1.2. Państwo-przedsiębiorca i państwo-właściciel w myśli
1.2.4.
1.2.5.
1.4.4.1. Badania potwierdzające tezę o niższej efektywności przedsiębiorstw państwowych
1.4.4.2. Badania kwestionujące tezę o niższej efektywności przedsiębiorstw państwowych
Analizy przeglądowe badań empirycznych
2. Przedsiębiorstwa państwowe jako przedmiot badań ekonomicznych
2.1. Terminologia i definicje przedsiębiorstw państwowych
2.1.1. Zróżnicowanie nazw podmiotów państwowych
2.1.2. Przegląd definicji przedsiębiorstw państwowych
2.2. Wyodrębnienie i zdefiniowanie przedsiębiorstw państwowych
2.2.1.
2.2.3. Przedsiębiorstwa państwowe a inne podmioty państwowe
2.2.4. Podsumowanie. Definicje stosowane w niniejszej książce .....
2.3. Kryteria podziału przedsiębiorstw państwowych
2.4. Modele nadzoru właścicielskiego państwa
2.5. Źródła danych do badań nad przedsiębiorstwami państwowymi
2.5.1. Statystyki publiczne poszczególnych krajów ................
2.5.2. Listy rankingowe największych przedsiębiorstw
2.5.3. Komercyjne bazy przedsiębiorstw
2.6. Miary syntetyczne odnoszące się do sektora przedsiębiorstw
2.6.1. Wskaźnik
3.1.
3.2.
3.2.2.
3.2.3.
3.2.4.
3.3. Sektor przedsiębiorstw
3.3.1.
3.3.2.
3.3.3.
3.4. Sektor przedsiębiorstw
3.4.1.
3.4.2.
3.4.3.
3.4.4.
3.5. Sektor przedsiębiorstw
3.5.2.
3.5.3.
4.1.
4.2.
5.1.
5.1.2.
5.1.3. Państwo jako właściciel ................................
5.1.4. Podsumowanie .......................................
5.2. Sektor przedsiębiorstw państwowych w Brazylii ..................
5.2.1. Geneza i ewolucja ....................................
5.2.2.
5.2.3. Państwo jako właściciel
Podsumowanie .......................................
5.3. Sektor przedsiębiorstw państwowych w Indonezji ................
5.3.1. Geneza i ewolucja
5.3.2. Dane liczbowe i ich analiza
5.3.3. Państwo jako właściciel
5.3.4. Podsumowanie .......................................
5.4. Sektor przedsiębiorstw państwowych w Republice Południowej Afryki
5.4.2.
5.4.3.
6. Przedsiębiorstwa państwowe w Polsce ..............................
6.1. Rys historyczny – okres II Rzeczpospolitej ......................
6.1.1. Własność państwowa w II Rzeczpospolitej
krótki przegląd .....................................
6.1.3. Relacje państwo–przedsiębiorstwa państwowe oraz efektywność przedsiębiorstw państwowych ........... 210
6.2. Rys historyczny – okres Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej ......... 211
6.2.1. Geneza i szczególne cechy socjalistycznych przedsiębiorstw państwowych ........................................ 211
