Дмитрий Викторович АФАНАСЬЕВ специалист-эксперт департамента Государственно-правового управления Президента РФ, магистр международного права
Границы территориальной ответственности государств (практика Европейского суда по правам человека)
Количество жалоб в Европейский суд по правам человека (далее — Европейский суд, Суд) постоянно возрастает. Вместе с тем большинство жалоб признается Судом неприемлемыми к рассмотрению по существу. Одной из причин этого является то обстоятельство, что обжалуемые события нередко не подпадают под юрисдикцию государства-ответчика, против которого подана жалоба, по смыслу ст. 1 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция). Согласно ст. 1 Конвенции государства-участники1 обязались обеспечивать защиту прав, закрепленных в Конвенции и Протоколах к ней, каждому (частному лицу или неправительственной организации), кто находится под их юрисдикцией. Соответственно жалобу в Европейский суд можно подавать только на нарушения Конвенции и Протоколов к ней, которые произошли на территории, находящейся под юрисдикцией государства-ответчика в значении ст. 1 Конвенции.2 Термин «юрисдикция» в ст. 1 Конвенции не следует отождествлять с аналогичным понятием в российском законодательстве, так как в данном случае он употребляется в значении международного права. Данное понятие непосредственно связано с ответственностью государств-участников за нарушения Конвенции и Протоколов к ней. Критериям определения юрисдикции государств-участников посвящена настоящая статья. Территориальная юрисдикция государств-участников над собственной территорией В соответствии с международным правом юрисдикция государств является прежде всего территориальной. Предполагаемое нарушение должно произойти на территории государстваответчика. Европейский суд исходит из того, что государство-ответчик несет ответственность за любое нарушение Конвенции и Протоколов к ней, совершенное в рамках его территории. Обычно юрисдикция одного государства-участника прекращается там, где начинается территория другого государства. Территориальная юрисдикция подразумевает, что властные органы государства-участника осуществляют официальные полномочия в отношении находящихся на его территории физических или юридических лиц либо их имущества. Так, по делу Bosphorus Airways v. Ireland3 в международном аэропорту Ирландии был арестован самолет, которым владела турецкая авиакомпания. Суд решил, что это событие относится к юрисдикции Ирландии, поскольку арест был наложен ее властями, на ее территории и во исполнение решения ирландского суда. Вместе с тем территориальная юрисдикция не ограничивается государственными границами государств-участников. Заявители могут подпадать под территориальную юрисдикцию государства-участника, даже если формально находятся за пределами его государственной границы, но реально на его территории. 1
Государства-участники — государства, подписавшие и ратифицировавшие Конвенцию и Протоколы к ней. 2 Это требование в практике Европейского суда именуется ratione loci (лат.) — по причине места, ввиду обстоятельств, связанных с местом событий. 3 Постановление Европейского суда (вынесено Большой Палатой) от 30.06.2005 по существу дела Bosphorus Airways v. Ireland, жалоба № 45036/98.
Например, в деле Shamsa v. Poland4 заявители содержались иммиграционными властями под стражей в транзитной зоне аэропорта Варшавы. Ввиду того, что эта зона отведена для лиц, которым не разрешен въезд на территорию государства, власти государства-ответчика утверждали, что на заявителей не распространялись польские законы. У Европейского суда не возникло сомнений в том, что заявители находились под юрисдикцией государства-ответчика. Он указал, что, будучи в транзитной зоне аэропорта, заявители были под постоянным надзором иммиграционных польских властей и не могли свободно передвигаться. В отношении территориальной юрисдикции примечательно также дело K. v. Italy5, где рассматривался вопрос о наличии у государства-ответчика юрисдикции в связи с неисполнением на его территории судебного решения, вынесенного в другом государстве. Заявительница, проживающая в Польше, по этому делу жаловалась на то, что в Италии в нарушение п. 1 ст. 6 Конвенции чрезмерно долго исполнялось судебное решение, вынесенное в ее пользу польским судом. Хотя решение было вынесено в Польше, Суд решил, что заявительница подпадала под юрисдикцию Италии. Он учел, что властные органы Италии должны были на основании международного договора исполнить решение польского суда и при его исполнении действовали автономно. В связи с этим процедура исполнения судебного решения не подлежала надзору со стороны властных органов Польши и заявительница не могла предъявлять к ним требования из-за чрезмерной задержки исполнения решения. Если государство-участник не сделало специальных оговорок (ст. 57 Конвенции) в отношении какой-либо своей территории, презюмируется, что оно обладает юрисдикцией над всей своей территорией. В противном случае должно быть доказано, что иное государство реально контролирует часть территории данного государства-участника.6 Так, по делу Assanidze v. Georgia7 Европейский суд признал, что обжалуемые действия могут быть прямо вменены местным властям Аджарской автономной республики (Аджарии), в то время как центральные органы власти Грузии предпринимали различные правовые и политические действия с целью предотвратить нарушение Конвенции. Тем не менее Суд возложил ответственность за нарушение Конвенции на Грузию, поскольку она ратифицировала Конвенцию без каких-либо оговорок в отношении Аджарии. При этом Европейский суд учел, что никакое иное государство реально не контролирует территорию Аджарии. Ответственность за нарушения, совершенные на подобных неподконтрольных государству территориях, может быть возложена на государство-участника Конвенции, контролирующее