Festveranstaltung - La strada Der Weg - 7./8.März 2018 Bozen Das Soziale Europa schützt Von Eberhard Eichenhofer I.
Einstimmung
„Wohl ist die Welt so groß und weit und voller Sonnenschein, /Das allerschönste Stück davon ist doch die Heimat mein‘!“- mit diesen Worten beginnt das „Bozener Bergsteigerlied“. Die Heimat wird als der schönste Teil einer insgesamt schönen Welt beschrieben, weil Schönes nur konkret erfahrbar und verdichtet anschaulich wird. Diese Beobachtung führt inmitten des Themas, das gemeinsam zu erörtern ist: Wie steht es um das Soziale in Europa? Wird auch Europa als eine die Menschen konkret miteinander verbindende Gemeinschaft erfahr – und sichtbar? Europa ist nicht die Welt – sondern ein eher kleiner Teil davon. Europa ist aber mehr als der einzelne Staat. In Europa bestehen derzeit an die fünfzig Staaten - bisweilen mit -, oft – und gegenwärtig zu häufig - nebeneinander. Europa ist auch für das heutige Verständnis von Sozialpolitik bedeutsam. Denn die Sozialpolitik bezweckt wie Europa den Schutz des Einzelnen im Ganzen. Wie steht es – mit Emmanuel Macron gesprochen – aber um „das Europa, das schützt“- l’ Europe, que protège? Seit 500 Jahren kümmern sich die Städte und Gemeinden in Europa um Arme, Kranke oder Alte. Zu Beginn des Industriezeitalters - also vor 200 Jahren - wurde auch der Nationalstaat zu einem die Menschen beschützenden Ganzen. Denn damals begann der Nationalstaat zunächst eine privatwirtschaftliche Marktordnung hervorzubringen und ermöglichte damit industrielles Wirtschaften. Diese verband er danach mit Arbeitsschutz und Kollektivvertrag, Sozialversicherung und medizinischer Versorgung für alle Menschen. Der Nationalstaat formte die Industriegesellschaft auch sozial. Heute wird Wirtschaften in Europa durch die europäische Integration ermöglicht. Hat diese aber irgendetwas – und wenn ja, was hat diese für die Sozialpolitik übrig? Dass Europa ein primär soziales Vorhaben sei, wird jedenfalls selten vertreten. Viele mögen dieser Ansicht sogar nachdrücklich widersprechen und dagegen durchaus gewichtige Einwände erheben (II). Das soziale Europa wird seit jeher sichtbar in den Grenzregionen. Dort verbindet es Menschen und soziale Einrichtungen miteinander und sichert so, dass diese Regionen - statt wie in den Zeiten der sich voneinander abschließenden Nationalstaaten - abgehängt, zum Ausgangspunkt wie Kern des europäischen Zusammenwachsens werden (III). Das Europäische Recht hat auch sozialpolitische Veränderungen ausgelöst - weit mehr als viele wissen. Dies freilich geschah nicht systematisch, wohl aber programmatisch. Diese Veränderungen galten manchem Detail, aber vor allem dem Verständnis von Sozialpolitik (IV). In diesen Jahren versucht sich die von Brexit und handfesten Zweifeln erschütterte EU ihrer selbst abermals inne zu werden. Dabei entdeckt sie – nicht zum ersten Mal, sondern wieder einmal – das Soziale. Europa verbindet Staaten und Menschen
miteinander. Europa sollte – also, was viel zu selten geschieht – auch als ein soziales Projekt verstanden werden (V)!
II.