6.2.2. Dane liczbowe ....................................... 214
6.2.3. Relacje państwo–przedsiębiorstwa państwowe ............ 216
6.3. Przedsiębiorstwa państwowe w okresie transformacji ............. 219
6.3.1. Początkowy okres przemian transformacyjnych ............ 219
6.3.2. Nadzór właścicielski państwa w latach 1996–2007 .......... 220
6.3.3. Nadzór właścicielski państwa w latach 2008–2017 223
6.3.4. Podsumowanie ....................................... 226
6.4. Rodzaje przedsiębiorstw państwowych w Polsce .................. 228
6.4.1. Przedsiębiorstwa państwowe podlegające kontroli właścicielskiej ....................................... 228
6.4.2. Przedsiębiorstwa państwowe podlegające kontroli pozawłaścicielskiej ...................................
6.5. Dane liczbowe dotyczące przedsiębiorstw państwowych w Polsce ...
6.5.1. Dane zbiorcze dotyczące udziału przedsiębiorstw państwowych w gospodarce ............................
6.5.2. Dane dotyczące największych polskich przedsiębiorstw .....
6.5.3. Dane dotyczące spółek notowanych na GPW w Warszawie ...
6.5.4. Dane wskaźnikowe ...................................
6.6. Ustawa o zasadach zarządzania mieniem państwowym ............
6.6.1. Ogólna charakterystyka
6.6.2. Zdefiniowanie szczególnych grup przedsiębiorstw państwowych ........................................
6.6.3. Nadzór właścicielski państwa ...........................
6.6.4. Podsumowanie i
7. Zakres, znaczenie i kier unki pr zemian sektora pr zedsiębiorstw państwowych we
7.1. Zakres i znaczenie sektora przedsiębiorstw państwowych ..........
7.1.1. Wprowadzenie
7.1.2.
7.1.2.1.
7.1.3.
7.1.4.
7.1.5. Analiza wskaźników syntetycznych
7.1.5.1.
7.1.5.2.
7.1.5.3. Wskaźnik
7.1.5.4. Analiza porównawcza i podsumowanie
7.2. Czynniki wpływające na zmianę roli sektora przedsiębiorstw państwowych we współczesnych gospodarkach ...................
7.2.1. Ewolucja układu sił w gospodarce światowej ..............
7.2.2. Wzrastająca rola państw narodowych po kryzysie
7.2.3. Kwestia surowców energetycznych
7.2.4. Zmiany w sferze zarządzania oraz w nadzorze właścicielskim państwa ................................
7.2.4.1. Zmiany w zarządzaniu ........................
7.2.4.2. Zmiany w nadzorze właścicielskim
8. Próba modelowego ujęcia funkcjonowania sektorów pr zedsiębiorstw państwowych ...................................................
8.1. Czynniki różnicujące miejsce, znaczenie i zasady funkcjonowania sektora przedsiębiorstw państwowych w gospodarce ..............
8.1.1. Geneza przedsiębiorstw państwowych
8.1.2. Wielkość (udział) sektora przedsiębiorstw państwowych ....
8.1.3. Funkcje sektora przedsiębiorstw państwowych w gospodarce ........................................
8.1.4. Zasady nadzoru właścicielskiego państwa ................
8.1.5. Uwagi końcowe ......................................
8.2. Funkcjonowanie przedsiębiorstw państwowych – kraje rozwinięte
8.3. Funkcjonowanie przedsiębiorstw państwowych
8.4. Funkcjonowanie przedsiębiorstw państwowych
państwa. Tego rodzaju zapisy znajdują się w statutach wszystkich ważnych polskich spółek giełdowych z mniejszościowymi udziałami państwa30.
W wielu przypadkach tego rodzaju zapisy statutowe mają oddziaływanie zbliżone do złotej akcji – mogą uzależniać podejmowanie określonych decyzji przez spółkę od zgody państwowego akcjonariusza lub też dają mu prawo powoływania, poza normalnymi procedurami, członków organów zarządzających.
Używane powyżej określenie „państwo” w znaczeniu podmiotu sprawującego kontrolę korporacyjną nad spółką jest uproszczeniem. W rzeczywistości, jeśli określenie to odniesiemy do różnych krajów i różnych systemów gospodarczych, kryje się za nim wiele różnorodnych podmiotów. Mogą to być w szczególności:
• centralne organy państwa, takie jak rząd czy poszczególne ministerstwa, a także specjalne agencje rządowe, których zadaniem jest realizowanie uprawnień właścicielskich (nadzorczych) wobec największych i najważniejszych przedsiębiorstw państwowych,
• samorządowe organy władzy, realizujące uprawnienia właścicielskie (nadzorcze) wobec podmiotów gospodarczych na szczeblu lokalnym lub regionalnym,
• inne przedsiębiorstwa państwowe (inne państwowe osoby prawne), realizujące uprawnienia właścicielskie (nadzorcze) wobec podmiotów zależnych, zwykle w kaskadowych strukturach własności.
