Zasiedzenie drogi publicznej – czy jest możliwe?

Zasiedzenie stanowi jedną z instytucji dawności (obok przedawnienia, przemilczenia i terminów zawitych), łączącej określone skutki z niewykonywaniem prawa przez osobę uprawnioną, po upływie czasu przewidzianego w ustawie. w przypadku zasiedzenia dochodzi do nabycia własności przez posiadacza samoistnego, na skutek faktycznego wykonywania przezeń prawa przez wymagany okres. Stosowanie tej konstrukcji pozwala przede wszystkim ustabilizować stosunki prawne zgodnie z istniejącym stanem faktycznym, dlatego nabycie następuje z mocy prawa, a orzeczenie sądu ma jedynie charakter deklaratoryjny.

Należy zastanowić się, czy w obecnym porządku prawnym jest dopuszczalne zasiedzenie nieruchomości, na której usytuowano lub ma być usytuowana droga publiczna. Na podstawie ustawy zdnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 470) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Od 1 stycznia 1999 r. wyróżnia się następujące cztery kategorie dróg publicznych: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Prima facie skoro wyłącznym właścicielem takiej nieruchomości drogowej może być Skarb Państwa albo właściwy samorząd, to jej zasiedzenie przez osobę prywatną jest wykluczone. Czy podobnie traktować przypadek, gdy prywatny właściciel zajmuje od wielu lat przyległy do swojej posesji fragment nieistniejącej wterenie (ale nie na mapie!) drogi publicznej, np. aby ułatwić dojazd do własnej nieruchomości, przekształcić pod uprawę warzywno-ogrodniczą, uregulować stosunki sąsiedzkie? Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawo własności do dróg publicznych należy wyłącznie do Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, stanowią one rzeczy wyłączone zobrotu (res extra commercium), ale zarazem służą do powszechnego użytku. Niedopuszczalna jest w takim przypadku zmiana właściciela „publicznego” na „prywatnego”, a tym samym posiadanie samoistne nieruchomości obejmującej drogę publiczną wyklucza nabycie jej poprzez zasiedzenie. Warto odnotować, że zakaz zasiedzenia drogi publicznej nie ma jednoznacznej regulacji prawnej (por. uchylony art. 177 k.c.), ale communis opinio uznaje się obowiązek zagwarantowania powszechnego dostępu do dróg publicznych, co implikuje ograniczenie kręgu podmiotów, którym w tym zakresie przysługuje prawo własności.

Ustawodawca wprowadził definicję legalną „drogi”, zgodnie z którą jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego oraz zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Pas drogowy obejmuje poza samą drogą, również inne obiekty budowlane i urządzenia techniczne dotyczące prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Nierzadko dochodzi do sytuacji, gdy mimo pierwotnych zamierzeń planistycznych i odpowiedniego oznaczenia drogi w ewidencji gruntów i budynków lub księdze wieczystej, nie doszło do wybudowania na nieruchomości żadnej drogi. Czy niezgodność stanu faktycznego ze stanem prawnym powoduje, że osoby użytkujące grunt przeznaczony pod drogę publiczną mają prawo dokonać jego zasiedzenia? w orzecznictwie Sądu Najwyższego doszło do ukształtowania się dwóch odmiennych interpretacji, które są zorientowane na węższą albo szerszą definicję pojęcia „droga publiczna”.

W pewnym okresie SN odnosił się afirmująco do wąskiego rozumienia drogi publicznej, która wymaga istnienia odpowiednich obiektów, urządzeń i instalacji, tworzących całość techniczno-użytkową, bezpośrednio związaną z prowadzeniem ruchu drogowego. Według Mariana Wolanina droga publiczna spełnia wszystkie ustawowe przesłanki, gdy nastąpiło jej wyodrębnienie planistyczne, ewidencyjne (geodezyjne) i prawne, zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych oraz zagwarantowanie powszechnego dostępu, ograniczonego jedynie przepisami prawa. Ponadto, art. 2a ustawy odrogach publicznych wskazujący, jakie podmioty są właścicielami dróg publicznych, dotyczy expressis verbis samej drogi jako takiej, a nie całego pasa drogowego.