Einwände
Mancher mag freilich fragen: Wo war und ist das soziale Europa in den Krisenstaaten der vergangenen Jahrzehnte geblieben? Herbert Prantl findet es jedenfalls schwer, „das europäische Große im politischen Alltag zu spüren – also in den Querelen um den Euro, in der sich dahinziehenden Finanzkrise, im Ärger über die sogenannten Eurokraten in Brüssel, deren echte und die angebliche Regulierungswut, und in den elenden Streitigkeiten der Flüchtlingskrise“1.Und hat er damit nicht recht ? Griechenland, Spanien, Portugal stehen in der öffentlichen Wahrnehmung in Europa beispielhaft und beispielgebend für eine von der EU angeblich betriebene Politik des Sozialabbaus. In der Tat: Wo war Europa in den genannten Ländern während der Finanzkrise? Wie verhalten sich etwa die Sozialreformen der vergangenen Jahrzehnte in Italien und Deutschland zu dieser Behauptung? Fand in den letzten Jahrzehnten in Europa nicht im Zeichen von Globalisierung und Neoliberalismus vielerorts ein Abbau von sozialen Standards und Garantien statt, der schließlich in ein Rennen immer weiter nach unten (race to the bottom) endet? Wie hat Europa sonst auf die Sozialpolitik gewirkt? Die den Empfängerstaaten in der Finanzkrise von der Troika auferlegten Kürzungen bei den öffentlichen Ausgaben stehen freilich im sachlichen wie zeitlichen Zusammenhang mit den zugunsten dieser Staaten zeitgleich ergriffenen „Rettungsmaßnahmen“. Diese waren bekanntlich in den Staaten, welche die Hilfe für die in Zahlungsnot geratenen Mitgliedstaaten bereitstellten, denkbar unpopulär. Aber die Frage bleibt: Hat Europa denn dort – also in den Krisenstaaten - dann wirklich geholfen oder – auf ganzer Linie - sozialpolitisch versagt? Der außenstehende Beobachter nahm die Politik der Troika wahr, als ob die griechische Bevölkerung „auf die Hörner genommen und die soziale Infrastruktur eingestampft“2 worden wäre. Denn es trifft ja zu : in Griechenland wurden Krebskranke nicht mehr behandelt, Polio verbreitete sich wieder, Diabetespatienten erblindeten und Ärzte wirkten ehrenamtlich, um das Schlimmste abzuwenden. Es ging den Rettungsmaßnahmen nicht primär darum, den in die Krise geratenen Staaten neue Lasten aufzuerlegen. Aber die Finanzmarktkrise erlaubte den genannten Staaten - namentlich Griechenland – kein: Weiter so! Die Südstaaten erlebten nach ihrem Beitritt in den Jahren 1981 und 1986 in der EU ein ihnen vorher unbekanntes wirtschaftliches Wachstum. Darauf aufbauend, wuchs auch deren Sozialstaat mit, ja wuchs dadurch mehr als die Wirtschaft insgesamt. Dessen mehr und mehr ausufernde , schließlich ganz aus dem Ruder gelaufenen Kosten konnten 1
Heribert Prantl, Trotz alledem ! Europa muss man einfach lieben, Berlin, 2016,37.
2
Prantl, Anm.2,19
am Ende aber nur unter Missachtung der im Maastrichter Vertrag formulierten EUStabilitätserfordernisse – also durch eine massive Neuverschuldung weit über die Stabilitätskriterien hinaus – aufrechterhalten werden. In der und durch die Finanzkrise wurde endgültig offenkundig, dass der bisherige sozialpolitische Weg – mit Renten ab 55 , gestützt auf die besten fünf Versicherungsjahre und mit einem Einkommensersatz bis zu 90 % des letzten Erwerbseinkommens - nicht fortgesetzt werden konnte. Den in Griechenland politisch damals Verantwortlichen war dies womöglich in dieser Situation auch erstmals klar zu machen. Aus ihrer mit Begründung der EU - Mitgliedschaft erfahrenen beachtlichen wirtschaftlichen Entwicklung gespeist, hatten die Staaten die eigenen sozialpolitischen Handlungsmöglichkeiten bei weitem überschätzt. Es wurde klar das diese Politik nicht mit den Anforderungen in Währungsunions- Anforderungen in Einklang stand und daher auch nicht fortgeführt werden konnte. Die EU musste diesen Ländern die für sie und ihre Menschen überaus schlechte, aber finanzwirtschaftlich betrachtet unmittelbar einsichtige Nachricht übermitteln: Sozialer Schutz kann nur im Rahmen des wirtschaftlich Möglichen gewährleistet werden, aber nicht um jeden Preis! Der Schutz sozialer Rechte umfasst also auch den Schutz der schutzbedürftigen Bevölkerung vor illusionären Versprechungen – von solchen Versprechen, die sich nicht von „etwas versprechen“, sondern von „sich versprechen“ ableiten. Nicht derjenige Sozialstaat ist der Beste, der allen alles Mögliche verspricht, sondern dem es gelingt, die soziale Hilfe mit der wirtschaftlichen Leistungskraft in Übereinstimmung zu bringen. Diese Einsicht zwingt aber zur richtigen