O ile w dwóch pierwszych przypadkach można mówić o bezpośredniej kontroli korporacyjnej państwa, to w trzecim przypadku kontrola ma charakter pośredni.
2.2.3. Przedsiębiorstwa państwowe a inne podmioty państwowe
Kolejnym krokiem analizy jest odróżnienie przedsiębiorstw państwowych od innych gospodarczych podmiotów państwowych. Ten problem dotyczy tylko przedsiębiorstw państwowych będących stuprocentową własnością państwa, bowiem przedsiębiorstwa o własności mieszanej z natury rzeczy mają charakter komercyjny. Odwołując się do przytoczonej definicji Aharoniego, określenie „przedsiębiorstwo państwowe” powinno być zarezerwowane dla tych podmiotów państwowych, które generuje znaczącą część swoich przychodów ze sprzedaży dóbr i usług na rynku. Tego rodzaju definicja wykazuje jednak pewne dość oczywiste słabości metodologiczne. Po pierwsze, wyznaczenie granicy, po przekroczeniu której można mówić o „znaczącym” udziale przychodów uzyskiwanych ze sprzedaży dóbr i usług na rynku, jest w dużym stopniu arbitralne, może to być np. 30% lub 50%. Po drugie, rozwiązania prawne stosowane w niektórych krajach, jak też praktyka gospodarcza zarządzania i nadzoru nad przedsiębiorstwami państwowymi, powodują rozmywanie w sposób
30 M. Bałtowski, Więcej władzy…, op. cit.
– można powiedzieć – „systemowy” granicy między działalnością komercyjną a niekomercyjną podmiotów państwowych. Świetną egzemplifikacją powyższego stwierdzenia jest sytuacja w Rosji, gdzie jedną z form przedsiębiorstw państwowych są tzw. korporacje państwowe (zob. podrozdział 4.1.3). Mają one cechy typowe dla agencji państwowej, a jednocześnie funkcjonują jak przedsiębiorstwa komercyjne. Na przykład korporacja Rosatom z jednej strony dysponuje uprawnieniami w zakresie regulacji rynku energii atomowej, takimi jak wydawanie zezwoleń czy przeprowadzanie kontroli podmiotów prywatnych operujących na tym rynku, a więc pełni rolę organu regulacyjno-nadzorczego państwa. Z drugiej strony Rosatom jest największym komercyjnym producentem paliwa jądrowego na świecie i największym przedsiębiorstwem świadczącym usługi komercyjne w zakresie obsługi elektrowni atomowych i utylizacji odpadów nuklearnych w Rosji.
Niezależnie od tych problemów kryterium działalności komercyjnej pozwala na wyłączenie ze zbioru przedsiębiorstw państwowych podmiotów takich, jak szpitale, szkoły czy uniwersytety, co wydaje się racjonalne. Mimo że są one własnością państwa i świadczą usługi, które mogą być – z mniejszym lub większym powodzeniem – oferowane na rynku przez podmioty prywatne, to jednak jako podmioty państwowe nie uzyskują one znaczącej części przychodów z komercyjnej sprzedaży dóbr i usług. Na podstawie tak zbudowanego kryterium wyodrębnienia przedsiębiorstw państwowych można wskazać miejsce przedsiębiorstw państwowych pośród różnych grup (rodzajów) podmiotów gospodarczych z udziałami właścicielskimi państwa – rysunek 2.1. Kolorowym tłem wyróżniono podmioty, które należy traktować – naszym zdaniem – jako przedsiębiorstwa państwowe.
