Pergeseran Kekuasaan Eksekutif Setelah Perubahan UUD 1945. Oleh: Ade Satria Dwi Putra, SH Lulus Tanggal 17 September 2013 di Bawah Bimbingan Amir Syarifuddin, S.H., M.Hum dan Zulhidayat, S.H., M.H.
ABSTRAK
Penelitian ini membahas mengenai kekuasaan eksekutif sebelum adanya Perubahan Undang - Undang Dasar 1945, yang cenderung otoriter dan mengetahui bagaimana Implementasi Pergeseran kekuasaan eksekutif setelah Perubahan Undang - Undang Dasar 1945, dalam penulisan ini membahas mengenai bagaimana “Pergeseran Kekuasaan Eksekutif Setelah Perubahan UUD 1945” dan Hubungan Antara Lembaga Eksekutif Dan Legislatif Dalam Hal Pembentukan Undang – Undang. Sehingga diketahui Hasil dari penulisan ini menjelaskan bahwa pada kenyataannya sebelum perubahan Undang - Undang Dasar 1945 Presiden mempunyai kewenangan penuh mengatur lembaga - lembaga negara yang lain, baik lembaga tertinggi negara maupun lembaga tinggi negara dalam stuktur ketata negaraan Indonesia dan setelah perubahan Undang Undang Dasar 1945 Kewenangan presiden telah dibatasi dalam beberapa aspek. Kemudian dalam hal pembentukan Undang – Uundang setelah amandemen Telah Mengukuhkan Prinsip Checks And Balances antara lembaga Eksekutif dan Legisltaif, sehingga dapat dijamin akan tercipta sebuah sistem pemerintahan yang ideal dan demokratis.
ii
PENDAHULUAN
Sejak dikeluarkannya Dekrit Presiden pada tanggal 5 Juli 1959 yang memerintahkan kembali ke UUD 1945 sampai berakhirnya kekuasaan presiden soeharto, senyatanya UUD 1945 belum pernah diubah untuk disempurnakan. Presiden soekarno dengan pilihan demokrasi terpimpinnya bukan menjunjung tinggi nilai – nilai kedaulatan rakyat, tetapi yang dijunjung tinggi hanyalah kekuasaan pemimpin itulah hal yang sangat dominan terjadi. Era ini melahirkan sistem diktator dalam kepemimpinan Negara dan Presiden soekarno telah gagal keluar dari pilihan dilematisnya antara mengembangkan demokrasi lewat sistem multipartai dengan keinginan untuk menguasai seluruh partai dalam rangka mempertahankan kekuasaannya. Pengangkatan dirinya sebagai presiden seumur hidup melalui ketetapan MPRS merupakan salah satu perwujudan penyelewengan UUD 1945.1 Begitupun ketika Soeharto naik ke panggung politik menjadi Presiden menggantikan Soekarno, penyelewengan terhadap UUD 1945 kembali terulang. UUD 1945 tidak boleh “ disentuh ” oleh siapapun, istilah yang populer “ disakralkan “dengan berbagai ancaman dan stigma subversif yang dituduhkan bagi yang akan menyentuhnya. Bahkan hanya Pemerintah Orde baru (Soeharto) yang boleh menafsirkan makna yang terkandung dalam UUD 1945 sementara MPR (legislatif) tinggal mengesahkan saja.2 Faktor penyebab otoritarian pada masa itu tidak hanya pada manusia sebagai pelakunya, melainkan karena kelemahan sistem 1
Ni’Matul Huda, Hukum Tata Negara Indonesia, 2010, cetakan ke 5 (Jakarta: PT RajaGrafindo Persada), Hlm. 136 – 137. 2
Ibid., Hlm. 136 – 137.