Setzung von Prioritäten, wozu es in den Krisenjahren im griechischen Gesundheitswesen offenbar nicht gekommen war, und die Troika hat dies auch nicht korrigiert. Die Sozialreformen der beiden vergangenen Jahrzehnte in Italien und Deutschland waren ebenfalls die Reaktion auf die Überschuldung, Stagflation und Wachstumsschwäche dieser Staaten .Im deutschen Fall kam zusätzlich die Wiedervereinigung hinzu. Sie hatte eine Fülle von wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen. Durch die Wiedervereinigung schien sich der Westen in der Richtigkeit seines bisherigen wirtschaftlichen und sozialen Weges bestätigt zu sehen. Er wurde spätestens darüber selbstgefällig und selbstgerecht. Mit der Wiedervereinigung änderte sich aber fast alles in Deutschland und auch noch obendrein um Deutschland herum. Das West - Ost – Gefälle ging nun mitten durch das wieder vereinigte Land und die Zusammenführung des über Jahrzehnte geteilten und auseinander gerissenen Landes und seiner darin lebenden Menschen löste schwere und lange währende Anpassungsprozesse aus. Der im Zuge solchen Umbaus vorgenommene vorgebliche Sozial - Abbau kostete den Staat übrigens anfangs mehr als das frühere System sozialen Schutzes. Dessen Reform war aber nicht nur wegen seiner Kostenfolgen, sondern wegen seiner inzwischen überholten Grundannahmen geboten. Die Veränderungen in der Politik der Alterssicherung reagierten auf die demografische Entwicklung – mehr Rentner,
die Vervielfachung der Rentenlaufzeiten und zugleich weniger nachwachsende Aktiverwerbstätige. Die Arbeitsmarktpolitik setzte den Grundsatz des aktivierenden Wohlfahrtsstaats durch, dass für Arbeitsfähige sich Arbeit mehr lohnen müsse, als soziale Unterstützung zu beziehen. Seither ist in Deutschland die Beschäftigung deutlich angestiegen, wogegen die noch vor einem Jahrzehnt grassierende Arbeitslosigkeit und der Lehrstellenmangel überwunden sind. Stattdessen herrschen Personal- und Nachwuchsmangel allenthalben! Der von der EU geschaffene Binnenmarkt etabliert den Wettbewerb europaweit. Er beruht auf den Europäischen Verträgen - die auch als die „Ehe- und Erbverträge ehemaliger Feinde“ 3 betrachtet werden müssen. Mehr Wettbewerb meint mehr Konkurrenz und diese bedeutet für Unternehmen den Wunsch nach Verbesserung ihrer Wettbewerbslage. Das heißt für viele konkret oft: weniger Kosten, auch weniger Löhne, und weniger Lasten, auch weniger Steuern und Beiträge. Andererseits lässt sich die Behauptung nicht bestätigen, dass in der Vergangenheit mehr Wettbewerb zu weniger Sozialstaat geführt hätte. Im Gegenteil, in der Vergangenheit zählten namentlich die Jahrzehnte vor dem Ersten und nach dem Zweiten Weltkrieg nicht nur zu den Blütezeiten weltwirtschaftlicher Kooperation , sondern sie waren zugleich bedeutende Phasen der sozialpolitischen und sozialstaatlichen Expansion. Wirtschaftlicher und sozialer Fortschritt erwiesen sich daher nicht etwa als Gegensätze, sondern bedingten einander gerade umgekehrt wechselseitig. Dies zeigt: die europäische Integration ist keineswegs die unverzichtbare Voraussetzung für die sozialpolitische und sozialstaatliche Entwicklung. Frank- Walter Steinmeier sagt: „Europa muss zeigen, dass es vereint sicherer ist“ 4. Denn obgleich die EU und ihre Mitgliedstaaten sich nie auf einen bestimmten Pfad oder ein großes Ziel einer perfekten Union verständigt hatten, so war doch umgekehrt alles , was gemeinsam getan wurde, von dem Bewusstsein geleitet, „dass es weiter, tiefer, unumkehrbarer mit der europäischen Einigung vorangehen muss. Und eine wichtige Erfahrung dieser Unorthodoxie im Vorgehen war stets: Anfangen, der Rest wird sich schon finden. Und er fand sich ja auch immer“ 5.Europa ist auf Bewegung ausgerichtet und angelegt und bewegt sich genau durch diese Bewegung fort. L’ Europe n‘ existe qu‘ en marche ! III.
Das Europa der sozialrechtlichen Koordination
Rückschauend betrachtet, begann nicht nur das soziale, sondern ganz Europa mit der sozialrechtlichen Koordination - also der zwischenstaatlichen Verflechtung der Sozialversicherungen der Mitgliedstaaten. Die allerersten Verordnungen, welche unmittelbare Bedeutung für die Bürger der EWG hatten, waren die VO(EWG) Nrn. 3 und 4 aus 19586. Das Europäische Recht sichert den EU-Bürgern seither die 3
Prantl, Anm.1.,13
4
Frank – Walter Steinmeier, Europa ist die Lösung – Churchills Vermächtnis, Wals 2016,34,
5
Ebd., 25
6
Eberhard Eichenhofer, Sozialrecht der EU, 2015 (6.Aufl.) Rn. 72 fff..
