världskriget är källmaterialet enormt och en strikt avgränsning av källorna måste göras. Under perioden fanns en stor uppsättning myndigheter och kommissioner som sysslade med frågor om flyktingar och ”utlänningar”. Socialstyrelsen (SoS) och Statens utlänningskommission (SUK) var de myndigheter som vid olika tidpunkter hade det övergripande ansvaret.

Dessa hade varit möjliga att undersöka. Men eftersom mitt intresse riktas mot speciellt försörjningsfrågan har jag valt att arbeta med 20

flyktingar, invandrare och den svenska välfärdsstaten

Statens flyktingsnämnd och Statens arbetsmarknadskommissions utlänningsavdelningar (Utlänningssektionen med företrädare). Statens arbetsmarknadskommission (SAK) var den myndighet som hade i uppgift att ordna arbete åt flyktingarna, medan Statens flyktingsnämnd (SFN) var den myndighet som flyktingar som saknade stöd från hemlandslegationer eller frivilliga flyktinghjälpkommittéer var hänvisade till vid behov av hjälp.47 Den gav också ekonomiskt stöd till de frivilliga flyktinghjälpkommittéerna. Ytterligare ett skäl att välja dessa två myndigheter på ”mellannivå” är att deras verksamhet ger inblickar i deras förhållande till varandra, till de lokala aktörerna (till exempel arbetsförmedlingar och fattigvårdsstyrelser), till deras överordnade myndigheter (SoS, SUK etcetera) och till flyktingarna själva. Denna ”mellannivå” har förutsättningar att blicka uppåt, åt sidan och neråt och i materialet möter vi politiska styrdokument ovanifrån och de aktuella myndigheternas direktiv till sina underordnade organ, liksom respons från de underordnade organen, de överordnade myndigheterna och flyktingarna själva.

Flyktingfrågorna berörde många myndigheter, inte bara dem jag valt att studera. Det innebär att min avgränsning är problematisk.

På grund av ansvarsfördelningen och dess många förändringar över tid låg frågor om till exempel sjukvård och sociala insatser under flera olika myndigheter och dess arkiv är därmed spritt. Valet att fördjupa mig i SAK:s och SFN:s verksamheter har fördelen att jag kan ge en bredare bild av till exempel vilka frågor som var aktuella, hur dessa frågor löstes och hur myndigheterna arbetade. Nackdelen är att materialet ibland är fragmentariskt och att jag i vissa fall inte kan dra säkra slutsatser eftersom tillräckliga belägg saknas.

Också för de två myndigheterna är arkivmaterialet överväldigande stort. Jag har därför valt att undersöka skrivelser, koncept, PM och utredningar samt gjort nedslag i korrespondensen.48 Tidsmässigt fokuserar undersökningen på perioden 1941 till 1954. Staten hade under 1930-talet en passiv roll rörande flyktingars och andra utländska medborgares ekonomiska och sociala tillvaro i Sverige. SFN:s föregångare, Nämnden för statens flyktingshjälp (NSF), bildades 1939 men hade en tämligen indirekt uppgift. 1941 bildades SFN och ungefär samtidigt instiftade SAK sin avdelning för arbetsförmedling för flyktingar. Därför ser jag det som en bra start21

utmaningen

punkt för studien. 1954 får utgöra studiens slutpunkt: då trädde en ny och internationellt anpassad flykting- och utlänningslag i kraft.

Tidsfokus ligger något olika i de enskilda delstudierna. 1930-talets flyktingpolitik och föreställningar om utländska medborgare kommer också att diskuteras och fungerar som en relief för den utveckling jag beskriver.

Angreppssätt och upplägg Jag har postulerat att staten i förhållande till individernas försörjningsförmåga kan inringa tre generella kategorier.

För en välfärdsstat, liksom dess föregångare, är idealfallet att alla som kan arbeta försörjer sig själva – det begränsar statens insatser och genererar skattemedel. För friska, starka män och kvinnor begränsas möjligheten till egenförsörjning i huvudsak av tillgång på arbeten. Dessa personer utgör den första kategorin, de arbetande.