iii
hukum dan ketatanegaraan yang ada. Kelemahan dan ketidaksempurnaan UUD 1945 sebagai hasil karya manusia adalah suatu hal yang pasti, dan itu dapat dikatakan wajar. Perjalanan sejarah yang telah membuktikan bahwa UUD 1945 selalu mengalami perubahan yang disertai perkembangan semenjak ia diciptakan. Melihat berbagai kelemahan yang terdapat dalam UUD 1945 maka merupakan sesuatu hal yang wajar bila banyak elemen masyarakat yang menginginkan perlunya dilakukan perubahan terhadap konstitusi Salah satu penyebab eksekutif mempunyai kecenderungan dalam berkuasa yaitu dalam Pembentukan lembaga negara kecuali lembaga kepresidenan, yang dilakukan dengan undang - undang. Akibat dari pembentukan lembaga negara dengan undang - undang maka Presiden mempunyai kekuasaan cenderung lebih dominan dibandingkan lembaga negara lainnya. Karena dengan kekuasaan dalam hal pembentukan undang - undang yang berada pada presiden, tentu isi undang - undang yang dirancang akan menguntungkan Presiden. Sedangkan peranan Legislatif hanya sebatas menyetujui atau menolak RUU yang diajukan pihak Eksekutif. Hak Anggota Legislatif untuk mengajukan RUU dipersulit dengan banyaknya persyaratan dalam tata tertib. Atas dasar demikian maka dapat dimaklumi bila banyak undang - undang yang lahir karena kehendak politik Presiden (eksekutif). Sehingga berimplikasi dalam praktek ketatanegaraan dengan lahirnya pemerintahan otoriter.3 Perubahan UUD 1945 oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR). Pada sidang tahunan MPR 1999, seluruh fraksi di MPR membuat kesepakatan tentang arah perubahan UUD 1945 yaitu: 4 3
Moh. Mahfud MD, Politik Hukum di Indonesia, LP3ES, Jakarta, 1998, Hlm. 309 – 310. 4 Lima kesepakatan tersebut dilampirkan dalam ketetapan MPR No.IX/MPR/1999 tentang Penugasan Badan Pekerja Majelis Permusyawaratan
iv
Sepakat untuk tidak mengubah Pembukaan UUD 1945, mempertahankan bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia, mempertahankan sistem presidensil (dalam pengertian sekaligus meyempurnakan agar betul – betul memenuhi ciri – ciri umum sistem presidensil), memindahkan hal – hal normatif yang ada dalam penjelasan UUD 1945 ke dalam pasal – pasal UUD 1945, dan sepakat untuk menempuh cara adendum dalam melakukan amandemen terhadap UUD 1945. Perubahan pertama ditetapkan pada Sidang MPR pada tanggal 19 Oktober 1999 dan Ada 9 Pasal yang diubah secara mendasar. Terdapat dua perubahan fundamental yang dilakukan, yaitu (1) pergeseran kekuasaan membentuk undang - undang dari Presiden ke DPR; dan (2) pembatasan masa jabatan presiden selama 5 tahun dan sesudahnya dapat dipilih kembali dalam jabatan yang sama hanya untuk satu kali masa jabatan. Perubahan kedua ditetapkan pada sidang MPR tanggal 18 Agustus tahun 2000 ada 25 Pasal perubahan/tambahan dan perubahan 5 Bab. Perubahan ketiga ditetapkan pada sidang tahunan MPR tanggal 9 November 2001 ada 23 Pasal perubahan/tambahan dan 3 Bab tambahan, perubahan ketiga ini merupakan perubahan yang paling luas mencakup 25 Pasal dan 3 bab tambahan. Perubahan keempat ditetapkan pada sidang tahunan MPR tanggal 10 Agustus 2002 yang meliputi 13 pasal. 3 pasal aturan peralihan 2 pasal aturan tambahan dan perubahan 2 bab.5
Rakyat Republik Indonesia untuk melanjutkan perubahan Undang – Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945. 5 Diakses dari http://ditjenpp.kemenkumham.go.id/htn-dan-puu/685perubahan - undang-undang - dasar-antara-harapan-dan-kenyataan.html pada tanggal 25 maret 2013, pada pukul 23.49.
