Kristin Reichborn-Kjennerud
SOSIAL BÆREKRAFT
I KOMMUNEN
PLANLEGGING, INNBYGGERINVOLVERING
OG LOKAL INNOVASJON
Kommuneforlaget
© 2025 Kommuneforlaget AS (KF)
Omslag: Have a Book
Sats: Have a Book
Trykk og innbinding: LOS DIGITAL AS
ISBN: 978-82-446-2465-7
Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med KF er enhver eksemplarframstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, Interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Kopiering i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning, og kan straffes med bøter eller fengsel.
KF
Postboks 1263 Vika 0111 OSLO
Telefon: 24 13 28 50
Henvendelser vedrørende utgivelsen rettes til: kundeservice@kf.no www.kf.no
KAPITTEL
KAPITTEL 4
Nettverk og samskapingsarenaer som metode for medvirkning og engasjement 77
Områdeløft som utgangspunkt for medvirkning 79
Sosialt entreprenørskap: Lokal innovasjon for bærekraftige samfunn 82
Oppsummering 85
DEL 3
OFFENTLIGE ANSKAFFELSER SOM VERKTØY FOR
KAPITTEL 5
Hvordan offentlige anskaffelser kan fremme bærekraft 91
Eksempel fra en kommune 93
Om hvordan prinsippene for offentlige innkjøp underbygger bærekraft 95
Innkjøpsregelverket som verktøy til å skape bærekraft 95
Integrering av budsjettområder 96
Anskaffelsesstrategi som verktøy 96
Gå fra forbruk til sosialt bærekraftige og sirkulære innkjøp 97
Bærekraftige matsystemer 105
Mange ulike hensyn å ta i bærekraftsarbeidet 106
Utfordringer med trange budsjetter og mulige løsninger 110
Kjøp lokalt og stimuler bærekraftig lokalt næringsliv 111
Endre logistikkløsningene 111
Fokuser på kvalitet og langsiktige konsekvenser 111
Reduser matsvinn, kjøttforbruk og bruk av faste menyer
Still krav til bærekraft i offentlige konkurranser
Rammeavtaler
Rammeavtaler reduserer konkurranse
Statens innkjøpssenter, fellesavtaler og konkurranse 117
Sentralisering og digitalisering
Endring er nødvendig
KAPITTEL 6
Organiseringen av offentlige innkjøp
Sentraliserte versus desentraliserte innkjøp 124
Hvordan skape sosiale og miljømessige gevinster gjennom innkjøp
Rettferdig innkjøpspraksis
Innkjøpspraksis for god lokal samfunnsutvikling
Kjøp lokalt og ferskt
Oppsummering
KAPITTEL
Hvordan legge til rette for at små og mellomstore bedrifter
KAPITTEL 9
Endringsarbeid:
DEL 5
BÆREKRAFTIG
KAPITTEL 10
Sosial bærekraft i praksis – eksempler fra kommuner og offentlige organisasjoner
Lokal mat og samfunnsutvikling
Innkjøp og samfunnsutvikling i Tysvær kommune
Fleksibilitet, inkludering og gjenbruk i Gjesdal kommune
Å lage sunn, bærekraftig mat fra bunnen i Arendal kommune
Sosial inkludering gjennom innkjøp
Bærekraftig catering på OsloMet 215
Å se ulike budsjettområder i sammenheng – NAV Grorud 218
Innovasjon og helhetlig tilnærming til bærekraft 224
Arbeid med matsvinn og innovative anskaffelser i Drammen kommune 224
Politisk støtte for bærekraftige kantiner i Viken fylkeskommune
Egen bærekraftsstrategi og handlingsplan i Næringsetaten i Oslo
AVSLUTNING
Veien til en sosialt bærekraftig fremtid
Dilemmaer og helhetlige løsninger for bærekraft
Konflikter mellom bærekraftsmålene
Motsetninger i klima- og miljøhensyn
Sirkulære systemer
Lokal organisering for fellesgoder
Fellesskap – et viktig menneskelig behov
1 Empirisk grunnlag
2 Forklaring av innkjøpsbegreper
DEL 1
GRUNNLAGET FOR SOSIAL BÆREKRAFT
INNLEDNING
Introduksjon til bærekraftig samfunnsutvikling
Er du leder eller ansatt i en kommune og motivert for å gjøre din organisasjon mer bærekraftig? Ønsker du kanskje også å hjelpe (lokal) samfunnet over på et mer bærekraftig spor? I denne boken finner du virkemidlene du trenger for å få det til.