Gleichbehandlung. Dazu war die EWG nicht nur berechtigt, sondern nach Art. 51 EWGV = Art. 48 AEUV auch verpflichtet, weil eine Koordination der sozialen Sicherheit nie im nationalen Alleingang, sondern stets nur durch die europäische Integration erreicht werden kann. Seitdem haben deshalb Deutsche und Italiener in der Sozialversicherung beider Staaten die gleichen Rechte. Außerdem werden durch die Rechtsbestimmungen der EU die in den Mitgliedstaaten gründenden Rechte auf soziale Sicherheit miteinander so verbunden, dass ein in einem Staat begründetes Recht auch in andere Staaten wirkt, z. B. der Schutz der deutschen Krankenversicherung für dort Versicherte auch in Italien Wirkungen entfalten kann. Grenzüberschreitende Räume zwischen Mitgliedstaaten werden so miteinander verbunden. Die Ränder der Mitgliedstaaten sind nicht länger wie vordem randständig - abgehängte Räume unweit von Niemandsländern - , sondern EU-Recht macht diese geradewegs zu Laboratorien europäischen Lebens. So konnte das europäische Grundgefühl der über die nationalstaatlichen Grenzen hinausführenden Verbundenheit in der näheren und ferneren Heimat, die weit stärker ist als jede Vorstellung von nationalstaatlicher Nähe, erst in der EU Gestalt annehmen. Eine gemeinsame Heimat ist heute auch über nationalstaatliche Grenzen hinaus möglich geworden. Deshalb kann Robert Menasse formulieren:“ Mir als Wiener ist zum Beispiel Bratislava oder Sopron geografisch, aber auch mentalitätsmäßig näher als Bludenz oder Klagenfurt“ 7. Diese Erfahrung sammelt freilich nicht, wer auf einer vom Kontinent abgeschlossenen Insel wohnt und sich auch so wähnt. In den Brexit-Voten hat dieses Anliegen die austrittswilligen Votanten mehrheitlich zur Ablehnung motiviert. In der Sozialpolitik ergeben sich daraus zahlreiche Konsequenzen, die zusammengenommen alles andere als selbstverständlich sind. Das EU- Recht der sozialen Sicherheit ermöglicht nicht nur auf Grund der Freizügigkeit (Art. 45 AEUV) den Zugang von Bewohnern von Grenzgegenden zum Arbeitsmarkt des Nachbarstaates, sondern schützt sie auch in der sozialen Sicherheit. Wohnt jemand in einem EU-Staat und ist in einem anderen EU- Staat beschäftigt, so bewirkt EURecht, dass sich der soziale Schutz nach dem Recht des Beschäftigungsstaates richtet. Gleichzeitig sichert EU- Recht, dass den Grenzgängern und ihren Familien der geschuldete soziale Schutz sowohl im Beschäftigungs- wie Wohnstaat zuteil wird. Arbeitet jemand in einem Staat und wird er oder sie zur Ausführung der Arbeit vorübergehend in einen andern Mitgliedstaat entsandt, besteht der durch den Beschäftigungsstaat begründete unfallversicherungsrechtliche Schutz fort. Kommt es zum Arbeitsunfall in dem Staat, in dem die Arbeit vorübergehend zu tun ist, hilft dieser aus, als ob der verunglückte Beschäftigte dort versichert wäre. Verbringt jemand sein Erwerbsleben in verschiedenen Mitgliedstaaten, erwirbt er oder sie auch in mehreren Rentensystemen Rechte auf Alterssicherungsleistungen und – 7
Robert Menasse, Der europäische Landbote. Die Wut der Bürger und der Friede Europas, Wien, 2012,85,19
Anwartschaften. Die europäischen Regeln über die Zusammenrechnung von Beschäftigungs- und Versicherungszeiten gewährleisten, dass aus einer internationalen Erwerbsbiografie eine internationale Rentenbiografie erwächst, in der kein einmal begründetes Anrecht je verloren geht. Rentnerinnen und Rentner erhalten bei Krankheit Schutz nach dem Recht des Wohnstaates, aber hilfsweise nach den Rechten ihrer vormaligen Beschäftigungen. Eltern von Kindern, die in verschiedenen Staaten arbeiten, beziehen Kindergeld und zwar in dem Umfang, dass das höchstmögliche Kindergeld der Familie zufließt – regelmäßig unter Kombination der Ansprüche aus mehreren Mitgliedstaaten. Bei Arbeitslosigkeit kann das Arbeitslosengeld – notfalls gestützt auf Beschäftigungen in verschiedenen Mitgliedstaaten – auch für eine begrenzte Zeit exportiert werden, um dem Arbeitslosen zu ermöglichen, unter Mitnahme des Arbeitslosengeldes in anderen Mitgliedstaaten Arbeit zu suchen. Die Sozialbehörden der Mitgliedstaaten arbeiten zusammen, um bei solchen Versicherungs-Biografien zu gewährleisten, dass aus der Internationalität der Beschäftigung ein dieser entsprechender Schutz auch konkret werden kann. Dieses keineswegs selbstverständliche, sondern an Regeln des EU- Rechts gebundene Zusammenwirken der Verwaltungen unterschiedlicher Staaten ist im Sozialrecht seit Jahrzehnten zu einer baren Selbstverständlichkeit geworden. Sie ist die unverzichtbare Bedingung des Erfolges europäischer Sozialpolitik, die freilich für die Unvertrauten ganz und gar unmerklich ist. Europa schafft einen Rechtsrahmen, der grenzüberschreitende Räume eins werden lässt .Sie geben in dieser Funktion der europäischen Integration wesentliche Impulse. In den Grenzregionen formt das EU- Recht damit ein die Staaten miteinander verbindendes Dach, unter dem sich die zwischenstaatliche Kooperation entfalten und so gedeihen kann. Es sichert, dass Grenzgänger diesseits und jenseits der Grenze zu Hause sind und auch „das Ausland“ ihnen zur Heimat werden kann, weil Europa dies so will und deswegen genauso möglich macht! IV.
