Spis treści
3.4. Kolejne próby wzmocnienia nadzoru fiskalnego
3.5. Ocena reformy zarządzania gospodarczego w UE
Rozdział 4. Polityka oszczędności budżetowych – perspektywa teoretyczna i empiryczna (Kalim Siddiqui) ..........................................
4.1. Dług publiczny a polityka oszczędności budżetowych
4.2. Rys historyczny ............................................
4.3. Neoliberalizm i finansjalizacja ...............................
4.4. Dane makroekonomiczne ...................................
4.5. Uzasadnienie polityki oszczędności budżetowych
4.6. Kryzys gospodarczy a polityka
4.7. Ideologiczne podstawy ekonomii podaży
4.8. Brexit i jego skutki dla Wielkiej Brytanii
Rozdział 5. Próby konsolidacji fiskalnej w Wielkiej Brytanii (Joseph
5.1. Warunki
5.2. Przegląd sytuacji
5.3. Analiza okresu kryzysu finansowego
5.4. Próby konsolidacji fiskalnej
5.5. Skutki polityki fiskalnej dla gospodarki Wielkiej Brytanii .........
5.6. Finanse publiczne Wielkiej Brytanii a brexit
Rozdział 6. Konsolidacja fiskalna w Republice Federalnej Niemiec (Radosław Ślusarczyk)
6.1. Charakterystyka polityki fiskalnej w RFN w latach 1999–2007 .....
6.2. Reformy w systemie wydatków publicznych
6.3. Zmiany w systemie dochodów publicznych w latach 1999–2007 ....
6.4. Charakterystyka polityki fiskalnej w RFN w latach 2008–2015 .....
6.5. Polityka fiskalna RFN a cykl koniunkturalny ...................
6.6. Problem wspólnej polityki pieniężnej .........................
6.7. Społeczno-gospodarcze skutki polityki fiskalnej Republiki
Rozdział 7. Strategie konsolidacji fiskalnej na Węgrzech (Anna Moździerz) .....
7.1. Wprowadzenie
7.2. Nadmierny deficyt na Węgrzech i scenariusze jego korekty .......
7.3. Średniookresowy cel budżetowy ..............................
7.4. Zadłużenie publiczne na Węgrzech ...........................
7.5. Instrumenty dyscyplinowania finansów publicznych po stronie wydatkowej ......................................
7.6. Scenariusze dostosowań wydatków a ich realizacja ..............
7.7. Instrumenty dyscyplinowania finansów publicznych po stronie dochodowej .....................................
7.8. Scenariusze dostosowań dochodów a realizacja ................. 276
7.9. Zmiany instytucjonalne sprzyjające konsolidacji fiskalnej .........
7.10. Ocena konsolidacji fiskalnej .................................
7.11. Gospodarcze skutki konsolidacji fiskalnej ......................
7.12. Zakłócenia równowagi makroekonomicznej na Węgrzech w okresie prób konsolidacji fiskalnej ..........................
Rozdział 8. Strategie konsolidacji fiskalnej w Polsce (
8.1. Wprowadzenie ............................................
8.2. Konsolidacja fiskalna w Polsce w latach 2003–2008 ..............
8.3. Wpływ reformy emerytalnej z roku 1999 na stan finansów publicznych w okresie 2004–2015 .............................
8.4. Polityka fiskalna w Polsce w reakcji na światowy kryzys
Rozdział 9. Badanie dynamicznych zależności między deficytem sektora finansów publicznych a zmiennymi makroekonomicznymi w wybranych krajach UE (Marcin Salamaga) .........................................
9.1. Opis procedury badawczej ..................................
9.2. Wyniki modelowania dynamicznego w wybranych gospodarkach UE
9.3. Analiza funkcji odpowiedzi na impuls
9.4.
Rozdział 10. Wpływ kryzysu finansowego na rozkład sił między państwami członkowskimi UE (David Clowes) ...................................... 385
10.1. Wprowadzenie ............................................
10.2. Pomiar siły i jej rozkładu w Unii Europejskiej ..................
10.3. Zmiany w rozkładzie siły ....................................
10.4. Analiza porównawcza wpływu kryzysu na państwa bałtyckie ......
Rozdział 11. Proces konwergencji gospodarczej krajów Europy (Tadeusz Grabiński) ..................................................