I kategori två ingår de individer och grupper som har svårt att utföra ”vanligt” arbete på den öppna arbetsmarknaden och försörja sig själva. Det kan bero på tillfällig sjukdom, nedsatt arbetsförmåga på grund av handikapp eller avsaknad av önskad kompetens. En välfärdsstat kan i krissituationer till exempel ordna tillfälliga beredskapsarbeten för att hålla fast vid principen att ”alla” ska ha möjlighet att åtminstone bidra till sitt eget uppehälle. En annan åtgärd är att öppna för utbildning av olika slag. Detta ger en sysselsättning och kanske också möjligheter att i framtiden få ett passande arbete. I kategori tre, slutligen, finns de individer och grupper av människor som är oförmögna – eller i statens ögon görs oförmögna – att försörja sig själva eller inträda i arbetsmarknadsåtgärder eller utbildning: kroniskt sjuka, gamla, barn och andra grupper. Eftersom dessa människor inte kan bidra till sin försörjning vilar deras uppehälle helt på välfärdsstatens vilja och förmåga att hjälpa och skydda.

Här ser vi alltså tre kategorier: de som arbetar, de som måste ha viss hjälp och stöd och de som måste försörjas. I mitt material har jag tagit fasta på uppgifter som säger något om de regler, förhållanden och omständigheter som omgärdade varje kategori. Vad avgjorde om flyktingen placerades i den ena eller andra kategorin? Vilka 22

flyktingar, invandrare och den svenska välfärdsstaten

villkor gällde för dem som hamnat inom en särskild kategori? Hur resonerade myndigheterna kring kategorierna och hur agerade de?

Jag har delat upp boken i delar utifrån dessa kategorier, och kortare kapitel belyser skilda teman inom kategorierna. Först presenteras ”Arbete och självförsörjning”, sedan ”I gråzonen” och slutligen ”Oförmögna till arbete”. Därtill följer en del om ”Aktörerna”, det vill säga de aktuella myndigheterna själva och andra aktörer som hade betydelse för myndigheternas verksamhet.

Undersökningen är bitvis redogörande. Både forskningen och den nutida samhällsdebatten har knapphändig kunskap om hur myndigheterna fungerade, resonerade och arbetade under perioden och jag har sett det som en viktig uppgift att belysa den aspekten.

Innan vi ger oss i kast med undersökningen krävs dock några kortare beskrivningar och bakgrunder för att det följande ska bli begripligt. Först ges en redogörelse för vilka större grupper av flyktingar som under andra världskriget kom till Sverige, för att ge en kronologisk uppfattning om och en förståelse av vilka utmaningar den svenska staten ställdes inför. Sedan ges en översiktlig presentation av flyktingmyndigheterna. En längre diskussion kring detta återfinns framförallt i del fem.

Flyktingar, evakuerade och repatriander Under 1930-talet var det främst flyktingar från Nazityskland som sökte sig till Sverige. Det rörde sig om nazismens politiska motståndare (socialdemokrater och en del kommunister) och judiska flyktingar. I juli 1939 uppskattades antalet flyktingar till cirka 4 000.49 När Norge och Danmark invaderades den 9 april 1940 var det början på en kontinuerlig ström av flyktingar från Norge. De svenska myndigheterna agerade till att börja med fortsatt restriktivt men snart modifierades hållningen och de allra flesta som sökte skydd fick det. När det tyska trycket hårdnade under 1942 kom allt fler norrmän – däribland cirka 1 000 norska judar – att söka sig till Sverige, som höll gränserna öppna. Under återstoden av kriget kom mellan 5 000 och 10 000 norska flyktingar per halvår och i april 1945 fanns ungefär 30 000 norska flyktingar i Sverige.

Sommaren 1943 beräknas det ha funnits endast några hundra 23

utmaningen

danska flyktingar i Sverige. Men hösten 1943 inledde den tyska ockupationsmakten sina rensningar bland danska motståndsmän och danska judar. Från oktober och några månader framöver räddade sig cirka 10 000 danskar – varav cirka 8 000 danska judar – över sundet och fick skydd i Sverige. Vid krigsslutet fanns ungefär 15 000 danskar i landet.