Das Europa der gemeinsamen sozialpolitischen Standards
Das Binnenmarktvorhaben war seit jeher von der Vorstellung erfüllt. „Es gibt keine wirksame Politik isolierter Nationalstaaten mehr. Einmauern ist keine Alternative. Der Verzicht auf Weltpolitik schützt nicht vor deren Folgen“ 8. Gibt es eigene EU – Zuständigkeiten auf dem Gebiet der Sozialpolitik? Viele sagen nein, aber sie liegen damit ganz falsch. Ja ,es gibt über den Art. 48 AEUV hinaus weitere EUZuständigkeiten in der Sozialpolitik und zwar verschiedene. Mitgliedstaaten und EU koordinieren ihre Beschäftigungs- und Wirtschaftspolitik (Art 2 III AEUV). Der EU ist auch gestattet, Maßnahmen zu diesem Zweck zu ergreifen(Art 5 AEUV). Der Binnenmarkt soll sich danach in einem möglichst abgestimmten und gleichartigen Rahmen entfalten können (Art 3 I b AEUV): Die EU hat die alleinige Zuständigkeit für den Binnenmarkt. Wie weit reicht diese Befugnis für das Sozialleistungsgeschehen: 8
Evelyn Roll, Wir sind Europa, Eine Streitschrift gehen den Nationalismus, Berlin 2016,17
Unterliegen soziale Dienste den Grundfreiheiten und dem Wettbewerbsrecht? Sind öffentliche Zuwendungen an private Sozialleistungserbringer der Beihilfen-Kontrolle unterworfen? Auch Art.48 AEUV erklärt sich aus der Binnenmarkt-Kompetenz, wonach die EU die Systeme sozialer Sicherheit der Mitgliedstaaten zwischenstaatlich zu koordinieren hat. Generell besteht auf dem Gebiet der Sozialpolitik eine zwischen der EU und den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit (Art 4 II lit. a) AEUV). Art. 151- 161 AEUV gestalten dieses Zusammenwirken näher aus. Die EU kann ergänzend, unterstützend und koordinierend auch auf dem Gebiet der Sozial- und Gesundheitspolitik tätig werden (Art. 6 AEUV). Das Primärrecht weist in Art.151- 161 AEUV der EU auch in der Sozialpolitik eine eigene Rolle und Aufgabe zu. Danach sind die in der Europäischen Sozialcharta niedergelegten sozialen Menschenrechte und die in der EMRK verbürgten bürgerlichen und politischen Menschenrechte, die ihrerseits auch einen sozialen Gehalt haben, auch für die EU und ihr Handeln leitend. Einstimmig können die Mitgliedstaaten mit der EU auch die soziale Sicherheit gemeinsam regeln; allerdings behält Art. 153 IV AEUV deren Verwaltung und Finanzierung den Mitgliedstaaten vor. Im Rückblick auf über 60 Jahre europäische Integration lassen sich drei Phasen der Europäisierung der Sozialpolitik feststellen: die erste zwischen 1986 und 1994 zur Vorbereitung des Binnenmarkts. Diese suchte durch Normenvereinheitlichung dem social dumping entgegenzuwirken: Die zweite Phase begann mit der 2000 in Lissabon verabredeten Modernisierungsstrategie für die EU. In diesem Zusammenhang wurde die Sozialpolitik als Teil sozialer Investitionen begriffen und deren Anpassung an gewandelte gesellschaftliche Verhältnisse zum Programm. Die Modernisierung der Systeme sozialen Schutzes durch die Agenda 2010 unter Bundeskanzler Gerhard Schröder war deren wichtigster Ausdruck in der deutschen Sozialpolitik. Die dritte und letzte Phase begann 2010:sie dient der Anpassung der Sozialpolitik an die Ziele der Fiskalpolitik.