Virkemidler for bærekraft skal ta både miljømessige, sosiale og økonomiske hensyn. Den optimale kombinasjonen av disse tre dimensjonene gjør virkemiddelbruken mest bærekraftig.
Selve bærekraftsmålene er operasjonalisert i 17 overordnede mål, med delmål. Det er mål 17 – samordning og samarbeid – som står i sentrum for denne boken. Samordning og samarbeid som fungerer, vil skape gode resultater for sluttbrukeren. Dette hensynet må reflekteres i kommunenes styring og organisering.
Kommunene jobber med mange av FNs bærekraftsmål: De har ansvar for å levere grunnleggende velferdstjenester som barnehager, skoler og helsetjenester, som alle bidrar til å nå bærekraftsmålene om god helse (mål 3) og god utdanning (mål 4).
Videre har kommunen en sentral rolle i å forebygge fattigdom og sosial ekskludering ved å tilby sosiale tjenester, arbeidstiltak og andre støtteordninger. Dette er i tråd med mål 1 om å utrydde fattigdom og mål 10 om å redusere ulikhet.
Kommunene er dessuten ansvarlige for lokal miljøforvaltning, som inkluderer håndtering av avfall, vann og avløp, og for tiltak mot klimaendringer (mål 13). De bidrar også til bevaring av naturmangfold (mål 15) gjennom lokal planlegging og regulering.
Ikke minst har kommunene så et ansvar for å samordne tjenestene sine (mål 17). Bærekraftsmål 17 handler om å samarbeide og ta ansvar for helheten i offentlige tjenester. For at samarbeidet skal fungere, må kommunens sektorer samarbeide godt både internt, med statlige virksomheter og med sivilsamfunnet og næringslivet.
Eksempelvis arbeider kommunene med å gjøre lokalsamfunnet mer inkluderende, trygt og bærekraftig (mål 11), noe som inkluderer transportplanlegging, boligpolitikk og utvikling av grønn infrastruktur. Og målene om bærekraftige byer og lokalsamfunn (mål 11), ansvarlig forbruk og produksjon (mål 12) og tiltak mot klimaendringer (mål 13) er direkte relevante for kommunenes arbeid med planlegging og utvikling.
Politikken som føres på ett område, vil ha betydning for andre bærekraftsmål. Bygger vi sykkelveier, parker og møteplasser (mål 11), så vil det ha gode helseeffekter (mål 3). Dyrker vi urbant og økologisk (mål 13 og 11), vil det ha effekt på mål 15, naturmangfold. Mål 10, om mindre ulikhet, kan løses på mange måter, blant annet gjennom å stimulere til lokal næringsutvikling ved å kjøpe fra lokale og bærekraftige virksomheter. Å kjøpe mindre og reparere mer vil bidra til mål 12 om ansvarlig forbruk og produksjon.
Alle disse målene må sees i sammenheng og samordnes, og det er det denne boken primært fokuserer på: bærekraftsmål 17. Blir vi gode til å se hvordan politikken vår virker både sosialt, miljømessig og økonomisk – og det på en helhetlig måte, på tvers av sektorene – så kan vi få bedre resultater og bruke mindre ressurser.