11.1. Wprowadzenie ............................................
11.2. Modele konfiguracji zmiennych przekrojowo-czasowych .........
11.3. Metody analizy warstwowej .................................
11.4. Wstępna analiza zmienności wskaźników PKB per capita w krajach Europy w latach 1950–2015 .........................
11.5. Analiza ruchomych indeksów dynamiki wskaźników PKB per capita w krajach Europy .................................
11.6. Analiza uporządkowań krajów Europy według wielkości wskaźników PKB per capita w wybranych latach ................
11.7. Analiza wielkości i kierunku zróżnicowania wskaźników PKB per capita w krajach Europy .................................
Rozdział 12. Warianty dyscyplinowania finansów publicznych – synteza (Stanisław Owsiak) ..................................................
12.1. Stan finansów publicznych jako wypadkowa różnych czynników ...
12.2. Ocena skutków impulsu fiskalnego na finanse publiczne w krajach Unii Europejskiej .................................
12.3. Konwergencja czy dywergencja – wyniki badań .................
12.4. Ocena dyscyplinowania finansów publicznych w krajach badanych metodą studiów przypadku .........................
12.5. Ocena konsolidacji fiskalnych ................................
12.6. Ocena nowego zarządzania publicznego z punktu widzenia dyscyplinowania finansów publicznych ........................
12.7. Warianty dyscyplinowania finansów publicznych –wnioski dla Polski ..........................................
Wstęp
Finanse publiczne są przedmiotem nieustających badań prowadzonych przez różne ośrodki, zespoły naukowe i samodzielnych badaczy. Są one też, co zrozumiałe, przedmiotem zainteresowania polityków na różnych szczeblach władzy, także w wymiarze międzynarodowym. Zainteresowanie to jest w pełni uzasadnione, ponieważ finanse publiczne spełniają ważne funkcje gospodarcze i społeczne, czego wyrazem jest m.in. ich rola w redystrybucji oraz alokacji od 30 do 60% produktu krajowego brutto (PKB) –w zależności od kraju oraz okresu.
W badaniach nad finansami publicznymi wyraźnie zauważalna jest ewolucja oraz różnice w rozłożeniu akcentów związane ze zmianami warunków społecznych, gospodarczych i politycznych. Jest to uzasadnione tym, że finanse publiczne są narzędziem realizacji celów społecznie i gospodarczo użytecznych i jako takie są atrybutem władzy. Wykorzystanie finansów publicznych wiąże się ściśle z programami społeczno-gospodarczymi partii politycznych i z realizowanymi przez nie doktrynami. Jest to o tyle ważne, że doktryny te wpływają na zakres oraz sposób wykorzystania finansów publicznych w praktyce.
Istotny impuls w badaniach nad finansami publicznymi oraz rozwiązaniami praktycznymi w tym obszarze dało powstanie Unii Europejskiej (1992) i stopniowe jej rozszerzanie, od 12 państw w roku jej powstania do 28 w 2011 roku, a liczba ta na razie (brexit) utrzymuje się. Wśród członków UE znajduje się 19 państw tworzących unię walutową (strefę euro).
Wraz z utworzeniem UE powstała nowa jakość w finansach publicznych, polegająca zwłaszcza na tym, że na kraje członkowskie zostały nałożone ograniczenia w zakresie kształtowania polityki fiskalnej (podatkowej i wydatkowej). W początkowej fazie ograniczenia te były stosunkowo niewielkie, dotyczyły bowiem wartości referencyjnej deficytu budżetowego (3% PKB) i długu publicznego (60% PKB), co zostało zawarte w traktacie z Maastricht. W miarę upływu czasu i rozszerzania się Unii Europejskiej oraz wyraźnej determinacji władz do szybkiej integracji gospodarczej i społecznej tego ugrupowania, zakres swobody w kształtowaniu się finansów publicznych przez
władze krajowe ulegał ograniczaniu. Towarzyszyło temu także nałożenie na państwa członkowskie wielu obowiązków w sferze finansów publicznych zawartych w pakcie stabilności i wzrostu (1997). Polegają one m.in. na konieczności systematycznego przedstawiania Komisji Europejskiej programów konwergencji i programów stabilności. Władze Unii Europejskiej uzyskały w odniesieniu do finansów publicznych ważny instrument, jakim jest procedura nadmiernego deficytu. Jej nałożenie ograniczało zakres swobody w krajowej polityce fiskalnej, w której w należytym stopniu musiały być uwzględnione kryteria fiskalne zawarte w traktacie z Maastricht oraz zasady określone w pakcie stabilności i wzrostu. Fakt ten komplikował posunięcia krajowych władz fiskalnych po stronie wydatkowej bądź dochodowej, względnie po obydwu stronach jednocześnie.