Das von der EU- Kommissarin Marianne Thyssen ausgegebene Ziel eines Triple A Status in der Sozialpolitik drückt diesen Zusammenhang – allerdings -doppeldeutig aus. Einerseits soll Sozialpolitik als Qualitätskriterium von Politik verstanden werden und andererseits soll sie die finanzwirtschaftliche Bonität der Mitgliedstaaten nicht gefährden, weil die Sozialpolitik auf Nachhaltigkeit angelegt ist. Europäische Sozialstandards machen Sozialpolitik wettbewerbsneutral und sichern damit ganz ähnlich wie Europäische Standards für die Besteuerung, die es freilich im Gegensatz zu jenen und womöglich gerade deshalb noch nicht gibt!, dass der auf dem Binnenmarkt stattfindende Wettbewerb nicht um Steuer - oder Sozialstandards geführt wird, sondern um die beste wirtschaftliche Leistung; europäische Regeln vermeiden also das social dumping ganz ebenso wie sie einen Steuerwettlauf nach unten zu unterbinden hätten.
Zwischen den 1986 und 1994 entstand auf Grund einer Vielzahl von Richtlinien das Europäische Arbeitsschutzrecht. Arbeitszeit und – stätten, Schutz für Kinder, Jugendliche und Mütter, der Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer vor den zahlreichen erdenklichen Gesundheitsgefahren – dies alles folgt seither aus gemeinsamen EU- Regeln. Von diesem Recht geht die Botschaft aus: kein social dumping. Sozialpolitik darf nicht zum Wettbewerbsfaktor werden. Soziale Standards dürfen nicht zu dem Zweck abgesenkt werden, um wirtschaftliche Aktivitäten aus anderen Mitgliedstaaten damit anzuregen. Seither sind Urlaub und Arbeitszeit zu Themen Europäischen Rechts geworden. Dazu gehören Fragen der Information und Anhörungen der Beschäftigten sowie deren Schutz bei Betriebsübergängen, Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers und schließlich Massenentlassungen. Das große, in den vergangenen Jahrzehnten noch bedeutsamer gewordene Thema der Gleichbehandlung und Gleichberechtigung in Arbeit und Gesellschaft hat dank europäischer Gesetzgebung eine völlige Neuausrichtung erfahren. Die Rechte von Frauen, behinderter, älterer Menschen, Homosexueller und angehöriger ethnischer Minderheiten in Arbeit und Gesellschaft hat durch EU- Recht die gebotene Aufmerksamkeit und Durchsetzungskraft erhalten. Ein eigenes Regelwerk zum Schutz und zur Durchsetzung von Rechten wurde durch das EU- Recht geschaffen und musste erst und oft gegen den erbitterten Widerstand in den Mitgliedstaaten durchgesetzt werden. Im Zuge dieses Reformprozesses hat sich auch das Denken über die Ausrichtung und Zweckbestimmung von Sozialpolitik von Grund auf verändert. Vielfalt, Chancengleichheit, Teilhabe durch Befähigung und Ermächtigung – Enabling und Empowerment – sind zu neuen einer auf Anerkennung von Menschen gründenden Sozialpolitik geworden. Wenn schließlich gesagt wird, die Mitgliedstaaten müssten auch in sozialer Hinsicht Triple A Staaten sein, so ist diese Äußerung zumindest mehrdeutig: Soll mit ihr gesagt werden, dass deren Sozialpolitik höchste Ansprüche erfüllen soll, so wäre gegen eine solche Äußerung nichts einzuwenden. Diese könnte aber auch anders ausgedrückt werden. Soll damit aber gesagt werden, dass die Mitgliedstaaten auch im Hinblick auf die Sozialpolitik den Triple A Standard im Hinblick auf deren Bonität zu sichern hätten, so ginge die Aussage zumindest in eine andere Richtung. Eine im Dienst eines sozial flankierenden Binnenmarkts stehende europäische Sozialpolitik zielt nicht auf Harmonisierung sozialer Bedingungen, noch sozialrechtlicher Regeln. Die Angleichung der sozialen Bedingungen kann und soll aber die Folge europäischer Rechtsangleichung sein. Aber einheitliches europäisches Recht führt nicht zu einheitlichen Kosten sozialer Sicherheit, weil diese von den je nach Mitgliedstaaten verschieden zusammengesetzten Solidargemeinschaften bestimmt wird und in diesen sich soziale Risiken in unterschiedlicher Intensität und Verbreitung verwirklichen. Europäische Sozialpolitik ist daher drei Leitmotiven verpflichtet. Sie sind mit der Entfaltung des Wirtschaftens im Binnenmarkt untrennbar und eng
verbunden. Sozialpolitisch motiviertes Recht beeinträchtigt nicht wirtschaftliche Entwicklungen, sondern stärkt Investition und Nachhaltigkeit. V.
