La digitalización de la administración pública tributaria como estrategia anticorrupción
Experiencias y desafíos
La administración tributaria ha sido uno de los sectores más receptivos a la modernización digital. Ha sido igualmente una estrategia clave para promover la transparencia y el combate a la corrupción en la gestión de los recursos públicos y, con ello, en el establecimiento de un círculo virtuoso entre el Estado, las nuevas tecnologías y los derechos humanos. En esta colaboración, se repasan algunos antecedentes y factores, así como las principales características y beneficios, que permitieron la transformación digital de los gobiernos en las últimas décadas y, particularmente, en Latinoamérica y México.
Dr. Marcelo Flores Serna, Socio Director de Flores Serna & Asociados
INTRODUCCIÓN
En los últimos años, como parte del desarrollo de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) y su aprovechamiento en la constitución y funcionamiento de los gobiernos, la digitalización de la administración pública ha pasado de ser un privilegio de unos cuantos países
(naciones desarrolladas, sobre todo) a ser una necesidad apremiante de cualquier gobierno interesado en mejorar los distintos servicios públicos, entendidos estos como aquellas actividades y prestaciones realizadas por la administración pública o con su autorización, dirigidas a satisfacer necesidades de la población (salud, educación, seguridad, infraestructura, desarrollo social, entre otros).
Actualmente, pocos son los países que no han hecho esfuerzos por transformarse en gobiernos digitales, utilizando dichos avances en varios de sus sectores o políticas estatales (política educativa, de salud, de seguridad y justicia, energética, laboral, económica, entre otras) con diversos fines más allá de agilizar sus procesos. Así, disminuir los delitos por hechos de corrupción se ha convertido, con el tiempo, en uno de los esfuerzos de mayor relevancia.
El sector o la administración tributaria, no ha sido la excepción, por el contrario, es uno de los espacios más receptivos a su modernización digital, convirtiéndose además en una estrategia clave para promover la transparencia en la gestión de los recursos públicos y, con ello, combatir el complejo flagelo de la corrupción.
De esta forma, ¿cuáles son los principales antecedentes y factores que permitieron en las últimas décadas la transformación digital de los gobiernos?, ¿qué son los gobiernos digitales y cuáles son sus características y beneficios?, ¿cuál es el estado de digitalización Estatal a nivel mundial y, específicamente, en la región de América Latina y el Caribe?, ¿qué acciones ha implementado México al respecto?, ¿qué papel ha jugado la administración tributaria en ello y de qué manera se relaciona esto con las estrategias anticorrupción?, y ¿qué perspectivas se vislumbran a corto y mediano plazo en la digitalización de los sistemas tributarios en contra de la corrupción? Estos serán algunos de los cuestionamientos por desarrollar a continuación, con el fin de comprender uno de los ejes temáticos clave en torno al círculo virtuoso entre el Estado, las nuevas tecnologías y los derechos humanos.
LA DIGITALIZACIÓN EN EL MUNDO
Si bien en la actualidad, la mayoría de los países a nivel mundial se encuentran en diferentes etapas de
implementación de un gobierno digital, con avances y retos particulares en cada contexto, los inicios de la digitalización de la administración pública comenzaron a tomar forma entre finales del siglo XX y principios del XXI, principalmente en los Estados Unidos de América (EUA), Reino Unido, Canadá, Estonia y países nórdicos como Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia, es decir, naciones desarrolladas o de primer mundo, por lo que el avance en su acceso, uso y apropiación no ha escapado a la centralización y exclusión que ha caracterizado, históricamente, a los procesos de tecnificación. Lo anterior ha reforzado la brecha digital existente que, en consonancia con el panorama vigente de desigualdad estructural, posiciona a estos países en la punta de dicha dinámica y, por el contrario, deja a varios países de África y Latinoamérica en situación de rezago.