Drugim ważnym wydarzeniem w ostatnich kilkunastu latach, silnie wpływającym na kierunki badań nad finansami publicznymi, był kryzys finansowy, który rozpoczął się w Stanach Zjednoczonych w 2007 roku i stosunkowo szybko rozprzestrzenił się na wiele krajów, w tym na wszystkie państwa członkowskie UE, chociaż z różną siłą. Skala i głębokość kryzysu finansowego stanowiły istotne zagrożenie dla stabilnego funkcjonowania Unii Europejskiej oraz strefy euro. Ugrupowaniom tym groził rozpad. Rządy wielu krajów zmuszone były do podjęcia działań ratunkowych w stosunku do banków komercyjnych, towarzystw ubezpieczeniowych i innych instytucji finansowych. Kryzys finansowy wywołał negatywne skutki w realnej sferze gospodarki, wyrażające się spadkiem produkcji, wzrostem bezrobocia, spadkiem stopy inwestycji itp.
W wielu krajach rządy były zmuszone do opracowania i wdrożenia pakietów stymulujących gospodarkę realną. Na kształtowanie się finansów publicznych w okresie kryzysu finansowego i gospodarczego nałożyły się cztery negatywne procesy:
1) spadek dochodów publicznych na skutek załamania się sfery realnej gospodarki;
2) wzrost wydatków publicznych związany z koniecznością ratowania banków komercyjnych i innych instytucji finansowych;
3) wzrost wydatków publicznych w związku ze stosowanymi pakietami stymulacyjnymi;
4) spadek dochodów publicznych na skutek wdrożonych pakietów stymulacyjnych, polegających na obniżaniu podatków.
Splot tych niekorzystnych dla finansów publicznych procesów spowodował poważne zakłócenia w funkcjonowaniu mechanizmu społeczno-gospodarczego wielu krajów, w których pojawiło się zagrożenie utraty płynności budżetu i wiarygodności na rynku pożyczkowym oraz niezdolność państwa do wypełniania podstawowych funkcji społecznych i gospodarczych. W przypadku niektórych krajów sytuacja okazała się na tyle krytyczna, że wymagała interwencji (pomocy) zewnętrznych instytucji finansowych i gospodarczych (Komisja Europejska, Europejski Bank Centralny, Międzynarodowy
Fundusz Walutowy, czyli tzw. trojki). Dotyczyło to takich krajów, jak np.: Portugalia, Włochy, Irlandia, Grecja, Hiszpania (PIIGS).
Negatywne zjawiska wywołane przez kryzys finansowy w krajach Unii Europejskiej i związane z nimi zagrożenia dla finansów publicznych zmusiły władze UE do nowego spojrzenia na instytucjonalne podstawy funkcjonowania systemu gospodarczego i finansowego tego ugrupowania, które jako całość okazało się mało odporne na zjawiska kryzysowe. Odporność ta okazała się jeszcze mniejsza i groźniejsza w skutkach w przypadku niektórych krajów. Nie jest więc zaskoczeniem, że władze Unii Europejskiej zmuszone były zareagować na te zagrożenia, przeprowadzając przegląd i rewidując funkcjonujący przed kryzysem porządek instytucjonalny. W jego rezultacie ustalono zwłaszcza, że bufory bezpieczeństwa i warunki stabilności, koncentrujące się wyłącznie na syntetycznych kryteriach fiskalnych (deficyt, dług publiczny), nie są wystarczające do zminimalizowania ryzyka kolejnego kryzysu gospodarczego i finansowego. Odpowiedzią na negatywne doświadczenia (lekcje) płynące z kryzysu było dostrzeżenie potrzeby szerszego spojrzenia na problem równowagi – w skali makroekonomicznej, a nie jak wcześniej tylko fiskalnej – monitorowania i ograniczenia ryzyka systemowego oraz prowadzenia zintegrowanego nadzoru nad rynkami finansowymi.