Plan- og bygningsloven legger bærekraft og folkehelse til grunn, og den er blitt evaluert og funnet tidsriktig og relevant (Hofstad, 2018a). Men
innledning introduksjon til bærekraftig samfunnsutvikling
forskning viser at sosial bærekraft er den dimensjonen i loven som har blitt dårligst fortolket og forstått når den skal implementeres i praksis (Hanssen & Aarsæther, 2018). I evalueringen av plan- og bygningsloven fra 2008 (Hanssen & Aarsæther, 2018) oppgir plansjefene i kommunene at den økonomiske og miljømessige bærekraften er mye bedre ivaretatt enn den sosiale bærekraften. Plansjefene opplever sosial bærekraft som vanskelig å forstå og utfordrende å iverksette. Den oppleves også som vanskelig å måle, tvetydig og diffus, og svarene fra evalueringen tyder på at kommunene ikke har gjort noen radikale omlegginger. De styrer etter kortsiktige økonomiske parametere og tar miljøhensyn der de ikke kommer i konflikt med økonomisk avkastning.
Svarene tyder altså på at sosial bærekraft oppleves som for komplekst og vanskelig å forstå, men kraften og styrken i bærekraftsbegrepet ligger nettopp i denne kompleksiteten. Det er gjennom å ta hensyn til sammenhengene at vi kan få til en reell transformasjon av systemer. Det handler om å operere på et strategisk nivå og å være visjonær og operativ på det grunnlaget. Det igjen innebærer kreativ utforskning av nye måter å planlegge på (Hofstad, 2018b).
Gjennom denne boken vil du forstå bedre hvordan du kan integrere sosial bærekraft i virkemiddelbruken. På den måten kan kommunen enklere innfri lovens intensjon om bedre bærekraft og folkehelse.
Lokale
og bærekraftige
løsninger
– fra Lokal agenda 21 til FNs bærekraftsmål
I stortingsmelding nr. 58 (1996–97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling ble kommunene oppfordret til å legge til rette for økt medvirkning fra lokalbefolkningen og også til å redusere kommunenes miljøbelastning i driften av egen virksomhet. Stortingsmeldingen innleder med at det er en nær sammenheng mellom globale, nasjonale og mer lokale miljøutfordringer ettersom miljøutfordringene er summen av lokale handlinger.
del 1 grunnlaget for sosial bærekraft
Miljøproblemene bunner gjerne i samme typer årsaker. I meldingen ble alle kommuner oppfordret til å utarbeide sin lokale Agenda 211 som en integrert del av kommuneplanarbeidet.
I Norge har det imidlertid vært en mangelfull oppfølging av Agenda 21. Kommunene har få substansielle resultater å vise til (Lafferty et al., 2006).2
I en rapport fra 2001 konkluderte Framtiden i våre henders forskningsinstitutt med at det er langt igjen før noe norsk lokalsamfunn kan kalle seg bærekraftig. Utviklingen går heller i gal retning. Norge har økt forbruket av det meste som belaster miljøet, til dels kraftig. En evaluering av Agenda 21 fra 2022 bekrefter dette (Ningrum et al., 2022). Kommunes manglende resultater tilskrives lite koordinering mellom departementer. Det manglet også politisk støtte til tiltakene fra regjeringen (Ningrum et al., 2022). Operasjonaliseringen av bærekraftsmålene lokalt kan imidlertid sees som en ny satsing med noenlunde samme innhold og fokus som Agenda 21 (Ningrum et al., 2022).
Empirisk grunnlag
Denne bokens empiriske grunnlag er nye funn fra tre forskningsprosjekter:
• Demokratisk byutvikling i den digitale tidsalder – DEMUDIG (OsloMet, 2018a)
• «Kjøp bærekraftig» (OsloMet, 2020)
• Edible Cities Network (EdiCitNet) – Integrating Edible City Solutions for social resilient and sustainably productive cities (OsloMet, 2018b)
1 Agenda 21 er en handlingsplan for miljø- og utviklingsspørsmål som ble vedtatt under FNs konferanse for miljø og utvikling i Rio de Janeiro, 14. juni 1992 (Rio-konferansen). Planen var en utfordring til alle verdens lokalsamfunn om å handle lokalt – til å lage sin «Lokal Agenda 21» handlingsplan (LA 21). Agenda 21 ble videreført i Norge gjennom Fredrikstaderklæringen.