Al respecto, cabe enfatizar el caso de Estonia, actualmente considerado el país más digitalizado, de acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo, y con el mejor sistema impositivo del mundo, según el informe de Competitividad Fiscal de la Tax Foundation. Así, Estonia, con 1.3 millones de habitantes, comenzó su transición en 1997 −tan solo seis años después de lograr su independencia de la reocupación soviética ocurrida en 1944−, en el ámbito de la educación con el programa “Salto del tigre”, proporcionando conectividad, computadoras y capacitación digital en los colegios (para el año 2000, todas las escuelas eran online). Al presente, las y los ciudadanos de este país pueden acceder a todos los servicios públicos las 24 horas del día, los siete días de la semana a través de Internet; una política que ha contribuido a disminuir de manera importante la corrupción, pues de acuerdo con el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparency International, pasó del lugar 26 en 1998 al lugar 14 en 2022.
Entre los principales factores que impulsaron la transición a la digitalización de los gobiernos, pueden mencionarse los siguientes:
• El avance en tecnologías como Internet, computadoras, dispositivos móviles y software desde los años 50 y 60 (las conocidas TIC), en el marco de la revolución tecnológica iniciada a finales del siglo XIX.
• El crecimiento poblacional experimentado en los últimos siglos (en el siglo XIX la población mundial
se duplicó y en el siglo XX, se triplicó), debido a los avances médicos, científicos y económicos, ha generado una mayor y compleja demanda de recursos y esfuerzos por parte del Estado, poniendo en crisis los modelos tradicionales de gestión de servicios.
• Los cambios sucedidos en el ámbito sociopolítico han generado, por un lado, una ciudadanía más participativa en la toma de decisiones y demandante de mayor eficacia y eficiencia de sus gobiernos; por otro, un desgaste de las instituciones públicas, vistas como ineficientes, ineficaces y poco transparentes, sin confianza, representatividad ni legitimidad.
• De igual forma, sobre todo en los países en vías de desarrollo, se ha visto la necesidad de reducir costos y optimizar los pocos recursos públicos con los que se cuenta, debido a fenómenos como las crisis económicas, la baja recaudación tributaria, las altas deudas públicas y privadas, corrupción, inseguridad, entre otros.
• El cambio de gobierno a la gobernanza, con un enfoque más amplio que incluye la participación y la coordinación de diversos actores en los procesos de toma de decisiones y la gestión eficaz, eficiente y de calidad de los resultados, más allá de la estructura formal, requiere de nuevas habilidades y capacidades.
• El impulso de organismos internacionales como la Organización de las Naciones Unidas (ONU), el Banco Mundial y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) que, siempre a la vanguardia, han promovido la adopción de este tipo de estrategias, financiando y prestando asistencia a los gobiernos.
• Acontecimientos, como la pandemia de coronavirus disease (Covid-19), han hecho apremiante adaptarse a un entorno más virtual que minimice las interacciones o las aglomeraciones en vías de proteger la salud de la población.
• La búsqueda de mayor seguridad y protección en la gestión pública.
Todos y cada uno de estos factores permitieron la transformación o la transición de los países a lo que hoy se conoce como Gobierno Digital −antes gobierno electrónico o e-gobierno−.
Si bien es posible conceptualizar el Gobierno Digital simplemente como la utilización de las TIC por parte de los gobiernos para mejorar la eficiencia, transparencia y calidad de los servicios públicos, es fundamental pensarlo más allá de esta dimensión instrumental y eficientista. De allí que sea oportuno pensarlo como parte de otro concepto, muy relacionado, aunque más general, que es el Gobierno Abierto. Se trata de un nuevo paradigma o enfoque de la gestión pública, caracterizado por la transparencia, la participación ciudadana, la colaboración y la rendición de cuentas. Este anclaje permitirá pasar del gobierno electrónico al Gobierno Digital más allá de solo poner servicios en línea y lograr la eficiencia operativa, procurando una nueva concepción de las TIC como elemento básico de la transformación del sector público, que fortalezca la gobernanza pública, centrada en la calidad de la democracia, la buena administración y gestión públicas, y la participación consciente y creativa de la ciudadanía.