W ujęciu systemowym po kryzysie finansowym pojawiła się zatem koncepcja nowego zarządzania gospodarczego (2011), której głównym założeniem jest kompleksowe podejście do gospodarki i finansów, w tym finansów publicznych, zarówno całego ugrupowania, jak i poszczególnych jego członków. Rezultatem takiego podejścia mają być opracowane działania, podejmowane w razie wystąpienia zakłóceń równowagi makroekonomicznej, których celem będzie eliminacja (ograniczanie) ryzyka systemowego. Z punktu widzenia dyscyplinowania finansów publicznych zaletą takiego podejścia jest to, że sytuacja fiskalna kraju (UE) jest analizowana w związku z innymi ważnymi procesami gospodarczymi, zwłaszcza występującymi w sferze realnej gospodarki oraz w sektorze finansowym.
W ramach nowego zarządzania gospodarczego w nowym świetle postawione zostały więc także finanse publiczne. Zagrożenie płynące z ich strony zmusiło władze Unii Europejskiej do wprowadzenia bardziej radykalnych środków w celu zminimalizowania ryzyka wystąpienia kolejnego kryzysu przejawiającego się głęboką nierównowagą budżetową oraz lawinowo rosnącym długiem publicznym. Chodziło o wprowadzenie szeregu instytucji, które znacznie radykalniej dyscyplinowałyby finanse publiczne niż przed kryzysem. W efekcie władze UE przyjęły w roku 2011 sześć aktów prawnych (tzw. sześciopak – six-pack), następnie w 2012 r. pakt fiskalny (Fiscal compact), a w 2013 roku dwa kolejne akty prawne (tzw. dwupak – two-pack). Podstawowym celem wszystkich tych aktów prawnych jest dyscyplinowanie finansów publicznych krajów rażąco naruszających równowagę budżetową, zwłaszcza należących do strefy euro. W ramach wypełniania luki instytucjonalnej wzmocniona została rola średniookresowego celu budżetowego (MTO), wzrosło znaczenie semestru europejskiego, zaostrzone zostały
kryteria równowagi budżetowej dla krajów należących do strefy euro oraz kryterium długu publicznego. Wprowadzono regułę określającą pożądane tempo ograniczania długu, obowiązek utworzenia niezależnych rad fiskalnych oraz unijną regułę wydatkową. Został również wydłużony okres wieloletniego planowania budżetowego i ściślejsze powiązanie planowania finansowego z programami w sferze realnej oraz w sferze społecznej. Trzeba jeszcze wymienić działania władz UE pochodzące wprawdzie z innego, ale równie ważnego obszaru dla sytuacji finansów publicznych, takie jak: utworzenie instytucji nadzoru makrostrożnościowego, instytucji monitorujących ryzyko systemowe, zintegrowany system nadzoru nad rynkami finansowymi krajów Unii Europejskiej, utworzenie unii bankowej, wprowadzenie stress-testów dla ważnych systemowo banków komercyjnych oraz zaostrzenie wymogów kapitałowych dla banków i zakładów ubezpieczeniowych.
Wymienione zmiany stanowią podstawę tezy, że po kryzysie finansowym w Unii Europejskiej pojawiła się nowa jakość instytucjonalna. Co więcej, przyjęte rozwiązania wywarły istotny wpływ na funkcjonowanie krajowych instytucji kształtujących procesy w obszarze finansów publicznych – nie tylko na politykę podatkową, lecz także na politykę wydatkową, czego przykładem może być obowiązek respektowania unijnej reguły wydatkowej.
Zjawiska kryzysowe oraz ich dotkliwe skutki gospodarcze i społeczne, jakie wystąpiły w wielu krajach, jak również podjęte w ich wyniku radykalne zmiany instytucjonalne (systemowe), skłoniły autorów tej pracy do podjęcia pogłębionych badań nad przebiegiem kryzysu finansowego (gospodarczego) w Unii Europejskiej jako całości oraz w wybranych krajach członkowskich. Badaniami objęto 28 krajów w latach 2003–2015. Przyjęcie takiego okresu obserwacji spowodowane było chęcią uchwycenia najważniejszych cech sytuacji panującej w finansach publicznych badanych krajów przed kryzysem, a następnie zidentyfikowanie środków podejmowanych przez poszczególne kraje w celu opanowania zjawisk kryzysowych oraz ocenę skutków jakie konsolidacja fiskalna przyniosła sferze realnej w latach pokryzysowych. Analiza lat pokryzysowych miała na celu wstępną ocenę nowych rozwiązań wprowadzanych systematycznie od roku 2011.