их в действительности. В этом случае речь идет о так называемой экстерриториальной юрисдикции, поскольку у государства-участника возникает ответственность за события, произошедшие за пределами его собственной территории. Вместе с тем, если государство-участник в действительности не контролирует какую-либо часть своей территории, это не всегда исключает его собственную ответственность за эту территорию. В частности, в деле Ilascu and others v. Moldova and Russia8 Европейский суд указал, что, если государству-участнику препятствуют осуществлять свою власть над всей его территорией, оно не утрачивает над ней свою юрисдикцию. Он признал Молдову ответственной за нарушения, совершенные на неподконтрольной ей территории Приднестровской Молдавской Республики (далее — ПМР). Суд указал, что даже при отсутствии у Молдовы контроля над этой территорией на нее в силу ст. 1 Конвенции возлагается обязанность совершать позитивные 4
Постановление Европейского суда от 27.11.2003 по существу дела Shamsa v. Poland, жалобы № 45355/99 и 45357/99. 5 Постановление Европейского суда от 20.07.2004 по существу дела K. v. Italy, жалоба № 38805/97. 6 См.: постановление Европейского суда (вынесенное Большой Палатой) от 10.05.2001 по существу дела Cyprus v. Turkey, жалоба № 25781/94. 7 Постановление Европейского суда (вынесено Большой Палатой) от 08.04.2004 по существу дела Assanidze v. Georgia, жалоба № 71503/01. 8 Постановление Европейского суда (вынесено Большой Палатой) от 08.07.2004 по существу дела Ilascu and others v. Moldova and Russia, жалоба № 48787/99.
действия, будь то меры дипломатического, экономического, судебного или иного характера, с целью обеспечить на этой территории соблюдение прав, гарантированных Конвенцией и Протоколами к ней. Суд решил, что Молдова ратифицировала Конвенцию в отношении всей своей территории без каких-либо оговорок по смыслу ст. 57 Конвенции в отношении ПМР. Европейский суд подразумевает, что юрисдикция государств-участников является главным образом территориальной. Экстерриториальная юрисдикция возможна только в виде исключения, требующего специального обоснования. Данная позиция была выказана, в частности, в деле Bankovic and others v. Belgium and 16 others Contracting States.9 Поводом для обращения в этом деле послужили бомбовые удары военных самолетов НАТО по территории бывшей Союзной республики Югославия (далее — СРЮ).10 Во время бомбардировки в апреле 1999 г. радиотелевизионного центра Сербии (далее — RTS) в Белграде один из заявителей был ранен, а у других погибли родственники. Заявители утверждали, что у государств-ответчиков возникла экстерриториальная юрисдикция над территорией СРЮ. В обосновании ссылались на то, что у вооруженных сил государств — членов НАТО возник «эффективный контроль» над территорией СРЮ в том значении, как он понимается Европейским судом (см. ниже). Рассмотрев понятие «юрисдикция» в международном праве, Суд указал, что он означает в первую очередь государственную территорию государства. По его мнению, в этом деле не было исключительных факторов, на основании которых возникает экстерриториальная юрисдикция за действия вооруженных сил одного государства на территории другого. Суд счел, что между заявителями и государствамиответчиками отсутствовала «юрисдикционная связь» и признал неприемлемой жалобу на события, произошедшие на территории СРЮ. Бомбовые удары в апреле 1999 г. по зданию RTS стали также предметом рассмотрения по делу Markovic and others v. Italy.11 Как и в предыдущем деле, заявители обратились в Европейский суд в связи с гибелью их родственников во время бомбардировки самолетами НАТО здания RTS. Первоначально заявители предъявили в итальянский суд иск о возмещении ущерба в связи с гибелью их родственников. Они утверждали, что участие Италии в бомбардировках СРЮ было более значительным, чем других государств — членов НАТО, поскольку Италия обеспечивала самолетам НАТО основную политическую и материальнотехническую поддержку, в частности путем предоставления своих военно-воздушных баз. Итальянские суды сочли, что не обладают юрисдикцией рассматривать подобный иск. Европейский суд учел, что дело заявителей предварительно рассматривалось в итальянском суде. На этом основании он решил, что между заявителями и Италией возникла явная «юрисдикционная связь», на основании которой они подпали под юрисдикцию Италии. Особым случаем территориальной юрисдикции государства-участника является высылка (экстрадиция) иностранца на территорию другого государства. Прецедент по данному вопросу был сформулирован еще в 1989 г. по делу Soering v. the United Kingdom.12 Суд постановил по этому делу, что если Соединенное Королевство выдаст заявителя на основании международного договора властям США по их запросу об экстрадиции, тем самым оно нарушит ст. 3 Конвенции (запрет пыток и жесткого обращения). Поскольку заявителю в США грозила смертная казнь, Суд решил, что условия его содержания в США будут представлять собой нарушение ст. 3 Конвенции. 9
Решение Европейского суда от 12.12.2001 по вопросу приемлемости жалобы № 52207/99 Bankovic and others v. Belgium and 16 others Contracting States. 10 В 1999 г. СРЮ обратилась в Международный суд ООН, где рассматриваются споры между государствами, с заявлением против 10 государств — членов НАТО. СРЮ просила признать, что Бельгия и 9 других государств — участников НАТО нарушили нормы международного права в ходе военных действий на ее территории. Однако Международный суд ООН по процессуальным основаниям счел себя некомпетентным рассматривать заявление СРЮ по существу. 11 Постановление Европейского суда (вынесено Большой Палатой) от 14.12.2006 по существу дела Markovic and others v. Italy, жалоба № 1398/03. 12 Постановление Европейского суда от 07.07.1989 по существу дела Soering v. the United Kingdom, жалоба № 14038/88.
