Теория и практика
Д.В. Афанасьев специалист-эксперт Государственно-правового управления Администрации Президента РФ, магистр международного права и права Европейского Союза
Поворот судебной практики Европейского суда по правам человека в отношении жалоб судей, работников прокуратуры, государственных служащих и военных Круг лиц, обладающих правом обращаться с жалобой в Европейский суд по правам человека (далее — Европейский суд, Суд), ограничен ст. 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция), которая гласит: Европейский суд может принимать жалобы от любого физического лица, любой неправительственной организации или любой группы частных лиц, которые утверждают, что явились жертвами нарушения одним из государств-участников их прав, гарантированных Конвенцией или Протоколами к ней.
Ограничение круга лиц, обладающих правом обращаться в Европейский суд Руководствуясь данной нормой Конвенции, Европейский суд не принимает к рассмотрению жалобы, поданные государственными и муниципальными органами (предприятиями), в частности, унитарными предприятиями (ФГУП, МГУП), а также иными организациями, которые Суд признает «правительственными организациями». «Правительственные организации» в практике Европейского суда представляют собой противоположность «неправительственных организаций», о которых идет речь в ст. 34 Конвенции. Термин «правительственная организация» в том значе-
PMO_01.indd 100
19.02.10 15:27
Теория и практика
101
нии, в каком он используется Европейским судом, не совпадает с понятиями «государственный орган» и «государственная организация». Под это понятие может подпадать не только государственная, но и муниципальная организация и даже негосударственная коммерческая организация, если она выполняет общественнозначимые функции и (или) находится под реальным контролем органов власти1. Важно то, что должностные лица таких органов и «правительственных организаций» могут подавать жалобы только в личном качестве. Так, в деле «Брейзахер против Франции» (Breisacher v. France)2 Европейский суд не стал рассматривать жалобу по существу, поскольку исходил из того, что заявитель обратился не в личном качестве, а как представитель муниципалитета. И хотя заявитель подал жалобу от собственного имени, проанализировав предмет и обстоятельства жалобы, Суд счел, что она, по сути, подана в защиту интересов муниципалитета.
Служащие органов власти не могли подать жалобы по поводу трудовых споров Кроме того, Европейский суд длительное время существенно ограничивал и круг лиц, обладающих правом подавать жалобы о нарушении ст. 6 Конвенции (право на справедливое судебное разбирательство). Суд полагал, что с подобными жалобами по поводу трудовых споров не могут обращаться служащие органов власти, которые наделены государством (или его органами) властными полномочиями и обязаны по своей должности защищать интересы государства и его органов. Так, не могли с подобными жалобами обращаться следующие категории лиц, наделенных властными полномочиями: судьи, государственные и муниципальные служащие, работники органов внутренних дел, прокуратуры, военнослужащие, служащие дипломатического корпуса. Европейский суд полагал, что Конвенция не предоставляет этим лицам право подавать подобные жалобы, поскольку они несовместимы по существу (ratione materiae)3 со ст. 6 Конвенции. Подобная позиция была характерна для практики Европейского суда вплоть до 2007 г. Причиной подобного ограничения в правах, гарантированных ст. 6 Конвенции, послужило использование в этой норме понятия «спор о гражданских правах и обязанностях»: в п. 1 ст. 6 Конвенции указывается, что каждый имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона, при рассмотрении спо1
См. подробнее: Афанасьев Д.В. Требования к лицам, подающим жалобы в Европейский суд по правам человека // Закон. 2009. № 11.
2
См. Решение Европейского суда от 26.08.2003 по вопросу приемлемости жалобы № 76976/01 «Брейзахер против Франции» (Breisacher v. France).
3
Лат. ratione materiae — по причине основания (букв.); ввиду обстоятельств, относящихся к предмету рассмотрения. В соответствии с требованием к приемлемости жалоб ratione materiae Европейский суд принимает к рассмотрению только жалобы о нарушении тех прав, которые закреплены в Конвенции и Протоколах к ней.
PMO_01.indd 101
19.02.10 15:27
102
ПРАВОСУДИЕ В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ. № 1/2010
ра о гражданских правах и обязанностях или при предъявлении любого уголовного обвинения. Подобное указание на гражданский и уголовный характер споров представляет собой ограничение сферы применения этой нормы Конвенции. Термин «спор о гражданских правах и обязанностях» толкуется Европейским судом иначе, нежели в российском праве определяется круг дел, рассматриваемых по правилам гражданского судопроизводства. Например, под действие ст. 6 Конвенции не подпадают некоторые налоговые споры (см. дело «Финкельберг против Латвии» (Finkelberg v. Latvia)4, а споры в отношении пенсионных выплат могут подпадать (см. дело «Ларин и Ларина против России» (Larin and Larina v. Russia))5. Таким образом, не каждое дело, разбираемое по правилам гражданского судопроизводства в российском праве, будет регулироваться в рамках п. 1 ст. 6 Конвенции. В частности, в России по правилам гражданского судопроизводства рассматриваются все трудовые споры. Между тем позиция Европейского суда состоит в том, что трудовые споры между служащими органов власти, наделенными властными полномочиями, и их организациями-работодателями имеют особую природу. Суд долгое время признавал, что подобные споры не являются «спорами о гражданских правах и обязанностях» по смыслу ст. 6 Конвенции и исключены из сферы ее действия.