Europa als soziales Vorhaben
Das soziale Europa ist keine einfache Sache und sie geht auch nur im Zusammenwirken von EU und Mitgliedstaaten. Europa und seine Mitgliedsstaaten sind nicht voneinander getrennt und stehen deshalb auch nicht gegeneinander, sondern die EU und deren Mitgliedstaaten sind miteinander identisch. Die EU ist nichts anderes als die Gesamtheit ihrer Mitgliedstaaten. Sind sich diese also allesamt einig, so kann in der EU verwirklicht werden, was sie wollen. Kein Mitgliedstaat wird jemals bevormundet oder in seiner Selbstbestimmung beeinflusst. Keinerlei Fremdbestimmung von der EU ist denkbar, weil diese eben nicht eine fremde Macht ist, sondern die Mitgliedstaaten in ihrer Gesamtheit und Einheit darstellt. Die Staaten können gemeinsam handeln, wenn sie sich nur einig sind. Zuständigkeitsfragen zwischen jener und diesen sind wichtig, werden dann aber nachrangig. Denn sie betreffen dann nicht mehr das Ob, sondern das Wie. Gemeinsames Handeln der Mitgliedstaaten ist Voraussetzung für die Europäische Sozialpolitik. Dann geht es nicht mehr um die Ziele, sondern die Wege der Sozialpolitik und dabei die Aufgabenverteilung zwischen EU und Mitgliedstaaten. Besonders klar gelangte diese Zielsetzung europäischer Integration bereits in Winston Churchills Züricher Rede vom 19.September 1946 zum Ausdruck. Angesichts eines zerstörten und verwüsteten Kontinents rief er zur Schaffung der Vereinigten Staaten von Europa mit folgender Begründung auf: "Wir müssen eine Art Vereinigte Staaten von Europa schaffen. Nur dann können viele hundert Millionen arbeitender Menschen sich wieder den einfachen Freuden und Hoffnungen hingeben, die das Leben lebenswert machen. Der Weg dahin ist einfach. Es ist nichts weiter nötig als der Entschluss Hunderter Millionen Männer und Frauen, Recht statt Unrecht zu tun, und dafür Segen statt Fluch als Belohnung zu ernten" 9. Europa soll also primär das gute Leben für alle, namentlich das gute Leben für seine arbeitenden Bürger(innen) ermöglichen helfen! Es sind deshalb letztlich sozialpolitische Beweggründe, die Europas wirtschaftliche Integration legitimieren. Die wirtschaftliche Zusammenarbeit der Staaten soll deren Leistungsfähigkeit steigern, damit sie sich damit besser dem sozialen Ausgleich zu widmen und sich seiner anzunehmen. Wenn dies geschieht, ist die EU fürwahr„ das Beste, was Europa in seiner langen Geschichte passiert ist“ 10. Diese Vorstellung gelangt auch in Art.3 III EUV zum Ausdruck, wo es im Hinblick auf die Aufgabenbestimmung - und damit das gesamte Handeln der EU als deren letztlich tragende Rechtfertigung - heißt:“ Die Union errichtet einen Binnenmarkt. Sie wirkt 9
Winston Churchill Rede an der Universität Zürich am 19.September 1946,in Frank – Walter Steinmeier, Europa ist dieLösung – Churchills Vermächtnis, Wals 2016 44, 47 10
Heribert Prantl, Hoffen auf Europa, Concordantia Discordantium Europeaneorum, in ders., Die Kraft der Hoffnung.Denkanstöße in schwierigen Zeiten, München 2017, 159,169
auf die nachhaltige Entwicklung Europas auf der Grundlage eines ausgewogenen Wirtschaftswachstums und von Preisstabilität, eine in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft, die auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt abzielt......Sie bekämpft soziale Ausgrenzung und Diskriminierungen und fördert soziale Gerechtigkeit und sozialen Schutz, die Gleichstellung von Frauen und Männern, die Solidarität zwischen den Generationen und den Schutz der Rechte des Kindes. Sie fördert den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt und die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten“. Im Einklang damit steht die von den Staats- und Regierungschefs anlässlich des 60jährigen Bestehens der EU verabschiedete Erklärung von Rom vom 25.3.2017 erinnert an deren ursprüngliches Versprechen, durch internationale Arbeitsteilung wirtschaftliches Wachstum zu schaffen und dadurch den "sozialen Fortschritt " zu befördern. Durch ein Wirtschaften im Binnenmarkt soll danach auch die soziale Entwicklung in allen Mitgliedstaaten entfaltet werden. Darin liegt das Wohlstands- und Wohlfahrtsversprechen der EU, das diese seit ihrem Bestreben trägt und bewegt. Sie will und soll Prosperität durch wirtschaftliche Produktivität schaffen und daran möglichst alle Menschen teilhaben lassen. Dafür ist auch die Sozialpolitik