Впоследствии практика Суда установила, что если в результате высылки государствомучастником на территорию иного государства, не являющегося участником Конвенции, лицо может быть подвергнуто там смертной казни или обращению, противоречащему ст. 3 Конвенции, то ответственность возлагается на государство-участника, принимающее решение об экстрадиции.13 Территориальная юрисдикция государств-участников над «заморскими странами и территориями» Территориальная юрисдикция в значении ст. 1 Конвенции рассматривается Европейским судом в контексте ст. 56 Конвенции. Согласно этой норме территориальная юрисдикция государств-участников, помимо их собственной территории, может распространяться на территории, «за внешние сношения которых они несут ответственность».14 В качестве таковых понимаются территории государств-участников, которые в международном праве обычно именуют «заморскими странами и территориями».15 Как правило, это бывшие колонии государств-участников, которые могут обладать существенной самостоятельностью и внутренним самоуправлением, однако в международных отношениях они до сих пор представлены государствами-участниками, являющимися их бывшими метрополиями. В ведении государств-участников находятся вопросы внешней политики и обороны этих территорий. «Заморские страны и территории» не подпадают автоматически под территориальную юрисдикцию государств-участников. Юрисдикция государств-участников над этими территориями возникает только при наличии специального заявления, требуемого ст. 56 Конвенции. Это заявление является единственным основанием для распространения юрисдикции государства-участников на их «заморские страны и территории», так как оно выражает согласие государств-участников на распространение Конвенции к этим территориальным образованиям. Например, в деле Mathew v. the Netherlands16 рассматривалось нарушение Конвенции на территории острова Аруба,17 имеющего статус заморской территории Нидерландов. Европейский суд решил, что Нидерланды несут ответственность за нарушение Конвенции на
13
См., напр.: постановления Европейского суда (вынесенное Большой Палатой) от 15.11.1996 по существу жалобы Chahal v. the United Kingdom, жалоба № 22414/93; от 17.12.1996 по существу дела Ahmed v. Austria, жалоба № 25964/94; от 07.06.2007 по существу дела Garabayev v. Russia, жалоба № 38411/02. 14 Первоначально в Конвенции (ст. 56) и Протоколах к ней (ст. 4 Протокола № 1 и ст. 5 Протокола № 4) употреблялось выражение «территории, за внешние сношения которых государство несет ответственность». Однако в тексте последующих Протоколов к Конвенции (см. ст. 5 Протокола № 6, ст. 6 Проколола № 7), принятых после 70-х гг. ХХ в. это выражение перестало использоваться как некорректное в международном праве. Данная ситуация объясняется тем, что во второй половине XX в. многие бывшие колонии стали обретать независимость, а ООН были приняты документы, согласно которым поощрялось право колоний на самоопределение и осуждался колониализм. 15 См., напр.: раздел IV ч. III Договора, устанавливающего Конституцию для Европы (не вступил в силу), и приложение II к нему, а также приложение I к Договору об учреждении Европейского сообщества 1957 г. 16 См.: постановление Европейского суда от 29.09.2005 по существу дела Mathew v. the Netherlands, жалоба № 24919/03. См. также: решение Европейского суда от 13.01.2005 по вопросу приемлемости жалобы № 62023/00 Emesa Sugar N.V. v. the Netherlands. 17 Остров Аруба расположен в Карибском море недалеко от побережья Венесуэлы. Его площадь составляет 193 кв. км. До 1 января 1986 г. Аруба входил в состав другой заморской территории Нидерландов — Нидерландские Антильские острова. С 1 января 1986 г. Аруба вышел из федерации Антильских островов и получил статус самостоятельной заморской территории Нидерландов с внутренним самоуправлением. Аруба имеет собственную валюту, законодательную и исполнительную власть. Королеву Нидерландов в Арубе представляет назначаемый ей губернатор, который стоит во главе исполнительной власти.