Функциональный критерий Европейский суд длительное время стремился закрепить в своих постановлениях четкие критерии, которые позволили бы разграничивать «споры о гражданских правах и обязанностях», регулируемых п. 1 ст. 6 Конвенции, и иные споры. Основополагающим в этом вопросе и стало постановление, вынесенное Большой палатой Европейского суда в 1999 г. по делу «Пеллегрен против Франции» (Pellegrin v. France)6. В нем Европейский суд предпринял попытку решить проблему, связанную с содержанием понятия «спор о гражданских правах и обязанностях». С целью устранения неопределенности этого понятия Большой палатой Суда был выработан так называемый функциональный критерий. Данный критерий подразумевает анализ полномочий и обязанностей служащего органов власти (публичной сферы), который подал жалобу на основании п. 1 ст. 6 Конвенции по поводу судебного разбирательства, касающегося его трудовой деятельности. Используя функциональный критерий, Европейский суд в каждом деле анализировал, влечет ли должность заявителя (в свете его полномочий и ответственности) участие в осуществлении им властных полномочий в соответствии 4
Решение Европейского суда от 18.10.2001 по вопросу приемлемости жалобы № 55091/00 «Финкельберг против Латвии» (Finkelberg v. Latvia).
5
Постановление Европейского суда от 07.06.2007 по существу дела «Ларин и Ларина против России» (Larin and Larina v. Russia), жалоба № 74286/01.
6
См. § 64—67 Постановления Европейского суда (вынесенного Большой палатой) от 08.12.1999 по существу дела «Пеллегрен против Франции» (Pellegrin v. France), жалоба № 28541/95.
PMO_01.indd 102
19.02.10 15:27
Теория и практика
103
с публичным правом. То есть действовал ли заявитель как лицо, «облеченное государственной властью, ответственное за защиту интересов государства и иных органов власти». Если Суд получал положительный ответ на этот вопрос, он не рассматривал по существу жалобу заявителя о нарушении п. 1 ст. 6 Конвенции. В данном случае Европейский суд основывался на том, что некоторые сотрудники органов власти в силу возложенных на них функциональных обязанностей и полномочий связаны «особыми узами доверия и лояльности по отношению к работодателю». В качестве очевидного примера подобных лиц, наделенных властными полномочиями и обязанных защищать интересы государства и иных его органов, Европейский суд привел служащих вооруженных сил и полиции.
Практика Европейского суда до 2007 г. Подход, сформулированный по делу «Пеллегрен против Франции», Европейский суд неоднократно применял при рассмотрении соответствующих жалоб сотрудников органов внутренних дел и прокуратуры, судей, военнослужащих, а также служащих дипломатического корпуса. Европейский суд полагал, что эти лица «облечены государственной властью и ответственны за защиту интересов государства и иных органов», поэтому они не вправе подавать жалобы против государства о нарушении п. 1 ст. 6 Конвенции в ходе споров, касающихся их трудовой деятельности7. Например, в деле «Питкевич против России» (Pitkevich v. Russia)8 заявительница на основании п. 1 ст. 6 Конвенции обжаловала процедуру ее отстранения от должности судьи. Европейский суд указал, что хотя судейский корпус не является частью обычной государственной службы, тем не менее он входит в нее составной частью. При этом в сфере отправления правосудия судья непосредственно участвует в осуществлении переданных ему государством полномочий и исполняет обязанность по защите его интересов. В связи с этим Суд решил, что п. 1 ст. 6 Конвенции неприменим к судебному разбирательству, касающемуся отстранения судьи от должности. По делу «Бортайчук и Биккин против России» (Bortaychuk and Bikkin v. Russia)9 один из заявителей, уволенный с должности следователя в МВД России, жаловался на нарушение п. 1 ст. 6 Конвенции в ходе судебного разбирательства о его восстановлении на работе. Рассмотрев функции следователя согласно российскому законодательству, Суд пришел к выводу, что на него была возложена обязанность защищать интересы государства. В связи с этим Европейский суд решил, что действие п. 1 ст. 6 Конвенции не распространяется на заявителя. 7
Только пенсионные споры бывших служащих с государственными органами были исключением из правила, сформулированного по делу «Пеллегрен против Франции». См. Постановление Европейского суда от 25.10.2005 по существу дела «Романов против России» (Romanov v. Russia), жалоба № 69341/01.