Autorzy przyjęli założenie, że skuteczne dyscyplinowanie finansów publicznych, realizowane przez odpowiednie nastawienie w polityce fiskalnej, może przynieść spodziewane rezultaty, pod warunkiem wykorzystania narzędzi leżących zarówno po stronie dochodowej, jak i wydatkowej. Przestudiowana literatura przedmiotu oraz prześledzenie wyników badań przemawiały za odrzuceniem tezy o zasadności prowadzenia wyłącznie polityki austerity, która w formie tzw. niekeynesowskich efektów miałaby zapewnić powrót gospodarki na ścieżkę wzrostu, a następnie równowagę finansom publicznym. Autorzy badań, akceptując skądinąd oczywisty paradygmat, że finanse publiczne stanowią narzędzie realizacji celów społecznych i gospodarczych, starali się wykazać, że dyscyplinowanie finansów publicznych nie może być celem egzogenicznym,
a kryterium ich równowagi nie może być traktowane jako bezwzględnie obowiązujące w każdym kraju i w każdym okresie. Wyklucza to, w rozumieniu autorów, możliwość forsownego równoważenia budżetu państwa czy radykalnego zmniejszenia poziomu długu publicznego, gdyż podejście takie mogłoby doprowadzić do pogłębienia recesji (kryzysu) i wywołać negatywne skutki w sferze społecznej. Prawdopodobieństwo wystąpienia takiej sytuacji jest szczególnie istotne, jeżeli uwzględni się fakt, że przy budowaniu programów naprawczych i rozliczaniu państw członkowskich z realizacji tych programów w sferze finansów publicznych wykorzystywane są przez władze Unii Europejskiej kryteria (kategorie) wątpliwe, takie jak produkt potencjalny (wielkość nieobserwowalna) i powiązane z nim salda cykliczne i salda strukturalne. Autorzy badań starali się ustalić, na ile podejście poszczególnych krajów w badanych podokresach było wyrazem pragmatyzmu, w którym uwzględnia się stan gospodarki i stan sfery społecznej, a na ile rządy realizowały politykę fiskalną uwzględniającą narzędzia dyscyplinujące finanse publiczne zgodnie z nowym porządkiem instytucjonalnym. Badania prowadzone były przez stosunkowo liczny zespół. W opracowaniach poszczególnych autorów pojawiają się niekiedy specyficzne wątki, różnie rozkładane są również akcenty. W podstawowym nurcie badania i analizy koncentrowały się jednak na problematyce określonej w tytule pracy. Autorzy stanęli na stanowisku, że zidentyfikowanie środków polityki fiskalnej jako narzędzia dyscyplinowania finansów publicznych nie może ograniczać się wyłącznie do analiz ilościowych, chociaż analizy takie zostały podjęte. Ocena metod dyscyplinowania finansów publicznych wymagała jednak pogłębienia tych analiz przez podejście jakościowe, w którym chodziło o uchwycenie wpływu zmian systemowych (dyskrecjonalnych) na stan finansów publicznych. Przeprowadzenie badań o charakterze jakościowym w odniesieniu do wszystkich 28 krajów przekraczało, rzecz jasna, możliwości zespołu. Z tego względu z 28 krajów do analiz jakościowych zostały wybrane 4 kraje: Niemcy, Wielka Brytania, Węgry i Polska. Przesłanki wyboru tych krajów zostały wyjaśnione w rozdziale 1.
Praca składa się z 12 rozdziałów. Rozdział 1 zawiera szczegółową charakterystykę celu, sformułowane tezy oraz opis metody badawczej.
W rozdziale 2 zaprezentowano różne koncepcje konsolidacji fiskalnych możliwe do zastosowania w dyscyplinowaniu finansów publicznych.