Przeds. z udziałami właścicielskimi państwa
Podmioty z udziałami właścicielskimi państwa
Państwowe fundusze majątkowe
Państwowe fundusze emerytalne
Agencje państwowe i inne podmioty z udziałami państwa
Przedsiębiorstwa kontrolowane przez państwo
Przedsiębiorstwa niekontrolowane przez państwo
Przedsiębiorstwa o wyłącznej własności państwa
Przedsiębiorstwa z większościowym udziałami państwa
Przedsiębiorstwa z mniejszościowymi udziałami państwa
Rysunek 2.1. Wyodrębnienie przedsiębiorstw państwowych spośród innych podmiotów gospodarczych z udziałami państwa Źródło: opracowanie własne.
Tabela 3.2. Składowe wskaźnika PMR-PO w gospodarce Niemiec w poszczególnych latach
Składowe wskaźnika PMR-PO 1998200320082013
Zakres sektora przedsiębiorstw państwowych
2,612,602,602,40
Stopień udziału państwa w sektorach sieciowych 3,14 2,031,601,58
Stopień kontroli państwa nad przedsiębiorstwami prywatnymi1,161,151,151,18
Jakość nadzoru nad przedsiębiorstwami państwowymi*
b.d.b.d.5,005,00
PMR-PO 2,982,702,592,54
* Przy obliczaniu PMR-PO dla lat 1998 i 2003 – z powodu braku danych – przyjęto wartość tej składowej z kolejnego roku.
Źródło: PMR Indicator, www.oecd.org/economy/pmr (dostęp: 10.06.2017).
Udział przedsiębiorstw państwowych wśród największych przedsiębiorstw kraju mierzony zaproponowanym przez OECD wskaźnikiem CSS wynosi 0%.
Wykres 3.1. Wskaźniki IPE oraz IPEe dla gospodarki Niemiec Źródło: H. Obinger, C. Schmitt, S. Traub, The Political Economy of Privatization in Rich Democracies, Oxford University Press, Oxford 2016, s. 65.
Wskaźnik IPE w 1980 r. w Niemczech wynosił 3,21, natomiast w 2007 r. – 1,41. W 1980 r. był to drugi najniższy wynik spośród badanych krajów (kraje wysoko rozwinięte), natomiast w 2007 r. siedem innych krajów miało niższą wartość wskaźnika IPE niż Niemcy. Z kolei wartość wskaźnika IPEe między 1980 a 2007 r. spadła z poziomu 4,01 do 0,5812. Oznacza to, że w gospodarce niemieckiej własność państwowa odgrywa niewielką rolę i jej znaczenie w ostatnich trzech dekadach zdecydowanie zmalało (wykres 3.1).
12 C. Schmitt, H. Obinger, The Rise and Decline…, op. cit.
3.1.3. Państwo jako właściciel
W prawie niemieckim przedsiębiorstwa państwowe definiuje się jako podmioty gospodarcze, których budżet i administracja są oddzielone od rządu, i w których państwo ma więcej niż 50% udziału własnościowego. Mogą one przyjmować jedną z dwóch form organizacyjnych. Pierwszą formą są przedsiębiorstwa specjalne, które realizują szczególne cele określone w aktach prawnych powołujących te podmioty do życia. Druga forma to spółki z udziałem własnościowym państwa, które podlegają ogólnemu prawu handlowemu.
Państwo niemieckie może posiadać udziały w przedsiębiorstwach tylko wtedy, gdy cel posiadania tych udziałów nie może być zrealizowany w inny sposób. Sprowadza się to w praktyce do następujących warunków:
• realizacja ważnego interesu państwa,
• brak innej metody realizacji tego celu,
• ściśle ograniczona odpowiedzialność finansowa państwa,
• istnienie możliwości sprawowania efektywnego nadzoru przez państwo.