8
Решения Европейского суда от 08.02.2001 по вопросу приемлемости жалобы № 47936/99 «Питкевич против России» (Pitkevich v. Russia).
9
См. Решение Европейского суда от 19.10.2004 по вопросу приемлемости жалобы № 72767/01 «Бортайчук и Биккин против России» (Bortaychuk and Bikkin v. Russia).
PMO_01.indd 103
19.02.10 15:27
104
ПРАВОСУДИЕ В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ. № 1/2010
В деле «Канаев против России» (Kanayev v. Russia)10 заявитель, будучи офицером ВМФ России, на основании п. 1 ст. 6 Конвенции жаловался на длительное неисполнение судебного решения, вынесенного в его пользу, о взыскании с Минобороны РФ командировочных расходов. Европейский суд счел, что заявитель наделен от государства властными полномочиями и обязан защищать его интересы, поэтому п. 1 ст. 6 Конвенции не применим к обжалуемому им разбирательству. По делу «Колотков против России» (Kolotkov v. Russia)11 заявитель жаловался в Европейский суд на нарушение п. 1 ст. 6 Конвенции в ходе судебного разбирательства, касающегося его увольнения с должности атташе российского посольства. Суд решил, что функции заявителя в должности атташе посольства подразумевали осуществление властных полномочий, а также обязанность защищать интересы государства. На этом основании Суд сделал вывод, что п. 1 ст. 6 Конвенции не может применяться по делу заявителя.
Поворот судебной практики 2007 г. стал переломным, поскольку Большая палата Европейского суда в постановлении от 19.04.2007 по делу «Вильхо Эскелинен и другие против Финляндии» (Vilho Eskelinen and others v. Finland)12 пересмотрела свои предыдущие взгляды и сочла неверным предшествующее применение функционального критерия. С этого момента понятие «спор о гражданских правах и обязанностях» в п. 1 ст. 6 Конвенции приобрело иное содержание. Особенность данного дела заключалась в том, что все заявители состояли на службе в Министерстве внутренних дел, но относились к разным категориям служащих: большинство из них были полицейскими, обладающими властными полномочиями, а один заявитель работал административным помощником, должность которого не предусматривала каких-либо властных полномочий. Суд отметил, что буквальное применение подхода, сформулированного по делу «Пеллегрен против Франции», привело бы к тому, что гарантии п. 1 ст. 6 Конвенции распространялись бы только на административного помощника, в то время как права остальных заявителей-полицейских эта норма не защищала. При этом все заявители находились в одинаковой ситуации. Такая очевидная разница в объеме прав двух категорий служащих стала основанием для вывода Суда о том, что сформулированный в деле «Пеллегрен против Франции» функциональный критерий не упростил применение ст. 6 Конвенции и не внес по ней достаточной ясности. Суд обратил внимание, что во многих государствахучастниках Конвенции служащим органов власти разрешено обращаться в суд 10
Постановление Европейского суда от 27.07.2006 по существу дела «Канаев против России» (Kanayev v. Russia), жалоба № 43726/02.
11
Решение Европейского суда от 09.03.2006 по вопросу приемлемости жалобы № 41146/02 «Колотков против России» (Kolotkov v. Russia).
12
Постановление Европейского суда (вынесено Большой палатой) от 19.04.2007 по существу дела «Вильхо Эскелинен и другие против Финляндии» (Vilho Eskelinen and others v. Finland), жалоба № 63235/00.