2 Vestlandsforskning konkluderte, i 2006, med at myndighetene har manglende fokus på LA21: www.vestforsk.no/nn/publication/lokal-agenda-21-i-norge
innledning introduksjon til bærekraftig samfunnsutvikling
Disse prosjektene viser at en helhetlig tilnærming som integrerer miljømessige, sosiale og økonomiske hensyn kan gi mer bærekraftige og inkluderende samfunn. Ved å kombinere strategier som innbyggerdeltakelse, støtte til lokale initiativer og strategisk bruk av offentlige ressurser, kan vi oppnå synergier som styrker både lokalsamfunn og bredere bærekraftsmål.
Dette krever samarbeid på tvers av sektorer, nivåer og aktører, samt en vilje til å eksperimentere og tilpasse seg lokale kontekster. Du kan lese mer om prosjektene i vedlegg 1.
Democratic Urban Development in the Digital Age – DEMUDIG
I DEMUDIG-prosjektet undersøkte vi hvor godt deltakende demokrati fungerte i tre ulike byer (OsloMet, 2018a). Spesielt så vi på samspillet mellom planlegging (inkludert områdesatsing), innbyggerinitiativer og -protester.
Vi stilte spørsmål som: Hvem har makten i byutviklingspolitikken? Hvem virker systemene til fordel for, og hvordan kan eventuelt beboere få mer innflytelse (Hovik et al., 2022; Legard et al., 2021; Legard et al., 2022)?
Vi studerte sentrale byområder fordi befolkningen der er mer mangfoldig enn i mer homogene boligområder i utkanten av byen. I sentrumsbydelene er det også mer kamp om plassen fordi bedrifter og eiendomsutviklere har interesser i områdene. I prosjektet delte politikere, kommuneansatte og beboere sine oppfatninger om medvirkning og påvirkning i byutviklingen. De fem sentrumsbydelene i Oslo ble sammenliknet med sentrumsbydeler i Madrid og Melbourne. Både i Madrid og Melbourne har beboerne lavere tillit til sine politikere enn i Norge, samtidig som lokale myndigheter har åpnet opp for mer medvirkning enn i Oslo, spesielt gjennom digitale plattformer. I Oslo gjorde prosjektet et spesielt dypdykk i Tøyenområdet og områdesatsingen der, og hadde et spesielt fokus på digitale former for medvirkning og deltakelse (Hovik et al., 2022).
EdiCitNet (Edible Cities Network) – Integrating Edible City Solutions for social resilient and sustainably productive cities
EdiCitNet var et innovasjons- og forskningsprosjekt finansiert av EU-programmet Horizon 2020 (OsloMet, 2018b). Gjennom prosjektet prøvde kommuner og byer over hele verden ut løsninger for urban dyrking i nærmiljøhager. Andre fellesskapsorienterte tiltak sentrert rundt mat og dyrking ble også testet ut. Prosjektet samarbeidet både med Oslo kommune, Områdesatsingen i Bjerke bydel og med Museene i Akershus. Linderud nærmiljøhage ble ett viktig resultat av satsingen.
«Kjøp bærekraftig»-prosjektet
Det siste innovasjons- og forskningsprosjektet boken bygger på, undersøkte hvordan kommuner kunne skape bærekraftseffekter gjennom måten de kjøper på. «Kjøp bærekraftig»-prosjektet støttet 14 kommuner i hele Norge3 i dette arbeidet (OsloMet, 2020). Deltakerne tok et bredt perspektiv på innkjøp og gjenbruk, der det å kjøpe og kaste mindre var sentralt, i tillegg til at de stilte krav til bærekraft i kontrakter. Prosjektet tok innkjøp av mat og catering som utgangspunkt og undersøkte også om kommunene kunne kjøpe av lokale og bærekraftige bedrifter for å bidra til inkludering og næringsutvikling.