этой территории, поскольку сделали в отношении нее соответствующее заявление (ст. 56 Конвенции). В деле Mаccann and others v. the United Kingdom18 несколько участников Ирландской республиканской армии (ИРА)19 были убиты на Гибралтаре специальным подразделением воздушно-десантной службы (SAS). Жалоба была подана на нарушение британскими военными ст. 2 Конвенции (запрет лишения жизни) на территории Гибралтара.20 Европейский суд счел, что государство-ответчик ответственно за события, произошедшие на Гибралтаре, поскольку им было сделано заявление в отношении Гибралтара согласно ст. 56 Конвенции. По делу Yonghong v. Portugal21 заявитель утверждал, что если властные органы Макао выдадут его Китаю по запросу об экстрадиции, это составит нарушение Конвенции и Протокола № 6 к ней со стороны Португалии. Хотя Португалия не делала заявлений о распространении Конвенции и Протокола № 6 к ней на территорию Макао, заявитель утверждал, что Португалия ответственна за данную территорию, так как обладает юрисдикцией над ней. Он отметил, что судебные органы Макао не могут принимать решения об экстрадиции без предварительного решения губернатора Макао, который является в Макао главой португальского управления.22 Европейский Суд не согласился с данной аргументацией, указав, что ключевым элементом Конвенции является система заявлений о распространении Конвенции (ст. 56) к заморским территориям государств-участников. Без этого заявления Конвенция не может применяться к действиям местных властей. При отсутствии такого заявления от Португалии против нее не может рассматриваться жалоба в связи с действиями властей Макао.23 Если государство-участник сделало заявление в соответствии со ст. 56 Конвенции о применении Конвенции к его «заморским странам и территориям», это еще не означает, что на эти территории распространяются все Протоколы к Конвенции. Государство-участник должно сделать специальное заявление в отношении каждого в отдельности Протокола к Конвенции,24 18
См.: постановление Европейского суда (вынесенное Большой Палатой) от 27.09.1995 по существу дела Mаccann and others v. the United Kingdom, жалоба № 18984/91. 19 ИРА является запрещенной в Ирландии и Соединенном Королевстве военизированной организацией, занимающейся террористической деятельностью. 20 Гибралтар находится на юге Пиренейского полуострова и граничит с Испанией. Его площадь составляет всего 6,5 кв. км. Гибралтар имеет статус заморской территории Соединенного Королевства с внутренним самоуправлением. Он имеет собственную валюту, законодательную и исполнительную власть. Королеву Соединенного Королевства на Гибралтаре представляет назначаемый ей губернатор, который стоит во главе исполнительной власти. В 1991 г. Соединенное Королевство предложило Испании передать Гибралтар непосредственно под суверенитет Европейского Союза, однако Испания возразила, что Гибралтар может быть передан только под ее суверенитет. 21 Решение Европейского суда от 25.11.1999 по вопросу приемлемости жалобы № 50887/99 Yonghong v. Portugal. 22 Макао находится недалеко от Гонконга. Его территория составляет всего 25,4 кв. км. С 1680 г. по 1974 г. Макао был владением Португалии в статусе ее заморской территории с внутренним самоуправлением. Португалию в Макао представлял губернатор, назначаемый португальским правительством. В 1974 г. после демократической революции в Португалии новое португальское правительство даровало независимость всем своим заморским территориям, признав Макао частью Китая. Но Китай в 1974 г. не принял управление Макао. Согласно Конституции Португалии и Совместной декларации Китая и Португалии о Макао от 1987 г. эта территория до передачи Китаю рассматривалась как «китайская территория под управлением Португалии». После передачи Китаю 20 декабря 1999 г. Макао получил статус особого административного района (ОАР) Китая Аомынь. Макао (ОАР Аомынь) в составе Китая имеет собственное законодательство, основанное на португальском праве, собственную валюту, законодательную и исполнительную власть. Официальными языками Макао (ОАР Аомынь) являются португальский и китайский. Согласно Совместной декларации свой особый статус Макао (ОАР Аомынь) должен сохранить минимум до 2049 г. 23 См. также: решение Европейской комиссии по правам человека от 12.03.1990 по вопросу приемлемости жалобы №16137/90 Bui Van Thanh and others v. the United Kingdom. 24 См.: ст. 4 Протокола № 1 к Конвенции, ст. 5 Протокола № 4 к Конвенции, ст. 5 Протокола № 6 к Конвенции, ст. 6 Проколола № 7 к Конвенции.