Rozdział 3 to charakterystyka nowego zarządzania gospodarczego jako głównej koncepcji Unii Europejskiej mającej na celu uodpornienie tego ugrupowania oraz państw członkowskich na ryzyko kolejnych kryzysów gospodarczych i społecznych, w tym kryzysu finansów publicznych. Zawiera on szczegółową analizę oraz wstępną ocenę nowych rozwiązań instytucjonalnych, mających na celu dyscyplinowanie finansów publicznych.
W rozdziale 4 przedstawione zostały teoretyczne aspekty podejścia do zjawisk kryzysowych oraz doświadczenia różnych krajów w ich opanowywaniu, przy szczególnym odniesieniu się do polityki austerity.
W rozdziałach 5–8 przeprowadzono pogłębioną analizę dyscyplinowania finansów publicznych w wymienionych wyżej, wybranych krajach.
W rozdziale 9 podjęta została próba uchwycenia za pomocą modelu ekonometrycznego zależności między kształtowaniem się salda finansów publicznych a wybranymi zmiennymi makroekonomicznymi, zwłaszcza gdy zmiany salda budżetowego miały charakter szokowy.
W rozdziale 10 przedstawiono istotne rozszerzenie bazy analitycznej, w którym chodziło o uwzględnienie innych zmiennych makroekonomicznych i makrospołecznych w celu określenia zmian w potencjale ekonomicznym państw członkowskich UE w dłuższym przedziale czasowym. Sens tych badań sprowadzał się do poszukiwania odpowiedzi na pytanie o to, czy w krajach UE zachodzą procesy integracyjne lub dezintegracyjne przy uwzględnieniu zmian nie tylko w sytuacji finansów publicznych.
Zbliżony charakter ma rozdział 11, w którym podstawowym kryterium oceny konwergencji i dywergencji jest PKB per capita.
Pracę zamyka rozdział, w którym scharakteryzowane zostały, w ujęciu syntetycznym, warunki dyscyplinowania finansów publicznych w całej Unii Europejskiej oraz w wybranych krajach badanych metodą studiów przypadku. Sformułowane zostały też oceny i wnioski płynące z doświadczeń badanych krajów, jakie można wykorzystać do dyscyplinowania finansów publicznych w Polsce.
Autorzy wyrażają nadzieję, że prezentowana praca stanowić będzie istotny wkład w lepsze rozpoznanie możliwości prowadzenia suwerennych, krajowych polityk fiskalnych w warunkach nowego zarządzania gospodarczego.
Stanisław Owsiak
w różnych ujęciach, takich jak: saldo rzeczywiste (nominalne), saldo pierwotne, saldo strukturalne, saldo korygowane cyklicznie, saldo pierwotne korygowane cyklicznie. Przy ocenie realizacji średniookresowego celu budżetowego (MTO) wykorzystywane jest saldo budżetowe korygowane cyklicznie (cyclical adjustment budget balances –CAB). Saldo to, skorygowane dodatkowo o odsetki od długu publicznego (cyclical adjustment primary budget balances – CAPB) przyjęto za podstawę identyfikacji typu polityki fiskalnej realizowanej przez poszczególne kraje. Na rysunku 1.1. przedstawione zostały hipotetyczne możliwości kształtowania się CAPB. Na osi rzędnych przedstawione są zmiany salda korygowanego cyklicznie, natomiast na osi odciętych zmiany w luce produkcyjnej. Typ polityki fiskalnej ustalany jest na podstawie wypadkowej zmian luki produkcyjnej (w % potencjalnego PKB) pod wpływem impulsu fiskalnego mierzonego procentową zmianą CAPB w ujęciu rok do roku.
Procykliczne zacieśnienie fiskalne
Zmiany wCAPB
Antycykliczne zacieśnienie fiskalne
Lukaprodukcyjna
–2,00–1,50–1,00–0,500,000,501,001,502,00
Procykliczne zacieśnienie fiskalne
Rysunek 1.1. Typy polityki fiskalnej Źródło: opracowanie własne.