Bokens oppbygging
Denne boken er bygget opp i seks deler som sammen gir en helhetlig forståelse av hvordan kommuner og offentlige organisasjoner kan jobbe systematisk med sosial bærekraft. Kapitlene avsluttes med refleksjonsspørsmål og oppgaver man kan arbeide videre med.
3 Noen deltakere falt fra og andre kom til. Til sammen hadde prosjektet 17 deltakere gjennom prosjektperioden.
innledning introduksjon til bærekraftig samfunnsutvikling
I del 1 etableres grunnlaget for arbeidet med bærekraft. Her skisseres den teoretiske rammen, der FNs bærekraftsmål fungerer som et utgangspunkt for hvordan globale mål kan oversettes til lokale løsninger. Først gis en introduksjon til bærekraftsbegrepet og hvordan det kan forankres i kommunal planlegging gjennom juridiske rammer som plan- og bygningsloven, folkehelseloven og anskaffelsesloven. Dette gir leseren en forståelse av hvordan miljømessige, økonomiske og sosiale hensyn kan integreres i lokale planer.
I del 2 rettes oppmerksomheten mot stedsutvikling, og hvordan ulike dimensjoner – det sosiale rommet, det materielle rommet og diskursrommet – må samvirke for å skape inkluderende og levende lokalsamfunn.
Men hvordan ser den bærekraftige kommunen ut? For å tenke nytt og fritt om hvordan vi ønsker at våre lokalsamfunn skal fungere i fremtiden, må vi løsrive oss fra de eksisterende systemene. Du får her konkret hjelp til å bruke visjoner i utviklingsarbeidet. For å gjøre bærekraft konkret presenterer vi «visuell fasilitering» som et verktøy for å forenkle komplekse prosesser, bygge felles forståelse og sikre bred deltakelse i medvirkningsprosesser.
Hvis din organisasjon drives av en positiv visjon for bærekraftig stedsutvikling, vil ansatte få mot til å teste handlingsrommet og skape gode virkninger både for organisasjonen og for (lokal)samfunnet. Kommunen blir en verdidrevet samfunnsaktør som hjelper verden i en bedre og mer bærekraftig retning.
Deretter går boken nærmere inn på hvordan kommunen kan planlegge for gode og sosialt bærekraftige steder. Det blir viktig å knytte seg til allerede eksisterende strategier og planer, i tillegg til å komme med innspill til nye planer. Vi går inn på alternative måter å tenke stedsutvikling, som er områdebaserte, og vi diskuterer innovative planprosesser for radikalt annerledes samfunnsorganisering. Til slutt utforskes innbyggermedvirkning
som virkemiddel for bedre steder: Hva betyr egentlig medvirkning? Og hvordan kan man drive medvirkning på en måte som skaper tillit og forsterker initiativene som beboere ønsker seg og er i gang med? er sentrale spørsmål her.
Siste kapittel i del 2 handler om innbyggerinvolvering og samarbeid, som er nøkkelen til å realisere bærekraftige løsninger i praksis. Her belyses betydningen av inkluderende prosesser, og vi får innsikt i hvordan medvirkning kan styrke tillit og legitimitet, samtidig som det sikrer bedre løsninger ved å inkludere ulike stemmer, spesielt de som ofte ikke deltar i prosessene. Eksempler fra vellykkede medvirkningsprosjekter viser hvordan samarbeid mellom kommunen og innbyggerne kan skape varige positive endringer.