чтобы тот гарантировал закрепленные в нем права для его «заморских стран и территорий». Возможны ситуации, когда на «заморские страны и территории» распространяется Конвенция, но при этом не применим тот или иной Протокол к ней. Так, в деле Quark Fishing Limited v. the United Kingdom25 Суд решил, что если Соединенное Королевство распространило действие Конвенции на Южную Георгию и Южные Сандвичевы острова,26 это еще не дает оснований для применения к этой территории Протокола № 1 к Конвенции. В этом деле обжаловалось нарушение ст. 1 Протокола № 1 властями Южной Георгии и Южных Сандвичевых островов. Компания-заявитель утверждала, что у государстваответчика возникла экстерриториальная юрисдикция в отношении этой территории, поскольку им осуществляется «эффективный контроль» над ней. Она заявила, что предусмотренная Конвенцией система заявлений устарела, так как была предназначена для колониального порядка в мире, существовавшего по окончании Второй мировой войны. Европейский суд признал, что международная ситуация с момента разработки Конвенции существенно изменилась. Однако он указал, что если государства-участники намерены положить конец системе заявлений в ст. 56 Конвенции, это может быть сделано только путем внесения изменений в Конвенцию. Суд подчеркнул, что принцип «эффективного контроля» не может заменить систему заявлений. Он решил, что Соединенное Королевство не может нести ответственность за предполагаемое нарушение на территории Южной Георгии и Южных Сандвичевых островов Протокола № 1 к Конвенции. Экстерриториальная юрисдикция государств-участников Для случаев, когда юрисдикция государства-участника выходит за рамки его территории, используется термин «экстерриториальная юрисдикция». Из прецедентной практики Европейского суда следует, что юрисдикция государств — участников Конвенции не ограничивается только их собственной территорией, а может выходить за эти пределы. Поскольку экстерриториальная юрисдикция является исключением из общего правила, ее возникновение возможно только при особых обстоятельствах дела. Экстерриториальная ответственность государства-участника возникает в случае, когда действия его властных органов повлекли нарушение Конвенции или Протоколов к ней за пределами национальных границ этого государства. Экстерриториальная юрисдикция предполагает, что властные органы государства-участника осуществляют официальные полномочия в отношении лиц или имущества, находящихся на территории другого государства. При этом не имеет значения, является ли другое государство участником Конвенции. Европейский суд исходит из того, что государство-участник не вправе совершать на территории другого государства те действия, которые ему не позволено совершать на своей собственной территории. В решении о приемлемости по делу Assanidze v. Georgia27 Европейский суд указал некоторые аспекты экстерриториальной юрисдикции государств в международном праве: действия, совершенные за границей дипломатическими и консульскими представителями 25
Решение от 19.09.2006 по вопросу приемлемости жалобы № 15305/06 Quark Fishing Limited v. the United Kingdom. 26 Острова Южной Георгии и Южные Сандвичевы острова находятся в Южной Атлантике, их население на 1996 г. составляло всего 20 человек. До 1985 г. эти острова входили в состав Фолклендских островов, имеющих статус заморской территории Соединенного Королевства. С 1985 г. острова Южной Георгии и Южные Сандвичевы острова имеют статус самостоятельной заморской территории Соединенного Королевства с внутренним самоуправлением. Королеву Соединенного Королевства представляет магистрат. Острова Южной Георгии и Южные Сандвичевы острова, а также Фолклендские острова являются спорной территорией, которая оспаривается Аргентиной. Несмотря на протесты Аргентины, эти острова были указаны в Лиссабонском соглашении, устанавливающем Конституцию для Европейского Союза, как заморские территории Соединенного Королевства. 27 Решение Европейского суда (вынесено Большой Палатой) от 12.11.2002 по вопросу приемлемости жалобы № 71503/01 Assanidze v. Georgia.
государства; преступные действия частных лиц за границей против интересов государства или его граждан; действия, совершенные на борту судна, плавающего под флагом государства, или на его самолете либо космическом корабле; особенно тяжкие международные преступления. Прецедентная практика Европейского суда демонстрирует следующие случаи возникновения экстерриториальной ответственности: - в результате реализации представителями государства официальных полномочий за пределами национальных границ; - в результате установления «эффективного контроля» над территорией за пределами национальных границ; - в результате установления «решающего влияния» над территорией за пределами национальных границ. Все названные случаи представляют собой поэтапное развитие общего принципа ответственности государства-участника за совершенные в его интересах действия (бездействия), которые повлекли нарушения Конвенции и Протоколов к ней за рамками территории данного государства. Вначале практика Суда в качестве основания для экстерриториальной ответственности рассматривала главным образом деятельность представителей одного государства-участника на территории иного государства, связанную с осуществлением официальных полномочий. Под осуществлением официальных полномочий за рубежом рассматриваются случаи, когда на лицо или имущество, находящееся на территории одного государства, распространяется власть представителей другого государства.28 Экстерриториальная ответственность государства-участника возникает тогда, когда гарантируемые Конвенцией и Протоколами к ней права на территории другого государства нарушены в результате законных или незаконных действий таких представителей государства-участника, как дипломатические работники, военные, сотрудники правоохранительных органов. Так, в одном из первых дел Европейского суда X v. the Federal Republic of Germany29 было установлено, что основанием для экстерриториальной юрисдикции могут стать официальные действия дипломатических представителей государства-участника на территории другого государства. Схожим образом в деле X and Y v. Switzerland30 Суд решил, что действия швейцарских полицейских на территории Лихтенштейна распространили юрисдикцию Швейцарии на заявителей, находящихся на территории Лихтенштейна. По делу Ocalan v. Turkey31 Европейский суд решил, что основанием для экстерриториальной юрисдикции Турции послужили действия сотрудников турецкой спецслужбы в Кении. Заявитель был арестован сотрудниками спецслужбы Турции на борту зарегистрированного в Турции самолета, находившегося в международной транзитной зоне аэропорта г. Найроби в Кении.32 Европейский суд счел, что после того, как представители властей Кении передали 28