Procykliczna ekspansja fiskalna
CAPB – saldo pierwotne korygowane cyklicznie – określa pozycję fiskalną, po wyeliminowaniu czynników cyklicznych oraz automatycznych stabilizatorów koniunktury. Zmiany CAPB mogą być traktowane jako oszacowanie skutków działań (środków) dyskrecjonalnych, podejmowanych przez władze fiskalne. Na podstawie rysunku możemy wyróżnić cztery rodzaje polityki fiskalnej:
1) antycykliczne zacieśnienie fiskalne – pozytywna zmiana w CAPB (konsolidacja fiskalna) wiąże się z dodatnią luką produktową;
2) procykliczne zacieśnienie fiskalne – pozytywna zmiana w CAPB (konsolidacja fiskalna) wiąże się z ujemną luką produktową;
3) antycykliczna ekspansja fiskalna – negatywna zmiana w CAPB (ekspansja fiskalna) wiąże się z ujemną luką produktową; 4) procykliczna ekspansja fiskalna – negatywna zmiana w CAPB (ekspansja fiskalna) wiąże się z dodatnią luką produktową.
Należy jednak zaznaczyć, że saldo korygowane cyklicznie ma ograniczone znaczenie poznawcze. Ograniczenia te wynikają stąd, że nie ma jednoznacznej i w pełni akceptowanej metody jego wyznaczania. Saldo strukturalne szacowane jest zgodnie z metodą „luka produkcyjna + elastyczność finansów publicznych” (output gap + elasticity approach). Niedoskonałości tej metody uwidocznią zróżnicowane pomiary salda strukturalnego, otrzymane w wyniku szacowania wielkości produkcji potencjalnej przy wykorzystaniu funkcji produkcji Cobba–Douglassa oraz filtrów statystycznych, tj. filtru Hödricka–Prescotta oraz filtru Kalmana. O ograniczonych możliwościach praktycznego znaczenia i zastosowania metody wyznaczania salda strukturalnego dowodzić będzie analiza cyklicznie prezentowanych raportów dotyczących nierównowagi strukturalnej, w których pomiary uwidaczniają istotne różnice wraz z funkcją czasu.
1.4.4. Metody badania zależności między saldem budżetowym a zmiennymi
makroekonomicznymi
Kształtowanie się wielkości fiskalnych, w tym najbardziej wrażliwej z nich, czyli salda sektora finansów publicznych, jest uzależnione od różnych zmiennych makroekonomicznych. Do najważniejszych należy produkcja, w ramach której powstają w gospodarce dochody, przejmowane w pewnej części przez państwo. Wielkość produkcji inkorporuje stopień wykorzystania pracy żywej i kapitału rzeczowego, przesądzając o mniejszej lub większej wydajności pracy i produktywności środków trwałych. Na saldo finansów publicznych, poprzez kanał dochodowy, istotny wpływ wywiera konsumpcja, gdyż we współczesnych systemach podatkowych dominują podatki od konsumpcji, takie jak VAT i akcyza. Na poziom wydatków, a więc pośrednio na dochody publiczne, wpływ ma również inflacja. W ostateczności jednak saldo finansów publicznych jest wypadkową dwóch wielkości: dochodów i wydatków publicznych.
Z wymienionych powyżej względów ważnym elementem badań nad finansami publicznymi jest analiza zależności między saldem finansów publicznych a takimi zmiennymi, jak:
1) produkt krajowy brutto;
2) konsumpcja;
3) eksport;
4) saldo rachunku obrotów bieżących;
zdecydowane i długoterminowe działania [zob. np. Guichard i in., 2007; Larch, Turrini, 2011]. Inne badania również wykazują dodatnią korelację między regułami a dobrymi wynikami budżetowymi, pojawiają się jednak pytania o związek przyczynowo-skutkowy [Debrun, Kumar, 2007]. Związek przyczynowo-skutkowy może przebiegać od wyników budżetowych do reguł, a nie odwrotnie. X. Debrun i M. Kumar [2007, s. 506] sugerują, że odpowiedzialne rządy mogą wprowadzać restrykcyjne reguły, ujawniając w ten sposób swoje nastawienie. Według MFW reguły przyczyniają się do rozważnej polityki fiskalnej, ale często są wprowadzane dopiero na końcu, tj. wieńczą wcześniejsze działania konsolidacyjne, zamiast zapoczątkowywać dostosowania fiskalne. W swojej pracy Abbas i jego zespół [2011] zbadali okoliczności, w jakich rządy w Europie realizują zapowiadane plany konsolidacji budżetowej. Zgodnie z przewidywaniami okazało się, że, plany konsolidacji są wprowadzane w życie w krajach, w których obowiązują silne krajowe reguły fiskalne. Podobne rezultaty przyniosła analiza wpływu instytucji fiskalnych na wyniki budżetowe. Instytucje te zajmują się mechanizmami i procedurami związanymi z planowaniem, wdrażaniem i monitorowaniem budżetu. Mimo że można ponownie zadać pytania dotyczące związku przyczynowo-skutkowego, dowody wskazują, że dobre instytucje mają znaczenie [zob. Fabrizio, Mody, 2006 oraz późniejsze debaty]3. Reforma ponadnarodowych reguł fiskalnych stała się jednym z głównych instrumentów walki z kryzysem. Nowe regulacje mają zapewnić przede wszystkim lepszą przejrzystość finansów publicznych, a krajowe reguły fiskalne mają być z nimi zgodne.