Jeżeli grunt, na którym miała powstać droga, jest od wielu lat wykorzystywany do zupełnie innych celów, może być przedmiotem nabycia własności w drodze zasiedzenia: „Sklasyfikowanie danej nieruchomości w ewidencji gruntów jako <<droga>> i opatrzenie znakiem <<dr>> nie jest wystarczające, gdyż stwarza jedynie obalalne domniemanie, że nieruchomość stanowi drogę. Zainteresowani

posiadacze mogą wykazywać, że w rzeczywistości nieruchomość ma inny charakter, np. że – jak w okolicznościach niniejszej sprawy – chodzi o grunt stanowiący od wielu lat ogród i który, mimo ostateczności decyzji wywłaszczeniowej, nigdy nie został wydany nowemu właścicielowi. Nie było więc przeszkód prawnych do uwzględnienia żądania wnioskodawców i stwierdzenia, że nabyli oni przez zasiedzenie własność nieruchomości przeznaczonej na drogę publiczną” (postanowienie SN z 15 lutego 2012 r., sygn. i CSK 293/11). SN wyraził również odmienne stanowisko, przyjmując szerokie rozumienie drogi publicznej, niepodlegającej zasiedzeniu, obejmując zarówno pas drogowy, jak również pas zieleni i przydrożne rowy (postanowienie SN z 28 marca 2019 r., sygn. III CSK 73/17).

W jednej z miejscowości koło Białegostoku miała miejsce podobna sytuacja, która może służyć jako dobra egzemplifikacja do dalszych rozważań wzakresie przedmiotowego zagadnienia. Po II wojnie światowej w miejscowości Ł. obszar, na którym znajdują się obecnie położona nieruchomość Zofii G. oraz inne sąsiednie nieruchomości, należał do Państwa S. Cały ten obszar został pod koniec lat 60. podzielony na kilkanaście odrębnych działek i sprzedany przez Państwo S. różnym osobom prywatnym. Prawdopodobnie powiatowa rada narodowa w miejscowości Ł. podjęła wtedy decyzję o wywłaszczeniu gruntów między działkami do celów użyteczności publicznej

pod budowę drogi do nowych działek, obejmującej główną drogę (po jej obu stronach zlokalizowano działki) oraz mniejszych dróg dojazdowych (prostopadłych do głównej drogi).

Małżonek Zofii G. kupił w 1968 r. jedną z działek od Państwa S., przyległej do planowanej głównej drogi i prostopadłej do niej drogi dojazdowej. w tamtym czasie władze miasta zamierzały stworzyć na tym obszarze infrastrukturę drogową, która zapewniałaby sprawną komunikację między wszystkimi działkami. Problematyczne jest to, że o ile główna droga została wyznaczona w terenie i dostosowana do potrzeb transportu, o tyle droga dojazdowa nigdy faktycznie nie powstała, mimo wpisania jej do ewidencji jako drogi (oznaczone symbolem „dr”), a zajmowany przez nią grunt był pokryty trawnikiem. Mąż Zofii G. wykorzystywał ją przez kilkadziesiąt lat do spraw prywatnych, np. celów dojazdowych lub składowania materiałów budowlanych, wybudował nawet pod nią kanalizację, by ostatecznie w 1990 r. wspólnie z sąsiadem postawić płot wzdłuż drogi dojazdowej oraz przy wjeździe od głównej drogi. Władze miasta wystąpiły w latach 90. do Państwa G. z propozycją wykupu drogi – działka 1556/14, ale ostatecznie małżonkowie nie zdecydowali się na jej zakup. Po śmierci małżonka Zofii G. w 2013 r. nieruchomość – działka nr 1548 (z wyłączeniem drogi) została podzielona w ¼ między żonę zmarłego i ich troje dorosłych dzieci.