Nästa stora flyktinggrupp var också den sista av egentliga flyktingar: flyktingar från främst Estland men också Lettland och Litauen som vanligtvis klumpades ihop inom kategorin ”balter”. Från hösten 1944 till krigsslutet 1945 kom i rask takt cirka 30 000 baltiska flyktingar till Sverige, och jag kommer att visa att detta utmanade den svenska flyktingmottagningens praktik.

Andra viktiga kategorier är de cirka 6 500 estlandssvenskarna, det vill säga svensktalande estniska medborgare – en påminnelse om att svenskar under lång tid hade slagit sig ner i Baltikum. På svenska statens initiativ kunde estlandssvenskarna evakueras i omgångar (1940 och 1944) och de betraktades inte som flyktingar utan som återvändande ”stamfränder”.

Från Finland kom bara några tusen flyktingar. Desto mer betydande var antalet evakuerade. Under hela kriget tog Sverige emot finska så kallade krigsbarn som skyddades från kriget genom att placeras i svenska hem. Vid krigsslutet fanns cirka 41 500 sådana barn i Sverige. Sommaren 1944 träffade den svenska och finska regeringen dessutom ett avtal som innebar att delar av den finska civilbefolkningen i norr skulle ges skydd i Sverige medan kriget pågick. Det rörde sig om cirka 40 000 finska evakuerade som kom över gränsen – många gånger tillsammans med sina kreatur.

En sista grupp som här bör nämnas är de före detta koncentrationslägerfångar från kontinenten som transporterades till Sverige från våren 1945 till kort efter krigsslutet i två skilda aktioner. För den så kallade Vita bussarna-aktionen ansvarade svenska Röda korset med Folke Bernadotte i spetsen. Initiativet kom ursprungligen från danskt och norskt håll och meningen var att deras medborgare i krigets sena timmar skulle transporteras från koncentrationsläger till Sverige, där de skulle få vila innan de återvände hem. Rödakorsaktionen tog också mycket riktigt i första hand nordiska medborgare med på sina transporter, men även andra nationaliteter när möjligheten uppkom.

24

flyktingar, invandrare och den svenska välfärdsstaten

Det andra initiativet togs av den internationella hjälporganisationen UNRRA (United Nations Relief and Rehabilitation Administration) och bestod i att Sverige skulle ta emot ungefär 10 000 före detta koncentrationslägerfångar för att ge dem återhämtning och vård under kortare tid. De som hjälptes av UNRRA-aktionen var i första hand kvinnor, inte minst polska judinnor.

Sammanlagt transporterades cirka 30 000 före detta fångar till Sverige, huvuddelen med de vita bussarna.50 De icke-nordiska före detta fångarna kom att kallas ”repatriander”, vilket signalerade att de skulle återvända ”hem” när kriget var över. Flertalet kom dock att stanna kvar eftersom sociala problem, antisemitism och oro utmärkte efterkrigstidens Europa.

I direkt anslutning till krigsslutet inleddes rekryteringen av utländsk arbetskraft. Från början kom den från de nordiska länderna, sedan också från bland annat Italien, Ungern och Österrike. Under 1950- och 1960-talen invandrade människor från till exempel Jugoslavien och Grekland. Dock kom den nordiska arbetskraften, främst från Finland, att vara den dominerande ända in i 1960-talet.51

Flyktingmyndigheterna i korthet Svenskt kristidsstyre karaktäriserades av en flexibel organisationsform som tillät myndigheterna att snabbt anpassa sin politik och handling efter skiftande förhållanden.52 Också den svenska krigstidens flyktingpolitik var vagt utformad och sköttes i stora drag ad hoc.

Detta drag visade sig inte minst i utvecklingen av ansvarsmyndigheterna. När kriget bröt ut var ansvaret för flyktingpolitiken fördelat på olika myndigheter under olika departement. De utländska beskickningarna och den svenska passkontrollen var underställda Utrikesdepartementet (UD) och hade tillsammans ansvaret för den så kallade yttre spärren gällande utlänningskontroll, det vill säga avgjorde genom utfärdandet av pass och viseringar vilka som til�läts komma in i landet. För den inre kontrollen ansvarade SoS via SoS utlänningsbyrå, som bildades 1938. SoS skötte det praktiska arbetet i fråga om flyktingarna, bland annat uppehålls- och arbetstillstånd. Också när det gällde avvisningar och förpassningar var SoS den ansvariga myndigheten. För att verkställa sådana beslut 25