PMO_01.indd 104
19.02.10 15:27
Теория и практика
105
с требованиями по поводу зарплаты, пособий, увольнения и трудоустройства наравне с работниками частного сектора, и национальное право не усматривает в этом конфликта между интересами государства и правом служащих на защиту. В итоге Европейский суд решил применять в своей практике новый подход к ст. 6 Конвенции, который он назвал усовершенствованием функционального критерия. В соответствии с этим подходом ст. 6 Конвенции не применяется к спорам между служащими органов власти и организациями-работодателями лишь при наличии следующих двух условий: 1)
если в национальном законодательстве государства-ответчика прямо исключена возможность обращения в суд соответствующих служащих;
2)
если Европейский суд признал, что ограничение в законодательстве государстваответчика на доступ к суду оправдано объективными основаниями государственного интереса. Суд подчеркнул, что сама по себе служба заявителя в секторе или ведомстве, участвующем в осуществлении властных полномочий на основании публичного права, не имеет решающего значения. Ограничение на доступ к правосудию определенных служащих не может быть оправдано лишь тем, что они участвуют в реализации властных полномочий или между ними и государством имеются «особые узы доверия и лояльности», о которых шла речь в деле «Пеллегрен против Франции». Только если сам предмет обжалуемого спора связан с реализацией властных полномочий и может нарушить такие «особые узы доверия и лояльности», это может стать основанием для подобного ограничения в правах. Кроме того, Европейский суд указал, что по общему правилу обычные трудовые споры, в частности, затрагивающие вопросы заработной платы, пособий или аналогичных выплат, не должны исключаться из сферы действия ст. 6 Конвенции. В отличие от дела «Пеллегрен против Франции», Суд установил презумпцию применения ст. 6 Конвенции к спорам с участием служащих, в соответствии с которой уже не заявитель, а государство-ответчик должно доказывать наличие двух вышеуказанных условий, чтобы ст. 6 Конвенции не применялась к заявителю. Рассмотрев обстоятельства обсуждаемого дела, Суд решил, что в нем п. 1 ст. 6 Конвенции должен распространяться на всех заявителей, поскольку согласно законодательству Финляндии их право обращаться в национальный суд никак не ограничивалось. Таким образом, с принятием постановления по делу «Вильхо Эскелинен и другие против Финляндии» было устранено ограничение, которое ранее препятствовало обращению в Европейский суд судей, работников прокуратуры и органов внутренних дел, военнослужащих и дипломатических работников. С этого момента сотрудники органов власти получили право обращаться в Европейский суд в личном качестве с жалобами о нарушении ст. 6 Конвенции в ходе судебного разбирательства, касающегося их трудовой деятельности. Однако это право не является абсолютным, поскольку Суд установил два обстоятельства, которыми оно ограничивается.
PMO_01.indd 105
19.02.10 15:27
106
ПРАВОСУДИЕ В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ. № 1/2010
Применение нового подхода на практике Новый подход, выработанный Европейским судом, уже нашел отражение при рассмотрении жалоб, поданных против России и других государств-участников Конвенции. Так, по делу «Довгучиц против России» (Dovguchits v. Russia)13 бывший военнослужащий жаловался на нарушение п. 1 ст. 6 Конвенции в ходе судебного разбирательства, касающегося выплаты ему задолженности за период нахождения в служебной командировке. Власти государства-ответчика, сославшись на подход Европейского суда, сформулированный по делу «Пеллегрен против Франции», утверждали, что на заявителя не распространяются гарантии, закрепленные в ст. 6 Конвенции. Они подчеркивали, что споры по искам служащих органов власти, в частности военнослужащих, по поводу условий прохождения ими службы исключены из сферы действия этой нормы. Суд указал, что в деле «Вильхо Эскелинен и другие против Финляндии» им был выработан новый подход, согласно которому ст. 6 Конвенции стала применяться ко всем спорам с участием наделенных властными полномочиями служащих, если только по делу отсутствуют два названных выше обстоятельства. Европейский суд учел, что в соответствии с российским законодательством заявитель никак не был ограничен в праве обращения в суд к своей организации как к работодателю. На этом основании Суд решил, что на заявителя распространяются гарантии, закрепленные в п. 1 ст. 6 Конвенции, и, рассмотрев дело, признал нарушение этой нормы. Аналогичным образом при рассмотрении дела «Придатченко и другие против России» (Pridatchenko v. Russia)14 Европейский суд указал, что спор между военнослужащими и государством с момента вынесения постановления по делу «Вильхо Эскелинен и другие против Финляндии» попадает под регулирование ст. 6 Конвенции, и рассмотрел их жалобу по существу. В заключение необходимо отметить, что в российском законодательстве, в отличие от иностранного права, никак не ограничено право отдельных категорий служащих или определенных должностных лиц на обращение в суд с требованиями к государственным органам15. Следовательно, с апреля 2007 г. ст. 6 Конвенции распространила закрепленные в ней гарантии на все категории российских служащих и судей, а также военнослужащих, работников органов внутренних дел и прокуратуры.
13
Постановление Европейского суда от 07.06.2007 по существу дела «Довгучиц против России» (Dovguchits v. Russia), жалоба № 2999/03.
14
Постановление Европейского суда от 21.06.2007 по существу дела «Придатченко и другие против России» (Pridatchenko v. Russia), жалобы № 2191/03, 3104/03, 16094/03 и 24486/03.
15
См. Решение Европейского суда от 11.09.2007 по вопросу приемлемости жалобы № 59773/00 по существу дела «Сукут против Турции» (Sukut v. Turkey).
PMO_01.indd 106
19.02.10 15:27