v
Rumusan Permasalahan Berdasarkan latar belakang di atas, dapat permasalahan-permasalan sebagai berikut :
dirumuskan
1. Bagaimana pergeseran kekuasaan eksekutif dalam sistem ketatanegaraan Indonesia Setelah Perubahan UUD 1945 ? 2. Bagaimana hubungan antara Lembaga Eksekutif dan Legislatif setelah perubahan UUD 1945 dalam hal pembentukan undang – undang ? Tujuan Penulisan Penulisan ini bertujuan untuk : 1. Mengidentifikasi kekuasaan Eksekutif sebelum Amandemen UUD 1945 dan setelah Amandemen UUD 1945. 2. Menganalisa pergeseran kekuasaan eksekutif dalam sistem ketatanegaraan indonesia. 3. Mengidentifikasi bagaimana hubungan antara lembaga eksekutif dan legislatif dalam hal pembuatan undang – undang. Metode Penelitian 1. Tipe Penelitian Adapun tipe penelitian yang digunakan dalam penelitian ini adalah menggunakan penelitian hukum normatif. Yang berusaha untuk menelaah permasalahan melalui penelitian terhadap Asas – Asas Hukum, Sistematika Hukum dan Sinkronisasi Hukum yang terdapat dalam UUD 1945 setelah Amandemen dan UUD 1945 sebelum Amandemen. Disertai penelitian mengenai perbandingan hukum terhadap keduanya dan penelitian terhadap sejarah hukum yang melatar belakangi perubahan tersebut.
vi
Bahan Hukum Penelitian a) Bahan Hukum Primer Bahan hukum primer adalah berbagai peraturan perundang – undangan yang berlaku, yaitu : 1. UUD 1945 beserta 4 naskah Amandemen; 2. Undang – Undang Nomor 22 Tahun 2003 Tentang susunan kedudukan MPR, DPR, DPD dan DPRD; 3. Undang – Undang Nomor 24 Tahun 2003 Tentang Mahkamah Konstitusi; 4. Undang – Undang Nomor 5 Tahun 2004 Tentang perubahan atas Undang – Undang Nomor 14 Tahun 1983 Tentang Mahkamah Agung 5. Undang – Undang Nomor 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang – Undangan; 6. Undang –Undang Nomor 19 Tahun 2006 Tentang Dewan Pertimbangan Presiden; 7. Undang – Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah; dan 8. Peraturan Perundang – Undangan lainnya yang terkait dengan penelitian yang penulis lakukan. b) Bahan Hukum Sekunder Bahan Hukum Sekundar adalah literatur – literatur ketatanegaraan mengenai perubahan konstitusi dan dampak yang terjadi akibat perubahan tersebut, yang bersifat melengkapi dan memberikan penjelasan – penjelasan data – data atau bahan – bahan yang bersumber dari bahan Hukum Primer.
vii
c) Bahan Hukum Tersier Bahan Hukum Tersier adalah berbagai kumpulan berita – berita ataupun tulisan – tulisan ahli hukum di berbagai media massa dan berbagai informasi yang tersebar di internet serta kamus yang digunakan untuk memberikan petunjuk maupun penjelasan terhadap Bahan Hukum Primer maupun Bahan hukum Sekunder PEMBAHASAN PERGESERAN KEKUASAAN PERUBAHAN UUD 1945
EKSEKUTIF
SETELAH
UUD 1945 sebelum amandemen terdapat berbagai kelemahan, sehingga dijadikan alat untuk melanggengkan kekuasaan pada waktu itu, dan menciptakan pemerintahan yang cenderung executive heavy,6 serta tidak mengatur secara tegas tentang jaminan terhadap Hak Asasi Manusia. Sebagaimana yang telah dilontarkan sejak masa awal Orde Baru oleh Harun Alrasyid. Gagasan perubahan UUD 1945 kembali muncul dalam perdebatan pemikiran ketatanegaraan dan menemukan momentumnya di era reformasi. Pada awal masa reformasi, Presiden membentuk Tim Nasional Reformasi Hukum dan Perundang – undangan. Kelompok tersebut menghasilkan pokok – pokok usulan amandemen UUD 1945 yang perlu dilakukan mengingat kelemahan – kelemahan dan kekosongan dalam UUD 1945 sebelum perubahan. Kelemahan –
6
Kecenderungan executive heavy ini dapat dilihat dalam rumusan Pasal 4 ayat (1), Pasal 5 ayat (1) dan ayat (2), Pasal 7, Pasal 10, Pasal 11, Pasal 12, Pasal 13, Pasal 14, Pasal 15 UUD 1945 sebelum perubahan.
