Aires de cambio político bajo las tormentas de la violencia: el surgimiento de la Asamblea Nacional Constituyente

La constitución del campesinado: luchas por reconocimiento y redistribución en el campo jurídico la Comisión Coordinadora Internacional de la Vía Campesina en representación de la Región Suramérica–, al inicio del proceso constituyente, el campesinado no tenía “una organización fuerte al interior, una confederación que [le] permitiese [tener] una vocería más fuente y digamos tener una plataforma que la pudiese poner en el escenario político en el centro de la discusión del país” (entrevista, 2020). Su suerte habría sido distinta, continúa Eberto Díaz, si el campesinado hubiera contado con “un partido político o una fuerza determinante al interior de la sociedad” (2020).

Con la preponderancia de la línea Armenia tras la escisión de los años setenta, la anuc fue criticada por su cercanía al gobierno nacional por parte de las otras organizaciones campesinas, quienes consideraban que desde su creación fue utilizada como un instrumento clientelista del partido liberal (cinep/ ppp, 1983). Después del fracaso de los diálogos de paz con las farc-ep, un sector del campesinado liderado por fensuagrocut se unió a la plataforma política de la Unión Patriótica y apoyó desde este partido sus candidaturas a la anc –que lo expondremos de forma detallada más adelante–. En este contexto, el campesinado no logró posicionarse como una fuerza política con voz propia en el proceso constituyente. Antes de explorar las circunstancias concretas del sujeto campesino en la anc, pasamos a presentar brevemente el panorama nacional que antecedió a la constituyente de 1990.

Como indica van Cott (2000), tres tipos de crisis sociopolítica desataron el proceso constituyente: una de representación por la debilidad que enfrentaban los partidos políticos y las instituciones estatales; una de participación por la falta de involucramiento de los ciudadanos en la toma de decisiones sobre asuntos públicos; y otra de legitimidad por las prácticas clientelares heredadas del Frente Nacional y la creciente desigualdad socioeconómica. Dicha crisis de la institucionalidad estatal estuvo acompañada de la triple guerra que enfrentaba

el país a finales de los años ochenta: la de guerrillas, la del narcotráfico y los paramilitares, y la violencia urbana y rural generalizada (Restrepo, 1991, p. 53).

Como vimos, la respuesta estatal fue ambivalente: mientras el Gobierno nacional intentaba culminar la confrontación armada con las guerrillas a través de la vía negociada (Villarraga Sarmiento y Fundación Cultura Democrática, 2015, p. 62); el mismo Gobierno adoptaba medidas coercitivas y autoritarias bajo la figura del estado de sitio. En ese contexto, distintos grupos políticos y académicos hacían llamados a la reforma del Estado. Un sector que tomó especial relevancia dentro de la esfera política nacional fue el grupo estudiantil “Todavía podemos Salvar a Colombia”, el cual gestó la propuesta de cambio constitucional, por medio de la promoción de la iniciativa de la séptima papeleta (Estupiñán Achury, 2012, p. 22).

Tras el asesinato del candidato presidencial Luis Carlos Galán, grupos estudiantiles se reunieron a debatir las posibilidades para reformar la estructura política del país, a través del plebiscito. Esa no era la primera vez que surgía un movimiento por el cambio de la Constitución de 1886. Durante los gobiernos de López y Barco, los intentos constituyentes habían sido descartados, dado que la constitución vigente solo autorizaba su modificación por el Congreso (Carrillo Flórez, 2010, p. 30). Con esas restricciones jurídicas, el movimiento estudiantil impulsó la séptima papeleta, que consistió en depositar el día de las elecciones una papeleta adicional con el texto “yo voto por la asamblea nacional constituyente” (Leiva Ramírez, Jiménez y Meneses Quintana, 2018, p. 165). Inicialmente, ese voto no tendría efectos jurídicos, por lo que encontró tropiezos para su conteo por la Registraduría. No obstante, la papeleta desató un apoyo popular amplio que estaba dispuesto a explorar nuevos caminos hacia una asamblea constituyente por fuera de los cauces formales establecidos por el marco constitucional vigente (Carrillo Flórez, 2010).