См.: решения Европейской комиссии по правам человека от 28.05.1975 по вопросу приемлемости жалобы № 6231/73 Hess v. the United Kingdom; от 28.02.1983 по вопросу приемлемости жалобы № 9348/81 W. v. the United Kingdom. 29 Постановление Европейской комиссии по правам человека от 25.09.1965 по существу дела X v. the Federal Republic of Germany, жалоба № 1611/62. 30 См.: решение Европейской комиссии по правам человека от 14.07.1977 по вопросу приемлемости жалоб № 7289/75 и 7349/76 X and Y v. Switzerland. 31 Постановление Европейского суда (вынесено Большой Палатой) от 12.05.2005 по существу дела Ocalan v. Turkey, жалоба № 46221/99. 32 Заявителем по данному делу выступил Абдула Оджалан, бывший лидер Курдской рабочей партии. Длительное время он скрывался в различных странах от турецких властей. После пребывания в различных странах он был поселен в резиденции посла Греции в столице Кении г. Найроби. По результатам встречи, состоявшейся у посла Греции, с министром иностранных дел Кении он сообщил заявителю, что тот может покинуть страну и Нидерланды готовы принять его. Заявитель согласился покинуть резиденцию посла Греции и вылететь в Нидерланды. Представитель кенийских властей отвез
заявителя сотрудникам спецслужбы Турции, он оказался под реальной властью Турции и, следовательно, под юрисдикцией Турции. Суд указал, что ему не было представлено доказательств того, что Турция по этому делу нарушила суверенитет Кении или международное право. Примером обжалования бездействия дипломатических работников одного государстваучастника на территории другого является дело Manoilescu and Dobrescu v. Romania and Russia.33 Причиной обращения по данному делу послужило то, что заявители не смогли добиться в Румынии исполнения судебного решения о передаче им в собственность здания, используемого посольством России в Румынии. Невозможность исполнить судебное решение, вынесенное румынским судом в пользу заявителей, основывалась на иммунитете, которым обладают посольства. Суд счел жалобу против России неприемлемой на том основании, что по смыслу ст. 1 Конвенции на заявителей не распространялась юрисдикция России. Он счел, что Россия не имела юрисдикции в отношении заявителей, поскольку она не участвовала как ответчик в судебном разбирательстве. Суд также учел, что разбирательство проходило только на территории Румынии и только румынские суды по нему обладали полномочиями. В то время как российские властные органы не имели никакого права пересмотра вынесенных в Румынии решений. Заявители утверждали, что Россия, не приняв участия в разбирательствах по их делу, нарушила позитивное обязательство согласно ст. 1 Конвенции, на основании которого она обязана обеспечивать соблюдение прав, гарантированных Конвенцией, вне пределов своей территории. Однако Суд счел, что нельзя ставить в вину России тот факт, что она не предприняла никаких действий для участия в судебном разбирательстве. Он указал, что нельзя обвинять государство-ответчика в том, что оно воспользовалось своим иммунитетом по международному праву. Требовать от России подобных действий не соответствовало бы международному принципу иммунитета государства. Следует добавить, что согласно практике Европейского суда если одно государствоучастник заявляет об имеющемся у него по международному праву иммунитете в судах другого государства, тем самым оно не распространяет свою юрисдикцию на территорию другого государства.34 Даже если государство-участник приняло участие в судебном разбирательстве в качестве стороны по делу, рассматриваемому против него в национальном суде другого государства, это также не влечет автоматически возникновения у него экстерриториальной юрисдикции.35 Действия официальных лиц государства-участника на территории иного государства не всегда являются основанием для экстерриториальной юрисдикции. Этот вид юрисдикции возникает при условии, что официальные лица (представители) государства-участника действуют на территории другого государства под контролем и в интересах представляемого государства. Так, в деле Drozd and Janousek v. France and Spain36 Европейский суд решил, что осуществление французскими и испанскими судьями судейских полномочий в судах Андорры
заявителя на автомобиле в аэропорт. Однако автомобиль подъехал к самолету, зарегистрированному за Турцией, где Оджалана ожидали сотрудники спецслужбы Турции. Заявитель, подразумевая, что это самолет, который должен вылететь в Нидерланды, взошел на борт самолета и сразу был арестован. 33 Решение Европейского суда от 03.03.2005 по вопросу приемлемости жалобы № 60861/00 Manoilescu and Dobrescu v. Romania and Russia. 34 См.: решение Европейского суда (вынесенное Большой Палатой) от 09.02.2000 по вопросу приемлемости жалобы № 31253/96 McElhinney v. Ireland and the United Kingdom. 35 См.: решение Европейского суда (вынесенное Большой Палатой) от 12.12.2002 по вопросу приемлемости жалобы № 59021/00 Kalogeropoulou and 256 others v. Germany and Greece. 36 Постановление Европейского суда от 26.06.1992 по существу дела Drozd and Janousek v. France and Spain, жалоба № 12747/87.