Jeżeli Zofia G. chciałaby nabyć własność zajętej działki nr 1556/14, to mogłaby albo wystąpić do Urzędu Miasta w sprawie jej zakupu od miasta, albo być może do Sądu z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości gruntowej. w przywołanym stanie faktycznym Zofia G. jest zainteresowana złożeniem wniosku o zasiedzenie działki nr 1556/14 przeznaczonej pod drogę publiczną, przy czym udowodnienie posiadania samoistnego będzie wymagało powołania dowodów ze świadków i dokumentów. w okresie od 1 stycznia 1965 r. do 30 września 1990 r. stosowano krótsze terminy zasiedzenia, tj. 10 lat dla posiadania w dobrej wierze i 20 lat dla posiadania w złej wierze (w tym okresie zasiedzenie nie dotyczyło jednak nieruchomości państwowych), natomiast od 1 października 1990 r. – odpowiednio 20 lat i 30 lat.

W sprawie Zofii G. było tak, że przepisy obowiązujące do 30 września 1990 r. wyłączały zasiedzenie nieruchomości państwowej (por. art. 7 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, art. 177 k.c.), zaś te obowiązujące od 1 października 1990 r. pozwalały na zasiedzenie. Art. 10 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny stanowi: „Jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy istniał stan, który według przepisów dotychczasowych wyłączał zasiedzenie nieruchomości, a według przepisów obowiązujących po wejściu w życie ustawy prowadzi do zasiedzenia, zasiedzenie biegnie od dnia wejścia jej w życie; jednakże termin ten ulega skróceniu o czas, w którym powyższy stan istniał przed wejściem w życie ustawy, lecz nie więcej niż o połowę”. Przy założeniu posiadania przez Zofię G. w złej wierze, zastosowanie znajduje dłuższy, 30-letni termin zasiedzenia nieruchomości, który powinien być liczony od 1 października 1990 r. Ww. termin „ulega skróceniu oczas, wktórym powyższy stan istniał przed wejściem w życie ustawy [nowelizującej k.c.], lecz nie więcej niż o połowę”, czyli zasiedzenie nastąpiło 1 października 2005 r.

Wynika to z tego, że posiadanie samoistne Zofii G. trwa nieprzerwanie od 1968 r., w związku ze zmianą przepisów 30-letni termin zasiedzenia biegnie od 1 października 1990 r., ale jednocześnie ulega on skróceniu nie więcej niż o połowę, czyli okres 15 lat (okres posiadania od 1 października 1975 do 1 października 1990). Przy ustalaniu czasu posiadania niezbędnego do zasiedzenia Zofia G. nie może doliczyć okresu posiadania swoich poprzedników, Państwa S. (por. uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 31 stycznia 2002 r., sygn. III CZP 72/01). Mimo że droga przyłączona do posesji figuruje w ewidencji gruntów, to nigdy w rzeczywistości nie powstała, teren nie był wykorzystywany przez inne osoby niż małżeństwo G. Tym samym Zofia G. może starać się przed Sądem o stwierdzenie zasiedzenia nie tyle drogi publicznej, ile terenu planowanego pod budowę drogi publicznej – działki nr 1556/14.

Rekapitulując, ze względu na swój szczególny charakter drogi publiczne nie są przedmiotem nabycia własności poprzez zasiedzenie. Powinno się jednak odróżnić dwie możliwe sytuacje, tzn. 1. gdy droga została wyodrębniona faktycznie i prawnie, czyli po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego stała się budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym; 2. gdy droga faktycznie nigdy nie została urządzona w terenie, nie spełniając swoich funkcji, mimo że jest formalnie wpisana do ewidencji gruntów.

Kwestia dopuszczalności zasiedzenia jest do rozważenia w drugiej z powyżej wskazanych sytuacji, ponieważ niewybudowanie infrastruktury drogowej w terenie powoduje, iż planowana droga nie wyczerpuje definicji „drogi” z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

Adw. Karol Gregorczuk