Ante el éxito de la séptima papeleta –donde, según cierta evidencia anecdótica dado que no hubo contabilización formal de esos votos, el apoyo fue alrededor de un millón y medio de personas–, el gobierno Barco se apropió de esta iniciativa y la introdujo en su agenda política. Así, el Decreto 927 de 03 de

El camino del campesinado hacia la Constitución de 1991

La constitución del campesinado: luchas por reconocimiento y redistribución en el campo jurídico mayo 1990 señaló que, dentro de la condición de turbamiento del orden público y estado de sitio presente desde 1984, las elecciones presidenciales y la votación para la asamblea nacional constituyente se daría dentro de medidas especiales de contabilización de los votos. Además, el Decreto dispuso el contenido del tarjetón con la pregunta: “Para fortalecer la democracia participativa, vota por la convocatoria de una Asamblea Constitucional con representación de las fuerzas sociales, políticas y regionales de la Nación, integrada democrática y popularmente para reformar la Constitución Política de Colombia. SÍ/NO”.

Esta votación generó álgidos debates jurídicos sobre las facultades del presidente para convocar a una asamblea constituyente cuando la Constitución de 1886 solamente autorizaba la reforma constitucional por vía del Congreso. En efecto, el Decreto 927 de 03 de mayo de 1990 fue expedido con base en las facultades presidenciales derivadas de otro decreto anterior que había declarado el estado de sitio de forma indefinida. De acuerdo con los procedimientos del momento, la Corte Suprema de Justicia revisó el decreto que convocó a la anc, en la sentencia del 24 de mayo de 1990 (Expediente 2149 [334-E], 1990).

La decisión dividió internamente a la Corte Suprema de Justicia. Por un lado, la Sala Constitucional consideraba que la convocatoria a la asamblea era inconstitucional, porque la carta política de 1886 solo preveía la reforma constitucional a través del Congreso. Por otro lado, la Sala Plena apelaba a las condiciones de violencia, corrupción y narcoterrorismo para avalar la convocatoria al constituyente primario, a pesar de que no se hubieran usado las vías ordinarias para ello (Pinilla Campos, 2002). Al final, la posición de la Sala Plena prevaleció y, con ella, la convocatoria a la constituyente tuvo luz verde. En palabras de la Corte Suprema, el rechazo al proceso constituyente

[S]ignificaría el desconocimiento del antecedente político de la denominada “séptima papeleta”, que espontáneamente, se registró el pasado 11 de marzo, así como expresiones públicas de los partidos políticos y los candidatos presidenciales y conduciría a impedir tomar medidas que fortalezcan el orden institucional para enfrentar con eficacia los hechos perturbadores de la paz

pública y podría generar nuevas causas de intranquilidad. (Expediente 2149 [334-E], 1990)

Con el aval judicial, las elecciones se llevaron a cabo el 27 de mayo de 1990, en medio de las votaciones presidenciales. Con una participación de alrededor del 37,66 % (Banco de la República, s. f.), más del 88 % del electorado votó por el SÍ a la convocatoria de la asamblea constitucional (Cepeda Espinosa, 2007, p. 344; Expediente 2149 [334-E], 1990). El impulso político de la constituyente estuvo acompañado de la convergencia de diferentes sectores. Muestra de ello es que cinco días antes del cambio de gobierno, el 2 de agosto del mismo año, representantes de los partidos Liberal, Conservador, del Movimiento Salvemos Colombia y de la Alianza Democrática M-19 alcanzaron un acuerdo político en apoyo y respaldo a la Asamblea Nacional Constituyente (El Tiempo, 1990).

Para cumplir la decisión popular, el gobierno de Barco expidió otro decreto en desarrollo de las facultades excepcionales del estado de sitio (Decreto 1926 de agosto de 1990), el cual convocó a la sociedad colombiana a elegir los delegatarios a dicho espacio deliberativo. De nuevo, la Corte Suprema de Justicia se pronunció sobre esa norma, en sentencia del 9 de octubre de 1990 (Sentencia 138, referencia expediente 2214, 1990). Entre otros asuntos, el debate giró en torno a la competencia de la asamblea nacional. Originalmente, las normas le abrían paso a una asamblea constitucional mas no constituyente. Es decir, ese foro tendría un margen de acción limitado, por lo que no podría elaborar un texto constitucional que sustituyera la Constitución de 1886. De ahí que los decretos presidenciales preveían que la Corte Suprema ejercería control constitucional sobre las reformas aprobadas por la asamblea constitucional.

Sin embargo, la Corte Suprema reafirmó el carácter soberano y autónomo de la asamblea, que ya no sería constitucional, sino constituyente. De acuerdo con Armado Novoa, esa decisión alertó al establecimiento político, que tenía reservas frente al M-19, ya que “en medio de la crisis de los partidos tradicionales y del ascenso de un movimiento ‘contestatario’ que recién había dejado las armas, la situación podría conducir a un cambio en la composición del Gobierno, a poner en peligro de estabilidad

El camino del campesinado hacia la Constitución de 1991

La constitución del campesinado: luchas por reconocimiento y redistribución en el campo jurídico institucional y hasta afectar la propiedad privada” (Novoa, 2011). En relación con el control constitucional, la Corte Suprema indicó que aquel podría “surgir con las modalidades, características y requisitos que la Asamblea Nacional Constitucional considere y disponga, en ejercicio de su soberanía” (Sentencia 138, referencia expediente 2214, 1990). En tal sentido, el único límite era el poder dado por el constituyente primario.