I del 3 rettes blikket mot offentlige innkjøp som en motor for bærekraftig utvikling. Bærekraftige innkjøp knyttes til rollen som samfunnsaktør. Her får vi forklaring på hva det vil si å kjøpe mer bærekraftig. Delen gir konkrete eksempler fra flere kommuner og offentlige organisasjoner som har kjøpt inn på nye måter for å skape bærekraftseffekter. Her kan du la deg inspirere og kanskje kan du drive egen organisasjon i liknende retning.
Kapittel 5 gir innsikt i hvordan strategiske innkjøp kan brukes til å fremme både miljømessige og sosiale mål, for eksempel ved å støtte lokal verdiskaping, redusere matsvinn og få flere mennesker til å delta i arbeidslivet. Kapittel 6 går videre til å diskutere hvordan innkjøpspraksis kan organiseres for å balansere effektivitet og fleksibilitet. Kapittelet utforsker sentraliserte og desentraliserte innkjøpsmodeller, og viser hvordan smartere rammeavtaler kan åpne for innovative og lokale løsninger. Kapittel 7 belyser kontraktsutforming som et praktisk verktøy for å stille krav til miljø, kortreiste varer og sosiale hensyn, samtidig som oppfølging trekkes frem som et viktig suksesskriterium. Kapittelet viser konkrete eksempler på hvordan du kan bruke regelverket og handlingsrommet i innkjøpsregelverket.
innledning introduksjon til bærekraftig samfunnsutvikling
For å lykkes med dette kreves både organisatorisk modenhet og kulturendring, som utforskes i del 4. Denne delen drøfter hvordan kommuner kan utvikle organisatorisk modenhet ved å styrke ledelse, tverrfaglig samarbeid og en helhetlig forståelse av bærekraftsmålene. Kapittel 8 legger vekt på betydningen av å skape en felles kultur for endring og innovasjon. Kapittel 9 konkretiserer dette gjennom eksempler på hvordan lokale ressurser kan utnyttes gjennom sirkulære løsninger som reparasjon, gjenbruk og kortreiste verdikjeder. Dette viser hvordan økonomiske, miljømessige og sosiale gevinster kan gå hånd i hånd.
Del 5 samler trådene og gir en helhetlig oppsummering av hvordan kommuner kan implementere bærekraftige løsninger i praksis. Kapittel 10 tar for seg konkrete erfaringer og eksempler på hvordan bærekraftsmålene kan integreres i kommunens arbeid gjennom strategiske innkjøp, samarbeid og innovasjon. Kapittelet gir konkrete eksempler som inspirasjon og oppfordrer deg til å overføre prinsippene til egne innkjøpskategorier og planprosesser.
Boken avsluttes med en refleksjon over veien videre. Her oppsummeres hovedtemaene og lærdommene fra boken, og det reflekteres over hvordan kommuner kan være drivkraften for en mer helhetlig og bærekraftig samfunnsutvikling. Vi må ta det sirkulære samfunnet på alvor. Vi må reparere, gjenbruke og ta ansvar for vårt eget søppel i større grad. Som offentlige organisasjoner må vi ta tilbake fellesskap, fellesarenaer og demokrati som sentrale verdier å styre etter. Det er ekte bærekraft. Det blir tydelig at bærekraft ikke bare handler om enkeltstående tiltak, men om å tenke nytt rundt organisering, samarbeid og styring. Bærekraft har med alle slags sektorer å gjøre, men gjennom boken bruker vi mat som typisk eksempel. Det blir spesielt viktig å samarbeide godt om innkjøp av mat skal vi få god, kortreist og giftfri mat til våre offentlige institusjoner.
del 1 grunnlaget for sosial bærekraft
Gjennom disse seks delene gir boken et solid rammeverk for å arbeide med sosial bærekraft. Den kombinerer teori og praksis, og gir konkrete verktøy som kan brukes i kommunale prosesser, stedsutvikling og innkjøpsstrategier. Boken viser at løsningen på bærekraftsutfordringene ligger lokalt, i kreativt samarbeid mellom kommunen, næringslivet og innbyggerne –med et helhetlig fokus på miljø, økonomi og sosial inkludering.