viii
kelemahan tersebut diantaranya dapat dilihat dalam aspek-aspek berikut:7 1. Struktur UUD 1945 Struktur UUD 1945 menempatkan dan memberikan kekuasaan yang sangat besar terhadap Presiden sebagai pemegang kekuasaan eksekutif. Karena itu, sering muncul anggapan bahwa UUD 1945 sangat executive heavy. Presiden tidak hanya sebagai pemegang dan menjalankan kekuasaan untuk membentuk undang – undang, disamping hak konstitusional khusus (lazim disebut hak prerogatif) memberi grasi, amnesti, abolisi, dan lain – lain. Apabila dibandingkan, cakupan kekuasaan Presiden Republk Indonesia berdasarkan UUD 1945 secara formal lebih besar dari kekuasaan Presiden Amerika Serikat yang juga merupakan pemegang kekuasaan pemerintahan. Presiden Amerika Serikat, menurut UUD, tidak mempunyai kekuasaan membentuk undang – undang (tidak mempunyai kekuasaan untuk melakukan inisiatif dan turut serta dalam proses pembentukan undang – undang). Presiden Amerika Serikat hanya mengesahkan atau mem – veto suatu rancangan undang – undang.8 2. Sistem Check and Balances Struktur UUD 1945 tidak cukup memuat sistem check and balances antar cabang – cabang pemerintahan (lembaga negara) 7
Tim Nasional Reformasi Menju Masyarakat Madani, Pokok – pokok Usulan Amandemen Undang – Undang Dasar 1945 dan Pemilihan Presiden Secara Langsung, dipresentasikan di hadapan Pimpinan dan Anggota Dewan Pertimbangan Agung RI pada tanggal 15 Juni 1999 di Jakarta. Lihat, Rofiqul – Umam Ahmad dkk.,Konstitusi dan Ketatanegaraan Indonesia Kontemporer Pemikiran Prof.Dr.Jimly Asshiddiqie,H.H. dan Para Pakar Hukum. (Bekasi: The Biography Institute, 2007). Hlm. 5 – 10. 8 Clause 2 and 3, Section 7, Article I, The United States Constitution.
ix
untuk menghindari penyalahgunaan kekuasaan atau suatu tindak melampaui wewenang. Akibatnya, kekuasaan presiden yang makin besar semakin menguat karena tidak cukup mekanisme kendali dan pengimbang dari cabang – cabang kekuasaan yang lain. misalnya tidak terdapat ketentuan yang mengatur pembatasan wewenang Presiden menolak atau mengesahkan suatu Rancangan Undang – Undang yang sudah disetujui DPR (sebagai wakil rakyat). Tidak ada pembatasan mengenai luas lingkup Perpu atau Peraturan Pemerintah Pengganti Undang – Undang sehingga dapat dihindari kemungkinan penyalahgunaannya, sistem penunjukan Menteri dan pejabat publik lainnya seperti Panglima, Kepala Kepolisian, Pimpinan Bank Sentral dan Jaksa Agung yang semata – mata dianggap sebagai wewenang mutlak (hak prerogatif) Presiden, termasuk tidak membatasi pemilihan kembali presiden (sebelum diatur dalam TAP MPR 1998). 3. Rumusan Pasal - Pasal Yang Multi Tafsir Terdapat berbagai ketentuan yang tidak jelas (vague), yang membuka peluang penafsiran yang bertentangan dengan prinsip negara berdasarkan konstitusi. Misalnya ketentuan tentang pemilihan kembali Presiden (“...dan sesudahnya dapat dipilih kembali”)9. Ketentuan ini menumbuhkan praktik, Presiden yang sama dipilih kembali terus menerus, tanpa mengindahkan sistem pembatasan kekuasaan sebagai suatu prinsip dasar negara berdasarkan konstitusi (konstitusionalisme). 4. Ketentuan – Ketentuan Organik dalam UUD 1945 Struktur UUD 1945 banyak mengatur ketentuan organik (undang – undang organik) tanpa disertai arahan tertentu materi 9
Pasal 7 UUD 1945 sebelum perubahan.