Una vez aclaradas las prerrogativas de la asamblea constituyente, el pueblo fue convocado a la elección de los delegatarios, el 9 de diciembre de 1990. Pese a la alta participación en comparación con la tendencia nacional, dicha elección contó con una participación electoral mucho menor de la esperada. Con el 26,6 % de participación electoral, más del 98,47 % de las personas votaron por algún candidato con lo que reafirmaron su voto por el SÍ a una Asamblea Nacional Constituyente (Banco de la República, s. f.; Cepeda Espinosa, 2007, p. 349; Georgetown University y oea, 1999; Restrepo, 1991, p. 59).

En esa ocasión, setenta representantes fueron elegidos para conformar la anc, así: veintiséis por el Partido Liberal; diez por el Partido Conservador; diecinueve por la Alianza Democrática M-19; una por la Unión Patriótica; once por el Movimiento Salvemos; uno por el partido Autoridades Indígenas de Colombia (aico); dos por el Movimiento Unión Cristiana. A quienes fueron electos por voto popular se unieron cuatro personas delegadas por guerrillas que habían firmado acuerdos de paz, quienes tenían voz mas no voto: uno por el Quintín Lame, dos por el Partido Revolucionario de los Trabajadores (prt) y uno por el Ejército Popular de Liberación (epl) (Banrepcultural, s. f.). Por su parte, ni los afrodescendientes ni el campesinado contaron con un representante directo en la constituyente.7

La anc contó con 150 días (5 meses) para lograr su tarea. Una vez delineado el proceso, se crearon mecanismos de participación para vincular a la ciudadanía mediante la entrega de

7 El único constituyente de origen campesino que integró la comisión primera fue Marco Antonio Chalitas, quien reemplazó a Francisco Maturana. Sin embargo, él obtuvo esa silla como excomandante del M-19 y no por el impulso de las organizaciones campesinas.

propuestas ciudadanas que serían llevadas a la Asamblea en dos momentos “(i) las Mesas de Trabajo Regionales y las Comisiones Preparatorias a la Asamblea Nacional Constituyente; y (ii) las presentadas por las organizaciones no gubernamentales y no institucionales durante las sesiones de dicha Asamblea” (Rojas Betancur, Bocanument Arbeláez, Restrepo Yepes y Molina Betancur, 2018, p. 1053).

Esta breve reseña histórica muestra que la Constitución de 1991 no es producto de una revolución triunfante, pero aparece, dentro de un contexto histórico muy complejo, como un intento por realizar un pacto de ampliación democrática, a fin de enfrentar la violencia y la corrupción política. En tales circunstancias, en la ANC tuvieron una participación muy importante fuerzas políticas y sociales tradicionalmente excluidas de la política electoral colombiana, tales como los representantes de algunos grupos guerrilleros desmovilizados, los indígenas o las minorías religiosas. Más del 40 % de los constituyentes no hacían parte de los partidos liberal y conservador, que tradicionalmente habían dominado la política electoral colombiana.

Así pues, la composición de la anc fue muy pluralista para los estándares electorales colombianos, por lo cual muchos autores vieron en ella el fin de la dominación del bipartidismo. Debido al sistema de votación que exigía mayorías calificadas y a la ausencia de un grupo claramente dominante, “todos los grupos delegatarios de la Asamblea tuvieron que buscar consensos y organizar diálogos y transacciones para llegar a decisiones; ninguno impuso totalmente su pensamiento o sus designios” (Fals Borda, 1991). En ese marco, el diagnóstico subyacente de muchos delegatarios pareció ser el siguiente: la exclusión, la falta de participación y la debilidad en la protección de los derechos humanos son los factores básicos de la crisis colombiana.

De ahí que la carta de 1991 contiene diversas orientaciones ideológicas, que no necesariamente conviven pacíficamente en el texto: la ampliación de los mecanismos de participación; la imposición al Estado de deberes de justicia social e igualdad; la incorporación de una rica carta de derechos y nuevos mecanismos judiciales para su protección; y la coexistencia de derechos territoriales de indígenas, afrodescendientes y campesinos con la agroindustria y la iniciativa privada. Siguiendo

El camino del campesinado hacia la Constitución de 1991