не повлекло экстерриториальную ответственность Франции и Испании, поскольку эти судьи действовали в Андорре независимо от властных органов Франции и Испании. Заявители по данному делу были осуждены судом Андорры, которая на тот момент еще не ратифицировала Конвенцию как суверенное государство.37 Заявители жаловались на нарушение ст. 6 Конвенции во время судебного разбирательства в Андорре. Они утверждали, что согласно международному праву Франция и Испания должны нести ответственность за нарушение Конвенции в судах Андорры. Это утверждение основывалось на том, что суд Андорры, вынесший приговор заявителям, состоял из двух французских судей и одного испанского судьи. Данные судьи были назначены осуществлять судейские функции в Андорре президентом Франции и испанским епископом. Вышестоящие суды Андорры, рассматривавшие дело заявителей, тоже состояли из французских и испанских судей. Проанализировав отношения Франции и Андорры, Европейский суд указал, что отношения между Андоррой и Францией не соответствуют общепринятым отношениям между суверенными государствами и не строятся на основе международных соглашений. Франция не имеет консульства на территории Андорры. Французские правовые акты по отношению к Андорре носят большей частью односторонний характер. Кроме того, Франция предоставляет Андорре своих полицейских для несения службы на территории Андорры. Отношения между Андоррой и Испанией строятся схожим образом. Тем не менее Европейский суд пришел к выводу, что осуществление французскими и испанскими судьями в судах Андорры судебных функций не повлекло за собой юрисдикцию Франции и Испании на территории Андорры, поскольку ее суды действовали полностью самостоятельно без какого-либо косвенного или прямого вмешательства со стороны властей Франции или Испании. Суд указал, что если французские и испанские судьи заседали в судебных органах Андорры в качестве судей, то они действовали там независимо и автономно от властных органов Франции и Испании, а не как представители этих государств. В 1995 г. Европейский суд ввел в свою практику такой аспект экстерриториальной юрисдикции, как «эффективный контроль». Понятие «эффективный контроль» подразумевает, что представители государства-участника осуществляют в отношении лиц или имущества, находящихся за пределами его территории, все либо часть официальных полномочий, которые обычно являются исключительно государственными. Суд исходит из того, что наличие у государства-участника «эффективного контроля» над иностранной территорией налагает на него обязанность обеспечивать на этой территории права, гарантируемые Конвенцией. Это положение было выработано Европейским судом в деле Loizidou v. Turkey.38 Заявительница по данному делу проживала в южной части Кипра и имела на праве собственности земельный участок в северной части Кипра. Она жаловалась на то, что утратила возможность пользоваться своим земельным участком, находящимся в северной части Кипра после того, как в 1974 г. эта территория была оккупирована турецкими войсками, а затем в 1975 г. на ней было образовано Турецкое федеративное государство Кипра, которое в 1983 г.
37
Андорра находится в Пиренейских горах между территорией Франции и Испании. Формально Андорра является княжеством, соправителями которого (великими князьями) являются президент Франции и епископ Урхельский из приграничного испанского города Сео-де-Урхель. Соправителей Андорры представляют их наместники (викарии), каждый из которых ранее назначал французских и испанских судей для исполнения судебных обязанностей в судах Андорры. В 1993 г. в Андорре была принята ее первая конституция, которая провозгласила ее суверенным самоуправляющимся государством и закрепила независимость ее судов. В 1993 г. Франция и Испания признали суверенитет Андорры. В 1994 г. Андорра как самостоятельное государство подписала Конвенцию, которая вступила для нее в силу в 1996 г. 38 См.: решение Европейского суда (вынесенное Большой Палатой) от 23.03.1995 по вопросу предварительных возражений государства-ответчика в деле Loizidou v. Turkey, жалоба № 15318/89, а также постановление Европейского суда (вынесенное Большой Палатой) от 18.12.1996 по существу данного дела.
объявило себя государством под названием Турецкая республика Северного Кипра (далее — ТРСК).39 Власти государства-ответчика утверждали, что территория северной части Кипра не подпадает под юрисдикцию Турции, так как на ней действуют независимые властные органы ТРСК, за действия которых Турция не может нести ответственность. По их мнению, именно властные органы ТРСК осуществляли юрисдикцию над имуществом заявительницы. Власти Турции ссылались на то, что турецкие войска находятся на территории ТРСК с согласия ее руководства. При этом ни турецкие войска, ни турецкое правительство не осуществляют управление ТРСК. Европейский суд указал, что экстерриториальная ответственность государства-участника может возникнуть в случае, когда это государство в результате военных действий (законных или незаконных) осуществляет «эффективный контроль» над районом за пределами собственной территории. При этом не важно, установился этот контроль в результате военной оккупации или с согласия местных властей. Тот факт, что в северной части Кипра находятся многочисленные войска Турции, явно свидетельствует о том, что ее войска осуществляют «эффективный и полный контроль» над этой территорией. Этот контроль влечет за собой юрисдикцию Турции над данной территорией. Соответственно Турция ответственна за политику и действия властей ТРСК. Суд подчеркнул, что обязанность Турции обеспечить на территории северного Кипра права, гарантируемые Конвенцией, вытекает из самого факта ее контроля данной территории