x
muatan yang harus diikuti atau dipedomani. 10 Segala sesuatu diserahkan secara penuh kepada pembentuk undang – undang. Akibatnya, dapat terjadi perbedaan – perbedaan antara undang – undang organik yang serupa atau objek yang sama, meskipun sama – sama dibuat atas dasar 1945. 5. Kedudukan Penjelasan UUD 1945 Tidak ada kelaziman UUD memiliki Penjelasan yang resmi. Apalagi kemudian, baik secara hukum atau kenyataan, Penjelasan diberlakukan dan mempunyai kekuatan hukum seperti UUD (Batang Tubuh). Penjeleasan UUD 1945 bukan hasil kerja badan yang menyusun dan menetapkan UUD 1945 (BPUPKI dan PPKI), melainkan hasil kerja pribadi Supomo yang kemudian dimasukan bersama – sama Batang Tubuh ke dalam Berita Republik Tahun 1946, dan kemudian dalam Lembaran Negara RI Tahun 1959 (Dekrit Presiden Soekarno).
Pemerintahan yang dulunya cenderung executive heavy, kini bergeser kearah legislative heavy. Hal tersebut terlihat jelas dalam amandemen – amandemen terhadap sembilan dari tiga puluh tujuh pasal yang ada dalam UUD 1945. Hampir semua amandemen itu memberdayakan DPR dan membatasi kekuasaan Presiden. 11 Kondisi – kondisi yang mencerminkan adanya pergeseran dari executive heavy ke arah legislative heavy setelah amandemen adalah sebagai berikut: (1) Peralihan Kekuasaan Legislatif. (2) Pembatasan 10
Terdapat 14 ketentuan dalam UUD 1945 sebelum perubahan yang mengamanatkan pengaturan lebih lanjut dengan undang – undang. 11 Pasal – pasal yang diamandemen adalah Pasal 5, 7, 9, 9, 13 ayat (2), dan 13 ayat (3), 14 ayat (1)dan 14 ayat (2), 15, 17 ayat (2) dan 17 ayat (3), 20 ayat (1), 20 ayat (2), 20 ayat (3), 20 ayat (4) dan 21.