Choć nadzór nad przedsiębiorstwami państwowymi w Niemczech jest prowadzony w sposób transparentny i sformalizowany13, to dotychczasowe próby stworzenia w Niemczech spójnego prawa w zakresie polityki właścicielskiej nie były w pełni udane. Wskutek tego poszczególne zapisy są rozrzucone po różnych aktach prawnych, zarówno na poziomie prawodawstwa federalnego, jak i poszczególnych landów14. Konstytucja zawiera jedynie artykuły dotyczące odziedziczonego przez Republikę majątku Rzeszy oraz dotyczące własności państwowej autostrad, kolei i dróg wodnych. Prawo zapewnia równość przedsiębiorstw państwowych wobec przedsiębiorstw prywatnych we wszystkich obszarach (podatki, dostęp do finansowania itp.).
Krokiem w stronę skodyfikowania zasad nadzoru właścicielskiego było stworzenie w 2009 r. dokumentu o nazwie roku Publiczny kodeks nadzoru korporacyjnego15 . Obligował on rząd federalny do uwzględniania – w ramach nadzoru właścicielskiego państwa – kwestii środowiskowych i społecznej odpowiedzialności biznesu, unikania konfliktów interesów, wspierania przejrzystości przez obowiązkowe publikowanie raportów oraz do poprawy efektywności nadzoru. Przedsiębiorstwa państwowe są zobowiązane do formalnego określenia zgodności zasad ich funkcjonowania z kodeksem. To rozwiązanie wzmocniło nadzór właścicielski państwa. Model nadzoru w Niemczech można określić jako połączenie modelu zdecentralizowanego i dualnego. Ministerstwo Finansów ustala ogólne wytyczne dotyczące
13 M. Bałtowski, Przedsiębiorstwa państwowe oraz nadzór…, op. cit.
14 C. Gröpl, M. Rupp, State Assets (Public Ownership) in the Federal Republic of Germany, http://www. ius-publicum.com/repository/uploads/10_03_2011_16_33_Groepl.pdf (dostęp: 15.06.2017).
15 Public Corporate Governance Kodex, http://www.bundesfinanzministerium.de/ (dostęp: 15.06.2017).
Tabela 6.12. Największe spółki giełdowe z mniejszościowymi udziałami Skarbu Państwa (2016 r.)
Lp.Spółka Branża
Udział SP (%) Przychody (mld zł) Zatrudnienie (tys. osób)
1.PKN OrlenNaftowa 27,579,5519,7
2.KGHM PMWydobywczo-przetwórcza31,219,1633,4
3.Tauron Energetyczna 30,117,6525,9
4.Grupa AzotyNawozy azotowe 33,08,9613,9
5.PKP Cargo*Transport kolejowy 33,04,3823,4
Razem 129,7116,3
* Udział pośredni. Źródło: opracowanie własne przy wykorzystaniu listy 500 największych polskich przedsiębiorstw „Rzeczpospolitej” i innych danych oraz dane giełdowe.
Podobny status przedsiębiorstw kontrolowanych przez państwo w sposób pozawłaścicielski wykazują dwa największe polskie podmioty finansowe – PKO BP SA oraz PZU SA – oba notowane na giełdzie w Warszawie. Państwo realizuje w nich swoje zwiększone uprawnienia kontrolne przez pozycję akcjonariusza dominującego oraz odpowiednie zapisy statutowe. Natomiast trzeci wielki podmiot finansowy, bank Pekao SA, jest kontrolowany przez państwo w sposób pośredni, gdyż jego dominującymi akcjonariuszami są podmioty kontrolowane przez państwo (PZU SA – 20,0%, Polski Fundusz Rozwoju SA – 12,8%). Również w sposób pośredni państwo kontroluje kolejny bank giełdowy, Alior Bank SA, którego dominującym akcjonariuszem (31,6%) jest kontrolowana przez państwo grupa PZU SA.