и не зависит от того, осуществляется ли этот контроль ее вооруженными силами или эта территория контролируется подчиненной ей местной администрацией. Нужно подчеркнуть, что действия вооруженных сил государства-участника за рубежом не всегда являются основанием для установления «эффективного контроля». В вышеуказанном деле Bankovic and others v. Belgium and 16 others Contracting States Европейский суд счел, что воздушные бомбардировки территории СРЮ самолетами НАТО не представляли собой «эффективный контроль» над территорией СРЮ. По делу Issa and others v. Turkey40 Европейский суд также счел, что действия турецких военных на территории северного Ирака41 не повлекли «эффективного контроля» Турции над данной территорией. Суд установил, что турецкие военные проводили боевую операцию на территории северного Ирака, но обстоятельства дела не дали ему оснований полагать, что Турция установила этими действиями «полный и эффективный контроль» над территорией северного Ирака. В отношении «эффективного контроля» нужно добавить, что государство-участник несет ответственность не только за действия своих официальных представителей на подконтрольной территории, но и за деятельность зависимой от него местной администрации, действующей на подконтрольной территории. Эта позиция была подтверждена Судом в деле Cyprus v. Turkey.42 В указанном деле Кипр просил установить, что именно Турция несет ответственность за нарушения Конвенции и Протоколов к ней, совершаемые на территории северной части Кипра,
39
ТРСК не признана в качестве государства ни одним из государств, кроме Турции. В 1983 г. и 1984 г. Совет безопасности ООН принял резолюции, в которых провозглашение ТРСК объявлялось недействительным и содержался призыв ко всем государствам не признавать никакое киприотское государство, кроме Республики Кипр. В 1983 г. Комитет Министров Совета Европы также принял решение, что единственным законным правительством на острове Кипр является правительство Республики Кипр. 40 Постановление Европейского суда от 16.11.2004 по существу дела Issa and others v. Turkey, жалоба № 31821/96. 41 Территория северного Ирака находится в пределах государственных границ Ирака и граничит с Турцией. Данная территория заселена преимущественно курдами, и на ней действуют вооруженные формирования Курдской рабочей партии. 42 Постановление Европейского суда (вынесено Большой Палатой) от 10.05.2001 по существу дела Cyprus v. Turkey, жалоба № 25781/94.
где действует администрация ТРСК.43 Кипр ссылался на то, что он лишен возможности осуществлять свою юрисдикцию в северной части острова Кипра, где провозглашена ТРСК, поэтому за происходящие там события должна отвечать Турция как государство, которое обладает юрисдикцией на этой территории. Европейский суд подтвердил свою позицию, изложенную в деле Loizidou v. Turkey. Он пришел к выводу, что ввиду «эффективного и полного контроля» Турции над северной частью Кипра ее ответственность не ограничивается действиями турецких войск, находящихся на территории ТРСК, а распространяется на действия зависимой от нее администрации ТРСК. Суд указал, что Турция должна нести ответственность за действия администрации ТРСК, которая существует благодаря военной и иной помощи Турции. Подход, сформулированный по делу Loizidou v. Turkey, был расширен Европейским судом в деле Ilascu and others v. Moldova and Russia, поскольку Европейский суд ввел в этом деле такой аспект эффективного контроля, как «решающее влияние» на иностранной территории.44 В данном деле Европейский суд решил, что экстерриториальная юрисдикция распространяется не только на территории, находящиеся под его «эффективным контролем» государства-участника, но и на территории, которые находятся под его «решающим влиянием». Оба государства-ответчика возражали против признания их юрисдикции над территорией ПМР. Однако Суд признал юрисдикцию обоих государств-ответчиков над этой территорией. Проведя аналогию с делом Loizidou v. Turkey, Европейский суд решил, что территория ПМР находится под действенным руководством или, по меньшей мере, под решающим влиянием России. Суд указал, что государство-участник обязано обеспечивать права, закрепленные в Конвенции, не только в пределах его территории, но и в пределах территорий, в отношении которых оно осуществляет эффективный контроль, в том числе путем политической, социальной и экономической поддержки местных властей. На этом основании Европейский суд признал юрисдикцию России над заявителями, находящимися на территории ПМР. В ближайшем будущем Европейскому суду при рассмотрении жалоб Mekhouzla, Sanaia and others v. Georgia and Russia45 предстоит рассмотреть вопрос о юрисдикции России над территорией Абхазии. По всей видимости, при рассмотрении этих жалоб Европейский суд будет руководствоваться своими подходами, сформулированными по делу Ilascu and others v. Moldova and Russia, а также Loizidou v. Turkey. Следует добавить, что вопрос о наличии «эффективного контроля» над иностранной территорией может возникнуть также при рассмотрении в Европейском суде событий, произошедших на территории Южной Осетии и Нагорного Карабаха.
43
В силу ст. 33 Конвенции в Европейском суде допускается рассмотрение межгосударственных жалоб. См.: решение Европейского суда (вынесенное Большой Палатой) от 04.07.2001 по вопросу приемлемости жалобы № 48787/99 Ilascu and others v. Moldova and Russia, а также постановление Европейского суда (вынесенное Большой Палатой) от 08.07.2004 по существу этого дела. 45 См.: дело Mekhouzla, Sanaia and others v. Georgia and Russia, жалобы № 5148/05, 26166/05 и 42765/05. На июнь 2008 г. Европейский суд еще не принял решения о приемлемости этих жалоб к рассмотрению по существу. 44