utmaningen

var den emellertid tvungen att vända sig till Utlänningsnämnden, en nämnd som hade till uppgift att vara ett slags mellanled mellan myndigheterna och regeringen, för godkännande. Nämnden kom dock att få endast marginell betydelse.53 Den 1 juli 1944 skapades SUK i syfte att samla alla utlänningsfrågor under ett gemensamt tak. Kommissionen var en ny myndighet men gavs en provisorisk karaktär i väntan på mera normala förhållanden. Trots det kom kommissionen att via några omorganisationer existera ända fram till 1969, då Statens invandrarverk tog över verksamheten.54 Det fanns också andra myndigheter som i hög grad var inblandade i flyktingfrågorna. SoS och sedan SUK hade tidigare haft ansvar för flyktingförläggningarna men den 1 september 1944 bestämdes att det övergripande ansvaret skulle övergå till Statens utrymningskommission. Redan 1 oktober uppgick kommissionen emellertid i den nya myndigheten Civilförsvarsstyrelsen, även om den alltjämt fungerade relativt självständigt.55 De flesta förläggningar kom dock att bli Civilförsvarsstyrelsens ansvar.

SAK bildades 1940 som länsarbetsnämndernas (LAN) överorgan för arbetsförmedling. 1941 bildades en särskild avdelning, Arbetsförmedlingen för norska flyktingar, som skulle sköta frågor om norska flyktingars arbeten. Avdelningen kom under perioden att byta namn, få ansvaret för alla flyktingar och organiseras på nya sätt. 1948 bildades Arbetsmarknadsstyrelsen som ny myndighet för arbetsmarknadsfrågor. Som sådan kom den att få stor betydelse framförallt för efterkrigstidens arbetskraftsinvandring.56 Den svenska staten tog under 1930-talet och i början av andra världskriget ett minimalt ansvar för de flyktingar som trots restriktiviteten kom till Sverige. Flera frivilliga kommittéer engagerade sig dock i flyktingfrågan och genom insamlingar kunde de finansiera en viss mottagning och försörjning. I slutet av 1930-talet blev bördan emellertid för stor för kommittéerna och 1939 inrättades därför NSF, som skulle fördela ett mindre statligt anslag till en brokig skara frivilligkommittéer. 1941 övertog SFN ansvaret med ett växande anslag och större verksamhetsområde.57 Med detta tog också svenska staten för första gången ett direkt och konkret ekonomiskt och socialt ansvar för enskilda flyktingar.58 26

flyktingar, invandrare och den svenska välfärdsstaten

Både SAK:s utlänningsavdelningar och SFN var formellt underställda SoS och sedan SUK. Socialdepartementet med socialminister Gustav Möller var ansvarigt för både SFN och SoS. Utlänningsbyråns efterföljare SUK var däremot en fristående myndighet. Till detta bör läggas att enskilda arbetsuppgifter och ansvarsområden ständigt flyttades mellan de olika myndigheterna. Min poäng är alltså att organisationen ter sig mycket rörlig – och rörig!

I framställningen kommer jag att peka ut andra viktiga aktörer, framförallt de så kallade hemlandslegationerna. Under kriget hade många av de europeiska länder som ockuperats av Nazityskland sådana hemlandslegationer i det neutrala Sverige. De hade flera funktioner och huvudinriktningen var att representera och verka för hemlandets tidigare, legitima regering och befolkning. Inom hemlandslegationernas organisation fanns oftast ett flyktingkontor.

Flyktingkontorens uppgift var att i den mån det var möjligt stödja och hjälpa landsmän som kommit till Sverige som flyktingar.59 Flyktingkontorens betydelse har varit svagt belyst i den svenska flyktingforskningen men jag kommer att driva tesen att de var betydande aktörer och hade ett stort inflytande, särskilt de norska och danska flyktingkontoren.

Nu koncentrerar vi dock blicken på två av de svenska myndigheter som mötte flyktingar och andra ”utlänningar”: Arbetsmarknadskommissionen och Statens flyktingsnämnd.

27