W gospodarce polskiej zdecydowana większość przypadków sprawowania przez państwo pozawłaścicielskiej kontroli korporacyjnej w spółkach (przy posiadaniu jedynie mniejszościowych udziałów własnościowych) jest skutkiem zjawiska określonego w literaturze jako reluctant privatization33. Wszystkie tego rodzaju podmioty były niegdyś własnością państwa, a w latach 1998–2010 rozpoczęły się w nich procesy prywatyzacyjne, które jednak do dziś nie zostały zakończone. Państwo utrzymało nadal w tych spółkach mniejszościowe pakiety akcji i bardzo znaczny zakres kontroli korporacyjnej. Zjawisko to zauważone zostało także w raporcie OECD: „W kilku przypadkach [polski rząd] wybrał prywatyzację częściową i zachował pakiet kontrolny w wielu przedsiębiorstwach państwowych, głównie w energetyce, sektorze finansowym, i górnictwie, które w większości przypadków były uważane za posiadające strategiczne znaczenie. W ten sposób ograniczono korzyści, które niesie ze sobą własność prywatna”34.
33 Zob. więcej: M. Bałtowski, P. Kozarzewski, Formal and Real Ownership Structure of the Polish Economy: State-Owned versus State-Controlled Enterprises, „Post-Communist Economies” 2016, t. 28, rozdział 3.
34 OECD Economic Surveys: Poland 2014, OECD Publishing 2014, s. 38.
Te kontrolowane w sposób pozawłaścicielski przedsiębiorstwa państwowe (spółki) bardzo często posiadają też swoje spółki córki i kolejne podmioty zależne w kaskadowych strukturach własności. Najlepszym przykładem jest PZU Życie SA, olbrzymia spółka córka spółki PZU SA kontrolowanej w sposób pozawłaścicielski przez państwo. Ogląd rzeczywistości gospodarczej jasno wskazuje, że spółka PZU Życie SA również znajduje się pod faktyczną kontrolą korporacyjną ze strony państwa. W tym sensie można ją traktować jako przedsiębiorstwo państwowe.
6.5. Dane liczbowe dotyczące pr zedsiębiorstw państwowych w Polsce
6.5.1. Dane zbiorcze dotyczące udziału pr zedsiębiorstw państwowych w gospodarce
Najlepszą, naszym zdaniem, miarą udziału przedsiębiorstw państwowych w polskiej gospodarce jest udział tych przedsiębiorstw (w nomenklaturze GUS – „przedsiębiorstw publicznych”) w tworzeniu wartości dodanej brutto sektora przedsiębiorstw niefinansowych. Odpowiednie dane (dla wszystkich dostępnych lat) zawiera tabela 6.13.
Tabela 6.13. Udziały trzech podsektorów własnościowych w tworzeniu wartości dodanej brutto sektora przedsiębiorstw niefinansowych
Wyszczególnienie 199520002002200420062008201020122014
Wartość dodana brutto (mld zł), w tym: 136,6 296,2312,3379,4440,8535,3620,0732,9781,0
przedsiębiorstwa publiczne (%) 49,128,022,520,217,615,414,911,710,1 przedsiębiorstwa prywatne krajowe (%) 46,557,962,960,962,362,758,361,960,3
przedsiębiorstwa zagraniczne (%) 4,414,114,618,920,121,926,826,329,6 Źródło: Rachunki narodowe według sektorów i podsektorów instytucjonalnych w latach 1995–1999, 2000–2004, 2006, 2008–2011, 2011–2014, „Studia i Analizy Statystyczne”, GUS, Warszawa, odpowiednie tablice.
Dane te pokazują malejącą rolę przedsiębiorstw państwowych (o stuprocentowym lub większościowym udziale własnościowym państwa) w polskiej gospodarce. O ile w połowie lat 90. XX w. stanowiły one ok. 50% gospodarki, to w 2017 r. ok. 9%, a więc na poziomie górnej granicy „normy europejskiej”. Bardzo podobne wyniki uzyskujemy z analiz udziału przychodów przedsiębiorstw publicznych w przychodach całego sektora przedsiębiorstw. Odpowiednie dane zawiera tabela 6.14.