xi
Terhadap Kekuasaan Kehakiman Presiden. (3) Pembatasan Terhadap Kekuasaan Diplomatik Presiden. (4) Kekuasaan untuk Mengangkat dan Memberhentikan Pejabat – Pejabat Tinggi Negara
KESIMPULAN 1. Dari uraian Bab – bab sebelumnya dapat disimpulkan bahwa kini Indonesia memiliki sebuah sistem checks and balances yang lebih baik terhadap kekuasaan–kekuasaan presiden. Kendati pemilihan Presiden langsung memperkuat legitimasi Presiden, hal ini tidak berarti bahwa kekuasaan Presiden akan terbatas. Kekuasaan Presiden untuk mengangkat dan memberhentikan pejabat – pejabat tinggi Negara sudah diatur dengan lebih baik. Misalnya, di bawah UUD 1945 sebelumnya, tidak ada aturan – aturan tentang bagaimana anggota – anggota MPR,DPR,BPK dan Hakim Agung dipilih atau diangkat. Akibatnya. Dan pada saat ini Amandemen UUD 1945 mencoba memecahkan permasalahan tersebut dengan cara; Anggota – anggota MPR,DPR,DPD dipilih oleh rakyat. Para anggota BPK yang dipilih oleh DPR, dengan memerhatikan pertimbangan dan saran – saran DPD, untuk kemudian disahkan oleh Presiden. Dan nama – nama calon untuk diangkat menjadi Hakim Agung diserahkan oleh Komisi Yudisial kepada DPR dan selanjutnya disahkan oleh Presiden. 2. Amandemen UUD 1945 telah terjadi dan sebuah prestasi bersejarah sudah terlihat yaitu ketika perubahan pertama UUD 1945 mencabut kekuasaan untuk membuat undang – undang dari tangan Pesiden dan memberikannya kepada DPR. Bagir Manan berpendapat bahwa amandemen ini mengukuhkan checks and balances yang lebih jelas antara Presiden selaku lembaga eksekutif dan DPR sebagai lembaga legislatif. Amandemen juga mengatasi situasi yang tidak
xii
memuaskan yang ada sebelumnya, dimana Presiden memiliki kewenangan yang lebih kuat untuk membuat undang – undang. Dan pada saaat ini Presiden tidak bisa lagi untuk membuat undang – undang akan tetapi hanya mengajukan rancangan undang – undang kepada DPR untuk di setujui secara bersama – sama oleh DPR, melalui pembahasan untuk bisa menjadi sebuah undang – undang. Pemerintahan yang dulunya cenderung executive heavy, kini bergeser kearah legislative heavy. SARAN Aturan – aturan konstitusi yang ada sekarang memungkinkan Presiden untuk menjegal rancangan undang – undang yang tidak didukungnya, DPR dan DPD, sebagai lembaga legislatif, tidak memiliki mekanisme untuk mengalahkan “ hak veto “ Presiden ini. Karenanya, demi memperkuat sistem checks and balances, sangat penting untuk member DPR dan DPD sebuah hak ala Amerika untuk memveto balik penolakan Presiden pada tahap pembahasan. Untuk mengatasi kekurangan – kekurangan yang masih berpotensi muncul, penting untuk terus mereformasi struktur dan kekuasaan MPR,DPR dan DPD. DPD harus diberi kekuasaan – kekuasaan yang lebih besar daripada kekuasaan yang diberikan UUD 1945 hasil amandemen seperti sekarang ini. Seperti halnya DPR kini, DPD harus diberi beberapa hak untuk menjalankan kekuasaan legislatif, di samping juga hak imunitas bagi para anggotanya. Selanjutnya MPR harusnya menjadi sekedar siding bersama antara DPRdan DPD dan bukan lagi sebuah lembaga terpisah. Hanya dengan begitulah ide tentang sebuah sistem bikameral yang efektif bagi bangsa Indonesia dapat tercapai. Cara ini akan memperkuat DPD sekaligus memperkuat sistem checks and balances karena mampu mencegah
xiii
DPR agar tidak menjadi sebuah lembaga legislatif yang sama sekali tak terkendali
DAFTAR PUSTAKA SUMBER BUKU Ni’Matul Huda, Hukum Tata Negara Indonesia, cetakan kelima, Penerbit PT Raja Grafindo Persada, Jakarta 2010 Moh. Mahfud M.D,Politik Hukum Di Indonesia, Penerbit LP3ES, Jakarta 1998
PERATURAN PERUNDANG – UNDANGAN Undang – Undang Dasar Tahun 1945
SUMBER INTERNET A.A. Oka Mahendra. Perubahan Undang-Undang Dasar Antara Harapan dan Kenyataan Dikutip dari http://ditjenpp.kemenkumham.go.id/htn-dan-puu/685-perubahanundang-undang-dasar-antara-harapan-dan-kenyataan.html diakses pada tanggal 25 maret 2013, pada pukul 23.49.
xiv