Así, de acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, el Gobierno Digital puede definirse como aquel que, mediante el uso intensivo y creativo del conocimiento distribuido entre los distintos actores del desarrollo (gobierno inteligente) y las TIC a la gestión pública, promueve y optimiza la transparencia, la rendición de cuentas, la participación ciudadana y la colaboración de todos los actores públicos y privados para codiseñar, coinnovar o producir valor público, social y cívico (principios y componentes fundamentales del Gobierno Abierto) con el propósito de recrear y fortalecer la democracia, y alcanzar un desarrollo sustentable, equitativo e incluyente que potencie la sociedad del conocimiento y posibilite una mayor calidad de vida de la gente. Algunas de las características y beneficios del Gobierno Digital son:
• La digitalización de trámites y servicios a través del diseño e implementación de plataformas en línea para realizar trámites, pagos, solicitudes y declaraciones, de manera digital, que permitirá simplificar procesos, reduciendo tiempos y costos operativos.
• La gestión digital de la información, utilizando sistemas digitales para el almacenamiento, procesamiento y análisis de datos gubernamentales,
que facilitará la toma de decisiones informadas y la detección oportuna de ineficiencias.
• La reducción de gastos en papel y logística, disminuyendo la necesidad de imprimir documentos, archivar físicamente y/o enviar correspondencia, que representa a su vez ahorros significativos.
• La mejora de la recaudación fiscal, a través de herramientas digitales que facilitan el cumplimiento de obligaciones por parte de los contribuyentes, que incrementa los ingresos del Estado y reduce la evasión y elusión fiscal.
• Los registros digitales, que permiten cruzar información, detectar, prevenir e investigar riesgos y delitos penales, fiscales y financieros de manera eficiente.
• La digitalización, que mejora la calidad y accesibilidad de servicios públicos, optimizando el impacto de la inversión pública en áreas prioritarias para el desarrollo.
Hoy en día, son pocos los países que no han echado mano de la digitalización para mejorar sus administraciones. La ONU realizó esfuerzos desde 2001 para crear el Índice de Desarrollo del Gobierno Electrónico (EGDI, por sus siglas en inglés), mismo que evalúa y califica los patrones de desarrollo tecnológicos de
cada uno de los 193 países miembro para reflejar cómo estos utilizan las TIC para promover el acceso y la inclusión de su población. Como tal, el EGDI es una métrica compuesta de tres dimensiones, a saber: (i) provisión de servicios en línea, (ii) conectividad de telecomunicaciones y (iii) capacidad humana, así como cinco subíndices: (i) marco institucional, (ii) provisión de servicios, (iii) provisión de contenido, (iv) tecnología y (v) participación electrónica.
De acuerdo con su última versión de 2022, los 10 países que lideran el índice son, en orden descendente: Dinamarca, Finlandia, la República de Corea, Nueva Zelanda, Islandia, Suecia, Australia, Estonia, Holanda y los EUA. Los últimos lugares, por su parte, de forma ascendente son: Sudán, Somalia, la República Centroafricana, Eritrea, la República del Chad, Nigeria, Haití, Guinea, Sierra Leona y Afganistán. Respecto a las posiciones de los países de América Latina y el Caribe, los mejor posicionados son: Uruguay, Chile, Argentina, Brasil, Costa Rica, Perú y México, en los sitios 35, 36, 42, 50, 57, 60 y 63, respectivamente. En tanto, los peores son: Honduras en el 156, Cuba en el 137, Belice en el 133, Nicaragua en el 130, Venezuela en el 129, Guatemala en el 126 y El Salvador en el lugar 118. (Véase imagen 1).
1 Véase en: https://publicadministration.un.org/egovkb/Data-Center
Por otro lado, la OCDE y su Índice de Gobierno Digital (DGI, por sus siglas en inglés) miden la transición del gobierno electrónico al Gobierno Digital en sus países miembro, a partir de seis dimensiones del Marco de Políticas de Gobierno Digital: (i) diseño de políticas gubernamentales digitales; (ii) facilitadores para el acceso, intercambio y reutilización de datos en el sector público; (iii) directrices, herramientas, datos, identidad digital y software; (iv) datos abiertos, uso de tecnologías y datos para comunicarse e interactuar con diferentes actores; (v) diseño y prestación de políticas y servicios públicos; y (vi) anticipación de las necesidades de usuarios y proveedores de servicios para brindar servicios de manera proactiva.