unverzichtbar nötig und hilfreich. Dies steht auch im Einklang mit den solidarischen Beobachtern des europäischen Einigungswerks. Frank- Walter Steinmeier fasst es in die Worte: Europa werde „seine Legitimation nur wiedererlangen, wenn es auch sein Wohlstandsversprechen wieder einhält“ 11. Evelyn Roll gelangt zu der Einsicht.” Ja , klar war es ein Fehler, eine Währungsunion vor der politischen Union zu machen …..Eines Tages brauchen wir die vollständige politische Union, solidarisch konsolidiert zu einer Wirtschafts- und Sozialunion mit einer europäischen Wirtschaftsregierung und einer EU- Außenpolitik”12. Daraus folgert Robert Menasse:“ Die gegenwärtige Krise ist just die Folge dieses Widerstandes gegen die logische und konsequente Weiterentwicklung des nachnationalen Europas“13.Deshalb ist Heribert Prantl zu folgen : “ Es geht also darum, die Essentialia dessen zu bestimmen, was der ‚soziale Fortschritt‘ ‚ wie er im Lissabon-Vertrag beschrieben wird, umfassen soll. Es geht darum, ihn in Bewegung zu setzen. Die Menschen in Europa wollen spüren, dass diese Europäische Union für sie da ist und nicht vor allem für Banken und den internationalen Handel. Sie wollen unter Sicherheit nicht nur die innere, sondern auch die soziale Sicherheit verstehen. Dann kriegt Europa neue Kraft“14. Die am 17. November 2017 feierlich proklamierte Europäische Säule sozialer Rechte setzt in sozialpolitische Prioritäten und weitet im Rahmen des europäischen Semesters den Blick auf die sozialpolitischen Kennzeichen staatlichen Handelns, welche so die ökonomischen Parameter ergänzen. Durch die feierliche Proklamation „Europäi11
Steinmeier, Anm.4 ,37
12
Roll, Anm. 8, 42
13
Menasse, Anm.7. ,91
14
Heribert Prantl, Anm.10 , 175
schen Säule sozialer Rechte“15 seitens der Präsidenten von Rat, Parlament und Kommission auf dem Sozialgipfel in Göteborg vom 17. November 2017 16 fand dieses Vorhaben seinen Abschluss. Bereits im Reflexionspapier zur sozialen Zukunft Europas17 stellte die Kommission den Zusammenhang zwischen der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Entwicklung der EU heraus. Diese dürfe danach nicht nur als Wirtschaftsraum wahrgenommen werden, sondern müsse und lasse sich auch an ihren sozialpolitischen Errungenschaften ermessen. Mit dem „Weißbuch zur Zukunft Europas“ 18 verfolgte die Kommission keinen operativen Zweck; sondern versuchte eine Debatte über die künftige Ausrichtung und Prioritätensetzung der EU in Gang zu setzen. Der in die Erklärung aufgenommene, und von der Bildung bis zur Alterssicherung reichende Katalog der sozialen Rechte veranschaulicht die bereits erreichte EU – Standardisierung von Sozialpolitik und gibt dieser damit eine zeitgemäße Darstellung. Neue sozialpolitische Prioritäten werden sichtbar, angefangen bei Vereinbarkeit von Erwerbs- und Familienleben, über die Nichtdiskriminierung, Flexibilität der Arbeit und Gleichheit aller Beschäftigten bis hin zum sozialen Dialog auf allen Ebenen. Die Anhörung und Konsultation im sozialen Dialog wird damit ebenso unterstrichen wie die Serviceorientierung der Sozialverwaltung eingefordert, die sich auch auf das Fall- und Vertragsmanagement zu gründen und im Hinblick auf die Jugendarbeitslosigkeit die Jugendgarantie einzulösen hat. Die europäische Integration war also nie nur ein wirtschaftliches Vorhaben, sondern war stets und notwendig mit sozialen Zwecken verbunden. In den Anfangsjahren hieß diese Zielsetzung die "Hebung der Arbeits- und Lebensbedingungen"; heute wird sie mit Attributen wie soziale Gerechtigkeit, sozialer Schutz oder Kampf gegen soziale Ausgrenzung umschrieben. Europa verband und verbindet. Die es formenden Staaten und die darin lebenden und arbeitenden Menschen, die Täler und sie umgebenden Berge, die Landschaften und zwar als Kultur- wie Sozialräume. In solchem Verbinden von Menschen liegt auch der Sinn aller Sozialpolitik. Lassen Sie uns deshalb Europa als soziales Projekt verstehen!
15
Mitteilung der Kommission vom 8.3.2016 COM (2016)127 final.
16
.EU - Kommission, Die europäische Säule sozialer Rechte ,https.//ec.europa.eu/Commission/priorities/deeer-and-fairereconomic-and– monetary-union. 17 18
Ratsdokument 8171/17 vom 26.April 2017 (COM(2017) 2600 final).
Kommission, Weißbuch zur Zukunft Europas. Die EU im Jahr 2025- Überlegungen und Szenarien, vom 1.3.2017 COM(2017) 2025