Postanowienia traktatu z Maastricht z 1992 r. stanowiły ramy prawne dla utworzenia strefy euro oraz dla przyjmowania do niej kolejnych państw. Państwo członkowskie pragnące wejść do strefy euro musi przestrzegać kryteriów konwergencji, przepisów dotyczących progu deficytu budżetowego, poziomu długu publicznego, niskiej inflacji, a wreszcie stóp procentowych zgodnych z postanowieniami traktatu. Główne wymagania dotyczące przyjęcia do unii walutowej zawarte są w traktacie przyjętym w 1993 r. Wymogi dotyczące konwergencji, pochodzące z art. 140 traktatu lizbońskiego z 2009 r. i art. 109j, później zapisanych w art. 121, ust. 1 i art. 140, ust. 1 skonsolidowanej wersji Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej [„Official Journal…”, 2010] są następujące; osiągnięcie wysokiego stopnia stabilności cen; będzie to wynikało ze stopy inflacji zbliżonej do istniejącej w co najwyżej trzech państwach członkowskich, które mają najlepsze rezultaty w dziedzinie stabilności cen; państwo nie może być objęte decyzją Rady zgodnie z art. 126, ust. 6 wspomnianego traktatu, stwierdzającą istnienie nadmiernego deficytu; pozostawanie w europejskim mechanizmie kursowym przez co najmniej dwa lata bez dewaluacji w stosunku do waluty jakiegokolwiek innego państwa członkowskiego; oraz – trwałość konwergencji osiągniętej przez państwo członkowskie i jego udziału w mechanizmie kursów walut europejskiego systemu walutowego,
3 Szerzej zob.: Heylena i in., 2011, s. 15.
PRZEgLĄD
co odzwierciedla się w poziomach długoterminowych stóp procentowych. Po spełnieniu wszystkich wymogów określonych w traktacie państwa członkowskie powinny ubiegać się o członkostwo, a tym samym o przyjęcie wspólnej waluty. Traktat przewiduje jednak, że Wielka Brytania i Dania nie będą zmuszone do przyjmowania wspólnej waluty. Warto tutaj wspomnieć, że Dania jest krajem, który od 1999 r. uczestniczył w mechanizmie kursów walutowych (ERM-2).
5.2. Przegląd sytuacji przed kryzysem
5.2.1. Zakłócenia równowagi makroekonomicznej w Wielkiej Brytanii
Zakłócenia równowagi makroekonomicznej w Wielkiej Brytanii – spowodowane rosnącym uzależnieniem od sektora publicznego, długu konsumenckiego i sektora finansowego – sprawiły, że od 2007 r. kraj ten ma największy deficyt strukturalny wśród państw G-7. Saldo obrotów bieżących Wielkiej Brytanii, które w 1997 r. było bliskie równowagi, w 2006 r. według obliczeń OECD zanotowało deficyt w wysokości 3% PKB. Finansjalizacja gospodarki Wielkiej Brytanii, w której w latach 1997–2007 udział usług finansowych w PKB wzrósł z 6,5 do 8,5%, pokazała jak silnie uzależniona od sektora finansowego stała się gospodarka. Boom na rynku nieruchomości w Wielkiej Brytanii spowodował potężny wzrost zadłużenia podstawowych kategorii podmiotów, co przedstawia rysunek 5.1.
Zadłużenie brutto
Przedsiębiorstwa niefinansowe Gospodar stwa domowe Przedsiębiorstwa finansowe Rysunek 5.1. Dług sektora prywatnego w latach 1987–2015 Źródło: na podstawie danych Office for National Statistics.