De su versión 2023 sobre 38 países (33 miembros y 5 invitados), se observa que los países mejor calificados fueron: Corea, Dinamarca, Gran Bretaña, Noruega, Austria, Estonia, Colombia, Irlanda, Francia y Canadá; mientras que los últimos lugares fueron para: Rumania, Croacia, Argentina, Brasil, Perú, Costa Rica, Chile, Japón, Hungría e Israel. México se ubicó en el lugar 25, por debajo del promedio de la propia OCDE. (Véase imagen 2).
LA DIGITALIZACIÓN EN MÉXICO
Los esfuerzos de México por implementar un Gobierno Digital comenzaron en 2013, al publicarse el “Decreto de Reforma Constitucional en materia de Telecomunicaciones y Competencia Económica”, según el cual, entre otras cosas, el Estado tiene la obligación de garantizar a los mexicanos el derecho de acceso a las TIC.
Derivado de lo anterior, se publicó la Estrategia Digital Nacional 2013-2018, la cual buscó una mayor inclusión digital, contar con ciudadanos mejor informados y más participativos, con Micro, Pequeñas y Medianas Empresas más eficientes y productivas, así como un gobierno más cercano, abierto y eficaz. Dicha estrategia tuvo cinco objetivos, a saber:
1. Transformación gubernamental.
2. Economía digital.
3. Transformación del modelo educativo.
4. Salud universal y efectiva.
5. Innovación cívica y participación ciudadana.
Además, incluía cinco habilitadores: (i) conectividad, (ii) inclusión y habilidades digitales, (iii) interoperabilidad e identidad digital, (iv) marco jurídico y (v) datos abiertos.
Desafortunadamente, en el diseño de la política pública se encontraron deficiencias metodológicas: los resultados se vieron afectados al no poder monitorear un objetivo que estaba mal planteado, con metas difusas, un indicador al que se le dejó de dar
2 Véase en: https://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/pae_Actualidad/pae_Noticias/2024/Febrero/Noticia-2024-0202-Publicado-Indice-Gobierno-Digital-OCDE-2023.html
seguimiento, y sin indicadores específicos para cada uno de los objetivos y habilitadores planteados.
Tras la entrada de un nuevo gobierno, en 2021 se relanzó la Estrategia Nacional Digital 2021-2024 bajo cinco principios de política digital y social de la Administración Pública Federal (APF):
1. Austeridad, relativo a lograr el máximo aprovechamiento de recursos y disminución de gasto.
2. Combate a la corrupción, entendidas como prácticas injustas y desleales que benefician intereses particulares y perjudican al Estado.
3. Eficiencia en los procesos digitales, que busca la simplificación operativa en los procedimientos gubernamentales.
4. Seguridad de la información, que brinda estabilidad y certidumbre a la operación de plataformas o sistemas digitales.
5. Soberanía tecnológica, para tomar decisiones sin interferencias externas.
A diferencia de la estrategia anterior, esta nueva contó con dos ejes de acción, cada uno con sus propios objetivos específicos y líneas de acción:
1. Política digital. Transformar la APF mediante el uso y aprovechamiento de las TIC para mejorar y transparentar los servicios gubernamentales que se otorgan a la ciudadanía:
a) Mejorar y armonizar el marco normativo de la política digital de la APF.
b) Estandarizar las compras de TIC a través de acciones transparentes, austeras y efectivas.
c) Promover la autonomía e independencia tecnológicas para establecer la rectoría del Estado.
d) Obtener el máximo aprovechamiento de aplicativos de cómputo e infraestructura.
e) Promover una cultura de seguridad de la información que genere certeza y confianza a las personas usuarias de los servicios.
2. Política social digital. Incrementar la cobertura de Internet a todo el país para combatir la marginación y comunicar las zonas más pobres y alejadas, facilitando con ello su integración a las actividades productivas:
... en 2021 se relanzó la Estrategia
Nacional Digital 2021-2024 bajo cinco principios de política digital y social de la Administración Pública Federal...
a) Impulsar la integración e iluminación de la fibra óptica en posesión de las instancias públicas para el transporte de señales.
b) Reducción de la brecha digital en el país.
c) Lograr la cobertura universal de Internet a la población.
d) Mejorar la calidad de los programas sociales mediante soluciones tecnológicas.
Con esto, México pone en firme su compromiso con la innovación y la capacidad de adaptación a las demandas de la era digital, avanzando en la digitalización de productos, servicios y canales como la principal palanca competitiva, transformando sectores enteros de la economía.
LA DIGITALIZACIÓN EN EL SISTEMA TRIBUTARIO
Ahora bien, uno de los sectores más receptivos a esta digitalización, tanto a nivel internacional como nacional, ha sido el sistema tributario. Así se ha entendido, tanto desde el Gobierno Digital −siendo una de sus características, precisamente, la mejora de la recaudación fiscal− como desde la autoridad fiscal, para quien la digitalización de la administración tributaria es un elemento fundamental de sus estrategias. En efecto, durante la última década, las administraciones tributarias de todas las latitudes han comprendido −y han comenzado a capitalizar− el gran potencial que poseen las innovaciones tecnológicas
más avanzadas (como la analítica de datos o la inteligencia artificial, entre otras) para fortalecer sus capacidades operativas.
De allí que diferentes países hayan implementado procesos de digitalización en sus administraciones tributarias con resultados alentadores, entre los cuales pueden destacarse México y la implementación de su Buzón Tributario y el Comprobante Fiscal Digital por Internet o Factura Electrónica (CFDI), mismos que han permitido mejorar el control y la fiscalización de las operaciones, reduciendo los márgenes de discrecionalidad y la evasión fiscal.
A esto se suma Brasil y la adopción del sistema público de escrituración digital), que ha facilitado el cruce de información, la detección de irregularidades y el intercambio de datos entre las autoridades; o bien Estonia, que ha desarrollado una plataforma tributaria digital integral que ofrece servicios en línea, declaraciones automáticas y pagos electrónicos, logrando altos niveles de cumplimiento y satisfacción ciudadana.
En el entendido de que el sistema tributario recauda impuestos, contribuciones y demás ingresos públicos, y también gestiona estos para financiar el gasto público y redistribuir la riqueza, la digitalización en este sector puede contribuir a combatir o desincentivar las prácticas corruptas tanto relacionadas con la evasión fiscal (por ejemplo, compra y venta de funcionarios para conseguir un menor pago de impuestos) como con el uso ilícito de recursos públicos (malversación de fondos, entre otras prácticas), pues:
• Genera mayor transparencia, trazabilidad de las operaciones y reducción de la discrecionalidad de los funcionarios;
• Mejora la eficiencia, calidad de los servicios y rendición de cuentas, lo cual desincentiva prácticas corruptas; y
• Facilita el cruce de información, la detección de inconsistencias y riesgos de manera más eficiente.
CONCLUSIONES
Los países con mayores avances en la digitalización tienden a ocupar posiciones más altas en índices de transparencia y control de la corrupción. En México, por ejemplo, la digitalización es una de las prioridades en varios de los ejes de la Política Nacional Anticorrupción de 2020.
Por último, algunos de los desafíos que enfrenta la digitalización del sistema tributario como estrategia para combatir la corrupción son:
• Resistencia al cambio, pues la implementación de nuevos sistemas y procesos digitales puede generar rechazo o falta de apropiación por parte de funcionarios acostumbrados a los métodos tradicionales, por lo que se requiere un esfuerzo de capacitación y cambio cultural y mental para que el personal adopte las herramientas digitales.
• Seguridad y protección de datos, ya que la digitalización implica manejar grandes volúmenes de información sensible. Esto plantea retos en cuanto a ciberseguridad, privacidad y resguardo de los datos, por lo que se deben implementar sólidos sistemas de control de acceso, encriptación y respaldo de la información.
• Interoperabilidad de sistemas, dado que exige la integración de sistemas digitales tributarios con otras plataformas gubernamentales, lo que puede ser complejo y requerir importantes inversiones.
• Brecha digital y acceso desigual, pues algunos contribuyentes pueden tener dificultades para acceder y utilizar las herramientas digitales. Lo anterior podría generar nuevas oportunidades de corrupción si no se abordan adecuadamente dichas brechas.
• Actualizaciones en el marco normativo, que deben acompañar la digitalización a efecto de respaldar y legitimar los nuevos procesos. De lo contrario, se puede debilitar la implementación y generar incertidumbre.
• Inversiones en infraestructura tecnológica, ya que contribuyen al desarrollo de sistemas y facilitan la capacitación de personal. •
